程玉(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088)

礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)

程玉
(中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088)

摘要:自生態(tài)補(bǔ)償概念提出以來，我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)其內(nèi)涵尚無定論。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償，是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，由礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者或通過他人保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境行為致使自身生態(tài)利益增進(jìn)者向特定生態(tài)利益受損者予以合理之補(bǔ)償。迄今為止，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系已基本成型，但其結(jié)構(gòu)性缺陷制約了生態(tài)補(bǔ)償制度功效的實(shí)現(xiàn)。在分析現(xiàn)行法律規(guī)范體系及其存在問題的基礎(chǔ)上，嘗試根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的綜合性建構(gòu)具有整體目的性、層次功能性和綜合調(diào)整性的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)。

關(guān)鍵詞:礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償;生態(tài)利益;法律規(guī)范系統(tǒng)

網(wǎng)絡(luò)出版地址: http://www. cnki. net/kcms/doi/10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.022.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間:2015－08－20 15:30

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罱缍捌渲贫葍?nèi)涵

與國外學(xué)者將生態(tài)補(bǔ)償定義為“因‘生物多樣性彌補(bǔ)’而進(jìn)行的‘生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)’過程”［1］不同，我國有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償概念界定及其制度內(nèi)涵的學(xué)說則不斷演化、發(fā)展。截至目前，學(xué)界通說采行的是結(jié)合人地和人際補(bǔ)償兩種理論的涵蓋自然補(bǔ)償說和雙向補(bǔ)償說的綜合性觀點(diǎn)。［2］有學(xué)者認(rèn)為，“有關(guān)該觀點(diǎn)的學(xué)說主張基本上套用的是生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等的研究成果，或者國家生態(tài)補(bǔ)償政策，缺少規(guī)范法學(xué)視角的分析”。［3］誠然，從法學(xué)角度來看，生態(tài)補(bǔ)償制度所應(yīng)側(cè)重的是人與人之間的利益關(guān)系，其作為一項(xiàng)新生的法律制度，目的和任務(wù)應(yīng)與傳統(tǒng)法律制度無異，即“發(fā)現(xiàn)并承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障不同類型的利益，或者以最小限度的阻礙和浪費(fèi)來盡可能滿足各種相互沖突的利益。”［4］可見，生態(tài)補(bǔ)償制度是一種利益衡平機(jī)制，是針對(duì)特定主體之間因資源利用或生態(tài)破壞引起的利益沖突所為之補(bǔ)償機(jī)制。

礦產(chǎn)資源是各類自然資源中屬性獨(dú)特的一類資源，它屬于國家所有，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)又是環(huán)境要素的一部分。人們對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用必然會(huì)對(duì)相關(guān)資源和環(huán)境產(chǎn)生影響和破壞，以致對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的損害，便會(huì)產(chǎn)生“補(bǔ)償”問題。因此，在補(bǔ)償因礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所造成的個(gè)體利益減損外，仍需“再付出勞動(dòng)對(duì)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境負(fù)價(jià)值予以補(bǔ)償。”［5］不同于傳統(tǒng)補(bǔ)償類法律制度所旨在協(xié)調(diào)、解決的利益沖突，生態(tài)補(bǔ)償法律制度作為現(xiàn)代環(huán)境法的一項(xiàng)典型制度關(guān)涉一種新的利益類型，即生態(tài)利益。①因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償，是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中，由礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者或通過他人保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為致使自身生態(tài)利益增進(jìn)者向特定生態(tài)利益受損者予以合理之補(bǔ)償。而礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，即是調(diào)整礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系并對(duì)具體礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)起到規(guī)范、指引的法律規(guī)范的總稱。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系之現(xiàn)狀評(píng)析

多年來，國土資源部、財(cái)政部、環(huán)保部等對(duì)礦產(chǎn)資源規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、礦山土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境管理、資源節(jié)約與合理利用、綠色礦山建設(shè)、礦山地質(zhì)公園建設(shè)以及和諧礦區(qū)建設(shè)等方面，制定了一系列法律政策文件，中央財(cái)政和地方財(cái)政投入了大量的資金，推進(jìn)專項(xiàng)治理，逐步取得成效。同時(shí)，地方也積極推進(jìn)立法進(jìn)程，建立健全礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等制度性措施。由此可見，我國肇始于20世紀(jì)80年代云南開征生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍?nèi)涵不斷擴(kuò)展，其法律規(guī)范體系也基本成型。但通過分析，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有規(guī)范體系存在結(jié)構(gòu)性缺陷，使得制度的補(bǔ)償功效難以實(shí)現(xiàn)。

(一)相對(duì)獨(dú)立的資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系已初步成型

為回應(yīng)立法生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐，1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》提出建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，并明確了“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則。隨后，2000年國務(wù)院頒布的《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》和2003年頒布的促進(jìn)西部開發(fā)建設(shè)的重要政策文件均重申要建立我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并開始實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金制度。2005年《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》將補(bǔ)償原則確立為“誰開發(fā)，誰保護(hù);誰投資，誰受益”，同年，國務(wù)院發(fā)布的28號(hào)和39號(hào)文件，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的必要性。2006年，中央層面繼續(xù)運(yùn)用“礦山地質(zhì)專項(xiàng)資金”支持歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理的同時(shí)，國土部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)國家礦山公園建設(shè)的通知》，財(cái)政部則會(huì)同國土資源部和原環(huán)?？偩职l(fā)布了215號(hào)文，要求按照礦產(chǎn)品銷售收入計(jì)提礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金;地方層面，山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)并提取煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，云南、天津等地陸續(xù)出臺(tái)礦山環(huán)境治理保證金管理辦法等。②

2007年，國務(wù)院通過8號(hào)文件繼續(xù)將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立作為年度工作要點(diǎn)，隨后的15號(hào)文則明確要求改進(jìn)和完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同年，環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于開始生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)提出要推動(dòng)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。2009年的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，將礦山生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任機(jī)制以及生態(tài)恢復(fù)保證金等內(nèi)容上升至法律層面。2010年，在完善《土地復(fù)墾規(guī)定》(1988年)的基礎(chǔ)上制頒了《土地復(fù)墾條例》(2012年出臺(tái)了配套實(shí)施辦法)。此外，2010年國土部發(fā)布的119號(hào)文、2012年國土部辦公廳發(fā)布的36號(hào)文以及2013年中央一號(hào)文件，分別提出要推進(jìn)綠色礦山、礦山復(fù)綠行動(dòng)以及和諧礦區(qū)的建設(shè)。2014年，自2010年已進(jìn)入國務(wù)院立法計(jì)劃的《生態(tài)補(bǔ)償條例》雖未出臺(tái)，但我國新《環(huán)境保護(hù)法》修正案31條明文規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度。

(二)現(xiàn)行法缺乏針對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT系統(tǒng)規(guī)范

2013年《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(征求意見稿)》和《生態(tài)補(bǔ)償條例(草案)》的發(fā)布，標(biāo)志著我國從分散、滯后的生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)向生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法的轉(zhuǎn)型。長期以來，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)踐活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯亢头芍贫冉ㄔO(shè)。以礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?yàn)槔?，中央?cái)政安排的礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金規(guī)模從2003年1.7億增至2012年的47億，共累計(jì)安排資金達(dá)237億元。［6］同時(shí)，各地方政府實(shí)施的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度以及其他試點(diǎn)工作，均取得了顯著成效。［7］但由于生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域統(tǒng)一性立法尚未出臺(tái)，且目前礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域相關(guān)立法規(guī)范又比較分散，導(dǎo)致整體補(bǔ)償制度難以充分發(fā)揮補(bǔ)償功效。

1.現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系存在漏洞

首先，我國法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度僅有原則性規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任缺乏明確的界定，對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方式缺乏具體規(guī)定。［8］妨礙了生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施，以至于現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系缺乏針對(duì)礦區(qū)居民、后代以及對(duì)礦業(yè)城市為補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。［9］

其次，現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償尚未形成多元化補(bǔ)償方式。目前補(bǔ)償方式仍以政府手段為主，主要體現(xiàn)為礦山企業(yè)向政府繳納相應(yīng)費(fèi)用以及各級(jí)政府的財(cái)政性資金安排。［10］以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的補(bǔ)償則相對(duì)薄弱，一些地方開展的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐仍未得到推廣。

最后，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范缺乏公眾參與內(nèi)容，以至于生態(tài)補(bǔ)償難以體現(xiàn)群眾的利益。國際生態(tài)補(bǔ)償取得成功的重要原因在于擁有較為成熟的社會(huì)參與機(jī)制，保證補(bǔ)償方式和具體工作的透明?，F(xiàn)行法缺乏有關(guān)公民在生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)規(guī)定，不利于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)的有序、科學(xué)開展。

2.現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度缺乏系統(tǒng)科學(xué)性

礦區(qū)生態(tài)修復(fù)是礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵模侵干鷳B(tài)環(huán)境破壞方通過人工措施對(duì)生態(tài)環(huán)境本身予以修復(fù)，并對(duì)由此帶來的生態(tài)利益受損方予以補(bǔ)償。目前，主要體現(xiàn)為礦地復(fù)墾制度。擔(dān)保生態(tài)修復(fù)實(shí)現(xiàn)的資金方面有兩種類型，一是類似澳大利亞的礦山環(huán)境恢復(fù)履約保證金，要求采礦權(quán)人承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境和土地的全部費(fèi)用，并提供充足的擔(dān)保;二是類似美國的礦山環(huán)境恢復(fù)基金，每年從采礦權(quán)人礦產(chǎn)品收益中抽取一定資金，用于實(shí)施礦山的生態(tài)恢復(fù)工程。［11］我國規(guī)定了上述兩種制度，但其系統(tǒng)科學(xué)性均存在不足。

履約保證金的制度功能是“擔(dān)保礦地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)合同的履行”，其具有“既利用市場(chǎng)又由政府直接控制的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾目標(biāo)時(shí)‘基于市場(chǎng)的政策工具’?！保?2］我國礦地復(fù)墾保證金制度，仍處于起步階段，存在多方面問題。首先，一次性繳納的保證金勢(shì)必占用企業(yè)的資金特別是現(xiàn)金，從而制約企業(yè)的環(huán)境治理能力;其次，長達(dá)20年～30年的采礦期致使人們無法在短期內(nèi)檢視保證金的可行性;最后，實(shí)踐中因采礦企業(yè)無需在繳納保證金時(shí)提供礦山環(huán)境治理實(shí)施方案，而無法確保企業(yè)恢復(fù)行為的科學(xué)有效性。

生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)造成生態(tài)環(huán)境影響的組織和個(gè)人征收用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理與恢復(fù)費(fèi)用的制度。我國于2002年取消缺乏征收依據(jù)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，2013年暫停征收山西省的“建立煤炭可持續(xù)發(fā)展基金”，但礦產(chǎn)資源開發(fā)者仍需繳納森林植被恢復(fù)補(bǔ)償費(fèi)、水土流失補(bǔ)償費(fèi)等具有生態(tài)補(bǔ)償功能的費(fèi)用。目前，我國嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償基金除中央層面安排的礦山地質(zhì)環(huán)境專項(xiàng)資金外，便是山西省自2006年對(duì)所有煤炭企業(yè)征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。

3.現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)社會(huì)公平目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)不夠

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是基于社會(huì)利益(生態(tài)利益)的物質(zhì)償付關(guān)系，“具有不同于一般民事物質(zhì)關(guān)系的價(jià)值體現(xiàn)，它不是純粹的經(jīng)濟(jì)關(guān)系補(bǔ)償?！保?］因而，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付義務(wù)具有普遍性的約束，側(cè)重于社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。單純強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者對(duì)礦區(qū)環(huán)境的自然補(bǔ)償，不符合社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)。礦產(chǎn)資源豐裕地區(qū)居民在資源國家所有的體制下，不能享受由當(dāng)?shù)刭Y源帶來的經(jīng)濟(jì)收益，由此導(dǎo)致礦區(qū)所在城市面臨“資源之咒”難題，即地區(qū)礦產(chǎn)資源豐裕程度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。［13］礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償也并未與扶貧政策相銜接，顯然不利于社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)之構(gòu)建

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中形成的生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系是礦產(chǎn)資源法律規(guī)范的調(diào)整對(duì)象，具有綜合性。它既包含人際關(guān)系，如礦區(qū)居民與礦山企業(yè)、國家，以及當(dāng)代人和后代人之間的補(bǔ)償關(guān)系;又含有人與自然的關(guān)系，如礦山企業(yè)對(duì)礦區(qū)環(huán)境的生態(tài)修復(fù)。調(diào)整對(duì)象的綜合性使得調(diào)整手段也具有綜合性，不僅有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，還有行政管制，同時(shí)有政策協(xié)調(diào)以及法律規(guī)制措施。法律規(guī)范體系的綜合性，使得我們思考和運(yùn)用綜合法律調(diào)整的方法，即系統(tǒng)論的方法，通過整合既有法律規(guī)范、推動(dòng)統(tǒng)一性生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范等方法全面系統(tǒng)地調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)所涉及的多重社會(huì)關(guān)系。

(一)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的整體目的性

法律規(guī)范之間具有密切的聯(lián)系，其中一些規(guī)范的遵守、執(zhí)行或者違反可能會(huì)引起其他規(guī)范的運(yùn)行，正是這種規(guī)范體系內(nèi)部的統(tǒng)一性使得某一法律得以調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范體系的調(diào)整對(duì)象具有綜合性和相互交融性，使得其本身必須以整體性法律規(guī)范系統(tǒng)的形式適用于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系之中。同時(shí)，這種整體性主要體現(xiàn)為法律規(guī)范體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素之間的相互聯(lián)系，主要指礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)本身作為子系統(tǒng)與其他規(guī)范子系統(tǒng)共同構(gòu)成有機(jī)之整體。一方面，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償與森林效益生態(tài)補(bǔ)償、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)茸酉到y(tǒng)一起構(gòu)成了生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng);另一方面，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等子系統(tǒng)一起構(gòu)成礦產(chǎn)資源環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范系統(tǒng)。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的層次功能性

首先，礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的第一個(gè)層次是新《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定，國家對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償;國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

其次，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的第二個(gè)層次應(yīng)是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定。但目前《礦產(chǎn)資源法》第3條有關(guān)國家保障礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用的規(guī)定，尚不能視為礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定。所以，應(yīng)在《礦產(chǎn)資源法》中針對(duì)礦產(chǎn)資源的特性作出礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t性規(guī)定。

最后，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)最為關(guān)鍵的層次是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償具體法律制度的規(guī)范要素，現(xiàn)行的有關(guān)礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度的法律規(guī)范等都屬于具體法律制度的規(guī)范要素。多年來，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償具體法律制度正在逐步的建立與完善過程中。待《生態(tài)補(bǔ)償條例》出臺(tái)后，應(yīng)盡快結(jié)合該專項(xiàng)立法制定和實(shí)施礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償法律制度。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的綜合調(diào)整功能

其一，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的事先預(yù)防功能。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用無疑會(huì)對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境造成無法預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，并且由此而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損失往往難以估量，作為個(gè)體的礦產(chǎn)資源開發(fā)者有時(shí)難以承擔(dān)。此時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)必然轉(zhuǎn)化成一種要政府和社會(huì)必須承受的風(fēng)險(xiǎn)。［9］為防范無法預(yù)期的礦產(chǎn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國應(yīng)建立預(yù)防性的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基金制度。

其二，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的事后救濟(jì)功能。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生損害，造成特定利益主體的生態(tài)利益減損，因此應(yīng)由受益者對(duì)該損失予以救濟(jì)。現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)中，主要由礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度和生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)制度來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)功能。但該種救濟(jì)并不全面，特定礦區(qū)居民和礦業(yè)城市的利益減損并未得到有效救濟(jì)。［14］針對(duì)前者，應(yīng)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)者或國家對(duì)礦區(qū)居民為補(bǔ)償?shù)闹贫?對(duì)于后者，則建立礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償區(qū)際轉(zhuǎn)移制度。

其三，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的綜合調(diào)整功能。誠如孫佑海教授在《依法保障生態(tài)文明建設(shè)》一文中指出的，“依法建全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度是解決我國自然資源管理困局的治本之策”。［15］因此，應(yīng)在明晰礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)，優(yōu)化協(xié)調(diào)兩個(gè)規(guī)范系統(tǒng)之間的關(guān)系以促進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范系統(tǒng)的綜合法律規(guī)制功能，從而保證我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中生態(tài)正義理念的貫徹與落實(shí)。

注釋:

①傳統(tǒng)的補(bǔ)償類法律制度總體上可以劃分為兩類:公法上的國家補(bǔ)償或賠償制度，主要用以補(bǔ)償因國家行為導(dǎo)致的利益減損;私法上的侵權(quán)損害填補(bǔ)，主要用以填補(bǔ)因民事主體所造成的特定主體利益減損。其補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)在于傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)利益受損，理應(yīng)獲得相應(yīng)的賠償或補(bǔ)償?，F(xiàn)代環(huán)境法作為新興的法律部門，旨在保護(hù)人類的生態(tài)環(huán)境利益。生態(tài)補(bǔ)償法律制度作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本法律制度，衡平的利益沖突也必然關(guān)涉生態(tài)利益。具體而言，環(huán)境破壞或資源利用者因?qū)崿F(xiàn)其“個(gè)人利益”而造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞時(shí)，應(yīng)對(duì)生態(tài)利益受損者為補(bǔ)償;保護(hù)和建設(shè)資源環(huán)境主體因主動(dòng)供給生態(tài)利益或因自己個(gè)人利益受限而被動(dòng)促進(jìn)生態(tài)利益增進(jìn)時(shí)，應(yīng)由國家代表利益享用者予以補(bǔ)償。

②2006年中央開始推進(jìn)礦山生態(tài)恢復(fù)治理保證金計(jì)提工作開始，各省(區(qū)、市)陸續(xù)制定頒布礦山環(huán)境恢復(fù)履約保證金管理辦法。截至2013年，已有30個(gè)省(區(qū)、市)建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。各省(區(qū)、市)的管理辦法，大體可分為以下幾類:礦山復(fù)墾保證金或景觀協(xié)調(diào)保證金，如天津;礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金，如北京;礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，如安徽、貴州、吉林、江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古、山西、陜西、四川、新疆、云南;礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金，如廣西;礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理備用金，如湖北;礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金，如湖南;礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金，如江西、寧夏;礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金，如浙江。

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(責(zé)任編輯吳星)

Briefly Study on the Legal Norm System of Eco-compensation of Acquiring Mineral Resources

CHENG Yu
(China University of Political Science and Law，Beijing 100088)

Abstract:Since the concept of eco-compensation has been proposed，both academics and practitioners are uncertain about its implication.This paper argues that the eco-compensation institution of acquring mineral resources means that people who utilize the mineral resourses or conseve the mine eco-environment must pay for the people whose ecological benefits decreased because of these utilization.So far though Chinese eco-compensation institution of acquring mineral resources has already fomulized，still there are some structural defects.We analysed the problems of this instution，and tried to construct legal norm system of eco-compensation of mineral resources.

Key words:eco-compensation of acquiring mineral resource; ecological benefits; legal norm system

作者簡介:程玉(1992—)，男，安徽肥西人，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生，研究方向:環(huán)境與資源保護(hù)法。

收稿日期:2015－06－05

DOI:10.13937/j. cnki. sjzjjxyxb. 2015.04.022

中圖分類號(hào):D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1007-6875 (2015) 04-0114-04