□張 闖 吳悅萌

[長春理工大學 長春 130022]

伴隨行政權的擴張，行政權力違法行使的頻率和后果也日益嚴重，行政執(zhí)法活動中出現(xiàn)的-*執(zhí)法風險已經(jīng)受到社會公眾的廣泛關注，甚至在一定范圍內造成了公民對行政主體的“信任危機”。有學者將行政執(zhí)法活動可能引發(fā)的風險稱之為制度風險，作為與經(jīng)濟風險、政治風險、社會風險和文化風險等并列的一種新型風險，這足以突出行政執(zhí)法風險對改革向縱深推進的強大阻力。雖然目前我國已經(jīng)有包括立法規(guī)制和司法救濟等行政執(zhí)法風險的外部監(jiān)督機制在發(fā)揮作用，但是從外部監(jiān)督的實效性來看，這種監(jiān)督機制的標簽性和形式性似乎更加突出。尤其是在行政權力的專業(yè)性、復雜性、廣泛性日益突出的背景下，外部監(jiān)督機制的作用更顯得捉襟見肘。因此，迫切需要我們將研究視角從行政權力運行的外部環(huán)境轉向行政權力運行的內部環(huán)境，尋求從行政權力運行的內部環(huán)境中發(fā)掘“潛力”，通過對行政執(zhí)法風險的防范，最大限度地降低乃至消除行政執(zhí)法風險。

一、行政執(zhí)法風險防范的提出

所謂行政執(zhí)法風險，乃是指：“政府在行政執(zhí)法過程中，由于做出的行政執(zhí)法行為存在瑕疵而導致的與期望達到的執(zhí)法目標相違背而超出行政行為及行政責任本身而給社會帶來的嚴重后果或重大社會影響的法律不利后果的可能性?！盵1]不可否認，當前我國行政執(zhí)法面臨的風險多樣復雜，涉及各層級、各領域的行政執(zhí)法活動。但是實際上，行政執(zhí)法風險與行政執(zhí)法活動是相伴而生的，更確切地說，是與行政權力相伴而生。因為按照孟德斯鳩對權力運行的邏輯思考，有權力的人總是傾向于濫用權力，而濫用權力就必然會引發(fā)風險。雖然風險只是一種不利后果的可能性，但是每一次行政違法后果的產生，背后都有行政執(zhí)法風險的參與乃至主導。所以，如何有效地防范行政執(zhí)法風險，是降低行政執(zhí)法成本，提升行政執(zhí)法公信力，提高行政執(zhí)法實效性的重要手段。

（一）行政執(zhí)法風險的外部監(jiān)督機制的局限性

提及行政執(zhí)法風險的防范，我們的常規(guī)邏輯是沿著行政權的外部監(jiān)督思路展開，即通過立法機關和司法機關的監(jiān)督，促使行政權在法治的軌道內運行。這也是典型的對行政權的外部制約路徑。我們必須承認，對行政權的外部制約是行政權法治化運作的基本路徑，這是現(xiàn)代憲政制度的基石。不過，如果我們動態(tài)地考察行政權的運行過程，我們就會發(fā)現(xiàn)，基于三權分立基礎上的行政權外部監(jiān)督機制對行政執(zhí)法風險防范的功能其實是相當有限的。換言之，當立法權和司法權面臨行政執(zhí)法風險時，往往會由于自身權力的有限性和行政執(zhí)法風險的特殊性而使其風險防范的效果大打折扣。

就立法權而言，一方面，立法權的首要目的在于為全社會制定抽象的行為準則，而不是去規(guī)制某一個行政執(zhí)法行為可能引發(fā)的行為風險?！霸S多由國家制定法律的機關通過的法律具有一個特點，它們只是作為一般的行為準則來表達國家意志的。因此，它們當然不會，也不可能把國家意志表達得十分詳細，使之即使沒有政府的進一步活動也能夠被執(zhí)行。”[2]如果抽象的立法權專注于對具體行為合法性的規(guī)制，這無疑是對立法資源的浪費；另一方面，立法機關的運行方式也不利于對行政執(zhí)法風險進行規(guī)制。立法機關作為代議機關，它的運行必須嚴格遵循民主程序的基本要求。而民主強調的是參與和協(xié)商，即“通過縝密的程序規(guī)則，將分散的選民意見和局部利益通過人大代表這一中介納入到特定場景，以程序的正義性（參與者平等、自由討論、協(xié)商達致共識）求得結果為所有人所接受的合法性?！盵3]當以高昂的民主成本來規(guī)制頻繁發(fā)生的行政執(zhí)法風險時，即使不考慮規(guī)制的實際效果，單以防范成本而言，也絕不是規(guī)制行政執(zhí)法風險的首選方式。

就司法權而言，司法權的事后監(jiān)督性是阻礙司法權對行政執(zhí)法風險進行監(jiān)督的最大障礙。司法權與立法權和行政權最大的區(qū)別就在于其事后監(jiān)督性?！爸荒芡ㄟ^訴訟途徑來實現(xiàn)的司法控制無法……進行現(xiàn)場干預，它是一種事后控制，與行政行為不具同步性。其顯著缺陷在于不能挽回行政行為所造成的損害結果。司法途徑的控制是損害發(fā)生以后才會降臨的控制?！盵4]而與之相對，行政執(zhí)法風險只是一種導致危害結果出現(xiàn)的可能性，并不等同于危害本身，所以作為事后監(jiān)督途徑的司法控制，實在無力對行政執(zhí)法過程中發(fā)生的執(zhí)法風險進行有效地監(jiān)督。

（二）行政執(zhí)法風險防范——基于行政權自我規(guī)制的思考

近年來，行政法學界圍繞行政權的監(jiān)督，在研究思路和研究范式上不斷進行反思和探討，并逐漸從行政權的外部監(jiān)督轉向行政權的內部監(jiān)督，亦即行政權的自我監(jiān)督。有學者通過研究發(fā)現(xiàn)，行政權并不總是為惡的，相反，行政權是具有某種程度的自制能力的。

首先，現(xiàn)代行政權奠基于憲政理論，而“以勘定政府權力關系和限制政府權力行使為主旨的憲政理論及其法律制度結構，對行政自制的生成與存在具有根本性作用，為行政權力的自我約束和自我克制提供了一個經(jīng)常性的、剛性的‘外圍’，既避免了行政權的極端悠意，也避免了行政權的周期性錯誤?！盵5]

其次，公務員自身的行政倫理使行政權具有了向善的能力。公務員在大多數(shù)的時間里是遵循主觀道德責任的?！岸嗄陙?，我們結識了上千名政府公務員，他們中的大多數(shù)，雖然肯定不是全部，是負責的，有才能的，立志獻身的人，”[6]這些公務員“也確實管點事。人們打電話叫警察，警察（通常）會來，孩子們去上學，教師們已備好了課；森林失火，護林員會采取措施；工人一旦退休，社會保險匯款單就開始寄來；……如果你認為所有的官員都是徹頭徹尾的自私者，只謀求最大的私利，那么，以上列舉的許多情況就不會發(fā)生?！盵7]

第三，服務行政理念的興起進一步激發(fā)了行政權自我約束的動力。服務行政以造福公民為己任，這就必然要求行政權更加積極主動地向公民提供優(yōu)質的服務和公共產品。而在這個過程中，“服務意識是引領和指導行政權行使的核心要素，而服務意識作為一種抽象的觀念一旦確立，就必然會促進行政公務人員的自律意識、自制能力和職業(yè)倫理水平的提高，那么這對于行政自制的實現(xiàn)而言無疑具有直接的推動意義?！盵8]

行政自制的確立，無疑為行政執(zhí)法的監(jiān)督提供了一種新的思路?！靶姓ㄖ票O(jiān)督分兩部分，一是來自外部如權力機關、司法機關的監(jiān)督，這是為外部監(jiān)督；二是基于內部隸屬關系和監(jiān)督關系在行政機關系統(tǒng)內部所形成的監(jiān)督，這是內部監(jiān)督。行政執(zhí)法防范機制屬于后一種監(jiān)督。這一內部監(jiān)督，包括兩部分：一是對下級機關執(zhí)法的防范，一是對本行政機關內部執(zhí)法人員執(zhí)法行為的防范?！盵9]所以，如何從行政權自我規(guī)范的視角出發(fā)，對行政執(zhí)法風險進行防范，成為近年來行政法學界和實務界關注的熱點。以自我約束為核心的內部防范，不僅可以有效規(guī)避外部監(jiān)督機制的弊端，而且更加有利于對行政權進行的動態(tài)的監(jiān)督，更好地發(fā)揮預防和規(guī)范的實際效果。實際上，近年來我國許多地方的行政執(zhí)法機關已經(jīng)開始推行防范廉政風險和監(jiān)管風險的管理工作。前者是為了防范在行使行政權力、分配公共資源的過程中，行使包括行政審批權、行政處罰權、隊伍管理權等方面的風險，后者則是為了防范監(jiān)管領域的風險[10]。這已經(jīng)呈現(xiàn)出從行政權內部進行執(zhí)法風險防范的制度雛形，只是并沒有體系化、法治化。所以，本文的研究重心就在于進一步就如何防范行政執(zhí)法活動中的執(zhí)法風險提出可資借鑒的具體建議，并從“預防”和“規(guī)范”的角度進行制度整合。

二、風險預防之一：加快行政執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設，提升行政執(zhí)法人員素質

行政執(zhí)法風險防范的第一要義在于執(zhí)法風險的預防，這是降低行政成本、提高行政效率、提升行政品質的必然要求。行政權的行使，歸根結底要依靠公務員的行政活動來實現(xiàn)。日本行政法學家藤田宙靖指出：“‘（理論上的）行政機關’是一種‘職位’，實際上就任該職位的是現(xiàn)實中的人，這些人是由行政主體發(fā)放工資，并且為行政主體工作（也就是與行政主體之間建立了雇傭關系）的。”[11]不僅如此，藤田宙靖還認為，將公務員法僅僅置于行政內部法律關系中是不妥當?shù)?。事實上，“現(xiàn)在的國家公務員法、地方公務員法、公務員的勤務關系基本上屬于外部關系，應該包括在行政作用法領域里?！盵11]所以，通過規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為，強化其依法行政的理念，是實現(xiàn)行政執(zhí)法風險防范的重要環(huán)節(jié)。雖然我國已經(jīng)于2005年制定《公務員法》，對公務員的選任、考核、獎懲、職務升降等方面進行了規(guī)定，但是我們也不得不承認，《公務員法》中的許多規(guī)定都只是一些原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。從行政權自我規(guī)范的視角出發(fā)，我們在行政執(zhí)法實踐中應當首先推進行政執(zhí)法隊伍的專業(yè)化建設，提升行政執(zhí)法人員的素質。具體說來，要加快行政執(zhí)法隊伍職業(yè)化建設，提升行政執(zhí)法人員素質，必須采取以下措施：

（一）激發(fā)行政執(zhí)法人員的行政倫理自主性：以行政倫理建設為例

行政倫理在行政執(zhí)法活動中具有非常重要的引導和規(guī)范作用。與立法和司法等外部規(guī)范機制不同，行政倫理是內化于公務員心中的價值準則。美國學者庫珀指出：“當面臨具體問題時，我們越是能有意識地陳述并系統(tǒng)地開列出決策的道德層次，我們就越是有可能成為負責任的行政人員，并以此對上級、媒體、法院和公眾負責。這不是在提倡簡單的線性思維和推理，而是要強調一種自我意識，強調要認清自己行為的依據(jù)?！盵12]所以，行政倫理注重的是讓公務員將內心中善的價值準則轉化為以人民公仆的自我定位、服務行政的基本理念、相對人權利保障和社會公益的目標指向來從事行政活動。只要我們能夠持續(xù)激發(fā)公務員的行政倫理，那么在行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法風險出現(xiàn)的幾率就會大大降低。而要激發(fā)行執(zhí)法人員的行政倫理自主性，必須加強行政倫理建設，通過機制建設在行政執(zhí)法領域營造以行政倫理觀念為核心的行政文化氛圍。只有在這樣的執(zhí)法氛圍中，行政執(zhí)法人員才能夠更好地自覺追求實現(xiàn)善治的行政目標。畢竟，“組織中的文化和氛圍越符合道德規(guī)范，個人的信仰和決策行為就越符合道德規(guī)范?！盵12]近年來，我國許多地方政府越來越重視行政倫理文化建設，通過各種措施和機制在行政系統(tǒng)內部推進行政倫理建設。例如，山西、廣東、河南、青海、江西、山東等省都先后制定了公務員培訓規(guī)劃，將行政倫理建設作為公務員培訓的重要內容。除此之外，許多地方還開展了形式多樣的行政倫理建設活動。例如，江蘇省連云港市地稅系統(tǒng)編寫了《連云港市地稅系統(tǒng)2009～2011年三年發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要建立健全稅務人員行政倫理建設領導機制、養(yǎng)成機制、監(jiān)督機制及考評機制；制定了《關于加強全市地稅系統(tǒng)行政倫理建設的實施意見》，明確全市地稅系統(tǒng)行政倫理建設的指導思想及主要工作措施。為了加強全系統(tǒng)行政倫理建設規(guī)劃、行政倫理準則及與稅收工作有關的具體倫理規(guī)范制定，根據(jù)《公民道德建設實施綱要》及《國家公務員行為規(guī)范》有關要求，制訂《稅務人員行政倫理規(guī)范》，提出了行政倫理規(guī)范的基本要求[13]。

（二）強化行政執(zhí)法人員的執(zhí)法意識：以公務員培訓制度為例

作為法律的執(zhí)行者，行政執(zhí)法人員在現(xiàn)代行政執(zhí)法活動中尤其要注意執(zhí)法意識的培養(yǎng)，這是預防和降低行政執(zhí)法風險的重要手段。目前，我國行政執(zhí)法實踐中存在的以權壓法、以權代法乃至于以權廢法等現(xiàn)象，與行政執(zhí)法人員的執(zhí)法意識淡薄有很大的關聯(lián)。如何強化公務員的執(zhí)法意識？本文僅以公務員培訓制度為切入點進行分析。

公務員培訓制度是提高公務員綜合素質的重要制度平臺?？茖W、合理的公務員培訓內容，可以有效地提高公務員的服務意識、程序意識、責任意識。這對于預防行政執(zhí)法風險的發(fā)生至關重要。2008年，中組部、人力資源和社會保障部共同發(fā)布《公務員培訓規(guī)定（試行）》，從培訓對象、培訓分類、培訓保障、培訓方式、培訓登記、監(jiān)督紀律等方面對公務員的培訓進行了規(guī)定，但是卻唯獨缺少對于培訓內容的規(guī)定。公務員應當通過怎樣的培訓課程學習，才能有效地提高服務意識、程序意識和責任意識？對此，許多地區(qū)的公務員培訓實踐都進行了有益的嘗試。例如，上海市在公務員培訓制度的實踐中，不斷創(chuàng)新公務員培訓內容，“注重從服務于黨和政府的中心工作、服務于改革開放和經(jīng)濟建設的角度，立足于解決實際問題，圍繞上海市政府工作中的重點、熱點和難點以及人民群眾關注的焦點問題，有針對性地創(chuàng)新培訓內容。同時還著眼于公務員理論素養(yǎng)、知識水平、業(yè)務本領和管理能力等方面的提高，確定教育培訓的內容和重點?！盵14]]立基于此，上海市的公務員培訓課程設置涵蓋了思想教育和政策法規(guī)、業(yè)務知識、實踐能力、職業(yè)道德修養(yǎng)等諸多方面。

三、風險預防之二：創(chuàng)新行政執(zhí)法形式

第二次世界大戰(zhàn)之后，行政權在行政理念、行政模式、職能范圍等方面發(fā)生了根本性的變化，奧拓·邁耶以及他所創(chuàng)立的古典行政法時代已經(jīng)逐漸走入歷史，傳統(tǒng)的形式化色彩濃厚的行政行為理論孕育而生的以強制性、單向性為特征的行政執(zhí)法方式已經(jīng)完全不能適應福利國家背景下服務行政理念的需求，反而正在不斷割裂行政法理論與行政實踐之間的聯(lián)系。尤其是在有著濃厚的管理論思維的我國行政實踐中，這種割裂的負面效應更加凸顯。當前，我國的行政執(zhí)法人員往往慣于采用行政處罰、行政強制、行政許可、行政裁決等傳統(tǒng)的行政執(zhí)法行為，雖然這些行政行為都是法定的行政執(zhí)法方式，但是“這些行政行為的一個共同特點就是對行政相對人和社會事務進行管制，……管制行政以政府為中心，以‘便于管理’為原則，以‘命令’和‘強制’為手段，從時間和空間兩個維度嚴格限定一切社會組織和公民個人的行為方向和活動空間，剝奪了社會、企業(yè)和公民自由選擇的權利和機會?！盵15]不僅如此，這種管制式的行政執(zhí)法方式使行政執(zhí)法人員始終將行政相對人置于被管理、被控制、被約束的位置，甚至動輒對相對人采用簡單、粗暴的執(zhí)法邏輯，由此必然導致執(zhí)法過程中執(zhí)法風險的發(fā)生。所以，要對執(zhí)法風險進行防范，還必須改革行政執(zhí)法方式，使行政執(zhí)法過程逐漸擺脫行政權“一權獨大”的格局。筆者認為，要實現(xiàn)這一目標，必須推動行政執(zhí)法方式實現(xiàn)以下轉變：

（一）從目的性執(zhí)法轉向人性化執(zhí)法：以行政約談為例的分析

行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為要以實現(xiàn)行政目的為指向，這是行政權運行的基本規(guī)則。行政權運行之目的依觀察視角的不同，難免有所差異。但是，行政法學界的主流觀點認為，公共利益是行政權運行的根本目的。正如有學者所言：“行政法一詞指立法部門為了實現(xiàn)國家政策而對行政機構的授權，這些行政機構受托于公共利益管理社會經(jīng)濟與社會事務。我們的先輩不制定這種授權，它出現(xiàn)在越來越復雜的社會中，其起因是立法者專業(yè)能力不足，不能滿足處理不斷分化和專門化的領域為人類活動的需要。”[16]我們不否認行政權維護公共利益目的的正當性，也不否認行政執(zhí)法人員為了實現(xiàn)行政目的而采取的行政執(zhí)法方式。但是，行政執(zhí)法過程是行政主體和行政相對人共同參與的過程，是行政法律關系的存在場域。在行政執(zhí)法的過程中，行政執(zhí)法人員不僅要考慮達成行政目標之需要，而且還要采取人性化的行政執(zhí)法手段，只有如此，才能避免行政執(zhí)法因為偏激式的追求公共利益而異化成為功利性執(zhí)法。例如，近年來在行政執(zhí)法領域興起的行政約談，就是行政執(zhí)法從目的性執(zhí)法轉向人性化執(zhí)法的典范。所謂行政約談，就是擁有職權的行政主體針對行政相對人的違法行為進行約見談話，督促其自行糾正的一種新型行政執(zhí)法方式。行政約談制度最早出現(xiàn)在稅務執(zhí)法活動中，其目的自然是為了實現(xiàn)稅款的足額征繳，但是毫無疑問，約談式的稅務執(zhí)法體現(xiàn)了對相對人的尊重，展現(xiàn)了稅務機關人性化的服務意識。此后，行政約談開始在環(huán)境執(zhí)法、工商行政管理、社會保障執(zhí)法等更加廣泛的行政領域中得到不同程度的應用。這種約談制度對行政主體和相對人來說其實是一種雙贏的制度。一方面，行政約談降低了行政執(zhí)法活動中行政主體和行政相對人之間對抗和摩擦發(fā)生的機率，降低了行政執(zhí)法的成本，有利于節(jié)省行政資源，提高行政執(zhí)法效率。例如，在環(huán)境行政執(zhí)法中，行政約談的應用，“使得行政相對人可以充分地表達自我意見，讓行政機關了解實際情況。這些均體現(xiàn)出了行政部門對行政相對人的尊重，體現(xiàn)了‘為人民服務’的理念”[17]；另一方面，行政約談制度還有助于對行政相對人進行輔導和幫助，提高行政相對人在相關行政領域的專業(yè)知識水平，避免今后重返此類錯誤。

（二）從強制性執(zhí)法轉向柔性執(zhí)法：以行政指導制度為例

古典行政法理論一直將具體行政行為定位成一種強制性的法律執(zhí)行行為?！靶姓袨槭亲顬槌Ｒ姷囊环N行政活動方式，適用于單個的針對個體的情況。其反映了傳統(tǒng)行政法上的政府與公民之間的服從關系，并對相關的個人施加權利和義務。……行政行為乃高權措施，既可以是命令，也可以是決定。通過比較廣泛的定義，法律試圖掩蓋行政主體所有具有單方性的決定，并將此與合意性的行政活動方式（比如行政合同）區(qū)分開來。”[18]而行政行為效力理論中的拘束力理論也為行政行為的強制性提供了堅實的支撐。強制性也成為行政行為不可或缺的要素。筆者當然不否認行政行為自身的強制性，但是隨著公共行政領域的不斷變遷，一方面，“政府與社會、政府與市場、政府與企業(yè)逐漸分離，行政有著相應縮小的趨勢。政府改革中的一個基本策略就是，將政府‘不該管、管不好、管不了的事’剝離出去”[19]；另一方面，“社會保障、社會自治與公共管理的發(fā)展，以及第三部門的勃興，又使得公法適用的范圍有所擴張，公法關注的公權力范疇、公法行為發(fā)生根本性變化。”[19]因此，現(xiàn)代公共行政對行政執(zhí)法行為的基本要求是：行政權的行使應當張弛有度、錯落有致。我們不能一味地強調行政權的強制性色彩，而是應當尋求建立“剛柔相濟”的行政執(zhí)法模式。例如，近年來頗受各地行政機關青睞的行政指導制度就是柔性執(zhí)法制度的代表。行政指導，按照楊海坤教授的界定，乃是“行政機關（包括其他合法主體）為實現(xiàn)一定的行政目的，依法在其職權范圍內，以建議、勸告、引導、指示、鼓勵等非強制手段，使相對人接受其意思表示并付諸實踐（包括作為和不作為）的新型行政行為。”[20]行政指導的價值就在于，“在行政模式由傳統(tǒng)的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務行政等現(xiàn)代行政的情況下，行政指導作為一種柔軟靈活的行政方式也應運而生并逐步發(fā)展起來。許多市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的行政機關在公共行政管理過程中采用行政指導行為方式來調動行政相對人自愿協(xié)同行政管理的積極性，以期彌補相關國會立法以及委任立法的空白之處和功效不佳、成本過高之處（即所謂“立法空域”和“立法軟地”），發(fā)揮出提高行政管理效能的特殊作用?！盵21]而在行政實踐中，各地也形成了特色鮮明的行政指導制度。例如，江蘇省2012年印發(fā)了《全面推行行政指導工作的意見》，要求推行行政指導工作應突出行政許可、行政處罰、行政強制等領域，把行政指導貫穿于行政管理、行政執(zhí)法工作全過程，綜合運用政策輔導、走訪約見、規(guī)勸提示、獎勵引導、示范推薦、信用公示、信息披露、警告告誡、案件回訪、行政建議等方式開展行政指導工作。而吉林省吉林市和福建省泉州市更是因其較早在工商行政執(zhí)法領域推行包括經(jīng)營勸導、維權引導等工作機制而在行政指導領域形成了典型的“南泉北吉”模式。事實證明，行政指導的運用降低了行政執(zhí)法的強制性色彩，調動了行政相對人參與行政的積極性，通過行政指導過程中行政主體和行政相對人之間的博弈，極大地降低了行政主體單方強制行為的風險，有力地保障了行政相對人的合法權益。

（三）從單方性執(zhí)法轉向合作執(zhí)法：以政府購買公共服務為例

20世紀60年代以來，公共行政領域開始興起一股“民主行政”的潮流，對傳統(tǒng)的“政治-行政”二分法及其所建構的官僚制行政范式提出了挑戰(zhàn)。民主行政理論主張，政府應當“從權威中心轉變?yōu)楣卜盏耐七M者與服務者，從主體中心主義轉變?yōu)榭腕w中心主義，從權力中心主義轉變?yōu)榉罩行闹髁x，從個體利益中心主義轉變?yōu)楣怖嬷行闹髁x，從而發(fā)揮‘元治理’的作用。”[22]面對公共行政研究范式的轉變，行政法學迅速地做出了回應，開始拓展服務行政的內涵。具體來說，行政主體不僅應當積極實現(xiàn)角色轉換，從管理者轉變成服務者，而且還應當強調民主治理和公共參與?！斑@就要求，相對人必須得到行政主體的充分尊重，在涉及自身利益時具有發(fā)表和被聽取意見、要求和愿望的機會。對合理的要求有被接受的權利。”[23]換言之，在行政執(zhí)法活動中，行政相對人不再僅僅局限于被動地參與行政執(zhí)法活動，而是應當積極主動地參與行政執(zhí)法過程。合作執(zhí)法的價值在于使行政權力的運作真正具有了民主正當性的基礎，從而極大地降低了行政執(zhí)法風險發(fā)生的幾率。近年來，合作行政在我國的發(fā)展已經(jīng)遍布供暖、供電、供水、供熱、公共交通、城市基礎設施建設甚至消防、社會治安等公共服務和公共秩序領域。在總結各地合作行政實踐的基礎上，2013年7月31日，李克強總理主持國務院常務會議，專門就進一步推進政府向社會力量購買公共服務進行研究和部署。按照會議的要求，我國將制定政府購買服務指導性目錄，采取委托、承包、采購等方式購買公共服務[24]。政府購買公共服務的實質是一種政府采購行為，通過向社會組織和個人購買服務，政府不僅可以更好地發(fā)揮公共資源分配者的角色，而且還可以將政府公共服務的“掌舵”和“劃槳”功能區(qū)分，避免政府一體壟斷而產生的執(zhí)法風險。實際上，一些西方國家在推行政府購買公共服務時，尤其重視對執(zhí)法風險的防范。例如，新西蘭政府要求部長們制定的政府年度采購協(xié)議需要“總括了所以要購買的產品，并規(guī)范了諸如資金籌集方法、部門的權利與義務、協(xié)議修訂的程序、績效監(jiān)控與報告方式、獎勵與制裁及解決爭議的方法。在年末，各部門都要提出績效報告，以便對其準確性作出審計?！盵25]

四、風險規(guī)范：建立健全行政執(zhí)法內部責任機制

2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）對依法行政的內涵進行了高度的濃縮和概括，將其總結為合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一?！毒V要》將權責統(tǒng)一作為依法行政的基本要求之一，充分說明了行政責任在法治政府建設中的分量。行政責任的實質是對行政權力的監(jiān)督，它通過對違法行使行政權力的制裁，實現(xiàn)了法律的制裁功能。行政執(zhí)法風險的緣起恰是因為行政權的違法或不當行使，所以，要有效規(guī)避行政執(zhí)法風險，必然離不開行政責任機制的支撐。當前，我國的行政責任機制包括外部責任機制和內部責任機制。雖然外部責任機制始終是行政問責制度的制度主體，但是近年來，內部責任機制的地位也日益凸顯。因為“公共機構的內部紀律是不需要實施外部政治控制的一個內在的有效控制途徑。在花費的時間和消耗的制度能量上，它是相對‘經(jīng)濟’的控制途徑。與此同時，這種途徑假設在層級中負責任的官員擁有的價值觀類似于公眾的價值觀，而非走入歧途的下級甚至是上級的價值觀。”[26]本文即以內部責任機制為研究對象進行說明。

我國行政實踐中很早就有行政執(zhí)法內部責任機制的制度雛形。上世紀90年代初，我國的一些地方政府就開始在行政執(zhí)法過程中推行行政責任制，有學者將之總結為行政執(zhí)法責任制，即“以政府機關為實施主體，以法定行政管理職權為基本內容，按照法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法權限，以分解和落實執(zhí)法責任、明確執(zhí)法范圍和執(zhí)法程序到具體的行政執(zhí)法主體、使職權行使與責任承擔一體化為基本形式所構成的一種行政監(jiān)督和管理工作制度，是一種開放式、全方位、多層次、自律性與他律性相結合的行政法律責任制度?！盵27]《綱要》則將行政執(zhí)法責任制作為規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要舉措，明確指出行政執(zhí)法責任制應當“依法界定執(zhí)法職責，科學設定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序。要建立公開、公平、公正的評議考核制和執(zhí)法過錯或者錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。要積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法?！睆膶W術界和行政機關關于行政執(zhí)法責任制的論述中我們不難看出，行政執(zhí)法責任制的重要理論基礎正是行政自制理論，所以，我們有理由相信，從行政自我規(guī)范的視角防范行政執(zhí)法風險，行政執(zhí)法責任制無疑為我們提供了重要的制度基礎。當然，我們需要以行政執(zhí)法責任制為制度范本，以行政自制理論為指導，建構完善的行政執(zhí)法內部責任機制。筆者認為，行政執(zhí)法內部責任機制應當是一個完整的制度鏈條，在內容上應當包括以下方面：

（一）行政執(zhí)法內部責任的啟動機制：以行政內部評議考核制度為例

行政內部責任機制的啟動源于行政責任的產生，因此判斷是否構成行政責任的行政內部評議考核制度就成為行政執(zhí)法內部責任的啟動機制。評議考核制度的關鍵在于評價考核標準的設定。通過細致的評價考核標準，我們可以對公務員的行政執(zhí)法行為進行衡量，從而證成行政執(zhí)法內部責任。當前，我國《公務員法》對公務員的考核主要是針對公務員的德、能、勤、績、廉等五個方面進行，重點是對工作業(yè)績的考察。不僅如此，《公務員法》第53條還對公務員的評價和考核內容進行了列舉，列舉的內容共16項，基本上輻射了德、能、勤、績、廉這五個方面。當然，這16項內容，如果就可操作性而言，是參差不齊的。既有諸如貪污、受賄、吸毒、賭博等具體的違法行為的否定性評價，又有諸如違反職業(yè)道德、社會公德，損害國家利益等抽象的違法標準。但是，這畢竟為我們設置行政內部評議考核制度提供了鮮活的制度樣本。因此，我們應當在審視、整合、借鑒現(xiàn)有標準的基礎上，細化德、能、勤、績、廉這五項標準。目前，北京、上海、青島、湛江、福州等很多地方的公務員考核已經(jīng)開始細化工作。例如，《北京市公務員年度考核量化評分標準》對機關內設機構正職干部、機關內設機構副職干部、機關內設機構其他公務員分別按照德、能、勤、績、廉這五項考核標準，設置了優(yōu)、良、中、差四個格次，并對每一格次的考核標準做出了非常詳盡的規(guī)定?？v觀這五項標準，實際上可以概括為合法性、合理性和倫理性等三個標準。而仔細分析各項標準的具體內容，我們也不難發(fā)現(xiàn)，這些具體的考核和評價標準既含攝了行為依據(jù)是否合法、行為程序是否合法、行為內容是否合法、裁量內容是否合理，執(zhí)法手段是否適當，行政目標的實現(xiàn)是否符合比例原則等履職績效和業(yè)務能力等方面的考核，也覆蓋了是否符合公序良俗，是否符合公務員職業(yè)道德，執(zhí)法結果是否讓群眾滿意等職業(yè)道德、工作態(tài)度等方面的考核。

（二）行政執(zhí)法內部責任的運行機制：以行政執(zhí)法內部監(jiān)督制度為例

行政內部評價考核制度的設置只是為行政執(zhí)法內部責任的認定提供了必要的前提條件。具體的責任認定則必須仰仗完善的行政執(zhí)法內部監(jiān)督制度。因為“行政內部監(jiān)督是行政機關一種自我糾錯的制度設計，是預防和解決行政機關行政不作為、行政亂作為和違法行政的最直接和最有效手段?！盵28]當前，我國行政執(zhí)法實踐中已經(jīng)存在審計監(jiān)督、行政監(jiān)察、行政復議等行政內部監(jiān)督制度。但是，監(jiān)督主體的多元化、監(jiān)督機構的非獨立性、監(jiān)督職能的重復、監(jiān)督手段的局限、監(jiān)督實效的低下等問題依然突出。所以，我國當前的行政執(zhí)法內部監(jiān)督制度看似周密，實則漏洞百出。因此，我們需要在對違法行政行為進行科學分類的基礎上，對現(xiàn)有的行政內部監(jiān)督制度進行梳理和整合，探討建立一種體系完整、結構合理、銜接緊密、運行高效的行政執(zhí)法內部監(jiān)督制度。具體來說，可以將違法的行政執(zhí)法行為分為為了個人利益和為了小團體利益的違法行為，將針對不同違法執(zhí)法行為的監(jiān)督制度進行概括，通過合并同類項的方式進行制度整合，避免監(jiān)督資源的浪費。同時，在整合的過程中，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度在監(jiān)督的客體、權限、方式、范圍乃至程序等方面的漏洞，并及時借鑒和吸收國外的先進經(jīng)驗和做法，將其在我國的現(xiàn)實國情下進行應用，通過制度試點的方式進行實踐，并最終將其與現(xiàn)行制度進行嫁接。

[1]楊啟敬.防范執(zhí)法風險是各級領導干部面臨的重大課題[J].湖南行政學院學報,2012(1):5.

[2]古德諾.政治與行政[M].上海:復旦大學出版社，2011:25-26.

[3]楊光斌,尹冬華.我國人民代表大會制度的民主理論基礎[J].中國人民大學學報,2008(6):98.

[4]崔卓蘭,劉福元.論行政自由裁量權的內部控制[J].中國法學,2009(4):77.

[5]崔卓蘭,于立深.行政自制與中國行政法治發(fā)展[J].法學研究,2010(1):37.

[6]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海:上海譯文出版社,2006:4.

[7]詹姆斯·Q·威爾遜.美國官僚政治——政府機構的行為及其動因[M].北京:中國社會科學出版社,1995:189.

[8]崔卓蘭,盧護鋒.行政自制之生成與構建探討[J].社會科學戰(zhàn)線,2009(1):204.

[9]劉栓柱.論行政執(zhí)法的內部防范機制[J].河南省政法干部管理學院學報,1999(2):40.

[10]石見元.完善懲治和預防腐敗體系，有效防范廉政風險和監(jiān)管風險的調研思考[J].中國工商管理研究,2009(2):5.

[11]藤田宙靖.行政法入門[M].北京:中國法制出版社,2012:21.

[12]特里·L·庫珀.行政倫理學[M].第五版.北京:中國人民大學出版社,2010:27,181.

[13]以行政倫理建設推動一流稅收服務[EB/OL].[2014-12-10].http://news.china.com.cn/rollnews/2010-04/08/content_1470538.htm.

[14]孫建麗.公務員培訓制度完善方向探析——基于上海市公務員培訓實踐的研究[J].行政論壇,2011(3):49.

[15]石佑啟,楊治坤,黃新波.論行政體制改革與行政法治[M].北京:北京大學出版社,2009:287.

[16]邁克爾·塔格特編.行政法的范圍[M].北京:中國人民大學出版社,2006:357.

[17]郭少青.環(huán)境行政約談初探[J].西部法學評論,2012(4):7.

[18]勒內·J.G.H.西爾登,弗里茨·斯特羅因克.歐美比較行政法[M].北京:中國人民大學出版社,2013:116.

[19]余凌云.行政法講義[M].北京:清華大學出版社,2010:6.

[20]楊海坤,黃學賢.行政指導比較研究新探[J].中國法學,1999(3):70.

[21]莫于川.法治視野中的行政指導行為——論我國行政指導的合法性問題與法治化路徑[J].現(xiàn)代法學,2004(3):5.

[22]公維友,張全新.公共治理與民主行政的發(fā)展[J].山東社會科學,2014(4):192.

[23]葉必豐.行政法的人文精神[M].北京:北京大學出版社,2005:158.

[24]李克強主持召開國務院常務會 各地要制定政府購買公共服務目錄[EB/OL].[2014-12-05].http://bjrb.bjd.com.cn/html/2013-08/01/content_95302.htm.

[25]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.再造政府[M].北京:中國人民大學出版社,2010:70.

[26]B.蓋伊·彼得斯.官僚政治[M].第五版.北京:中國人民大學出版社,2006:322.

[27]鄭傳坤,青維富.行政執(zhí)法責任制理論與實踐及對策研究[M].北京:中國法制出版社,2003:31.

[28]陳沈慧.試論行政內部監(jiān)督制度體系的創(chuàng)新[J].福建論壇,2008(3):121.