李 鋼(研究員) 聶平香(副研究員) 李西林(副研究員)

(作者單位：商務部研究院;責任編輯：周明)

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新時期我國擴大服務業(yè)開放的戰(zhàn)略與實施路徑

李 鋼(研究員) 聶平香(副研究員) 李西林(副研究員)

我國經(jīng)濟已到工業(yè)化后期，正在邁向服務經(jīng)濟時代。與制造業(yè)相比，服務業(yè)發(fā)展水平較低，服務業(yè)開放滯后。新時期推進服務業(yè)有序開放，放開準入限制成為必然選擇，因此，需要頂層設計，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制中，制定我國擴大服務業(yè)開放的戰(zhàn)略，并選擇恰當?shù)穆窂郊右詫嵤?/p>

一、戰(zhàn)略背景與戰(zhàn)略意義

第一，后危機時代，服務全球化趨勢十分明顯。由WTO的一些發(fā)達締約方進行的新“服務貿(mào)易協(xié)定”談判，開始制定國際服務貿(mào)易新規(guī)則。美國主導的跨太平洋伙伴關系協(xié)定(TPP)和跨大西洋伙伴關系協(xié)定(TTIP)談判，也都將服務業(yè)開放與服務貿(mào)易作為核心領域。美國主導的投資協(xié)定(BIT)談判，更是以準入前國民待遇和負面清單為原則開啟了高標準的投資規(guī)則時代。在此背景下，我國需要以開放的心態(tài)，加快制定相應的戰(zhàn)略策略，并妥善加以應對。

第二，我國服務業(yè)與服務貿(mào)易發(fā)展嚴重滯后，需要引入競爭，促進其加快發(fā)展。目前全球服務業(yè)在全球GDP中的占比約為55%，而2014年我國服務業(yè)在GDP中占比僅為48.2%。同期，服務貿(mào)易僅占我國對外貿(mào)易總額的11.7%，遠低于世界服務貿(mào)易占世界總貿(mào)易22%的水平。在巨大差距面前，我國需要迎頭趕上，通過擴大服務業(yè)開放，加快培育服務貿(mào)易國際競爭新優(yōu)勢。

第三，我國服務業(yè)發(fā)展水平較低，服務業(yè)開放滯后，迫切需要以開放倒逼改革，推動服務業(yè)開放發(fā)展。在服務領域擴大市場開放，降低市場準入標準，制定規(guī)制、規(guī)范、標準等方面需要大膽地破舊立新，破除各種行政干預和各種利益集團的束縛，深入推進市場化改革。十八屆三中全會提出進一步擴大開放與減少市場準入限制的九大服務領域僅僅是第一步，未來還將有更多領域逐步開放與放寬市場準入，以此倒逼服務業(yè)改革。與此同時，還要特別關注解決外向開放度高于內(nèi)向開放度的問題，為國內(nèi)服務企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境。

第四，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)的條件下，服務業(yè)快于制造業(yè)的發(fā)展，服務貿(mào)易快于服務業(yè)的發(fā)展，服務外包成為新的增長點。有關研究表明，從全球價值鏈角度來看，中國服務出口不僅在吸納就業(yè)方面高于一般貿(mào)易出口，而且在增加值上更是高出貨物出口20多個百分點。服務企業(yè)走出去開拓國際市場的潛能也將隨之釋放，服務貿(mào)易和服務業(yè)國際投資雙向?qū)α鳌⒕獍l(fā)展的格局也將在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制中發(fā)揮更大的作用。

二、指導思想與基本原則

新時期我國擴大服務業(yè)開放的指導思想應當是按照十八大和十八屆三中、四中全會有關服務業(yè)開放的一系列指導方針，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話，深化改革，擴大開放，以開放倒逼市場化改革，在市場配置資源起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用中，形成服務業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新，堅定不移推進服務貿(mào)易自由化和便利化，打破制約服務業(yè)開放的體制機制和政策障礙，加大重點行業(yè)和關鍵領域的開放力度，對內(nèi)開放與對外開放并重，自主開放與協(xié)議開放并舉，探索“準入前國民待遇”和“負面清單”開放模式，“引進來”與“走出去”相結(jié)合，大力發(fā)展服務貿(mào)易，推進多邊、區(qū)域、雙邊服務業(yè)開放與合作，全面提升服務業(yè)核心競爭力。

新時期擴大服務業(yè)開放應把握如下基本原則：

一是擴大開放與深化改革相結(jié)合。也就是通過開放倒逼改革。服務業(yè)開放在解決市場準入問題和為服務業(yè)發(fā)展注入外部活力的同時，還要加大國內(nèi)服務業(yè)改革力度，破除制約服務業(yè)和服務貿(mào)易發(fā)展的國內(nèi)規(guī)制，即邊境后措施，這是形成我國服務業(yè)發(fā)展自身活力的重要環(huán)節(jié)。制約服務業(yè)發(fā)展的規(guī)制更多體現(xiàn)為邊境后措施，唯有通過改革服務業(yè)發(fā)展的體制機制，把服務業(yè)開放轉(zhuǎn)化為服務業(yè)改革的動力，才能激活服務業(yè)市場競爭活力。因此，必須把改革與開放結(jié)合起來，以開放推動服務業(yè)體制機制和管理創(chuàng)新，以開放促發(fā)展、促改革、促創(chuàng)新。

二是對內(nèi)開放與對外開放相結(jié)合。也就是對內(nèi)資開放應先于對外資開放，至少是同步開放，以此改變過去外資享受所謂“超國民待遇”的現(xiàn)象。世界銀行的一項研究表明，我國的內(nèi)向開放度低于外向開放度。新的歷史時期，應明確在完全對內(nèi)開放尤其是民營資本開放的條件下，打破國內(nèi)服務行業(yè)壟斷，引入國內(nèi)競爭，再對外開放，引進國際競爭，推動我國服務業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展。通過引入民營資本和外國資本進入服務業(yè)領域，打破服務業(yè)的所有制度壁壘，深化服務業(yè)改革，提升我國服務業(yè)國際競爭力。

三是自主開放與協(xié)議開放相結(jié)合。也就是自主開放先行，試驗風險，積累經(jīng)驗，然后再通過國際協(xié)議相互開放市場，以達到互利共贏。自主開放更加靈活主動、風險可控，在一定時期，通過特定領域和區(qū)域的自主開放，可為協(xié)議開放鋪平道路，防范協(xié)議開放的約束性和不可逆性的開放風險。

四是雙邊、區(qū)域開放與多邊開放相結(jié)合。也就是以雙邊區(qū)域開放逐步推進多邊開放。在服務業(yè)開放中，必須首先加快實施自由貿(mào)易區(qū)(FTA)戰(zhàn)略，穩(wěn)步推進雙邊投資協(xié)定談判，促進我國包括服務業(yè)開放在內(nèi)的貿(mào)易投資自由化。與此同時，要在多邊貿(mào)易體系框架內(nèi)，積極參與多哈回合新議題談判，特別是要更加積極主動地參與新的服務貿(mào)易協(xié)定(TiSA)談判，在新規(guī)則形成中取得更大話語權(quán)。

五是全面開放與重點領域開放相結(jié)合。也就是在全面提升服務業(yè)開放水平的前提下，更加精準地實施差異化開放。服務業(yè)涵蓋面廣，行業(yè)差別極大。在堅持全面提高服務業(yè)開放度和開放水平的同時，要根據(jù)不同行業(yè)特點，采取不同的開放策略。對于事關國家戰(zhàn)略安全、意識形態(tài)等領域，要堅決頂住壓力，保留必要的管制手段。對于純競爭性的經(jīng)濟領域，要完全開放。尤其是有利于國內(nèi)經(jīng)濟體制改革，能夠激發(fā)市場活力和競爭的行業(yè)和領域，要作為重點，堅決徹底開放，不給“玻璃門”和“彈簧門”留下生存空間，不能因為行業(yè)利益的阻撓而遲滯開放。總之，不能開放的堅決不開放，可以開放的要做到徹底開放。

六是擴大開放與維護國家安全相結(jié)合。也就是要在維護國家安全的大前提下擴大服務業(yè)的對外開放。不同于制造業(yè)，由于部分服務行業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要性和特殊性，如金融業(yè)關系國民經(jīng)濟命脈，通信服務業(yè)涉及我國的信息安全，文化、教育等服務業(yè)事關價值觀及國家意識形態(tài)等等，因此，服務業(yè)的開放必須要強調(diào)國家安全意識和風險防范意識，在開放過程中要加強監(jiān)管，對部分行業(yè)要審慎開放，對于國內(nèi)十分敏感，容易出現(xiàn)問題的行業(yè)和領域，在一定時期內(nèi)采取保護措施，然后逐步開放，在打破“玻璃門”、“彈簧門”的同時，建立起我國服務業(yè)開放的“安全門”。

三、總體目標與主要任務

新時期我國擴大服務業(yè)開放的總體目標是：到2020年，服務業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻度明顯提升，服務業(yè)占GDP的比重達到55%；服務業(yè)就業(yè)人數(shù)占全社會就業(yè)人數(shù)的比重提高到45%；服務貿(mào)易占我國貿(mào)易總額的比重達15%～18%，服務出口規(guī)模不斷提升，服務貿(mào)易逆差大幅度減少；非金融領域服務利用外資流量占全國利用外資總額的比重將大幅超過制造業(yè)外資比重，非金融服務業(yè)對外投資穩(wěn)定增加，在對外投資中的比重進一步提高。

通過服務業(yè)的進一步開放，引進一批國際性跨國服務企業(yè)，在開放競爭中形成一批具有核心競爭力的本土大型服務企業(yè)集團，培育若干具有國際競爭力的跨國服務公司，創(chuàng)建一批具有國際影響力的著名服務品牌，建設一批主體功能突出、輻射范圍廣、帶動作用強的服務業(yè)和服務貿(mào)易發(fā)展示范區(qū)。

擴大服務業(yè)開放的主要任務如下：

第一，建立服務業(yè)利用外資新模式。積極探索服務業(yè)“準入前國民待遇+負面清單”的開放新模式，在擴大市場開放、放寬準入限制、規(guī)范規(guī)制標準等方面形成新的體制機制。借鑒國際通行規(guī)則，實施準入前國民待遇，在外國企業(yè)和外資項目投資過程的所有環(huán)節(jié)實行完全的國民待遇，包括準入前、準入后和經(jīng)營過程中都應對國企、民企、外企一視同仁、平等對待。同時，改變我國以往“正面清單”的低水平開放承諾模式，不斷嘗試服務業(yè)“負面清單”承諾方式，提高服務貿(mào)易自由化水平，使“負面清單”管理成為我國服務業(yè)外資進入的常態(tài)化管理模式。

第二，著力培育我國服務產(chǎn)業(yè)國際競爭力。一是向外資開放服務業(yè)前，首先應向社會資本尤其是民營資本開放。一直以來，我國對民營資本的開放低于對外資和國有資本的開放。新時期應營造市場競爭環(huán)境，讓所有資本平等參與競爭，破除對外國投資的優(yōu)惠以及國有企業(yè)的壟斷。在開放過程中，應減少直至取消對民營資本進入壟斷服務業(yè)的限制，培育本土競爭者。二是服務業(yè)開放要著力培育服務企業(yè)出口競爭力和對外投資能力，逐步形成本土具有國際競爭力的服務提供商，增強服務企業(yè)開拓國際市場的能力，將“中國制造”與“中國服務”有機結(jié)合起來，形成參與國際競爭的新的比較優(yōu)勢。

第三，推動不同區(qū)域服務業(yè)差異化開放。一是進一步擴大和深化上海自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)開放試驗，以此引領服務業(yè)開放。二是在國務院新批準設立的廣東、天津和福建自貿(mào)試驗區(qū)進行特色化的服務業(yè)開放試驗。三是加快落實新近出臺的《國務院關于推廣中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)可復制改革試點經(jīng)驗的通知》。四是充分考慮到區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，相應在中西部地區(qū)以及東北老工業(yè)基地選取特定的區(qū)域，進行差異化的服務業(yè)開放試驗。五是切實落實最近簽署的《內(nèi)地與香港、澳門CEPA關于內(nèi)地在廣東與香港、澳門基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》，在一國兩制框架內(nèi)，進一步推進內(nèi)地與港澳地區(qū)服務貿(mào)易自由化。

第四，提升我國對國際服務貿(mào)易新規(guī)則制定的影響力。通過積極參與多邊、區(qū)域和雙邊的談判，提升我國對國際服務貿(mào)易新規(guī)則制定的影響力，最終引領國際服務貿(mào)易新規(guī)則的制定。我國要適應服務貿(mào)易自由化新趨勢，在堅持開放性和平等性原則下，盡早參與國際服務貿(mào)易協(xié)定談判，促進我國服務貿(mào)易自由化和投資自由化水平與國際接軌。推動自由貿(mào)易談判，通過我國服務市場的進一步開放換取其他國家的對等開放，降低我國服務業(yè)輸出面臨的市場準入障礙，極大地促進我國服務貿(mào)易出口和服務業(yè)企業(yè)走出去，在區(qū)域領域謀求我國服務業(yè)開放的最大利益。加快中美和中歐投資協(xié)定談判，使我國在雙邊領域的服務業(yè)開放取得實質(zhì)性進展，創(chuàng)新服務業(yè)開放新模式。

四、實施路徑——自主開放與協(xié)議開放并行

我國服務業(yè)進一步開放必須創(chuàng)新路徑，實施自主開放與協(xié)議開放并行方針，在加大自主開放步伐的同時，推進多邊、區(qū)域、雙邊等協(xié)議開放力度，提升我國服務業(yè)開放發(fā)展水平。當前，應以自主開放帶動協(xié)議開放，以自主開放的試驗經(jīng)驗，最大程度減少我國協(xié)議開放的風險，通過協(xié)議開放，把我國在特定區(qū)域的自主開放成果推廣到全國，并換取對方國家的對等開放。

(一)先行自主開放

服務業(yè)自主開放應以上海自貿(mào)試驗區(qū)以及港澳臺地區(qū)先行試驗，為我國實施高水平服務業(yè)對外開放測試風險，積累寶貴經(jīng)驗。

推進國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)深化服務業(yè)開放試驗。上海等自貿(mào)試驗區(qū)應圍繞“準入前國民待遇”和“負面清單”加大對服務開放的試驗，加快制度創(chuàng)新和風險防范，全面實施外資項目備案制度，改革相應行業(yè)法律法規(guī)，全面提升政府事中事后監(jiān)管能力，積累經(jīng)驗，為今后雙邊、多邊和區(qū)域談判中進行更有針對性的開放創(chuàng)造條件。同時應抓緊在全國范圍復制和推廣上海自貿(mào)試驗區(qū)在服務業(yè)開放方面積累的制度創(chuàng)新成果。未來還要結(jié)合各地的環(huán)境與條件進行差異化服務業(yè)開放試驗，從而在全國范圍內(nèi)形成一批自主性的自由貿(mào)易園(港)區(qū)。

推進內(nèi)地對港澳基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化。2014年12月，《關于內(nèi)地在廣東與香港基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》和《關于內(nèi)地在廣東與澳門基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》正式簽署。按照“一國兩制”原則和WTO規(guī)則，廣東將采取“準入前國民待遇+負面清單”的模式進一步擴大和深化對港澳地區(qū)服務業(yè)開放，使廣東對港澳地區(qū)服務業(yè)開放門類提高到153個，開放率達95.6%，通過粵港澳服務貿(mào)易合作的深入發(fā)展，為2015年基本實現(xiàn)內(nèi)地與港澳服務貿(mào)易自由化探索新路、積累經(jīng)驗、做出示范。同時，需要排除干擾，持續(xù)推動《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》(ECFA)后續(xù)協(xié)商談判，擴大和深化內(nèi)地對臺灣地區(qū)服務業(yè)的開放。

(二)推動協(xié)議開放

服務業(yè)協(xié)議開放作為我國推進服務業(yè)開放的重要渠道，應在多邊、區(qū)域和雙邊合力推進，通過協(xié)議開放提升服務業(yè)開放水平，并實現(xiàn)締約方之間服務業(yè)的對等開放，為我國服務企業(yè)走出去創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。

在多邊貿(mào)易體系框架下深化服務業(yè)開放。多邊是我國對外開放的基石和主渠道，盡管目前WTO框架下的服務業(yè)開放談判進展緩慢，但我國應繼續(xù)堅定不移地推進。新時期，一方面應全面深化落實加入WTO協(xié)議書中服務業(yè)開放義務;另一方面，應更加積極主動地應對發(fā)達國家推動并主導的國際服務貿(mào)易協(xié)定(TISA)談判。雖然我國在2013年9月宣布加入TISA談判后受美國阻撓暫未被接納，但仍要積極跟蹤和研究TISA談判的進展和核心內(nèi)容，爭取早日加入談判，謀求在多邊領域的服務業(yè)開放中發(fā)揮更大作用。

在加快實施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略中推動服務業(yè)開放。在構(gòu)建面向全球的高標準的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡的進程中，應將我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略與“一帶一路”戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來，在繼續(xù)深化落實現(xiàn)有的雙邊和區(qū)域服務貿(mào)易自由化安排的基礎上，推動我國與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)自貿(mào)區(qū)建設。盡快簽署中韓FTA、中澳FTA，全面推進中國—東盟FTA升級版和區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系 (RECP)談判，重啟中國—海合會 FTA談判，啟動中國—巴基斯坦FTA、中國—斯里蘭卡FTA、中國—以色列FTA談判，進一步擴大和深化區(qū)域服務業(yè)開放。按照2014年5月APEC貿(mào)易部長會議上提出的《APEC推動實現(xiàn)亞太自貿(mào)區(qū)路線圖》，開啟亞太自貿(mào)區(qū)(FTAAP)建設進程，這也將成為擴大和深化我國與亞太國家和地區(qū)的服務業(yè)雙向開放的重要途徑。

在中美、中歐投資協(xié)定談判中促進雙邊領域服務業(yè)開放。積極履行中美投資協(xié)定談判中高標準開放承諾，在中美投資協(xié)定談判進入到實體法(制定負面清單)階段上，應采取金融服務業(yè)單獨列表以區(qū)別于其他服務業(yè)列表，既大膽開放又確保國家利益和國家安全。同時，推動中歐投資協(xié)定談判加快進程。

五、制定擴大服務業(yè)開放的策略與實施步驟

從服務業(yè)開放策略上，應考慮到行業(yè)開放的先后時序、輕重緩急以及針對不同的談判對象的差異化策略?？紤]到服務業(yè)競爭力現(xiàn)狀和開放的可承受能力，以及國內(nèi)改革發(fā)展對服務業(yè)開放需求和對外談判的緊迫程度，現(xiàn)階段應首先有序地推進已明確的九大服務領域的進一步開放，隨后逐步推進其他服務領域開放，通過開放促進國內(nèi)改革，激發(fā)服務業(yè)發(fā)展活力。

一是重點推進現(xiàn)階段嚴重制約我國經(jīng)濟活力和效率的服務部門開放。目前金融、電信等服務業(yè)的開放整體性滯后，造成我國資金和信息的自由進出受到較大限制，對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級造成影響。但是由于這兩類服務部門的開放關系全局，且有可能引發(fā)系統(tǒng)風險，因此要在保護和開放中找好平衡點，著力提升開放水平。特別需要指出的是，應適時考慮資本管制和人民幣資本項下可自由兌換的“終點開放”的時間表。

二是優(yōu)先開放有利于提升和激活人力資本的服務行業(yè)。經(jīng)濟進入新常態(tài)下，我國對外開放優(yōu)勢將從廉價的勞動力和資源的優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀肆Y本為核心的創(chuàng)新驅(qū)動帶來的綜合優(yōu)勢。因此，需加快高素質(zhì)的人力資本密集型服務行業(yè)的進一步開放，包括建筑設計、會計、法律等專業(yè)服務領域以及教育培訓等。

三是加快推動民生服務領域的開放。對醫(yī)療、養(yǎng)老等有利于普通百姓的公共服務領域也應是我國下一步的開放重點，應對內(nèi)對外逐漸放開，并且確立對內(nèi)開放優(yōu)先于對外開放。

四是全面開放我國具有傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢的服務行業(yè)。目前我國傳統(tǒng)優(yōu)勢服務領域開放程度較高，進一步開放面臨的壓力較小，如運輸服務、建筑服務、旅游服務等。在開放中適當對其中有利于整個行業(yè)長遠發(fā)展的高附加值子行業(yè)進行保護，包括建筑服務中的租賃、維修、保養(yǎng)、出售等，運輸服務中的專業(yè)航空服務、飛機維修保養(yǎng)、內(nèi)河運輸?shù)取?/p>

五是對過度開放的服務行業(yè)加大監(jiān)管力度。完善反壟斷、反不當競爭條款及其實施，對商業(yè)流通等開放過度的一些領域，應通過制定商業(yè)法、大店法等完善監(jiān)管，改進建筑法、商業(yè)規(guī)劃等來加強對行業(yè)的監(jiān)管。

六是限制或禁止開放影響我國國家安全的敏感行業(yè)。對涉及教育、文化、娛樂等意識形態(tài)的敏感行業(yè)，應持高度謹慎態(tài)度，對包括廣播、影視、影院等領域的開放，應通過設置嚴格的審批限制、業(yè)務限制、股比限制進行保護。對于涉及國家核心安全的服務行業(yè)應全面禁止開放，如基礎教育、核能、軍事等領域，應完全禁止任何國外政府、企業(yè)和個人進入。

六、采取切實有效的擴大服務業(yè)戰(zhàn)略舉措

(一)進一步完善與服務業(yè)有關的法律法規(guī)體系

一是出臺統(tǒng)一的規(guī)范管理外資的基本法。修訂改革開放初期頒布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》(簡稱外資三法)，制定統(tǒng)一的《外國投資法》。通過法律明確對外商投資實行“準入前國民待遇+負面清單”的管理模式，擴大我國對外開放尤其是服務業(yè)的進一步開放，同時強化政府投資促進職能和完善對外商投資的事中事后監(jiān)管手段。

二是依據(jù)《對外貿(mào)易法》，盡快出臺《服務貿(mào)易促進條例》以及《服務出口指導目錄》。研究制定出擴大服務出口的政策措施，通過服務進口更好地促進服務出口，提高產(chǎn)業(yè)國際競爭力，從而進一步提升我國服務業(yè)在全球價值鏈中的地位。

三是根據(jù)新修訂的《境外投資管理辦法》出臺《境外投資促進條例》。通過各種促進手段和措施加快我國服務業(yè)企業(yè)走出去，培育本土跨國服務公司。

四是推進部門行業(yè)法規(guī)、規(guī)章的廢改立。依據(jù)我國加入WTO的承諾，簽署的FTA、CEPA、ECFA協(xié)定和服務業(yè)開放的新形勢，對涉及相關服務行業(yè)的法律法規(guī)按照開放承諾進行系統(tǒng)梳理和整理。將嚴重過時、不符合開放和發(fā)展需求的法律法規(guī)及時廢止；將部分妨礙開放的條款進行調(diào)整和修訂；同時根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定出有利于服務業(yè)進一步開放并有效對服務業(yè)開放風險進行預警和監(jiān)管的法律法規(guī)，最終形成符合多邊規(guī)則的穩(wěn)定、透明、可預期的法律政策環(huán)境。

(二)創(chuàng)新依法行政的體制機制體系

一是在依法行政的基礎上，深化行政管理體制的改革。依照“權(quán)力清單”、“負面清單”和“責任清單”，進一步創(chuàng)新管理體制和管理模式，簡政放權(quán)，積極探索與國際貿(mào)易和投資規(guī)則接軌的管理體制，促進外商投資和對外投資管理體制由審批制向備案制轉(zhuǎn)變，推動政府管理由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提高行政管理透明度，創(chuàng)造各類主體公平自由、競爭有序的經(jīng)濟運行環(huán)境。

二是建立服務產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)吸收外資和對外投資以及服務貿(mào)易整體協(xié)調(diào)發(fā)展的機制。服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及眾多行業(yè)主管部門，同時服務業(yè)吸收外資、對外投資和服務貿(mào)易除了商務主管部門外，還需要眾多國務院組成部門的通力配合和協(xié)調(diào)。因此，服務業(yè)進一步擴大開放需要進一步完善部級協(xié)調(diào)機制，即橫向合作機制，增強服務業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與開放政策的協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性。同時，也需進一步推動部省協(xié)調(diào)機制，即縱向協(xié)調(diào)機制。強化服務業(yè)開放的主管部門商務部與省(自治區(qū)、直轄市)機制的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)服務業(yè)開放政策在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一實施。通過有效的縱向協(xié)調(diào)機制，加大商務部對地方服務業(yè)開放工作的具體指導，推動中央政策在地方的落實。

(三)構(gòu)建服務貿(mào)易出口促進體系

一是進一步完善服務貿(mào)易出口促進組織結(jié)構(gòu)。目前，我國已經(jīng)形成了從中央到地方的多層次貿(mào)易促進體系，但基本以貨物出口促進為主。新時期現(xiàn)有的外貿(mào)促進機構(gòu)應逐步轉(zhuǎn)變工作重點，以貨物出口為主向以服務出口為主轉(zhuǎn)變，并加大專門的服務出口機構(gòu)的設立，逐步完善和建立市場化運作的服務貿(mào)易促進體系。

二是建立多樣化的促進手段和促進方式。我國現(xiàn)有的貿(mào)易促進手段和促進方式過于單一，主要是依靠對企業(yè)的直接財政補貼，這容易引發(fā)是否合規(guī)性的問題。應深入研究服務出口的特點，探索務實的和技術性促進手段，以能力建設為中心，完善政府的信息服務網(wǎng)絡，針對服務企業(yè)需求舉辦各種商務對接、商務會議、展覽等促進活動以及面向特定國家和特定行業(yè)的專業(yè)培訓活動等。

三是加大重點服務出口的支持。立足我國服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，確定我國重點的服務出口行業(yè)，給予專門性的支持和促進，如為促進信息服務的發(fā)展，政府應在信息服務所需的人才培養(yǎng)和基礎設施建設上給予更多的關注。大力發(fā)展國際服務外包，培育外貿(mào)發(fā)展的新增長點。

四是重視對中小企業(yè)服務出口的促進。中小企業(yè)是服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要主體，我國應對中小企業(yè)服務出口促進體系建立給予足夠重視，完善相關服務出口促進機構(gòu)中中小企業(yè)服務出口促進職能或建立專門的中小企業(yè)服務出口促進機構(gòu)，形成權(quán)威的、全國統(tǒng)一的中小企業(yè)服務出口信息服務平臺，健全和完善中小企業(yè)服務出口促進體系。

(四)強化監(jiān)管體系

新時期，我國服務業(yè)的進一步擴大開放，應更好地界定政府和中介組織在行業(yè)監(jiān)管中的作用，形成政府監(jiān)管和行業(yè)中介自律監(jiān)管相輔相成、互為補充的機制。一是要完善政府監(jiān)管。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，服務業(yè)越開放，行業(yè)監(jiān)管就越完善。政府在行業(yè)監(jiān)管中的作用應從之前完全依靠事前審批逐漸轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。在服務業(yè)開放進程中，政府應制定出引導行業(yè)有序開放和健康發(fā)展的法律法規(guī)以及政策措施，加大對服務業(yè)開放可能引發(fā)的風險進行事先的預警和事后的防范。 二是重構(gòu)行商業(yè)協(xié)會組織的自律監(jiān)管。目前我國的行商業(yè)協(xié)會行政色彩濃厚，對服務行業(yè)開放的自律監(jiān)管能力較弱。因此，我國需加快現(xiàn)有的服務業(yè)行業(yè)協(xié)會、商業(yè)協(xié)會等中介組織的去行政化，通過中介組織制定行業(yè)規(guī)范、進入標準和技術條件等，加強行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)競爭。

(五)建立安全保障體系

一是引入國家重大安全例外條款。美國等發(fā)達國家，在積極推行負面清單管理模式時，都設置了眾多的例外條款，包括國家重大安全例外條款、政府采購例外條款、金融服務例外條款、稅收例外條款等，通過這些條款來保障國家安全。當然其中最重要的就是國家安全例外條款。目前在我國商簽的自貿(mào)協(xié)定以及投資協(xié)定中，國家重大安全例外條款并不是必備條款，因此在對服務業(yè)開放進行“負面清單”模式承諾時，應引入這一條款，并且賦予我國自行判斷重大安全的權(quán)利；明確規(guī)定締約方對受損方的責任；在涉及重大安全例外的爭端解決程序中，規(guī)定國際條約優(yōu)先于國際習慣法的適用地位，確保締約方對個案仲裁法庭法律適用的控制等。

二是對投資者采用國家爭端解決機制(ISDS)的適用范圍進行限制。我國應以充分保障本國利益為基礎，在與發(fā)達國家簽署協(xié)定時，如有可能盡量不引進投資者—國家爭端解決機制。如若采用這一機制，應力求在窮盡東道國救濟措施之后再適用ISDS。同時，完善ISDS，如明確投資定義、界定因投資產(chǎn)生爭議的范圍以及對有權(quán)提起仲裁的投資者進行嚴格界定等，保留我國對服務業(yè)的更多外資管轄權(quán)。

三是在擴大服務業(yè)開放的過程中，應建立服務貿(mào)易救濟制度或援助制度。與貨物貿(mào)易相對完善的救濟制度相比，我國的服務貿(mào)易救濟制度尚屬空白，為此必須抓緊建立符合服務貿(mào)易特點且行之有效的救濟補償措施，為在服務業(yè)開放中受到實質(zhì)性損失的部門(企業(yè))提供實際有效的補償。同時還應防止國外服務提供者對我國救濟或援助措施的規(guī)避行為。

四是加強服務業(yè)開放談判團隊與智庫建設。組建以政府官員、行業(yè)專家學者、企業(yè)家等多方面人才組成的談判智庫體系，構(gòu)建談判團隊與智庫之間良好的協(xié)作機制，更好地發(fā)揮智庫體系對我國國際談判的智力支持。讓行業(yè)專家學者、業(yè)內(nèi)人士更多地了解和參與談判進程，以保障國家利益、產(chǎn)業(yè)利益和企業(yè)利益。

(六)完善服務業(yè)和服務貿(mào)易統(tǒng)計監(jiān)測體系

一直以來，對服務業(yè)和服務貿(mào)易發(fā)展重視不夠?qū)е挛覈债a(chǎn)業(yè)統(tǒng)計和服務貿(mào)易統(tǒng)計明顯滯后。為更好地促進我國服務業(yè)進一步擴大開放，需不斷優(yōu)化統(tǒng)計體系。一是完善服務行業(yè)統(tǒng)計。我國現(xiàn)有的服務行業(yè)分類以傳統(tǒng)的服務行業(yè)為主且條目較少，而社會分工的細化導致新興服務行業(yè)不斷涌現(xiàn)，因此，應參照聯(lián)合國和WTO等國際服務業(yè)分類標準，進一步細化我國服務行業(yè)的分類。與此同時，應擴大行業(yè)的統(tǒng)計范圍。我國眾多服務業(yè)主體以中小企業(yè)為主，而我國的統(tǒng)計中只反映了規(guī)模以上的企業(yè)，現(xiàn)有的統(tǒng)計制度沒有體現(xiàn)出服務業(yè)規(guī)模小、散的特性。因此，應制定符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)計標準，擴大統(tǒng)計范圍和數(shù)據(jù)采集面，提高服務行業(yè)統(tǒng)計的準確度。

二是健全服務貿(mào)易統(tǒng)計制度。首先是要完善服務貿(mào)易統(tǒng)計分類。將新興服務行業(yè)納入統(tǒng)計中，如文化貿(mào)易、中醫(yī)藥服務貿(mào)易等。其次是要加大服務貿(mào)易統(tǒng)計部門和產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計部門的協(xié)調(diào)。設計統(tǒng)一的服務產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，在現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計系統(tǒng)中納入貿(mào)易統(tǒng)計指標，以便更好地獲取我國服務貿(mào)易數(shù)據(jù)。最后是要將國家外匯管理局定期發(fā)布的《國際收支平衡表》中服務貿(mào)易統(tǒng)計與國家統(tǒng)計局和商務部的《服務貿(mào)易統(tǒng)計制度》有機地結(jié)合起來，使外匯資金流向統(tǒng)計與服務門類業(yè)務統(tǒng)計相互呼應，以利于進行監(jiān)測預警分析。

(作者單位：商務部研究院;責任編輯：周明)