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國有林場的改革模式探討

2015-03-20 22:11于士濤李利新張辰利張鎖成谷建才
河北林業(yè)科技 2015年3期
關(guān)鍵詞:公益林林場經(jīng)營

于士濤,啟 東,李利新,張辰利,張鎖成,谷建才

(1.河北省塞罕壩機(jī)械林場,河北 圍場 068450;2.承德景區(qū)園林園藝處,河北 承德 067000;3.河北農(nóng)業(yè)大學(xué),河北 保定 071000)

國有林場的發(fā)展已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,改革已經(jīng)勢在必行,探究現(xiàn)存經(jīng)營管理機(jī)制中存在的矛盾因素,分析其形成原因,厘清化解矛盾的思路,并結(jié)合當(dāng)前國有林場實(shí)際,才能形成有效的改革措施。經(jīng)過研究我們發(fā)現(xiàn),國有林場經(jīng)營效率低下的根本原因在于各方利益沒有得到適當(dāng)調(diào)和,而調(diào)和各方利益最為公平和有效的方式就是借助于市場的力量,市場化是國有林場改革的方向。

1 當(dāng)前體制下林場經(jīng)營模式蘊(yùn)含的各級主體的利益沖突

國有林場經(jīng)營管理存在問題的核心在于相關(guān)各方利益的不一致和沖突,具體表現(xiàn)在以下兩方面。

1.1 政府更加關(guān)心林場的生態(tài)公益功能

森林作為一種具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的資源,其價(jià)值具有很強(qiáng)的正外部性。私人部門缺乏提供的動力,市場上遂成為稀缺資源,而政府作為提供公共產(chǎn)品的主體和對資源控制的權(quán)威性,必然更加強(qiáng)調(diào)林場的生態(tài)公益性,這也是政府最初將國有林場定位為事業(yè)單位的主要原因。

同時(shí),政府在維持林場生態(tài)公益性的前提下,受財(cái)政預(yù)算的約束,也會追求成本的最小化,表現(xiàn)在管理上就是財(cái)政支出的限制,最終影響職工待遇和林場的投入以及林場的持續(xù)發(fā)展。

1.2 企業(yè)和職工更關(guān)心本身的經(jīng)濟(jì)利益

市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,企業(yè)和職工作為市場參與者和生產(chǎn)要素,受市場影響,遵循利益最大化的普遍規(guī)律,市場經(jīng)濟(jì)下的利益最大化的來源,林場資源是唯一依托,所以,林場和職工為了實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益,存在超量開采林場資源的意愿傾向,這與政府的態(tài)度相矛盾。

同時(shí),作為事業(yè)單位編制的林場和職工,除了希望獲得來自于企業(yè)市場化經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)利潤最大化以外,還會利用自身事業(yè)單位的特殊身份,謀求體制內(nèi)的政治待遇利益的最大化,而這也與政府部門的最小化成本決策相沖突。

2 利益沖突的形成原因

沖突形成的根本原因之一:利益分割和零和博弈的傳統(tǒng)思維方式。林場資源豐富而珍貴,得益于林場職工的勞作,在心理上是屬于全體職工的財(cái)富,但政府限制采伐;事業(yè)單位職工工資和林場投入一定程度來自財(cái)政撥款,但政府財(cái)政有限,加上林場規(guī)模龐大,財(cái)政難以滿足林場的支出需求,最終形成國有林場守著金飯碗討飯吃的尷尬局面。

沖突形成的根本原因之二:缺乏創(chuàng)造代表共同利益的價(jià)值。隨著林業(yè)技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,林場創(chuàng)造價(jià)值的領(lǐng)域不再僅局限于木材,以林場環(huán)境為依托,以不斷增長的市場需求為導(dǎo)向,在維護(hù)和發(fā)展林場存量資源的前提下,可以開發(fā)林場所孕育的更多市場資源。

3 利益沖突的協(xié)調(diào):市場化改革探討

3.1 林場、國家的共同利益的實(shí)現(xiàn)需要市場化改革

在市場經(jīng)濟(jì)背景下,國有林場經(jīng)營目標(biāo)是根據(jù)國家與社會發(fā)展需要,在分析國有林場外部環(huán)境和內(nèi)部條件的基礎(chǔ)上,確定國有林場各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展方向和目標(biāo),在生態(tài)目標(biāo)方面,以維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的健康與完整為目標(biāo);在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面,以森林資源資產(chǎn)保值增值責(zé)任為出發(fā)點(diǎn),追求經(jīng)營利潤的最大化; 在社會目標(biāo)方面,則以提供就業(yè)機(jī)會、提供生態(tài)文化休閑場所和為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)支撐為目標(biāo)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下,國有林場是相對獨(dú)立經(jīng)營者,它對國有資產(chǎn)負(fù)有保值增值的責(zé)任,實(shí)行自負(fù)盈虧。因此,追求利潤最大化是國有林場發(fā)展的內(nèi)在要求。追求利潤最大化有著積極作用。首先利潤最大化是以提供市場接受、滿足市場需求的產(chǎn)品與服務(wù)為要件,市場動態(tài)與社會需求就成了國有林場確定發(fā)展方向與經(jīng)營目標(biāo)的基礎(chǔ)與前提。提供價(jià)廉物美的產(chǎn)品贏得市場,就成為了國有林場經(jīng)營的追求,也只有以優(yōu)取勝,才能確保國有林場生存與發(fā)展。因此,國有林場就更有積極性采取森林培育、森林經(jīng)理等科學(xué)知識組織森林經(jīng)營類型,設(shè)計(jì)經(jīng)營技術(shù)體系,實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,達(dá)到以較小的代價(jià),獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益。

其次,追求利潤最大化有利于調(diào)動職工積極性和創(chuàng)造性,使國有林場成為一個不斷學(xué)習(xí),持續(xù)創(chuàng)新的組織。實(shí)現(xiàn)利潤最大化使國有林場更有條件改善職工待遇與工作條件,也更有可能協(xié)調(diào)林場內(nèi)部各種利益關(guān)系。

3.2 國內(nèi)的主要觀點(diǎn)

在對國有林場改革與發(fā)展的方向上,目前我國主要有三種觀點(diǎn):一是國有林場企業(yè)論,國有林場應(yīng)當(dāng)改成企業(yè),這樣可使林場減少依賴性。二是國有林場事業(yè)論,國有林場目前還不具備改成企業(yè)的條件,仍應(yīng)作為事業(yè)單位,但內(nèi)部可實(shí)行企業(yè)化管理。三是國有林場分類論,目前林場的發(fā)展很不平衡,經(jīng)濟(jì)狀況差異很大,應(yīng)當(dāng)對國有林場劃分類型,分類管理??蓪辛謭鰟澐譃槿N類型:經(jīng)營型林場、自給型林場和生態(tài)型林場?;蛘吒鶕?jù)國有林場的生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)和分類經(jīng)營的原則,按照政府對林場的管理和國土生態(tài)安全、戰(zhàn)略安全功能進(jìn)行劃分,在性質(zhì)上將國有林場劃分為事業(yè)性單位(生態(tài)公益型林場)和生產(chǎn)性單位(商品經(jīng)營型林場)兩大類,一個林場同時(shí)有生態(tài)公益林和商品林經(jīng)營的則分類進(jìn)行經(jīng)營管理。將占據(jù)國有林場絕大部分的生態(tài)公益型林場轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘允聵I(yè)單位,重新核定生態(tài)公益型林場的事業(yè)人員編制,將其工作經(jīng)費(fèi)納入同級財(cái)政預(yù)算,實(shí)行收支兩條線。內(nèi)部實(shí)行精簡機(jī)構(gòu),改革勞動、用工和分配制度,績效承包等多種形式改革,調(diào)動職工生產(chǎn)積極性,增強(qiáng)林場發(fā)展活力。個別國有林場被劃為商品經(jīng)營型林場,自主經(jīng)營,自負(fù)盈虧,實(shí)行企業(yè)化管理。但我們認(rèn)為,國有林場不應(yīng)從經(jīng)營性的角度進(jìn)行分類,而應(yīng)從其承擔(dān)的任務(wù)與使命來考慮,因?yàn)樯鷳B(tài)公益林也有經(jīng)營問題、商品林也有生態(tài)公益功能。

就生態(tài)公益林和國有林場來說,政府可以通過所轄的事業(yè)型國有林場來生產(chǎn)生態(tài)公益林這一公共物品,也可以將生態(tài)公益林的生產(chǎn)交由企業(yè)完成。生態(tài)公益林生產(chǎn)和事業(yè)型國有林場并不是必然的一體關(guān)系。目前,我國政府實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度以及天然林保護(hù)工程等,以生態(tài)公益林為對象對生態(tài)公益林管護(hù)予以補(bǔ)貼,而不是將以承擔(dān)生態(tài)公益林管護(hù)為主要任務(wù)的國有林場直接納入財(cái)政預(yù)算,實(shí)際上就說明了政府已經(jīng)認(rèn)清了生態(tài)公益林和國有林場的差別,生態(tài)公益林是公共物品,國有林場只是生態(tài)公益林這一公共物品的生產(chǎn)者。因此承認(rèn)生態(tài)公益林是公共物品,應(yīng)由政府提供,并不意味著政府組織事業(yè)型的國有林場去生產(chǎn)生態(tài)公益林這種公共物品。政府提供公共物品本質(zhì)上是提供公共物品生產(chǎn)所需要的資金,而不是具體生產(chǎn)經(jīng)營公共物品。所以說,從生態(tài)公益林是公共物品,進(jìn)而國有林場主要任務(wù)是生態(tài)建設(shè)就必然推導(dǎo)出國有林場必須是事業(yè)型單位的結(jié)論是不成立的。國有林場成為事業(yè)單位可能解決了其運(yùn)營的資金來源問題,但是,在事業(yè)體制下,必然導(dǎo)致國有林場運(yùn)營效率的低下,因?yàn)樯a(chǎn)生態(tài)公益林這種公共物品的活動,無法通過市場獲取收益,但因其生產(chǎn)了生態(tài)公益林這種公共物品,并付出了成本,也向社會提供了公共物品,所以政府應(yīng)根據(jù)其生產(chǎn)的生態(tài)公益林的數(shù)量和質(zhì)量對其作出補(bǔ)償,即政府作為社會的代表付費(fèi)彌補(bǔ)林場的生產(chǎn)成本。這實(shí)際上形成了一個生態(tài)公益林的供給和需求的市場,而且這個人為制造的市場同一般的市場一樣是互動和開放的。政府提供的成本補(bǔ)償必須足額,否則國有林場有權(quán)利減少或停止生態(tài)公益林的生產(chǎn);政府也可根據(jù)社會的需求調(diào)節(jié)生態(tài)公益林的供給;其他企業(yè)和個人可以參與到生態(tài)公益林的管護(hù)經(jīng)營中,形成與國有林場的公平競爭。國有林場因?yàn)楂@得了政府對生態(tài)公益林的補(bǔ)償,形成了收入并由此獲益,尤其在其他國有林場和非國有林場單位的競爭壓力下,必然努力降低成本、提高效率,切實(shí)解決了現(xiàn)在國有林場缺乏生產(chǎn)經(jīng)營積極性的弊病。

因此,我國國有林場改革與發(fā)展的基本方向,是國有林場應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)企業(yè)化、市場化改革,真正轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。把國有林場劃定為生態(tài)公益型林場,對于改革直接成本的控制是不利的,同時(shí)還扭曲了國有林場森林經(jīng)營利用的內(nèi)在激勵,造成森林資源的經(jīng)營效率的潛在損失,進(jìn)一步可能加劇森林生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品供給不足和林區(qū)發(fā)展落后的狀況。

商品型林場市場化運(yùn)作機(jī)制的核心內(nèi)容包括:明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系,有效激勵與約束機(jī)制,規(guī)范企業(yè)組織架構(gòu)和有序穩(wěn)定的政企關(guān)系等四個方面。 市場化就是要理順兩個關(guān)系(產(chǎn)權(quán)關(guān)系、政企關(guān)系),建立一套機(jī)制(激勵約束機(jī)制),重設(shè)一個架構(gòu)(企業(yè)組織架構(gòu))。怎樣完成關(guān)系的理順和機(jī)制、架構(gòu)的建立和重設(shè)就是市場化方式和手段的選擇問題,這仍然應(yīng)考慮不同市場化改革方式的成本效率。

國有林場經(jīng)營目標(biāo)是由國家對國有林場的定位與定性決定的。首先,國有林場是森林生態(tài)系統(tǒng)的主要建設(shè)者與維護(hù)者,其使命具有生態(tài)性與公益性;其次,國有林場是一個具有法人資格的經(jīng)濟(jì)組織,作為經(jīng)濟(jì)組織必須按照企業(yè)經(jīng)營管理的要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算。由此可見,國有林場具有其他企業(yè)所不具備的明顯的公益目標(biāo),也就是說國有林場的行為目標(biāo)具體有三個方面:一是生態(tài)性目標(biāo),包括維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性與健康,以保障人類生存的環(huán)境良好;二是經(jīng)濟(jì)性目標(biāo),主要有產(chǎn)量產(chǎn)值目標(biāo)和利潤目標(biāo);三是社會性目標(biāo),包括就業(yè)目標(biāo)和稅收目標(biāo)。國有林場的目標(biāo)是變化的,不同時(shí)期有不同的經(jīng)營目標(biāo),就是同一時(shí)期,國有林場的經(jīng)營目標(biāo)也是多方面的,既有經(jīng)濟(jì)目標(biāo),又有非經(jīng)濟(jì)目標(biāo),這些目標(biāo)共同組成了國有林場的多目標(biāo)體系。

用森林資源采伐限額來控制消耗,而通過這樣的自負(fù)盈虧刺激資源的增長。營林生產(chǎn)必須相對獨(dú)立,采取特殊核算制度,國有林場才能真正自負(fù)盈虧。自我發(fā)展是指國有林場內(nèi)部形成動力機(jī)制,使國有林場在市場競爭中,通過增加生產(chǎn)投入,推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步,強(qiáng)化內(nèi)部管理、增強(qiáng)市場競爭能力,實(shí)現(xiàn)資金的自我積累,技術(shù)設(shè)備的自我更新,產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自我調(diào)整、升級,促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值。應(yīng)將具有市場競爭能力強(qiáng)的木材生產(chǎn)、林產(chǎn)品加工和多種經(jīng)營推向市場,按市場需求調(diào)整產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),而營林生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開政府扶持。自我約束是指國有林場能夠遵守國家法律,正確處理林場與國家、職工的利益關(guān)系,兼顧全局和局部利益,當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益,自覺規(guī)范國有林場行為的內(nèi)存機(jī)能?!白灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”是一個內(nèi)在的統(tǒng)一體。國有林場對其經(jīng)營成果享有相應(yīng)的權(quán)益是國有林場的經(jīng)營目標(biāo),只有通過自我發(fā)展才能實(shí)現(xiàn),而實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展,除具有充分的經(jīng)營自主權(quán)外,還必須對損害其發(fā)展能力的行為進(jìn)行自我約束,承擔(dān)相應(yīng)虧損責(zé)任實(shí)際上是最根本的約束。

3.3 按現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建國有林場產(chǎn)權(quán)

改革與完善國有林場產(chǎn)權(quán)制度,實(shí)施森林資源資產(chǎn)化運(yùn)營,是國有林場進(jìn)行制度創(chuàng)新的重要突破口,也是國有林場參與現(xiàn)代市場競爭的前提條件。國家林業(yè)局結(jié)合林業(yè)實(shí)際,提出建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體落實(shí)、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)到位”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。國有林場現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立也應(yīng)按此方向進(jìn)行改革。

應(yīng)認(rèn)識到現(xiàn)在的國有林場是市場經(jīng)濟(jì)大背景下的國有林場,產(chǎn)權(quán)多元化、決策多元化成為其特點(diǎn)。三者形成一個完整的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng),其中一個方面滯后都會使林場的發(fā)展失衡。沒有健全的財(cái)產(chǎn)制度,林場生活就缺乏公平公正的保證。換一個說法講就是林場的發(fā)展靠的是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、國家法律制度的三維推進(jìn)或生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的和諧發(fā)展。

當(dāng)前,國有林場通過多年的改革,基本突破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛,初步建立國有制為主,多種所有制共同發(fā)展的混合經(jīng)濟(jì)形態(tài)。股份制是國有制的主要實(shí)現(xiàn)形式,對國有林場的股份制應(yīng)該考慮采取國家控股的形式。其特點(diǎn)是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開,實(shí)行能人管理和經(jīng)營。這樣,國有林場不僅是根據(jù)股份制組織并按市場經(jīng)濟(jì)法則運(yùn)營林場,而且還是由國家掌握相當(dāng)部份產(chǎn)權(quán)并承擔(dān)政府使命的林場。這種林場是國有森林資產(chǎn)的重要組成部分,它在經(jīng)營目標(biāo)決策上不僅像一般林場那樣追求自己的效率與效益,而且更多的考慮社會目標(biāo)和政府目標(biāo),成為政府發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一部分。企業(yè)型林場的建設(shè)與發(fā)展經(jīng)費(fèi)以自我籌集為主,由于企業(yè)型國有林場也有生態(tài)公益林,因此,其生態(tài)公益林也應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。而事業(yè)型國有林場,由于實(shí)行收支兩條的財(cái)政體制,因此這類林場所需費(fèi)用應(yīng)納入同級財(cái)政預(yù)算,??顚S?,國有林場所有收入相應(yīng)地全部上繳國庫。

[1]陳繼海.陳繼海廳長對我省的天然林保護(hù)及退耕還林還草試點(diǎn)工程提出八點(diǎn)要求[J].云南林業(yè),2001,(4).

[2]魯法典.利率調(diào)整對泡桐豐產(chǎn)林經(jīng)濟(jì)成熟的影響[J].山東林業(yè)科技,1999,(4).

[3]胡仁華.法國的森林及其可持續(xù)經(jīng)營概況[J].湖北林業(yè)科技,2001,(2).

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