王萌萌

(西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安，710000）

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老：基于非營(yíng)利組織的研究視角

王萌萌

(西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安，710000）

為保障老年人共享經(jīng)濟(jì)建設(shè)成果，建立非營(yíng)利組織參與下的居家養(yǎng)老服務(wù)供給體系已成為我國(guó)政府全面深化改革的主要項(xiàng)目之一。非營(yíng)利組織的自治性、所有者間的非利潤(rùn)分配性，使它在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中有著其他機(jī)構(gòu)不可比擬的優(yōu)勢(shì)。政府購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)是政府與非營(yíng)利組織共同致力于為老服務(wù)。完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)建設(shè)需要政府引導(dǎo)，需要非營(yíng)利組織不斷完善自身發(fā)展。

政府購(gòu)買(mǎi)；居家養(yǎng)老；非營(yíng)利組織；養(yǎng)老供給

我國(guó)早在1999年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)并隨后呈加劇之勢(shì)，面對(duì)洶涌而來(lái)的“銀發(fā)”浪潮，我國(guó)民政部制定的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2011—2015年》指出：“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐?！盵1]為解決日漸緊迫的養(yǎng)老問(wèn)題，居家養(yǎng)老已成為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系基礎(chǔ)建設(shè)中的主流方式。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，是政府和非營(yíng)利組織在養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)工作中的共同參與，政府承擔(dān)監(jiān)督管理作用，繼續(xù)支持和引導(dǎo)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。因此，為保證居家養(yǎng)老服務(wù)的有效性，關(guān)于政府與非營(yíng)利組織的責(zé)任將如何分配、非營(yíng)利組織在政府購(gòu)買(mǎi)中如何進(jìn)行角色定位亟待思考。非營(yíng)利組織參與的居家養(yǎng)老服務(wù)分為直接及間接的參與，本文的研究主要是指非營(yíng)利組織直接參與居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給，即政府交由部分有資質(zhì)的非營(yíng)利組織承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)，以各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量為依據(jù)，并獲得政府支付的養(yǎng)老服務(wù)資金。

一、非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)

（一）相關(guān)理論

戴維?奧斯本等人在《重塑政府》一書(shū)中大膽提出“重新塑造政府”的政府管理理論，指出政府事無(wú)巨細(xì)地完成公共服務(wù)只會(huì)削弱自身的決策能力，政府應(yīng)由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”,授權(quán)而非服務(wù)。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中需要角色轉(zhuǎn)型，通過(guò)與非營(yíng)利組織加強(qiáng)合作互動(dòng)推動(dòng)我國(guó)老齡事業(yè)繁榮、健康發(fā)展。

（二）非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制

1. 審定需求對(duì)象

老年人是養(yǎng)老服務(wù)的需求方，多樣化的個(gè)體差異構(gòu)成老人個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中應(yīng)及時(shí)對(duì)社區(qū)老年人的身體狀況、接受服務(wù)的意愿進(jìn)行調(diào)查并匯總存儲(chǔ)。對(duì)于已有的老年人健康檔案，進(jìn)行分階段上門(mén)問(wèn)詢，并及時(shí)就調(diào)查情況更新檔案記錄。最后，根據(jù)問(wèn)詢情況對(duì)服務(wù)需求進(jìn)行分類(lèi)，并將居家養(yǎng)老服務(wù)人員配對(duì)到戶。

2. 明確服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

非營(yíng)利組織與政府部門(mén)合作，服務(wù)內(nèi)容是根據(jù)老年人多樣化需求制定個(gè)性化的為老服務(wù)。另外，經(jīng)過(guò)不斷探索逐步拓展到包括老年精神照料的領(lǐng)域。居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容制定應(yīng)與實(shí)踐中不斷挖掘的養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)，居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量保證是建立在服務(wù)監(jiān)督及評(píng)估體系的及時(shí)考核的條件下，鑒于此，將督促非營(yíng)利組織與我國(guó)政府一道致力于更加卓有成效的為老服務(wù)實(shí)踐中。

3. 優(yōu)化居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍

在服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)上，對(duì)已有從事養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)人員要經(jīng)過(guò)專業(yè)化的培訓(xùn)，包括了解老年護(hù)理的知識(shí)及老年人的各項(xiàng)情況，強(qiáng)化敬老愛(ài)老及愛(ài)崗敬業(yè)的品質(zhì)等。另外，通過(guò)吸引專業(yè)化素養(yǎng)的從業(yè)人員豐富服務(wù)隊(duì)伍，為滿足老年人的日常照料需求、社交需求提供專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)合作。

4.對(duì)服務(wù)表現(xiàn)進(jìn)行跟蹤及監(jiān)督

工作人員定期對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的具體情況進(jìn)行監(jiān)督與管理，根據(jù)對(duì)服務(wù)的動(dòng)態(tài)追蹤及反饋信息進(jìn)一步了解養(yǎng)老服務(wù)需求，確保服務(wù)的有效實(shí)施。另外，配合來(lái)自政府、第三方監(jiān)督機(jī)制的審核，通過(guò)結(jié)合審核機(jī)制對(duì)服務(wù)表現(xiàn)的外審，確保服務(wù)的有效提供。

二、我國(guó)香港地區(qū)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)

政府與非營(yíng)利組織合作，很大程度上支撐著香港地區(qū)的社會(huì)服務(wù)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，香港慈善制度和政府積極作用的雙軌運(yùn)行，是實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)，老有所屬，老有所為”[2]的老年福利服務(wù)的目標(biāo)，使老年人在生活中得到適當(dāng)?shù)闹г?，重獲社會(huì)歸屬感的重要支柱。老年社區(qū)支援服務(wù)是為鼓勵(lì)老年人在熟悉的社區(qū)中享受基本生活的服務(wù)，因此，類(lèi)似于內(nèi)地的居家養(yǎng)老服務(wù)，最早要追溯到1973年的香港政府的社會(huì)福利白皮書(shū)中。本部分將依據(jù)上述關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)基本內(nèi)容的描述和分析，來(lái)歸納我國(guó)香港地區(qū)政府在構(gòu)建服務(wù)體系、集合多方供給主體及組織與管理等方面的基本經(jīng)驗(yàn)。

（一）以老年人需求為導(dǎo)向，提供全方位老年社區(qū)支援服務(wù)

香港政府提供的長(zhǎng)者社區(qū)支援服務(wù)包括長(zhǎng)者中心服務(wù)（如長(zhǎng)者地區(qū)中心、長(zhǎng)者鄰舍中心）、長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)和其他支援服務(wù)的社區(qū)服務(wù)體系。長(zhǎng)者中心服務(wù)強(qiáng)調(diào)“中心為本”，推動(dòng)老年人的“中心”支援服務(wù)，老年人接受包括生活照料、身心健康、滿足老年人社交需求等方面的一系列社區(qū)支援服務(wù)。后一類(lèi)的服務(wù)強(qiáng)調(diào)“居家服務(wù)”，為體弱、行動(dòng)不便的老年人或有特殊需要的家庭提供上門(mén)服務(wù)，包括長(zhǎng)者社區(qū)照顧服務(wù)、綜合家居支援服務(wù)、家庭助理，提供基本及特別護(hù)理、康樂(lè)服務(wù)、緊急支援、護(hù)老者支援、護(hù)送等服務(wù)①資料來(lái)源于香港社會(huì)福利署網(wǎng)站上公布的最新信息歸納. http://www.swd.gov.hk/sc/index/，2014-09-30.。

（二）以老年社區(qū)支援服務(wù)為平臺(tái)，構(gòu)建多方主體參與的供給格局

香港居家養(yǎng)老服務(wù)形成多元主體參與的服務(wù)供給格局，包括政府、非營(yíng)利組織、私人機(jī)構(gòu)和家人、鄰里、社區(qū)居民。香港政府在居家養(yǎng)老服務(wù)模式中主要承擔(dān)老年社區(qū)支援服務(wù)主要贊助者、政策方向的宏觀調(diào)控者、老年人生活的基本保障者等角色?？傊谶@種合作模式中是起“資助、規(guī)劃、監(jiān)督、引導(dǎo)及兜底的作用”[3]。

為保障居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，形成網(wǎng)羅地區(qū)組織、社會(huì)支援，包括專業(yè)化護(hù)理服務(wù)、醫(yī)療支援與老年人發(fā)展性參與在內(nèi)的全方位服務(wù)。可見(jiàn)，在養(yǎng)老服務(wù)的供給方面，強(qiáng)調(diào)服務(wù)內(nèi)容的廣覆蓋性，以滿足諸多身體狀態(tài)下的老年人生活照料需求。另外，從服務(wù)質(zhì)量方面，非營(yíng)利組織與香港政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)攜手合作，通過(guò)非營(yíng)利組織的選聘人員提供符合資格認(rèn)證制度及專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)。專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍中包括各種社會(huì)工作者，從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，非政府組織中的注冊(cè)社工占全香港注冊(cè)社工的八成以上，全港超過(guò)九成的社會(huì)服務(wù)均由非政府組織提供。安老社區(qū)服務(wù)中鼓勵(lì)本社區(qū)老年人參與，同時(shí)還有部分未注冊(cè)義工的積極參與，也就是說(shuō)，香港的社會(huì)工作者與市民義工一道成為關(guān)乎老齡問(wèn)題卓有成效的保障。

（三）政府進(jìn)行服務(wù)資助與評(píng)估并行，規(guī)范老年社區(qū)支援服務(wù)的組織和管理

在老年社區(qū)支援服務(wù)中，香港政府主要采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，亦稱公共服務(wù)外判[4]。這種社區(qū)支援服務(wù)主要來(lái)源于政府經(jīng)費(fèi)的資助或公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式。在公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式下提供的護(hù)老、安老服務(wù)與服務(wù)質(zhì)量檢查制度一道，在香港老年社區(qū)支援服務(wù)規(guī)劃中，政府進(jìn)行服務(wù)資助與服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的并行。

在多元化的供給模式中，政府與中標(biāo)機(jī)構(gòu)基于老年支援服務(wù)的目標(biāo)簽訂合約，建立伙伴關(guān)系，中標(biāo)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供服務(wù)，政府引導(dǎo)中標(biāo)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)方向不偏離政府規(guī)劃的福利政策。承擔(dān)服務(wù)主體角色的中標(biāo)機(jī)構(gòu)是指非營(yíng)利組織或私營(yíng)機(jī)構(gòu)，多元主體共同為老年支援服務(wù)的目標(biāo)分擔(dān)責(zé)任，很好地實(shí)現(xiàn)了互利與共贏。

香港政府施行購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管合約，總體上強(qiáng)化政府對(duì)服務(wù)品質(zhì)的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)。以21世紀(jì)初推行的“改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)”為例，在政策制定及服務(wù)規(guī)劃上，全港實(shí)行政府整筆撥款津貼制度，即政府就某項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目撥款后，將不再批準(zhǔn)其他補(bǔ)助申請(qǐng)，非營(yíng)利組織對(duì)結(jié)余的項(xiàng)目資金不必退換。這種政府撥款津貼制度是采取對(duì)非營(yíng)利組織資金總額控制的方式，促使其更有效地利用資源提高管理水平，強(qiáng)化非營(yíng)利組織就服務(wù)品質(zhì)對(duì)政府施行問(wèn)責(zé)與監(jiān)管的回應(yīng)力度。

三、香港地區(qū)居家養(yǎng)老模式對(duì)我國(guó)內(nèi)地推行養(yǎng)老服務(wù)的借鑒意義

香港政府推行的老年社區(qū)支援服務(wù)貫徹以社區(qū)為依托的基本原理，強(qiáng)調(diào)老年人在社區(qū)內(nèi)接受支援服務(wù)并安享晚年。對(duì)比我國(guó)內(nèi)地與香港地區(qū)非營(yíng)利組織的成長(zhǎng)環(huán)境，立足于香港地區(qū)實(shí)踐，內(nèi)地在推進(jìn)非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)上應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)。

（一）非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的組織和實(shí)現(xiàn)方式

1.以老年人養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，明確非營(yíng)利組織的功能

為強(qiáng)化非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)中的功能與作用，應(yīng)當(dāng)明確非營(yíng)利組織的性質(zhì)，進(jìn)而維護(hù)組織與政府合作關(guān)系中的自主性、創(chuàng)新性及服務(wù)的連續(xù)性?！胺欠峙浼s束”是非營(yíng)利組織區(qū)別于營(yíng)利組織最重要的特征[5]，即不以利益分配為組織的目標(biāo)，面對(duì)居家養(yǎng)老大都為微利項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)，即使是已經(jīng)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的非營(yíng)利組織，也因難以承受高成本在保障組織的生存和發(fā)展及活動(dòng)的延續(xù)性方面變得舉步維艱。在政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府與非營(yíng)利組織的平等對(duì)話并非是建立在一紙契約之上那么簡(jiǎn)單，是非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)自我管理，提供養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平將關(guān)系到組織機(jī)構(gòu)的社會(huì)形象和公信力。機(jī)構(gòu)離不開(kāi)文化，非營(yíng)利組織的使命寓于機(jī)構(gòu)的文化滲透之中，非營(yíng)利組織致力于自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。

2.增強(qiáng)自身籌款及財(cái)務(wù)管理能力

非營(yíng)利組織參與到養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源，一方面是源于公信力和籌資能力的自我管理，資金主要是來(lái)自于社會(huì)支持，另一方面通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)自身發(fā)展，非營(yíng)利組織通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)與競(jìng)標(biāo)的方式實(shí)施具體的老年福利服務(wù)。我國(guó)內(nèi)地的非營(yíng)利組織起步晚，在現(xiàn)行政治體制的影響下，在籌款方式上表現(xiàn)出非營(yíng)利組織籌款權(quán)利受限、非營(yíng)利組織向政府部門(mén)“借力”籌款的現(xiàn)象。非營(yíng)利組織通過(guò)向政府、社會(huì)包括群眾、企業(yè)在內(nèi)的捐贈(zèng)主體進(jìn)行資金籌集，對(duì)于非營(yíng)利組織的管理者而言，分析各捐贈(zèng)主體的行為動(dòng)力，靈活運(yùn)用各種籌集方法來(lái)盤(pán)活社會(huì)資本，為老人得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)予以資金支持至關(guān)重要。另外，在非營(yíng)利組織的資金方面，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)也同樣重要。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中，為保障政府財(cái)政支出去向，對(duì)完善非營(yíng)利組織的內(nèi)部財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)方面的規(guī)定還值得進(jìn)一步探索，強(qiáng)調(diào)服務(wù)“產(chǎn)出”的社會(huì)問(wèn)責(zé)，可以發(fā)動(dòng)來(lái)自第三方的審計(jì)和鑒定，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

3. 提高非營(yíng)利組織養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)性

養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍是非營(yíng)利組織擁有的一筆巨大的財(cái)富，人力資源的專業(yè)性是組織成員克服實(shí)踐中的障礙，提高社會(huì)服務(wù)工作效率的重要支撐。香港地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有序開(kāi)展也正是得益于這樣一批組織人員。在香港從事社會(huì)工作是對(duì)專業(yè)程度要求非常嚴(yán)格的職業(yè)，參與提供社會(huì)福利服務(wù)的非政府組織選聘人員也將社工資格作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，非政府組織中的注冊(cè)社工占全香港注冊(cè)社工的八成以上，承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利組織也已超九成。鑒于此，我國(guó)內(nèi)地在鼓勵(lì)志愿者參與社會(huì)服務(wù)上，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌志愿參與原則及專業(yè)性原則，通過(guò)民主管理吸引大批具有公益心、社會(huì)責(zé)任感的社會(huì)人士。通過(guò)正規(guī)的人才資格認(rèn)證制度、嚴(yán)格的人才專業(yè)性要求選聘人員，留住現(xiàn)有志愿者，挖掘新的志愿團(tuán)隊(duì)，豐富非營(yíng)利組織的人才支持庫(kù)。有效的人力資源管理是非營(yíng)利組織提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的重要保證之一。

4. 確保非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的持續(xù)性

非營(yíng)利組織在承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給過(guò)程中需要制定相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，雖然政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)處于探索階段，需要不斷的糾錯(cuò)、嘗試，但項(xiàng)目運(yùn)行是以社區(qū)老人為目標(biāo)人群，因此必須保證所作所為滿足老人的客觀需求。為保證服務(wù)項(xiàng)目的可持續(xù)性，制定的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃應(yīng)遵循因地制宜原則，根據(jù)及時(shí)更新的社區(qū)老人的檔案記錄，及時(shí)調(diào)整實(shí)施計(jì)劃，通過(guò)與利益相關(guān)者的有效溝通，使有效的社會(huì)資源真正為居家養(yǎng)老服務(wù)所用。

（二）關(guān)于非營(yíng)利組織提供卓有成效的居家養(yǎng)老服務(wù)政策思考

1. 政府鼓勵(lì)非營(yíng)利組織參與，以非營(yíng)利組織發(fā)展為政策支持重點(diǎn)

強(qiáng)調(diào)民營(yíng)化的美國(guó)學(xué)者薩瓦斯曾指出政府部門(mén)服務(wù)質(zhì)量不高并不是在于政府雇員的自身素質(zhì)，原因在于是否存在充分競(jìng)爭(zhēng)。再者，發(fā)展是完善非營(yíng)利組織在居家養(yǎng)老領(lǐng)域中運(yùn)行進(jìn)程的關(guān)鍵因素，因?yàn)椤斑@是一個(gè)發(fā)展中的問(wèn)題，要通過(guò)法律、政策的完善……而且，限制發(fā)展等于限制競(jìng)爭(zhēng)，不利于社會(huì)組織整體發(fā)展水平的提高”[6]。這樣表明服務(wù)水平的提高很大程度上是源于競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵源頭在于發(fā)展。我國(guó)大陸現(xiàn)行的政府向非政府組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老的模式主要是“共銷(xiāo)”式，具體表現(xiàn)為組織在參與政府公共服務(wù)時(shí)具有顯著的“官辦”色彩，即由政府扶持建立，另外，非營(yíng)利組織的支出大多來(lái)源于政府長(zhǎng)期的財(cái)政支持。非營(yíng)利組織在我國(guó)仍屬于新生事物，從現(xiàn)階段購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目看，政府與非營(yíng)利組織的合作模式與組織間的資源、權(quán)利優(yōu)勢(shì)等因素密切相關(guān)。因此，在復(fù)雜的外部政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，推動(dòng)現(xiàn)行的政策對(duì)保障居家養(yǎng)老服務(wù)的合作關(guān)系具有現(xiàn)實(shí)合理性。作為總體性社會(huì)解體出現(xiàn)的新生事物，對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展問(wèn)題的思考將幫助我們超越競(jìng)爭(zhēng)層面的探討。

2. 在財(cái)政政策方面，確保重點(diǎn)支持、穩(wěn)步推進(jìn)的政府資源支持策略

在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利組織主要包括境外非營(yíng)利組織、官方背景的非營(yíng)利組織（自上而下型）及草根組織（自下而上型）[7]。相比香港政府采取政府資助為主，慈善捐贈(zèng)與服務(wù)收費(fèi)并行的多重資助方式，現(xiàn)階段我國(guó)內(nèi)地的非營(yíng)利組織仍未吸引較大的個(gè)人捐贈(zèng)，由于各非營(yíng)利組織間的“身份差異”，對(duì)于仍處重要發(fā)展時(shí)期的眾多中小非營(yíng)利組織而言，經(jīng)費(fèi)已成為抑制居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目參與積極性的重要問(wèn)題。考慮到我國(guó)各地尚未建立成熟的購(gòu)買(mǎi)關(guān)系，一方面，政府通過(guò)各項(xiàng)財(cái)政支出支持非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老實(shí)踐，另外注重政府資源開(kāi)放的層次、步驟。從公信力較高的非營(yíng)利組織到政府資源的逐步開(kāi)放，改變單純依賴來(lái)自政府的財(cái)政支持現(xiàn)狀，是改變政府過(guò)于依賴某些特定非營(yíng)利組織現(xiàn)狀的有力回應(yīng)。政府與組織間購(gòu)買(mǎi)關(guān)系的逐層轉(zhuǎn)變，是建設(shè)強(qiáng)有力養(yǎng)老服務(wù)體系的保障。

3.政府善用宏觀調(diào)控，引導(dǎo)非營(yíng)利組織的作用方向

告別全能政府時(shí)代，政府轉(zhuǎn)變以往的管制角色，運(yùn)用宏觀調(diào)控，發(fā)展與非營(yíng)利組織的合作關(guān)系。政府將居家養(yǎng)老服務(wù)供給外包給非營(yíng)利組織，利益主體更加多元化，同樣存在管理、問(wèn)責(zé)方面的挑戰(zhàn)。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)，是政府轉(zhuǎn)變?yōu)楦行У姆绞竭M(jìn)行監(jiān)督管理，而非讓非營(yíng)利組織獨(dú)自參與養(yǎng)老服務(wù)的供給，因此，政府如何從全局角度把握利益主線，協(xié)調(diào)各種主體之間的利益關(guān)系，是解決政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中的中心問(wèn)題[8]。相比香港地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的高覆蓋性，目前我國(guó)內(nèi)地的居家養(yǎng)老服務(wù)尚處于“補(bǔ)救型”，主要表現(xiàn)為政府將更多地解決部分老年人的具體問(wèn)題，且主要是滿足老年人最低的需求層面。政府扮演指導(dǎo)追蹤角色，不盲目推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，而是著重監(jiān)督、引導(dǎo)開(kāi)展需求為導(dǎo)向的個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)。

4.形塑多元監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)非營(yíng)利組織參與居家服務(wù)的水平提升

針對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理不夠充分的現(xiàn)狀，建立多元、獨(dú)立性強(qiáng)的監(jiān)督管理機(jī)制。第三方監(jiān)督機(jī)制應(yīng)保持獨(dú)立性、公正性，為實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估覆蓋政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的全部流程，來(lái)自第三方的監(jiān)督從需求、過(guò)程、效果三方面著手施行客觀審核。在評(píng)估內(nèi)容方面，單純對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的最終效果進(jìn)行評(píng)估是不全面的，第三方對(duì)老人需求同樣要保持高度敏感，分析老人的不同需求及緊迫感，協(xié)助實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源供給的最優(yōu)配置。另外，在政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老各個(gè)環(huán)節(jié)保持必要的透明性，績(jī)效管理嵌入購(gòu)買(mǎi)工作的全過(guò)程。財(cái)政支出方面，基于近年逐漸強(qiáng)化的績(jī)效管理，財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金流程方面的監(jiān)督，極大地將規(guī)范政府各部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改革推向縱深，逐步夯實(shí)財(cái)政管理各環(huán)節(jié)的建設(shè)工作。

四、結(jié)語(yǔ)

居家養(yǎng)老服務(wù)作為對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的延續(xù)和創(chuàng)新，需要社會(huì)的廣泛參與，政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)符合養(yǎng)老社會(huì)化的基本思路。非營(yíng)利組織的參與并非取代政府參與，而是建立在購(gòu)買(mǎi)關(guān)系去實(shí)現(xiàn)兩者的有效合作。政府與非營(yíng)利組織的合作模式中，居家養(yǎng)老問(wèn)題的解決是主體間合作完成，政府仍被保留主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)地位的具體表現(xiàn)是善于引導(dǎo)各利益主體參與合作事業(yè)、承擔(dān)著居家養(yǎng)老服務(wù)在財(cái)政方面的主體角色。另外，從香港非營(yíng)利組織的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中得出重要經(jīng)驗(yàn)，即非營(yíng)利組織自身的能力建設(shè)是參與居家養(yǎng)老服務(wù)的有效保障，尤其是在為老服務(wù)的建設(shè)初期，政府投入非營(yíng)利組織的能力建設(shè)、非營(yíng)利組織完善自身管理將保障養(yǎng)老服務(wù)最終走上良性軌道。

簡(jiǎn)言之，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是新生事物，是改革政府職能的重要手段。非營(yíng)利組織的專業(yè)性、資源獨(dú)立性需要長(zhǎng)期的時(shí)間沉淀，將逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的中堅(jiān)力量。

【參考文獻(xiàn)】

[1]國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知（國(guó)辦發(fā)[2011]60號(hào)）[J].勞動(dòng)和社會(huì)法規(guī)政策?？?，2012，（2）:18-23.

[2]歐陽(yáng)錚,莊明蓮.香港老年人精神文化服務(wù)對(duì)內(nèi)地的啟示[J].老齡科學(xué)研究，2014，（6）:55-62.

[3]香港社會(huì)福利署.香港社會(huì)社會(huì)福利署2003及2004年報(bào)［R］.香港：政府印務(wù)局，2007.

[4]李德,黃穎.經(jīng)驗(yàn)與借鑒：香港政府公共服務(wù)改革對(duì)我國(guó)內(nèi)地的啟示[J].探索，2011，（8）：152-156.

[5] 金雪軍,鄭明海.比較視角下非營(yíng)利組織治理的缺陷與重構(gòu)——基于“非分配約束”特性的分析[J]. 發(fā)展研究, 2008,(3):51-53.

[6] (美). E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].周志忍 譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002,06：74.

[7]韓俊魁.當(dāng)前我國(guó)非政府組織參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2009，（11）：128-134.

[8]王浦劬，薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)濟(jì)分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010,03：151.

（責(zé)任編輯： 楚和）

On Government Purchasing Home Care Service: A Perspective of Non-profi t Organizations

WANG Meng-meng
( Northwestern Polytechnical University, Xian, Shanxi, China,710000)

The paper maintains that the government should provide home-based care system under non-profi t organizations to help the seniors to share the economic achievement and depend the reform. The paper is concerned wtith the functions of nonprofi t organization of pension services; it is stated that the services is accordant with both the needs of nonprofi t organization development and healthy development of elderly care services.

home-based care service；non-profi t organization；the supply of elderly care service

D669.6

A

2095－932x（2015）04－0108－05

2015－06－15

王萌萌（1992－），女，山東泰安人，碩士研究生，西北工業(yè)大學(xué)。