杜慧貞

(廣東外語外貿大學，廣東 廣州，510420）

在華外籍人員管理輿情機制研究

杜慧貞

(廣東外語外貿大學，廣東 廣州，510420）

在華外籍人員數量的日益增多對政府部門的管理形成一大挑戰(zhàn)，建立高效的輿情機制是應對這一挑戰(zhàn)的有力手段。如在廣州“715群體事件”及其處置過程中，雖然突發(fā)事件的輿情處置取得了良好成效，但由于日常輿情機制的不完善，尤其在相應的國際輿情監(jiān)測、本地媒體社會觀察報道、日常溝通渠道等方面的缺失與錯位，導致輿情疏導不暢。建構在華外籍人員管理輿情機制須具有輿情預警、監(jiān)測、溝通、引導等完整體系。

在華外籍人員管理；廣州“715群體事件”；輿情機制

隨著中國對外開放程度的逐年提高，我國境內外籍人員的數量不斷攀升。北上廣深等城市出現了眾多國際化社區(qū)，有的社區(qū)外籍人員的比例高達99%以上。由于外籍人員往往以租客身份居住，流動性大，又十分注重個人隱私，對民警和居委會工作人員上門走訪的管理方式不具認同感，因而傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式正逐漸失效，“在一定程度上造成部分涉外小區(qū)管控真空的出現”, 另一方面，涉外刑事案件、突發(fā)性甚至惡性涉外事件在逐年增多[1]。外籍人員和本地居民之間也常常出現一些誤解、摩擦與沖突，影響社會和諧與穩(wěn)定。在華外籍人員的管理已然成為政府部門的一大挑戰(zhàn)。

輿情機制被認為是防范和應對突發(fā)事件、完善社會管理的有效手段。有學者認為輿情機制是“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制”，應該成為“國家決策的根本機制”[2]。一般分輿情機制為內部機制和外部機制：前者指輿情自身的發(fā)生、變化和結束機制，關注輿情的變動如輿情的漲落、序變、沖突和衰變等規(guī)律；后者則包括對輿情的匯集、分析、預警、監(jiān)測、疏導等活動[3]。 輿情研究的主要對象大多是高等院校、公安機關、基層社區(qū)等，幾乎還沒有以在華外籍人士為主體對象的研究成果。因此，構建輿情機制以應對在華外籍人員管理的新挑戰(zhàn)，不僅具有非常重要的現實意義，也具有較大的學術價值。

本文將以發(fā)生在廣州的2009年7月15日非洲裔外籍人員聚集派出所并堵塞交通的群體事件（簡稱“715群體事件”）為案例，探討如何建構和運用輿情機制以改善在華外籍人士的管理工作。選擇該事件作案例分析的原因是它已成為一個標簽，被稱為大陸第一例大規(guī)模外籍人士聚集事件，境外媒體后來報道在穗非洲人時幾乎都會附上該事件作為背景介紹。

一、事件回放

對“715群體事件”的回放選取了三個視角：廣州警方、本地媒體、境外媒體。

廣州警方稱：下午14時50分，越秀區(qū)公安分局礦泉派出所民警依法在廣園西路唐旗服裝城二樓進行治安檢查時，一名涉嫌非法兌換外幣的外籍男子用手擊破窗戶玻璃后向外爬，背部被玻璃刮傷。民警隨后發(fā)現，另有一名外籍男子墜樓倒地受傷，傷勢較重。事發(fā)后，民警迅速撥打120電話，及時將傷者送往醫(yī)院救治。在這期間，陸續(xù)有一些外籍人員來到礦泉派出所門口聚集，導致廣園西路交通嚴重堵塞。廣州警方隨即采取果斷措施依法處理，組織民警對現場外籍人員進行教育和勸解，并全力做好廣園西路的交通疏導工作。下午17時30分許，圍聚的外籍人員逐漸散去，廣園西路交通恢復順暢[4]。

據《南方日報》記者發(fā)表的網絡報道：下午3時許，數百名黑人集結在廣園西路礦泉街派出所門口。聚集的黑人們表情激動，不斷揮舞著手臂，呼叫著口號。3時30分許，廣園西路周圍10公里左右路面被封鎖。下午4時30分許大批警力來到現場維持秩序。防暴警察排成方陣，拿著盾牌，警車內喇叭不停地用英文播放著同一句話“請你離開” 。但黑人們不顧警告，瘋狂折損路邊樹木和公共設施，攔截交通主干道的大量車輛，一度造成交通堵塞。5時許，黑人陸續(xù)散開。此過程中，人群一度出現狂奔，但很快平息。此后，一名身穿便衣的警方代表站在馬路中央與3名非洲人交涉。晚6時許，一名身穿黑色西裝的代表進入派出所，與警方安坐下來進行協(xié)商，當時數百警力列隊站在派出所門口，兩只高大的警犬也出動維持現場秩序。直至晚6時許，在數百警力的維護下，警方將集結的黑人勸散[5]。

《南華早報》的相關報道綜合編譯如下：目擊者稱，7月15日下午2點，6名便衣警察到唐旗服裝城檢查簽證，尼日利亞籍男子Emmanul Egisimba和另一位同胞試圖跑走，被警察追趕，在二樓受阻時被迫選擇從樓上跳下[6]。記者從現場錄像中看到躺在地上紋絲不動的Egisimba被眾人抬起。憤怒的抗議者抬著他到礦泉派出所討說法，而沒有及時送往醫(yī)院救治。醫(yī)生證實說傷者是在下午5：30-6：30之間送到廣州軍區(qū)總醫(yī)院的，其頭部傷勢嚴重，生命危在旦夕。Egisimba在廣州的兄弟對記者抱怨說如果他早點被送往醫(yī)院，情況會好很多；警方已承諾他們會負責醫(yī)療費用[7]。聚集在派出所抗議的近200名非洲人，大部分為尼日里亞人。他們對收緊的簽證政策和警察頻繁的查證行為頗為不滿，墜樓一事成為導火線[8]。

在上述代表三種不同視角的文本中，警方的通報文稿措辭嚴謹，簡潔描述警方處置事件經過，本地媒體事發(fā)當天的報道現場感強，詳細描繪抗議者的行為及其與警方的對峙談判場面，境外媒體在事發(fā)三天后的報道深挖事件主角的遭遇以及群體抗議事件發(fā)生的背景原因。三種文本從不同維度和立場還原事件真相，形成三角互證，有利于對事件的整體認知。

二、處置措施

政府部門對“715群體事件”的處置措施有些是及時應對型的,有些則是旨在改進工作的后續(xù)舉措：

一是說服協(xié)商與警力威懾并舉，剛柔并濟化解危機。事發(fā)時廣州市警方一方面調集防暴警察及時趕到現場，另一方面派代表與3名非洲人代表交涉，之后又與非洲人代表在派出所內協(xié)商解決問題，有效控制事態(tài)朝有利方向發(fā)展?！?15群體事件”因為涉及警察和外籍人士，性質比較特殊，如果過度使用警力，很容易讓事件升級到流血沖突；如果處置不當，沖突將持續(xù)并進一步惡化，危害公共秩序，甚至演變?yōu)橥饨粻幎恕?/p>

二是事發(fā)當晚迅速向新聞媒體通報。7月15日晚，廣州市公安局新聞辦公室向新聞媒體通報當天下午發(fā)生的事情起因、處置經過，特別強調跳樓者未死，警方協(xié)調醫(yī)院全力以赴救治傷者，并承諾進一步依法調查該事件[9]。

三是事發(fā)次日晚再次向媒體通報調查進展。7月16日晚再次向新聞媒體通報“715群體事件”的調查進展情況。在前次通報的基礎上補充了更多詳細的信息，特別交代了警方調查的方法，如調查訪問、勘驗現場、調取監(jiān)控錄像等，通報介紹了傷者的救治情況[10]。

四是對事件中的受傷者予以積極救治，之后又依法處置將其人性化遣返。事發(fā)當日，民警將受傷者送往醫(yī)院救治并先行墊付救治費用，警方協(xié)調醫(yī)院全力以赴救治傷者。最后因其護照過期將其遣送回國，醫(yī)療費用及機票都由廣東政府承擔[11]。

五是加強與非洲社區(qū)的日常溝通。廣州警方在11月和12月給非洲裔人士2個月的特赦，允許滯留者回國；與非洲社區(qū)的首領們展開對話以消除隔閡。在定期接觸中，雙方認真傾聽對方，避免類似“715群體事件”的情況再次發(fā)生[12]。

三、點評“7 1 5 群體事件”中的輿情機制運作

廣州政府部門對“715群體事件”的處置措施取得了良好成效，顯示出政府對突發(fā)事件的輿情處置已達到較為嫻熟的程度，與此同時，也暴露出了輿情工作中的問題和不足。

“715群體事件”處置措施中輿情工作的成功經驗主要表現在以下幾個方面：

（一）在處置突發(fā)事件的“黃金四小時”內，及時、滾動地向媒體通報情況。 “黃金四小時”指在突發(fā)事件出現后的4小時內及時發(fā)布新聞會取得最佳效果。政府在第一時間發(fā)聲，第一時間處理問題，做突發(fā)事件的“第一定義者” ，將會使事件向有利方向發(fā)展[13]。廣州市公安局新聞辦公室在事件發(fā)生數小時后，即7月15日晚，就向新聞媒體通報了事件的基本情況，并在7月16日晚又向媒體通報調查結果,并遵循突發(fā)事件中“速報事實，慎報原因、再報跟進”的輿情疏導原則[14]。

廣州市公安局新聞辦沒有因為此事件涉及警方、涉及外籍人士而捂住不報或遲報、緩報。當天下午廣園西路交通受阻數小時，受影響的車主和乘客人數眾多，親眼目睹了大批非洲人聚集與警察對峙的場面，有的則不明不白地被堵在路上。及時、公開、透明的信息披露起到了釋疑解惑和成功引導輿論的作用。事實上，“‘黃金四小時’的功夫不只在這‘四小時’上，更在地方政府部門長效機制的建立上?！盵15]及時召開新聞發(fā)布會向媒體和公眾通報，說明廣州市公安局的新聞發(fā)言人制度不是徒有虛名的擺設，而是能在關鍵時刻立即投入運作的信息發(fā)布機制。

（二）變危機為契機，在事件中以協(xié)商、特赦等靈活方式化解矛盾，之后又加強與在穗外籍人員的日常溝通和生活社區(qū)的管理，使得原本顯得機動、臨時的輿情工作向長效、常規(guī)的輿情機制轉化。廣東省從715事件中吸取教訓，開始重視在粵外國人的管理。2009年7月22日，廣東省召開加強在粵“三非”外國人管理工作座談會。2009年10月，廣東省政協(xié)外僑委跟蹤視察省市有關職能部門對“三非”外國人管理服務措施落實情況，發(fā)現各職能部門原來的被動和畏難情緒完全改觀，各項工作正在逐步落實中[16]。為了進一步理順和明確有關職能部門的職責任務，提出加強綜合治理的工作機制和措施，廣東制定了《關于加強在粵“三非”外國人管理工作的意見》和《廣東省加強外國人管理服務規(guī)定》[17]，并向國家公安部申請廣東在外國人管理方面的先行先試，主動承擔在華外國人管理服務試點任務[18]。廣東把715危機變?yōu)槠鯔C，推行一系列管理外籍人士的創(chuàng)新舉措。

同時，“715群體事件”的處置也暴露出輿情工作的某些不足，具體體現在以下兩個方面：

（一）對事件中產生的謠言缺乏及時、有效的澄清與引導

在“715群體事件”中，由于現場人員未能有效地把握救治傷者的時機, 墜樓受傷被誤傳為墜樓身亡，之后更是進一步引發(fā)了群體性事件：大群尼日利亞籍人士誤以為同胞墜樓身亡，情緒開始失控，于是抬“尸”沖擊派出所；這一謠傳在非洲裔人群體中迅速傳播，更多黑人加入聚集鬧事，導致交通阻塞數小時。

雖然新聞通稿里提到“發(fā)現外籍男子受傷后，民警迅速撥打120電話，及時將傷者送往醫(yī)院救治”，但據媒體記者的現場視頻、被采訪家屬與醫(yī)生的敘述等不同方面證實，墜樓者被發(fā)現后，首先被眾人抬到了礦泉派出所討說法，直到下午5點后才被送到醫(yī)院。如果當時巡查民警第一時間安排救護車搶救傷者，及時澄清當事人只是受傷而非身亡的事實，引導事態(tài)朝良性方向發(fā)展，“715群體事件”有可能就不會發(fā)生。如果事發(fā)當晚的新聞發(fā)布會邀請醫(yī)生、傷者家屬和尼日利亞人代表等不同方面人員出席，或者通過電話、視頻連線方式予以報道，增強所發(fā)布信息的可信度，還是可以有效澄清謠言的。謠言傳開后，盡管當晚的新聞發(fā)布會通報了跳樓者并未身亡的事實，境外媒體如南華早報還是以懷疑的口吻報道，有的外媒甚至誤報了墜樓身亡的新聞，直到事后第二、三天記者親自到醫(yī)院采訪看到傷者，境外媒體才相信官方通報，更正此前的誤報。

（二）日常輿情機制的缺漏

“715群體事件”處置措施雖然顯示了廣州市政府輿情運作上較好的一面，但是事件在某種程度上還是損害了廣州的國內國際形象。其實在事件發(fā)生之前已有多方面的跡象顯示非洲裔外籍人士管理工作已引起了一些不滿情緒。如果有日常輿情機制的良好運作，這種事件就可能被消滅在萌芽狀態(tài)之中。所以日常輿情機制的某些缺漏，是“715群體事件”產生的較為隱蔽的原因。具體體現在：

其一，缺乏對涉及在華外籍人員的國際輿情監(jiān)測。美國以深度報道為特色的著名雜志《紐約客》（The New Yorker）在“715群體事件”發(fā)生之前，即2009年2月9日的一篇特稿中，已經提到尼日利亞人因躲避警察檢查頻頻跳樓受傷的現象。記者在采訪中國尼日利亞社區(qū)首領 Ojukwu Emma時, 得知他要時常到醫(yī)院探望因躲避警察檢查而受傷的同胞，為他們處理相關文件?！坝泻芏嗳藦年柵_上跳下而摔斷腳的。” 在迦南外貿服裝城，警察突襲成為一個永恒的討論話題。連一首描述在中國生活的尼日利亞流行歌曲中也提到非洲人被警察追趕的情形[19]。

這篇特稿還提到2008年9月一名尼日利亞人與保安沖突招毆打而死亡的事例。文章引述尼日利亞的報紙稱，商人Ojide Ekene在一個地鐵站出口處找地方小便時，被保安用警棍毆打后倒地，頭部受傷，在醫(yī)院醫(yī)治13天后于10月8日死亡。那天，一些尼日利亞人在地鐵站和醫(yī)院外舉行抗議活動，死者的照片和去世的消息在網上傳播，后面跟有很多關于中國如何對待外籍人士的辛酸評論。在尼日利亞人經常光顧的論壇上有人呼吁自己的政府要積極行動以免事態(tài)發(fā)展為不可控制的局面。后來在首領Emma的督促下，該事件在廣州得以平息下來[20]。但Ekene在廣州意外死亡的消息在尼日利亞影響很大，多家報紙、網站、電視臺都進行了報道。中國駐拉各斯領事館新聞發(fā)言人幫助澄清Ekene并非被保安打死，而是自己從地鐵口階梯上墜落受傷而死[21]。但傳播效果似乎并不理想。尼日利亞眾議員在議會上就此譴責中國，并謊稱中國政府同意支付4百萬奈拉的賠償金給遇難者家屬[22]。

從外媒報道中可看出，警察突擊查證，追趕非洲人的工作方式成為一種常態(tài)管理模式。這種模式的弊端已經顯露出來，但未引起重視。另外，2008年尼日利亞商人在穗的意外身亡和隨即引發(fā)的小規(guī)模抗議行動也未能讓有關部門引以為鑒。如果境外媒體的相關輿情監(jiān)測到位，就可發(fā)揮輿情的預警作用。

其二，本地媒體的缺位與錯位，未能有效發(fā)揮社會監(jiān)察者的作用。首先，在“715群體事件”發(fā)生之前，本地媒體對在穗非洲人的報道量非常少(約9篇)，而且有限的報道中也以負面新聞居多。《紐約客》以廣州日報為例說明外籍人士在本地媒體形象不佳，“這份國有的報紙經常記錄非洲人因販毒、詐騙和入境等問題被捕?！盵23]一位在廣州生活了多年的剛果人Julio對《南都周刊》的記者說，“在尼日利亞人聚集的事件發(fā)生以后，中國的媒體一下子都來關心黑人問題了。其實對于黑人，記者是應該多報道的，這么多非洲人在中國，又有哪個中國人肯坐下來好好跟他們談談，看看他們在想什么呢？人們總是懶得去尋根問底。我猜測，尼日利亞人并不是針對中國人在游行，而是針對公安部門的執(zhí)法，為什么你們（記者）只去寫非洲人的不好呢？”[24]加納商會會長Atta 說他總希望能與本地媒體作誠懇的交流，但一直沒有機會，如2008年汶川地震，他們給災區(qū)捐了7萬元，但從沒有一個媒體加以理會。“現在黑人群體出了個別不好的事情，于是你們都來了?！盵25]由此可見, 非洲人對本地媒體報道他們的缺位和錯位頗為不滿。

中山大學城市與區(qū)域規(guī)劃系副教授李志剛分析了2009年前的廣州媒體對小北黑人區(qū)的報道，發(fā)現“這些報道的傾向性明顯,獵奇心理、排斥心理或負面關注是其主流姿態(tài)”,認為地方媒體直接影響本地居民對于黑人的聚居評價[26]。如果本地媒體能像“715群體事件”之后那樣高頻率、多角度、有深度地報道在穗非洲人的生存狀況，政府部門獲得的輿情信息就會更全面客觀，可加強決策的科學性。

其三，有效溝通渠道的匱乏導致輿情疏導不暢。在穗非洲人的日常管理漏洞表現在沒有一個職責明確的管理主體，存在多頭管理，并且沒有與非洲人社區(qū)建立有效的日常溝通渠道。從放到收的簽證政策，缺乏較長時間的過渡準備，缺乏有效的宣講政策的媒介。剛果人Julio說事發(fā)前一兩月警察查非洲人護照的次數突然增加了很多，這讓他很不習慣[27]。 據新加坡《聯(lián)合早報》7月16日報道，“715群體事件”中，“現場非洲人情緒激動是因為中國當局在國慶前夕以保安為由收緊外國人簽證的審批，很多在華非洲人因為辦不到簽證而失去居留權，一些人則選擇非法逾期滯留。尼日利亞籍男子墜樓的消息傳出后，此前已對新措施非常不滿的非洲人，憤怒一觸即發(fā)，他們迅速聚集，借機鬧事?！盵28]

本地媒體未能獲得非洲裔人的信任而發(fā)揮輿論疏導的作用。香港《明報周刊》記者張帝莊在封面故事中寫道，“在一間黑人聚集的服裝批發(fā)市場內，當黑人知道記者來自香港之后，他們跑來圍著記者‘求救’，他們不敢找國內傳媒，因為怕國內記者跟官方互通消息?！盵29]這段報道反映出非洲人因溝通渠道的缺失和對本地媒體的不信任轉而向香港記者求助。

從上所述，簽證政策收緊后，對一批非法滯留的非洲人如何處理本應該有輿情疏導等更智慧的解決方案。當他們的訴求得不到關注，警察整天到公共場所突擊檢查，干擾他們的商貿活動、用餐、會友時，任何意外事件都可成為導火線而引發(fā)群體性事件。

四、在華外籍人員管理輿情機制的構建與運作

加強在華外籍人員的有效管理是全國各地在建設國際化大都市過程中將長期面臨的一個復雜課題。從“715群體事件”發(fā)生及處置中獲得的啟示是：日常輿情機制的構建， 包括輿情信息匯集和分析、輿情預警、輿情監(jiān)測、輿情疏導機制的整體性構建是改善在華外籍人員管理中不可或缺的重要工作機制。

首先,在外籍人士數量較多,國際化程度高的城市,政府部門要設置針對在華外籍人士的多語種輿情專門機構或設立專門崗位以及聘請第三方監(jiān)測機構,采用軟件和人工緊密結合的方式,進行科學、高效的輿情監(jiān)測、輿情信息匯集和分析。

其次，建立記者、學者、涉外工作人員的聯(lián)動機制，定期定向收集專項輿情監(jiān)測報告和輿情預警方案。因為外籍人士對政府介入有懷疑或警惕的心態(tài)，政府可以發(fā)揮記者、學者、一線涉外工作者的作用，特別是讓學者深入持續(xù)研究在華外籍人士社區(qū)，總結出存在的問題并為社會管理提供可行方案。如學者李志剛早在715事件發(fā)生前就指出，“廣州黑人聚居區(qū)的負面形象正被建構，本地（社會、市場和政府）的排斥心理普遍存在?！眴栴}的癥結包括“舊有管治體制的結構性缺失，溝通機制的匱乏以及地方媒體的影響”[30]。廣州市社會科學院城市管理研究所所長黃石鼎根據自己對非法居留、非法入境、非法謀職的調查，認為公安部門采用罰款處理 “三非”人員的做法，打擊效果不理想，地方政府的“遣返”工作成為巨大的財政負擔。外籍人員“三非”問題的解決必須依賴中央政府的重視和政策調整[31]。

最后，在輿情疏導中要善用意見領袖的作用，提高傳播能力。除了考慮有效利用傳統(tǒng)媒體和新媒體如網絡、手機等渠道以外，讓外籍人社區(qū)與地方政府建立直接溝通的渠道以外，還要積極利用人際傳播，特別是發(fā)揮外籍人士中意見領袖的作用。中國尼日利亞社區(qū)領袖Ojukwu Emma早在2009年2月對《紐約客》記者說起他的一些想法，游說尼日利亞政府在廣州建立領事館以便更好地處理外事關系；建立一種機制讓尼日利亞人在來華前有一個具體的商業(yè)計劃；希望能舉行非洲音樂會，辦一本雜志，有尼日利亞日的慶?；顒拥?。在尼日利亞有7個唐人街，希望在中國有類似的尼日利亞社區(qū)[32]。加納商會會長Atta建議舉辦論壇或公開的友誼足球賽[33]。如果本地政府能積極采納意見領袖的誠懇建議，將有助于外籍人士社區(qū)的日常管理和傳播力的提升。

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（責任編輯： 微風）

A Study on the Public Opinion Mechanism in Managing Foreign Communities in China

DU Hui-zhen
(Guangdong University of Foreign Studies, Guangzhou, Guangdong , China,510420)

The increasing number of foreigners in China has posed a great challenge to the government administration. A possible coping strategy is to construct an effi cient public opinion mechanism. The case study on how Guangzhou government handlesthe 715 Mass Event shows that public opinion mechanism on breaking events has been operating successfully, but the lack of routinized public opinion mechanism, especially the missing international media monitoring, misreporting and underreporting of the local media have resulted in poor communication. A fully-integrated public opinion mechanism should be built to improve the management of foreign communities in China.

foreign communities in China；Guangzhou 715 Mass Event；public opinionmechanism

G206.3

A

2095－932x（2015）04－0027－05

2015－06－26

杜慧貞（1971－），女，浙江金華人，博士，廣東外語外貿大學新聞與傳播學院講師。