汪習(xí)根，何 苗

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國(guó)全面改革的總體目標(biāo)，而生態(tài)文明是中國(guó)當(dāng)代“五位一體”建設(shè)戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)之一。當(dāng)下的生態(tài)問題與生態(tài)危機(jī)嚴(yán)重制約著國(guó)家生態(tài)治理能力的提升和公民生態(tài)權(quán)益的保障。正如龐德指出的，對(duì)過去，法是文明的產(chǎn)物;對(duì)現(xiàn)在，法是維持文明的工具;對(duì)將來，法是增進(jìn)文明的工具。［1］在治理的新視野下優(yōu)化生態(tài)文明法治建設(shè)的理念與制度，對(duì)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的前導(dǎo)性意義。公共參與、民主治理是“治理”區(qū)別于傳統(tǒng)政府“管理”的重大特征，所以，生態(tài)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、法治化離不開全民參與、公權(quán)力與私權(quán)利主體之間積極而富有成效的互動(dòng)、互律、共治、善治。為此，有必要循著民主治理的行動(dòng)邏輯來探討生態(tài)文明法治建設(shè)的新思路。

一、基于民主協(xié)商的生態(tài)共識(shí)

“法治呼喚良法善治，政府對(duì)社會(huì)的治理必須導(dǎo)入善德價(jià)值準(zhǔn)則，而善治的本質(zhì)在于政府與公民通過法治實(shí)現(xiàn)對(duì)公共生活的合作治理，政府以服務(wù)為基本要求，奉行以人為本的法律觀?！保?］“善治”(good governance)在國(guó)際發(fā)展文獻(xiàn)中被定義為“公共組織如何管理公共事務(wù)和經(jīng)營(yíng)公共資源”①“Good governance”is an indeterminate term used in international development literature to describe how public institutions conduct public affairs and manage public resources”，參見http:∥en.wikipedia.org/wiki/Good_governance 訪問日期2014年7月19日.?！吧浦巍卑? 項(xiàng)基本特征:“共識(shí)導(dǎo)向、參與、負(fù)責(zé)任的、透明的、反應(yīng)快捷的、有效率和有效能的、平等和包容以及法治”②UNESCAP (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific).(2009).What is Good Governance?參見http:∥www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf 訪問日期2014年7月19日。。

“共識(shí)導(dǎo)向”(consensus oriented)是治理的首要特征。治理呼喚生態(tài)法治建設(shè)在價(jià)值理念上應(yīng)實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，首當(dāng)其沖的是要從自上而下的單一命令式生態(tài)管理模式轉(zhuǎn)向共識(shí)導(dǎo)向的多元生態(tài)治理模式。共識(shí)導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)公權(quán)力和私權(quán)利有機(jī)連帶、全社會(huì)不同利益群體充分對(duì)話、以協(xié)商民主為紐帶、以選舉民主為手段、以自治民主為基礎(chǔ)、以談判民主為補(bǔ)充，系統(tǒng)性地優(yōu)化生態(tài)文明法治建設(shè)的價(jià)值體系與制度模式，并貫穿于生態(tài)文明法治建設(shè)戰(zhàn)略決策、體制創(chuàng)新、戰(zhàn)略定位和行為選擇的每一個(gè)層面。其法理依據(jù)在于，生態(tài)系統(tǒng)的最顯著特點(diǎn)在于它是一個(gè)容納不同物種和諧并存的多元統(tǒng)一體，一個(gè)生態(tài)文明的社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重和認(rèn)可不同群體利益并存發(fā)展的必要性和正當(dāng)性。生態(tài)建設(shè)的合法性既存在于社會(huì)關(guān)系之中，又存在于自然關(guān)系及其與人類的關(guān)聯(lián)之中。而所有這一切，又必然涉及到多元利益的沖突與調(diào)適。

“任何民主都是跟著利益走的，只有根據(jù)理想的價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系，選擇合適的民主機(jī)制，才能合理調(diào)整利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧?！保?］法律文本對(duì)不同利益群體、利益類型的關(guān)系優(yōu)化與資格組合作出了明確規(guī)定。例如，《世界人權(quán)宣言》第21條規(guī)定:“人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國(guó)的權(quán)利。人人有平等機(jī)會(huì)參與本國(guó)公務(wù)的權(quán)利?！蔽覈?guó)憲法第33條規(guī)定:“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。但這些法律文本如何變成法律現(xiàn)實(shí)?如何解決構(gòu)建一個(gè)完整的民意表達(dá)體系以及通暢的民意表達(dá)釋放機(jī)制?如何包容性地尊重和保障邊緣群體的意見和利益?為此，有必要通過完善民主制度確保最廣泛的社會(huì)參與。就如戴維·米勒所說:“當(dāng)決策是通過公開討論的程序而達(dá)成的，其中每個(gè)參與者都能自由表達(dá)意見且愿意平等傾聽和考慮不同觀點(diǎn)，這個(gè)民主體制就是協(xié)商性質(zhì)的。結(jié)果所達(dá)成的決定不是簡(jiǎn)單地反映參與者最優(yōu)的利益或觀點(diǎn)，而是考慮各方觀點(diǎn)后作出的判斷，以及被用于解決分歧時(shí)使用的規(guī)則或程序。”［4］就協(xié)商民主而言，任何重大決策尤其是發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定與項(xiàng)目論證都必須最大范圍和最為有效地征集公共意見，在不同甚至相互對(duì)立的利益博弈中求得生態(tài)利益的最大化。正如哈貝馬斯所指出的，“民主程序建立起實(shí)用性考慮、妥協(xié)、自我理解性商談和正義性商談之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并為這樣一個(gè)假定提供了基礎(chǔ):只要相關(guān)信息的流動(dòng)和對(duì)這種信息的恰當(dāng)處理沒有受到阻塞，就可以得到合理或公平的結(jié)果?！保?］“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策?！保?］值得注意的是，參與范圍、溝通和決策模式以及權(quán)威的限度，這三個(gè)維度在各種參與協(xié)商形式中是最基本的。［7］然而，真正的民主應(yīng)該盡量擴(kuò)大公民的直接參與，公民應(yīng)能充分參與公共事務(wù)的討論。通過更多的直接參與，公民可以在參與實(shí)踐中培育更具有負(fù)責(zé)、妥協(xié)、寬容等民主價(jià)值。［8］以聽證為例，作為協(xié)商民主的有效形式之一，聽證發(fā)揮著無可替代的作用。但是，在聽證程序、范圍、事項(xiàng)、參與人的廣度、深度、力度方面必須得到進(jìn)一步強(qiáng)化與固化，防止流于形式、避免民意被公權(quán)力所“綁架”。

二、選舉民主與“綠色法治GDP”新考評(píng)體系

就選舉民主而言，對(duì)黨政官員的選拔任用不能唯經(jīng)濟(jì)GDP 至上，而應(yīng)增加“綠色GDP”和“法治GDP”的選拔標(biāo)準(zhǔn)。如果只是注重前者而沒有后者的有效介入和強(qiáng)效保障，綠色GDP 只會(huì)是一個(gè)美麗的幻想?！懊利愔袊?guó)”只有與“法治中國(guó)”融為一體，才能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?！懊利悺笔且粋€(gè)價(jià)值訴求，而“法治”則是這一良善價(jià)值的最佳載體和實(shí)現(xiàn)方略。為此，有必要改變現(xiàn)有的兩種片面做法:要么是在法治考評(píng)體系中過分注重民主、民生、經(jīng)濟(jì)與政治文明的規(guī)范性和權(quán)威性，輕視或忽視對(duì)生態(tài)文明法治化的社會(huì)實(shí)效進(jìn)行量化考評(píng);要么是在生態(tài)建設(shè)方面過份依賴道德與政策約束而淡化法律約束，或者重視立法上的生態(tài)建設(shè)而生態(tài)執(zhí)法和司法明顯滯后。我們認(rèn)為，擺脫上述生態(tài)治理困境的出路有四:其一，在理念上，應(yīng)當(dāng)切實(shí)樹立從生態(tài)立法大國(guó)①?gòu)?979年公布《環(huán)境保護(hù)法(試行)》至2012年底，中國(guó)已制定了36 部環(huán)境保護(hù)專門性法律、70 多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、2000 余件環(huán)保規(guī)章和地方環(huán)保法規(guī)。參見任世丹《以生態(tài)法治應(yīng)對(duì)“環(huán)境法治失靈”》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年7月24日第A08 版。另參見孫佑?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)需要法治的推進(jìn)》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第1期。轉(zhuǎn)向生態(tài)法治強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略思維，不斷凸顯和強(qiáng)化生態(tài)治理的能力建設(shè)，將生態(tài)執(zhí)法能力作為領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)和能力考評(píng)的核心要素之一，在法治考評(píng)指標(biāo)體系中及時(shí)納入生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中的關(guān)鍵是整合資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益三個(gè)變量之間的關(guān)系，構(gòu)建“綠色法治GDP”。其二，在制度上，選舉民主不只是為了選拔出符合民意的公職人員，也包含了對(duì)民選出來的公職人員進(jìn)行監(jiān)督和制約。治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)均在于“治官”、“治權(quán)”和“治政”。［9］在生態(tài)治理中應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新制度，對(duì)公權(quán)力執(zhí)掌者的選拔任用，應(yīng)當(dāng)實(shí)行生態(tài)違法的一票否決制。正如漢米爾頓指出的:“對(duì)法律觀念來說，主要是必須附有制裁手段。換言之，不守法要處以刑罰或懲罰?！保?0］對(duì)公職人員更應(yīng)如此。其三，在責(zé)任上，法治政府是權(quán)力分立、權(quán)力有限和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)當(dāng)徹底改變政府及其工作人員法律責(zé)任體系不健全的現(xiàn)狀，從主體、客體、主觀方面和客觀方面來構(gòu)建一個(gè)立體的責(zé)任系統(tǒng)，強(qiáng)化生態(tài)不作為和作為不合法的法律責(zé)任機(jī)制、究責(zé)程序以及責(zé)任追求效果，確保從生態(tài)立法的快車道邁入生態(tài)執(zhí)法和生態(tài)司法的快車道。其四，在手段上，由于治理是社會(huì)公眾與公共權(quán)力互動(dòng)、共治的產(chǎn)物，所以，要探索公民、社會(huì)組織行使憲法和法律賦予的基于生態(tài)文明建設(shè)之急需的批評(píng)、建議、質(zhì)詢、罷免、彈劾權(quán)的新形式和新通道，切實(shí)將公權(quán)力鎖進(jìn)制度的籠子，而將權(quán)力籠子的鑰匙交給全體公民。

三、社會(huì)自治與生態(tài)司法改革

自治是治理的必由之路。而就自治民主與治理的關(guān)系而言，一方面，需要不斷塑造全民的生態(tài)法治美德，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)成員對(duì)環(huán)境資源的自我控制、自我管理、自我保護(hù);另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放開對(duì)民間組織的管制，充分發(fā)揮民間組織在生態(tài)文明建設(shè)中不可替代的作用。目前，正在加緊探索專門環(huán)境法庭和環(huán)境公益訴訟新思路，為民間組織在環(huán)境權(quán)益的司法救濟(jì)中發(fā)揮更大作用提供了更為廣闊的空間，但仍有一些問題亟待研究。民間組織作為環(huán)境公益訴訟中的原告，在主體資格的限制、參與訴訟權(quán)益的保障、程序性權(quán)利與實(shí)體權(quán)利的關(guān)系處理等方面仍然面臨諸多問題，在法律規(guī)范上的設(shè)定不夠具體，還需要具體細(xì)化和可操作化。近年來，先后發(fā)生的松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件、廣西龍江鎘污染事件等重大環(huán)境問題，因缺乏必要的法律依據(jù)，一直未被追究環(huán)境公共利益的損害賠償責(zé)任。為此，2012年8 與31日新修改的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹撔抻啽砻魑覈?guó)在公益訴訟方面邁出了可喜的第一步，使得公民對(duì)環(huán)境維權(quán)和司法救濟(jì)上的法律依據(jù)更為明確。但是，這一規(guī)定并沒有明確指出哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提起公益訴訟，有關(guān)公益訴訟原告主體資格、法院對(duì)公益訴訟的受案范圍在具體操作上存在不夠明晰的缺陷，因?yàn)?，根?jù)民訴法第119條規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:(1)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。對(duì)于上述與環(huán)境利益只有“間接”而非直接關(guān)系的主體，在權(quán)利能力上的特別授權(quán)十分必要，從而為公益救濟(jì)提供了強(qiáng)勢(shì)保障，但是，我們認(rèn)為，也不應(yīng)該毫無限制地?zé)o原則地授權(quán)給各種機(jī)關(guān)和組織。那么，此處的“法律規(guī)定機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”究竟包括哪些?甄選的法律依據(jù)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)何在?應(yīng)該限定在多大的范圍之內(nèi)?凡此種種，應(yīng)該進(jìn)行確定無疑的設(shè)定和選擇。否則，便會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)極端的片面做法:要么以種種借口拒絕主體提起公益訴訟，以法律規(guī)定不明確或相關(guān)性不夠而否認(rèn)主體資格;要么沒有節(jié)制地隨意認(rèn)定，過分夸大自由裁量權(quán)，有損于法治的嚴(yán)謹(jǐn)與權(quán)威性。

為了解決這一問題，2014年4月24日最新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第57條規(guī)定:“公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門舉報(bào)。公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)?！钡?8條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！蔽阌怪靡桑@是我國(guó)環(huán)境公益訴訟史上的一個(gè)里程碑。而值得反思的是，這一規(guī)定是否完全符合民訴法第55條的立法精神。民訴法的規(guī)定僅僅使用了“法律規(guī)定”和“有關(guān)”組織，其主體資格的范圍顯然寬于環(huán)保法第58條。盡管作為特別法，環(huán)保法可以根據(jù)立法法做出上述規(guī)定，但是這是否意味著有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體僅僅限于第58條的專門環(huán)保組織?我們認(rèn)為，這是值得進(jìn)一步研究的問題。而且，在實(shí)踐上，在很多地方尚未建立公益性環(huán)保組織，如果在出現(xiàn)了環(huán)境公益訴訟事由而政府環(huán)保部門不作為的情形時(shí)，環(huán)境公益便失去了司法救濟(jì)的可能性。從法理上講，民訴法是關(guān)于司法管轄的特別法，環(huán)保法并非程序法，不屬于管轄的特別法，可見，即使根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，環(huán)境公益訴訟的主體確認(rèn)也不能僅限于環(huán)保法的上述規(guī)定?？梢?，應(yīng)當(dāng)也可能進(jìn)一步釋放社會(huì)組織和公民參與環(huán)境維權(quán)的功能，根據(jù)民訴法精神確認(rèn)環(huán)境公益訴訟主體資格范圍。

四、談判民主下互動(dòng)式生態(tài)權(quán)益救濟(jì)之道

治理并非終極目的，而是一種手段。治理的目的性價(jià)值在于通過包容性秩序［11］建設(shè)而實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利與自由，防止因?yàn)橹刃蚧靵y與社會(huì)沖突導(dǎo)致的權(quán)益受阻與權(quán)利侵犯。生態(tài)文明旨在賦予人以生態(tài)權(quán)益，而沒有救濟(jì)，便沒有權(quán)利。除了司法對(duì)生態(tài)權(quán)益的終極救濟(jì)外，多元化的糾紛解決機(jī)制在當(dāng)今世界方興未艾，而談判民主就是一種能夠彰顯社會(huì)參與和治理精神的有效途徑，也是調(diào)節(jié)利益矛盾和化解利益沖突這一動(dòng)態(tài)過程中的有效手段?？v觀世界各國(guó)，發(fā)展與環(huán)境損害始終是一大矛盾。特別是對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，生態(tài)利益所引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題尤其是群體性突發(fā)事件十分突出。在我國(guó)也不例外。如2005年的浙江東陽(yáng)畫水事件，當(dāng)?shù)孛癖妵@著環(huán)境權(quán)益受損這一威脅而進(jìn)行了強(qiáng)勢(shì)反抗;2007年廈門發(fā)生的PX 項(xiàng)目危機(jī)，也是由于市民對(duì)PX 項(xiàng)目可能導(dǎo)致的環(huán)境嚴(yán)重破壞的恐懼而爆發(fā)的群體性抗議事件;2013年1月，山西長(zhǎng)治苯胺泄漏事故波及山西、河南、河北三省，導(dǎo)致公眾強(qiáng)烈不滿和質(zhì)疑。對(duì)此，我們既不能采取強(qiáng)制打擊和暴力鎮(zhèn)壓的非法治方式，也不能利用所謂“花錢買平安”這種不負(fù)責(zé)任的方法，而應(yīng)運(yùn)用法治思維和法治方式提高處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)這兩者之間緊張關(guān)系的能力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)關(guān)于環(huán)境群體性事件的立法，在積極應(yīng)對(duì)中能有法可依。此外，當(dāng)發(fā)生利益沖突特別是重大群體性事件時(shí)，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)力干預(yù)和打擊的不當(dāng)定位中退場(chǎng)，而可以依循治理之多元共治原則，及時(shí)轉(zhuǎn)化為通過利用法治下的談判民主方式，以引導(dǎo)人的身份對(duì)作為弱勢(shì)一方的民眾進(jìn)行賦權(quán)，強(qiáng)化其談判能力和談判技巧，構(gòu)建利益雙方理性而平等地進(jìn)行溝通的談判機(jī)制?！罢勁胁⒉恍枰鞣接泄餐哪繕?biāo)，不要求每個(gè)人都贊同最終的結(jié)果，它只需要人們視彼此的反應(yīng)而調(diào)整行動(dòng)。”［12］談判為相關(guān)方交流各種信息、表達(dá)可接受的范圍、妥協(xié)的程度搭建和平、可控的平臺(tái)，在博弈中達(dá)成包容性協(xié)議。具體而言，在環(huán)境危害引發(fā)的群體性事件處理中，政府可引導(dǎo)并幫助社會(huì)公眾與致害方展開談判，為公眾聘請(qǐng)談判專家和環(huán)境資源技術(shù)顧問，并及時(shí)提供法律援助、提升其談判能力，確保公眾以法治的方式依法實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)利。

五、生態(tài)司法的組織構(gòu)架

司法保障是治理不可或缺的組成部分。生態(tài)司法即司法機(jī)關(guān)依據(jù)環(huán)境相關(guān)法律明確規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)及相應(yīng)程序來解決糾紛、化解矛盾的過程。目前，亟待研究和解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題有三個(gè)方面:專門的環(huán)境法庭的設(shè)立、跨區(qū)域環(huán)境治理、全球治理背景下的中國(guó)生態(tài)司法應(yīng)對(duì)。

構(gòu)建生態(tài)司法的首要問題是生態(tài)環(huán)境訴訟是否有實(shí)現(xiàn)的可能性。最高法院新成立的環(huán)境資源審判庭為這一可能性的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最高法院于2014年6月底發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，明確表示要“大力推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟”，并對(duì)環(huán)境公益訴訟中的成本高昂、專項(xiàng)資金管理等問題作出明確規(guī)定。然而，我們必須清醒地看到以下幾個(gè)難點(diǎn)問題。首先，我國(guó)環(huán)境法學(xué)的研究歷史短，環(huán)境法學(xué)教育推行的時(shí)間短、力度和深度不足，與環(huán)境相關(guān)的訴訟理論和實(shí)踐都是近年來才興起的。法官和律師對(duì)相關(guān)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都比較缺乏，如何在實(shí)際辦案過程中真正厘清和保障環(huán)境公益值得進(jìn)一步考量。第二，作為成文法國(guó)家，與環(huán)境相關(guān)的訴訟的快速發(fā)展對(duì)現(xiàn)有的法律規(guī)范、司法理念、法院的定位、法官律師的能力都帶來很大挑戰(zhàn)。以環(huán)境公益訴訟為例，當(dāng)法官在每個(gè)具體的公益訴訟案件中都極力認(rèn)定和維護(hù)某種“可確定的公共利益”時(shí)，司法自身的性質(zhì)和功能就會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，隨之導(dǎo)致司法更少保守型、更多創(chuàng)新性，也就是說更注重法官的“造法”功能與法院政策形成功能。［13］這種能動(dòng)性有助于彌補(bǔ)環(huán)境法律法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中的可訴性缺陷，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法的正義，但也面臨著如何處理實(shí)質(zhì)正義和形式主義、法典主義和價(jià)值主義之間的分歧問題。第三，環(huán)境糾紛自身的特性會(huì)導(dǎo)致法院和法官對(duì)此類糾紛解決的動(dòng)力不足。以環(huán)境污染為例，它對(duì)人身和生態(tài)的損害是長(zhǎng)期的、潛伏的、累積的，法院和法官很難在短期內(nèi)調(diào)查損害原因、鑒定損害結(jié)果、證明損害因果關(guān)系等。這些都需要制定相應(yīng)的程序規(guī)則、配備專業(yè)人員、給予專業(yè)技術(shù)支持。在實(shí)踐中，法院既害怕審判過程及結(jié)果遭到非議引發(fā)群體性事件，又擔(dān)心既耗時(shí)又費(fèi)力的環(huán)境案件影響了法院的結(jié)案率。［14］在構(gòu)建環(huán)境審判機(jī)制時(shí)必須充分考慮這些問題。第四，如前文所述，不實(shí)質(zhì)性放寬訴訟主體資格范圍，那么，環(huán)境法庭大量建立后，因訴訟資格的限制，也會(huì)面臨無案可審、等“米”下鍋的尷尬。

此外，最高人民法院設(shè)立了環(huán)境法庭后，如何發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境治理中的功效是接下來的重點(diǎn)問題。目前，我國(guó)司法工作往往只是涉及個(gè)人私害的救濟(jì)，而跨區(qū)域跨流域的污染，需要更為宏大的視角。［15］如我國(guó)黃河、長(zhǎng)江幾大水系的污染，不是某一市、省就能夠治理和控制的。針對(duì)這個(gè)問題，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。此次新設(shè)的環(huán)境資源審判庭即是對(duì)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的重要對(duì)接。針對(duì)跨流域的環(huán)境案件，最高法院環(huán)境資源審判庭可以直接審理，也可以由該庭依據(jù)實(shí)際情況選擇法院指定審理。然而，在實(shí)踐中，針對(duì)同一案件，不同地區(qū)的法院會(huì)因?yàn)閰^(qū)域差異作出有差異的判決，做法上會(huì)缺乏必要的統(tǒng)一。如果案件交某個(gè)地方法院審理，都可能因地方保護(hù)主義而引發(fā)區(qū)域之間管理體制、利益分配、物質(zhì)調(diào)整、行政處罰權(quán)等的沖突。而法律的基本要求是同類案件的審理應(yīng)有相對(duì)統(tǒng)一的認(rèn)定和裁判標(biāo)準(zhǔn)。［15］為此，可以進(jìn)一步考慮單獨(dú)為某一水系、某一生態(tài)區(qū)設(shè)置專門環(huán)保法院，這樣能從宏觀視域來平衡利益、克服利益偏狹的局限，實(shí)現(xiàn)流域或區(qū)域的無縫隙聯(lián)防聯(lián)控。因此，生態(tài)司法的構(gòu)建應(yīng)在在利益協(xié)調(diào)、權(quán)利平衡等“共識(shí)”的基礎(chǔ)上，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)域劃分，強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府間的溝通與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境管轄與治理。

從更廣闊的視角來看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境司法應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。全球性的環(huán)境變化、臭氧破壞、生物多樣性保護(hù)、土地退化(包括水土流失和土地荒漠化等)、水資源緊缺等共性生態(tài)問題嚴(yán)重，但我國(guó)參與和推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的能力還相當(dāng)薄弱。［16］目前如何提高積極應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的能力值得深入探索。

當(dāng)下，中國(guó)正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略時(shí)期，各種環(huán)境問題集中爆發(fā)，價(jià)值多元化和利益沖突多樣化是生態(tài)法治文明建設(shè)的巨大障礙。改革開放30 多年來生態(tài)立法的豐功偉績(jī)?cè)谕蝗缙鋪淼娜珖?guó)性霧霾等環(huán)境危機(jī)面前顯得蒼白無力，法治的成效被打上了一個(gè)深深的問號(hào)。而生態(tài)司法在訴訟主體、法定程序、管轄制度和責(zé)任能力建設(shè)上如果再畏縮不前、瞻前顧后，那么，勢(shì)必會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，陷入發(fā)展與治理危機(jī)的困境難以自拔。在治理與法治交互作用的大背景下，必須改變傳統(tǒng)的威權(quán)主義思維模式，還權(quán)于社會(huì)，以社會(huì)公共意志的集合為司法改革方案選擇的最高依據(jù)，實(shí)現(xiàn)從單純命令模式的管理向多元利益主體互動(dòng)共治的根本理念轉(zhuǎn)變。沒有理念的這一轉(zhuǎn)變，任何具體法制制度的創(chuàng)新都將會(huì)失去方向。

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