宋 軼

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川·成都 610064）

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)，特別是隨著《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》和《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》的實(shí)施，扶貧開(kāi)發(fā)工作成績(jī)斐然。特別是經(jīng)過(guò)2001-2010年這十年間的不懈努力，全國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少，以1274元人民幣農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)（2010年）衡量，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從9422萬(wàn)人（2000年底）減少到2688萬(wàn)人（2010年底），減少近71.5%；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重下降7.4%。農(nóng)村收入水平穩(wěn)步提高，十年間全國(guó)592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)8522元，農(nóng)民年人均純收入增長(zhǎng)1997元，年均增速為17%和11%。而作為全國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，2001-2010年，四川省貧困人口由1041萬(wàn)減少至145萬(wàn)，貧困發(fā)生率下降13%以上；貧困居民占農(nóng)村居民總數(shù)下降9.74%；貧困地區(qū)農(nóng)民年人均純收入增長(zhǎng)2947元，高于同期全國(guó)平均水平，極大的促進(jìn)了全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧。

但同時(shí)也應(yīng)該清醒的認(rèn)識(shí)到，時(shí)至今日全國(guó)扶貧工作任務(wù)依然艱巨，面臨諸多困難亟待應(yīng)對(duì)。以四川省為例：首先是，貧困面大、貧困程度深、范圍廣的情況尚未根本改變。以2011年國(guó)家新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量（年人均純收入2300元），全省農(nóng)村貧困人口仍高達(dá)1356萬(wàn)人，占到全國(guó)的十分之一。全省21個(gè)市（州）均存在貧困區(qū)域和貧困農(nóng)戶，181個(gè)市（縣、區(qū)）中有160個(gè)有扶貧任務(wù)；其次，返貧問(wèn)題依然突出。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等貧困區(qū)域自然環(huán)境惡劣，災(zāi)害頻發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，公共服務(wù)水平低下，抗災(zāi)能力弱，地方病問(wèn)題嚴(yán)重，因?yàn)?zāi)、因病返貧幾率高；此外，由于國(guó)家扶貧政策遵循先易后難的原則，未來(lái)的扶貧工作將進(jìn)入攻堅(jiān)階段，特別是民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，自然條件特別惡劣，區(qū)域發(fā)展無(wú)法依靠現(xiàn)有的發(fā)展能力帶動(dòng)，常規(guī)的扶貧手段難以奏效，加之多年來(lái)形成的區(qū)域差異發(fā)展格局，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民收入等不僅與全國(guó)平均水平相比差距較大，而且特困地區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)與農(nóng)村、山區(qū)與平原之間發(fā)展差異明顯，是扶貧攻堅(jiān)難啃的一塊“硬骨頭”，上述地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)仍將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史任務(wù)。

二、民族地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀——以烏蒙山四川省境內(nèi)部分為例

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力

烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)部分地處四川盆地南緣，地處川滇黔渝接合部，包括13個(gè)縣（市、區(qū)），國(guó)土面積近3萬(wàn)平方公里，至2010年末，該區(qū)域總?cè)丝?16.06萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口358.78萬(wàn)人。境內(nèi)有9個(gè)彝族縣和10個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)，是全國(guó)最大彝族聚居區(qū)的重要組成部分和四川省主要的民族聚居區(qū)之一。隨著扶貧開(kāi)發(fā)工作的不斷深入，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但由于起步晚、基數(shù)大、困難多，與全國(guó)水平相比，差距仍相當(dāng)明顯。烏蒙山四川省片區(qū)的人均生產(chǎn)總值宜賓市屏山縣外，不到全國(guó)平均水平的50%，最高的屏山縣也僅為全國(guó)水平的51.72%；除古藺縣、馬邊縣和雷波縣外，絕大多數(shù)縣（市、區(qū)）人均財(cái)政收入都不到全國(guó)平均水平的10%；多數(shù)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅為全國(guó)平均水平的80%左右；區(qū)域內(nèi)農(nóng)民人均純收入差異明顯，最高的樂(lè)山市沐川縣是全國(guó)平均水平的89.93%，而最低的涼山州美姑縣僅為58.37%。

樂(lè)山市的馬邊縣和涼山州的普格縣、布拖縣等縣的基本經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全部區(qū)縣中均處在相對(duì)較低的水平，反映了這些民族地區(qū)的民族貧困縣不僅處于絕對(duì)貧困，而且相對(duì)貧困問(wèn)題突出。與同樣屬于民族地區(qū)的其他區(qū)縣相比，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力也較低，因此位于民族地區(qū)的民族貧困縣要實(shí)現(xiàn)改變社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化落后狀態(tài)的目標(biāo)，面臨著比一般貧困區(qū)縣更加艱難的處境。

（二）要素聚集能力

通過(guò)對(duì)比涼山州各民族特困縣要素聚集能力與全國(guó)平均水平，我們可以發(fā)現(xiàn)，涼山州各民族特困縣人均等級(jí)公路里程的相對(duì)水平存在差異。普格縣、金陽(yáng)縣、雷波縣高于全國(guó)平均水平，其他縣低于全國(guó)平均水平。而涼山州各民族特困縣人均公路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量、人均移動(dòng)電話保有量、人均郵電主營(yíng)業(yè)務(wù)收入等均顯著低于全國(guó)平均水平。說(shuō)明涼山州各民族特困縣要素聚集能力不強(qiáng)，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。與烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平相比，涼山州各民族貧困縣的要素聚集能力也相對(duì)偏低。

（三）公共服務(wù)能力

從教育方面來(lái)看，烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)各民族貧困縣與全國(guó)平均水平的差距主要表現(xiàn)在人均普通中學(xué)教師數(shù)上。全部民族貧困縣的人均普通中學(xué)教師數(shù)量均低于全國(guó)平均水平，差距最小的縣是樂(lè)山市的馬邊縣，差距最大的是涼山州的布拖縣。各民族貧困縣人均小學(xué)教師與全國(guó)平均水平差別不大。

從醫(yī)療衛(wèi)生水平來(lái)看，各民族貧困縣的人均醫(yī)院、衛(wèi)生院技術(shù)人員數(shù)和人均病床數(shù)都顯著低于全國(guó)平均水平，反映出這些民族貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展在絕對(duì)數(shù)量上的滯后。與烏蒙山四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平相比，部分民族貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展高于四川省平均水平。涼山州普格縣、金陽(yáng)縣、越西縣、雷波縣的醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量?jī)?chǔ)備相對(duì)充足，樂(lè)山市馬邊縣、涼山州金陽(yáng)縣、雷波縣的基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施相對(duì)完善。

（四）生產(chǎn)生活條件

烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)各民族貧困縣的耕地面積相對(duì)數(shù)量較少，耕地占行政區(qū)域土地面積的平均比例為7.81%，低于四川省平均水平，僅是全國(guó)平均水平的58.9%，反映出各民族貧困縣耕地?cái)?shù)量的絕對(duì)和相對(duì)匱乏。從有效灌溉面積占耕地比例來(lái)看，區(qū)域內(nèi)各民族貧困縣發(fā)展不平衡。盡管全部民族貧困縣的有效灌溉面積占比均低于全國(guó)平均水平，但樂(lè)山市馬邊縣、涼山州普格縣、越西縣、美姑縣等高于烏蒙山四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平，說(shuō)明各民族區(qū)縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的絕對(duì)水平較低，相對(duì)水平發(fā)展不一。單位耕地面積農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力和單位面積化肥施用量在一定程度上反映了地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度，從各民族貧困縣的數(shù)據(jù)與全國(guó)平均水平的對(duì)比來(lái)看，各民族貧困縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度與全國(guó)平均水平的差距主要體現(xiàn)在現(xiàn)代化機(jī)械的使用比例上。同時(shí)，農(nóng)村用電量與鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)據(jù)的對(duì)比反映出各民族貧困縣生活條件的不便，相對(duì)農(nóng)村用電量遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。

三、民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的原因解析

要有效推進(jìn)上述區(qū)域的扶貧攻堅(jiān)，首先便是科學(xué)地進(jìn)行內(nèi)部地域劃分和判斷落后地區(qū)的瓶頸制約因素。

（一）經(jīng)濟(jì)因素的制約

民族地區(qū)大多地處山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，惡劣的地理環(huán)境使得這些地區(qū)的產(chǎn)出水平先天較低?；A(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，尤其是交通和通信的不便，制約了民族地區(qū)與其他區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的銜接，相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展環(huán)境限制了外來(lái)先進(jìn)技術(shù)和理念的傳播，使得民族地區(qū)缺乏發(fā)展必需的先進(jìn)技能。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的扶貧政策以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等“輸血”型政策為主，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展能力的“造血”型政策較少，先天較差的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境以及缺乏后天對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的培育共同造成民族地區(qū)的持續(xù)性貧困。

（二）社會(huì)因素的影響

由于先天發(fā)展環(huán)境和后天“輸血”型政策的雙重影響，民族地區(qū)的發(fā)展表現(xiàn)為對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段的高度依賴。民族地區(qū)文化的差異弱化了外部先進(jìn)文化浪潮對(duì)本地區(qū)文化的沖擊與影響，相對(duì)封閉的地理位置進(jìn)一步強(qiáng)化了民族地區(qū)的封閉性，構(gòu)成“文化貧困”。此外受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)福利保障事業(yè)發(fā)展緩慢，特困民族地區(qū)群眾的健康狀況相對(duì)較差，艾滋病等發(fā)病率相對(duì)較高，不利于地區(qū)的自我發(fā)展。

（三）環(huán)境因素的限制

地理區(qū)位偏僻、自然災(zāi)害高發(fā)是民族地區(qū)的普遍特征，偏僻和難于接近使得民族地區(qū)的貧困具有區(qū)域性的特征，這類(lèi)由自然環(huán)境不適宜于人類(lèi)居住造成的貧困治理難度較大，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低的情況下，扶貧工作是遵循由易入難的順序，民族地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)力度相對(duì)扶貧的難度不足。自然災(zāi)害高發(fā)還構(gòu)成扶貧后返貧的原因。自然環(huán)境惡劣進(jìn)一步影響著民族地區(qū)的生產(chǎn)和生活，在婚姻選擇、教育條件、生產(chǎn)積累等方面束縛，形成持續(xù)的惡性循環(huán)。

（四）扶貧政策的錯(cuò)位

一是扶貧手段的錯(cuò)位。民族地區(qū)的扶貧政策首選“輸血式”扶貧，政府多年來(lái)主要解決的是民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展的先天不足，對(duì)自我發(fā)展能力的培育不足。二是扶貧時(shí)間的錯(cuò)位。民族地區(qū)與其他區(qū)域在先天和后天發(fā)展的差距，使得扶貧工作難以開(kāi)展。民族地區(qū)的扶貧工作往往存在貧困程度深、地理位置偏遠(yuǎn)、貧困范圍廣等難題，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展初期，扶貧能力有限，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，只能遵循先易后難、逐個(gè)擊破的路徑，客觀上造成民族地區(qū)等區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)工作的滯后。

四、政策建議

通過(guò)上述分析，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的原因，既包括收入分配制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、自然生態(tài)環(huán)境惡劣等制度供給不足和區(qū)域發(fā)展障礙形成的一般性貧困，又包括民族地區(qū)的特殊性貧困，即因制度供給不足形成的可行性能力缺乏（如人口素質(zhì)低下等）和生產(chǎn)生活方式、觀念桎梏、宗教信仰等形成的族群型貧困。由于受多重類(lèi)型貧困影響，解決我國(guó)民族地區(qū)的貧困問(wèn)題需要綜合性、多元化的差異扶貧政策。

在下一個(gè)階段，民族地區(qū)各區(qū)縣應(yīng)堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)相結(jié)合，堅(jiān)持“突出重點(diǎn)，突破難點(diǎn)；以人為本，民生優(yōu)先；實(shí)事求是，量力而為；立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)”的總體思路，以提升發(fā)展能力為基礎(chǔ)，以改善民生和完善社會(huì)保障為落腳點(diǎn)，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，為扶貧攻堅(jiān)創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)條件。通過(guò)改善貧困人口生產(chǎn)生活條件，建立長(zhǎng)效增收機(jī)制，優(yōu)化貧困人口人力資本，提高可持續(xù)發(fā)展能力，加快脫貧致富步伐，有力推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

（一）切實(shí)提高對(duì)民族地區(qū)自我發(fā)展能力的認(rèn)識(shí)

我們將民族地區(qū)分為示范發(fā)展區(qū)域、加速發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域。示范發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力較強(qiáng)，要素集聚能力較好，交通基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，公共服務(wù)水平較高，生產(chǎn)生活條件較好，現(xiàn)有發(fā)展能力評(píng)價(jià)結(jié)果高于地區(qū)平均水平，對(duì)整體區(qū)域的發(fā)展能夠起到示范帶頭作用。扶持發(fā)展區(qū)域表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展水平低下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自我發(fā)展能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展滯后，生產(chǎn)生活條件差，現(xiàn)有發(fā)展能力評(píng)價(jià)結(jié)果明顯低于地區(qū)平均水平，需要通過(guò)多種手段大力扶持發(fā)展。加速發(fā)展區(qū)域是那些現(xiàn)有發(fā)展能力評(píng)價(jià)結(jié)果與地區(qū)平均水平差距不大，具有一定的自我發(fā)展基礎(chǔ)的區(qū)域。由于民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、要素聚集能力等方面呈現(xiàn)出各區(qū)縣不均衡發(fā)展的趨勢(shì)，因此，有必要區(qū)分示范發(fā)展區(qū)域、加速發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域，不同區(qū)域自我發(fā)展能力存在差異，可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的對(duì)比分析和客觀賦值等評(píng)價(jià)方法確定特定區(qū)縣的發(fā)展能力，從而有針對(duì)性地制定政策措施。

（二）采取多種措施，著力轉(zhuǎn)變民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

民族地區(qū)的貧困問(wèn)題是制度供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)育、自然條件和文化差異等多因素共同形成的深層次、多元化貧困，要解決民族地區(qū)的貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，需要普惠型扶貧政策和針對(duì)型扶貧政策相結(jié)合，以增強(qiáng)地區(qū)自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，“輸血式”扶貧和“造血式”扶貧并重。首先要根據(jù)地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，通過(guò)加大公共財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、增加民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入、加大教育資源向民族地區(qū)的傾斜等，改善制度和區(qū)域發(fā)展環(huán)境，為地區(qū)大面扶貧創(chuàng)造有利條件；其次要勇于創(chuàng)新，加快農(nóng)村金融制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，通過(guò)組建農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革，有針對(duì)性地提高民族地區(qū)的可行能力；同時(shí)，注重制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和人才環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，扶貧和扶智共舉，逐步建立符合民族地區(qū)發(fā)展的人才培養(yǎng)、引進(jìn)和儲(chǔ)備體系，為增強(qiáng)區(qū)域自我發(fā)展能力提供智力支持。最后，依托民族地區(qū)的旅游、文化等優(yōu)勢(shì)資源，支持具有地方特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)民族地區(qū)的“造血”能力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

（三）堅(jiān)持分類(lèi)扶貧的基本原則，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展為指導(dǎo)，充分考慮民族地區(qū)的共性和特殊性，采取多元化和差異化扶貧政策，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)發(fā)展。一是將示范發(fā)展區(qū)域、加快發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域加以區(qū)分，在政策支持、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移和項(xiàng)目安排上實(shí)施區(qū)別對(duì)待。二是區(qū)分不同區(qū)域的致貧因素，對(duì)存在優(yōu)勢(shì)資源、但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開(kāi)發(fā)滯后的地區(qū)，積極實(shí)施“造血型”扶貧開(kāi)發(fā)；對(duì)自然環(huán)境惡劣、缺乏基本發(fā)展條件的地區(qū)，主要采取“輸血型”扶貧幫困。三是根據(jù)不同地區(qū)自我發(fā)展能力，通過(guò)培育民族地區(qū)增長(zhǎng)極，引領(lǐng)和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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[10]中央政府門(mén)戶網(wǎng)站.中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）[N].http://www.gov.cn/j rzg/2011-12/01/content_2008462.htm