楊 愛 平

·廣東自貿(mào)區(qū)建設與粵澳合作研究·

廣東自貿(mào)試驗區(qū)建設與粵澳合作機制再創(chuàng)新

楊 愛 平

澳門回歸以來，伴隨政府間關(guān)系的歷史變化，粵澳雙方循序漸進地開展了經(jīng)濟社會合作，取得了有目共睹的顯著成效。過去十多年，因應合作環(huán)境和合作訴求的變化，粵澳合作機制歷經(jīng)了從1.0版向2.0版的變化，即：從“粵澳合作聯(lián)席會議”主導下的合作轉(zhuǎn)向《粵澳合作框架協(xié)議》主導下的合作。在廣東自貿(mào)試驗區(qū)建設的政策背景下，粵澳合作進入深度融合的新階段。為此，應與時俱進地對粵澳合作機制進行再創(chuàng)新：粵澳尤其是珠澳雙方要開展更為平等互利的精誠合作，消減合作過程中的信息不對稱和溝通障礙；澳門特區(qū)政府要強化對內(nèi)地重大政策的學習與政策社會化功能；粵澳雙方要探索跨境社會政策合作機制創(chuàng)新；通過制度創(chuàng)新和制度融合，構(gòu)建粵澳(港)參與全球競合的平臺與機制。

廣東自貿(mào)區(qū) 粵澳合作 合作機制再創(chuàng)新

眾所周知，澳門囿于地小人少、資源貧乏、市場窄小等“先天不足”，難以走出一條自力更生的內(nèi)源型發(fā)展道路，因此，通過加強與國內(nèi)外尤其是珠三角地區(qū)的合作打造一個“澳門之外的澳門”，是澳門經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的不二法門?；貧w以來，在中央政府的鼎力支持下，澳門通過循序漸進地開展與內(nèi)地尤其是廣東珠三角的區(qū)域合作，取得了經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史奇跡。從某種意義上甚至可以說，回歸以來的澳門經(jīng)濟社會發(fā)展史，實質(zhì)上是中央政府主導下的粵澳合作史。當前，廣東自貿(mào)區(qū)建設拉開帷幕，粵澳合作關(guān)系將進入一個新的歷史階段。為此，本文在簡要回顧澳門回歸以來粵澳合作機制發(fā)展歷程的基礎上，探討自貿(mào)區(qū)建設背景下粵澳合作的新變化及其合作機制再創(chuàng)新。

一、回歸以來粵澳合作機制的歷史發(fā)展

葡國殖民管治時期，澳門雖名為資本主義自由港，但由于無法和唇齒相依的珠三角尤其是珠海開展合作，因此，其經(jīng)濟社會發(fā)展就猶如老葡京酒店的“鳥籠”格局，自我封閉，“隨波逐流”。尤其到了回歸前夕，澳門的經(jīng)濟發(fā)展更是出現(xiàn)連年負增長的窘迫局面。然而，1999年澳門回歸祖國，結(jié)束了粵澳分屬中葡兩國分治的國家間關(guān)系史，掀開了粵澳政府關(guān)系史的嶄新一頁。在“一國兩制”的制度環(huán)境下，粵澳同屬中央政府領(lǐng)導和管轄下的一個地方政府，因此，粵澳政府雙方基于一國內(nèi)部的兄弟政府關(guān)系，逐步開始探索政府層面的合作機制。大致而言，回歸以來，伴隨粵澳合作環(huán)境和合作訴求的變化，粵澳合作機制歷經(jīng)了從1.0版向2.0版的變化。

(一)粵澳合作聯(lián)席會議主導下的1.0版的粵澳合作機制

從歷史的角度來看，1.0版的粵澳合作機制大致是從1999年澳門回歸到2008年；而從粵澳合作的訴求和內(nèi)涵來看，1.0版的粵澳合作機制主要是指粵澳合作聯(lián)席會議主導下的經(jīng)貿(mào)合作和科教合作?；貧w初的2001年，經(jīng)國務院批準，廣東省政府和澳門特區(qū)政府建立起政府間高層會晤的合作機制，目的在于通過雙方高層互動，提振澳門經(jīng)濟發(fā)展士氣，改變回歸前夕澳門經(jīng)濟發(fā)展“隨波逐流”的局面。在此基礎上，2003年粵澳雙方參照粵港合作聯(lián)席會議機制，建立了粵澳合作聯(lián)席會議制度，通過這種制度化的安排來更好地推進粵澳雙方的經(jīng)貿(mào)合作，實現(xiàn)互利共贏；同年，澳門與中央政府簽署了《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。隨后幾年，澳門與內(nèi)地政府簽署了相關(guān)補充協(xié)議，力圖更高效便捷地推動粵澳經(jīng)貿(mào)合作。

2004年，由廣東主導的泛珠“9+2”合作正式提出，粵澳合作也被賦予更新的思路和更大的責任。盡管如此，泛珠“9+2”框架下的粵澳合作仍由粵澳合作聯(lián)席會議主導。比如，2005年粵澳合作聯(lián)席會議提出了備受矚目的粵澳合作開發(fā)橫琴島問題。2006年粵澳合作聯(lián)席會議擴大了雙方合作領(lǐng)域，明確了雙方11個方面的重點合作項目，包括：粵澳攜手推進泛珠三角區(qū)域合作；探討泛珠三角橫琴經(jīng)濟合作區(qū)框架下的粵澳合作；繼續(xù)配合澳門發(fā)揮區(qū)域商貿(mào)服務平臺功能；在CEPA框架下開展粵澳服務業(yè)合作；進一步推動珠澳跨境工業(yè)區(qū)建設；加強大型交通基建項目合作；加強粵澳旅游合作；支持廣東企業(yè)到澳門投資；加強粵澳口岸合作；加強粵澳科技合作；加強粵澳教育合作。

總而言之，自2001年粵澳雙方建立高層會晤合作機制，尤其是2003年創(chuàng)立粵澳合作聯(lián)席會議以來，粵澳雙方的經(jīng)貿(mào)合作和科教領(lǐng)域的合作取得了一系列成果，包括在CEPA框架下的粵澳服務業(yè)合作、珠澳跨境工業(yè)區(qū)的建設、開發(fā)橫琴島的研究等均取得實質(zhì)性進展，由此迅速扭轉(zhuǎn)了澳門經(jīng)濟低迷發(fā)展的頹廢勢頭。但這一時期粵澳合作機制的總體特點是聯(lián)席會議主導下的經(jīng)貿(mào)合作，兩地政府領(lǐng)導雖不定期見面，也溝通一些邊境合作事務，但更多是禮節(jié)性會晤，粵澳政府間的實質(zhì)合作或者說深度合作尚未真正展開。

(二)《粵澳合作框架協(xié)議》主導下的2.0版粵澳合作機制

2008年底,隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》的簽署，尤其是2011年《粵澳合作框架協(xié)議》的簽署，粵澳合作機制進入2.0版升級版階段。這有如下幾個標志：

第一，《粵澳合作框架協(xié)議》回應了粵澳合作環(huán)境變化的訴求。如果說粵澳合作聯(lián)席會議主導下的粵澳合作，追求的更多是粵澳雙方利益的最大化，那么，2.0版時期的粵澳合作，更多地是追求在國家戰(zhàn)略指引下的區(qū)域公共利益最大化。這在幾個合作框架協(xié)議的目標定位中得以明顯體現(xiàn)，比如，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》作為一個國家級戰(zhàn)略規(guī)劃，專門把粵澳合作納入珠三角規(guī)劃綱要中；又如，2009年國務院正式批復的《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，明確橫琴要在“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式示范區(qū)的發(fā)展定位；再如，2011年簽署的《粵澳合作框架協(xié)議》提出，將攜手建設亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群，共同打造世界級新經(jīng)濟區(qū)域，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。

第二，《粵澳合作框架協(xié)議》規(guī)定的合作內(nèi)容涵蓋了產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、基礎設施與便利通關(guān)、社會公共服務、區(qū)域共同規(guī)劃、合作開發(fā)橫琴等五大領(lǐng)域，標志著粵澳合作已經(jīng)由1.0版時期局限于經(jīng)貿(mào)和科教合作，升級到全面合作階段。具體來看，(1)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，主要包括旅游、會展、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意、金融、中小企業(yè)發(fā)展合作；(2)基礎設施與便利通關(guān)合作，包括交通、水電氣供應、信息網(wǎng)絡、口岸通關(guān)等；(3)社會公共服務合作，包括教育培訓、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境保護、民生福利、法律事務與治安管理合作；(4)區(qū)域共同規(guī)劃，包括珠江口西岸地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、澳珠協(xié)同發(fā)展規(guī)劃、澳門與廣州南沙合作規(guī)劃；(5)合作開發(fā)橫琴，采取共同參與、分線管理辦法，打造重點園區(qū)，出臺配套政策等。

第三，《粵澳合作框架協(xié)議》第七章對粵澳合作的機制安排有專門的規(guī)定，在原有的粵澳合作聯(lián)席會議制度基礎上，重構(gòu)了一個政府主導、市場與社會協(xié)同參與的公共治理協(xié)作機制。*楊愛平：《從利益離散型合作到利益聚合型合作——改革以來內(nèi)地發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型對粵港澳合作的影響》，載《當代港澳研究》2012年第6期。主要包括以下幾個組成部分：一是高層會晤機制?；洶母邔舆m時舉行會晤，研究重大合作事項，達成戰(zhàn)略性共識，形成合作綱領(lǐng)性文件，指導和推動合作的開展。二是聯(lián)席會議制度。該會議共同研究有關(guān)合作項目和事項，確定年度重點工作。同時，在聯(lián)席會議下根據(jù)需要設立或調(diào)整粵澳合作有關(guān)專責小組，加大工作落實和執(zhí)行力度。三是工作機構(gòu)。具體由粵澳合作聯(lián)絡辦公室負責日常合作事務，粵方設在廣東省人民政府港澳事務辦公室，澳方設在澳門特別行政區(qū)政府行政長官辦公室，負責跟進落實合作協(xié)議有關(guān)事項，協(xié)調(diào)解決合作爭端，建立公共信息平臺，定期發(fā)表合作協(xié)議落實情況報告。四是咨詢機制。充分利用粵澳發(fā)展策略研究小組的咨詢職能，吸納內(nèi)地及粵澳各界代表和專家參與，形成政府、業(yè)界和研究機構(gòu)互動機制，研究探討各領(lǐng)域合作發(fā)展策略、方式及問題，舉辦合作發(fā)展論壇，向粵港澳高層提供政策建議。五是民間合作機制。包括：支持粵澳工商專業(yè)組織建立聯(lián)系機制、設立行業(yè)協(xié)會合作平臺、推動統(tǒng)一行業(yè)服務標準及資格認定,促進建立統(tǒng)一服務市場；支持雙方工商企業(yè)界、專業(yè)服務界、學術(shù)界等社會各界加強交流與合作；支持雙方行業(yè)協(xié)會開展人員培訓、資格互認、行業(yè)自律等工作，共同制定區(qū)域行業(yè)規(guī)則，等等。

此外，《粵澳合作框架協(xié)議》作為一份府際契約，它不同于內(nèi)地很多地方政府間所簽訂的只帶政策文本性質(zhì)的府際契約。由于它是粵澳雙方在中央政府的協(xié)調(diào)和監(jiān)管下簽訂的，在澳門特區(qū)視同于規(guī)范性法律文件，具有法律效力。*朱穎俐、慕子怡、慕亞平：《〈粵港合作框架協(xié)議〉的性質(zhì)、效力分析及立法建議》,載《學術(shù)研究》2011年第6期。因此，相較于1.0版的粵澳合作機制，2.0版的粵澳合作機制具有更堅實的法制保障。

二、自貿(mào)區(qū)建設背景下粵澳合作的新變化

當前，廣東自貿(mào)區(qū)建設正有序推進，珠海橫琴新區(qū)片區(qū)成為廣東自貿(mào)區(qū)三個有機組成部分之一。在自貿(mào)區(qū)建設的大背景下，粵澳合作也由2.0版時期的全面合作進入到深度融合階段?；蛘哒f，粵澳合作正從過往追求廣度的量的合作，過渡到更加重視合作的深度和質(zhì)的階段。

(一)廣東自貿(mào)區(qū)建設對粵澳合作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標有新要求

根據(jù)國務院頒布的《中國(廣東)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，廣東自貿(mào)區(qū)建設有三大戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標：一是依托港澳、服務內(nèi)地、面向世界，將自貿(mào)試驗區(qū)建設成為粵港澳深度合作示范區(qū)，促進內(nèi)地與港澳深度合作的重要舉措，探索粵港澳經(jīng)濟合作新模式；二是要貫徹“一帶一路”建設的國家戰(zhàn)略，將自貿(mào)區(qū)建設成為21世紀海上絲綢之路重要樞紐；三是要成為全國新一輪改革開放先行地，為全國全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗。顯然，這些新的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，對粵澳合作也提出了新的更高的要求。

(二)粵澳合作尤其是珠澳合作的政策環(huán)境更加優(yōu)惠，形成了橫琴新區(qū)與橫琴新區(qū)片區(qū)自貿(mào)區(qū)“雙區(qū)疊加”的政策優(yōu)勢

在1.0版和2.0版的粵澳合作階段，分別有CEPA和橫琴國家級新區(qū)的政策優(yōu)惠，到了自貿(mào)區(qū)建設時期，粵澳合作在原有政策優(yōu)惠基礎上，又有了新的功能疊加。根據(jù)廣東省政府出臺的《廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》，廣東自貿(mào)區(qū)在服務業(yè)擴大開放、國際航運服務功能、金融創(chuàng)新、粵港澳認證等業(yè)務的互認制度、人才培訓合作、研究青年創(chuàng)業(yè)基地及其他專業(yè)服務、人才管理與服務保障創(chuàng)新、口岸通關(guān)便利化等八個方面作了新的規(guī)定，這使自貿(mào)區(qū)有了更多的功能集成，更有利于澳門業(yè)界拓展經(jīng)營空間，有助于澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展。因此，粵澳合作若能充分利用好“雙區(qū)疊加”的政策優(yōu)勢，定能釋放出更多的政策紅利。

(三)澳門經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，勢必對粵澳合作的方向與策略及其保障機制提出新要求

所謂澳門經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的“新”，是指加快推進澳門經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，從博彩業(yè)單一經(jīng)濟轉(zhuǎn)向經(jīng)濟適度多元發(fā)展，結(jié)構(gòu)優(yōu)化平衡；“常態(tài)”是指澳門博彩業(yè)從過去10年的高速增長期向中高速平穩(wěn)增長期過渡。因此，在新常態(tài)下，澳門的非博彩收入增長預計將遠遠大于博彩收入增幅，而且過去數(shù)年正在發(fā)生。事實上，澳門特區(qū)政府已意識到這個重要變化并作出了發(fā)展方向上的調(diào)整。比如，澳門目前興建中的項目正大規(guī)模發(fā)展非博彩元素，諸如餐飲、娛樂、購物、會議場地，正如政府期望的，規(guī)模上可能超出所有人的夢想，整個40億美元投資項目中，90%投資是非博彩相關(guān)項目。*《非博彩收入增幅高于賭收》，見《澳門日報》，2015-06-01。也就是說，新常態(tài)下博彩業(yè)增長放緩恰好為澳門發(fā)展非博彩元素提供了新機遇。然而，機遇并不等于現(xiàn)實，澳門特區(qū)政府若想把這個機遇轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，還需得到廣東方面尤其是珠海政府的通力支持。因此，新常態(tài)下如何創(chuàng)新粵澳合作機制乃是當務之急。

三、自貿(mào)區(qū)時代呼喚3.0版的粵澳合作新機制

毫無疑問，廣東自貿(mào)試驗區(qū)建設為澳門的轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了新的機會與新的空間，如果粵澳雙方尤其是澳門能夠緊緊抓住這個機會，充分利用好“雙區(qū)疊加”帶來的政策紅利，必將有力推進粵澳的深度融合。而要推進自貿(mào)區(qū)時代的粵澳深度融合，必須對2.0版的粵澳合作機制進行再創(chuàng)新，構(gòu)建3.0版的合作新機制。

(一)澳門特區(qū)政府要秉持一種更主動、更平等的姿態(tài)開展與粵方尤其是珠海的精誠合作，消減合作過程中的信息不對稱和溝通障礙

無可否認，“一國兩制”下澳門與廣東尤其是澳門與珠海在政府間關(guān)系上是一種不完全對等的關(guān)系，由于這種特有的制度安排，導致澳門政府在處理與粵方尤其是與珠海的合作事務時有意無意展現(xiàn)出“俯視”的心態(tài)，形成一種對中央惠澳政策的“等、靠、要”等心理。然而，由于粵澳雙方尤其是珠澳雙方在合作事務治理的事前、事中環(huán)節(jié)缺乏充分的信息交流和協(xié)調(diào)溝通，很容易造成中央惠澳政策的執(zhí)行“梗阻”。因此，在自貿(mào)區(qū)時代的深度融合過程中，澳門政府要放低身段，以一種更積極主動和平等的姿態(tài)與粵方尤其是珠海開展精誠合作，減少合作過程中的摩擦和誤判。

(二)澳門特區(qū)政府要強化對內(nèi)地政策的學習與政策社會化功能

自1999年回歸以來，澳門與內(nèi)地尤其是珠三角的發(fā)展已經(jīng)結(jié)成一個密不可分的命運共同體，可以說，內(nèi)地的每一個重大政策舉措都會對澳門有直接或間接的影響。因此，要推進粵澳深度合作，澳門特區(qū)政府務必強化政府系統(tǒng)的政策學習和政策社會化功能。比如，要推進自貿(mào)區(qū)建設背景下的粵澳合作，首先應該加強政府高官與公務員系統(tǒng)對廣東自貿(mào)區(qū)的政策學習；又如，特區(qū)政府應有計劃、有策略地向澳門社會各界宣傳推介廣東自貿(mào)區(qū)及其與澳門經(jīng)濟社會發(fā)展的密切關(guān)系；再如，特區(qū)政府要有意識引導成立自貿(mào)區(qū)研究的民間智庫，匯聚民間智慧，發(fā)出澳門知識界和政策研究精英的聲音，并為政府對接合作提供智力支持和政策建議。

(三)粵澳雙方要開展跨境社會政策合作機制創(chuàng)新

自2011年《粵澳合作框架協(xié)議》簽署以來，推出了諸多社會公共服務領(lǐng)域的跨境合作事項。《廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)管理試行辦法》則進一步提出，探索在自貿(mào)區(qū)工作、居住的港澳人士社會保障與港澳有效銜接的問題。目前，橫琴新區(qū)政府與澳門特別行政區(qū)政府合作，創(chuàng)立了澳門青年橫琴創(chuàng)業(yè)扶持基金，吸引澳門青年進駐橫琴創(chuàng)業(yè)谷；同時，雙方?jīng)Q定在5平方公里產(chǎn)業(yè)園用地之外再拿出20萬平方米用地，共同在橫琴規(guī)劃建設集養(yǎng)老、居住、教育等綜合配套于一體的“澳門新街坊”，在“一國兩制”的原則和基礎上，探索將澳門教育、醫(yī)療、社會保險、通訊等民生配套，延伸覆蓋到橫琴，使在橫琴工作、生活的澳門居民可以享受到與在澳門本土相當?shù)纳鐣账?，分享橫琴自貿(mào)試驗區(qū)建設“紅利”，拓展澳門居民生活空間，加快兩地融合發(fā)展。但橫琴的“澳門新街坊”，既不同于本澳居民，又不同于珠海人，而是牽涉到“一國兩制”下社會福利跨境遷移的特定群體。顯然，針對他們的福利便攜性問題，目前尚未有現(xiàn)成的制度設計。因此，粵澳尤其是珠澳雙方要積極探索爭取兩地教育、醫(yī)療及社會保障體系的全方位對接，推動澳門機動車進出橫琴實施方案出臺，以及推動澳門幣在橫琴便利兌換和使用，等等。

(四)通過制度創(chuàng)新和制度融合，構(gòu)建粵澳(港)參與全球競合的平臺與機制

從2003年開始的“粵澳合作聯(lián)席會議”，到2011年的《粵澳合作框架協(xié)議》，雖然粵澳合作從早期的經(jīng)貿(mào)合作逐步過渡到了產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、跨境基礎設施、社會公共服務、重點合作區(qū)、區(qū)域共同規(guī)劃等五大領(lǐng)域的全面合作，但這種合作仍是基于各自利益最大化的“1+1=2”的區(qū)域合作。廣東自貿(mào)區(qū)建設背景下的粵澳(港)合作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標是深度融合，這就對雙方或三方合作的利益訴求有更高的要求。這種更高的要求，就是要跳出“1+1=2”的傳統(tǒng)合作思維，立足更寬廣的全球化和區(qū)域一體化視野，謀劃“1+1>2”的區(qū)域規(guī)模效應。事實上，廣東自貿(mào)區(qū)通過制度創(chuàng)新，實行了“負面清單”和準入前國民待遇，這將擴大對港澳開放，破除準入后的隱形壁壘和政策障礙，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)自身體制機制。也就是說，通過自貿(mào)試驗區(qū)建設，廣東三個自貿(mào)區(qū)片區(qū)將逐步縮小與港澳之間的制度差異和差距，實現(xiàn)制度融合和對接。在制度融合的基礎上，廣東自貿(mào)區(qū)有可能成為粵澳(港)合作開拓國際市場、參與全球競爭、面對全球挑戰(zhàn)的重大平臺，打造成粵港澳深度合作的示范區(qū)，實現(xiàn)全球競爭背景下“1+1>2”的整體效益。當然，要實現(xiàn)這個目標，僅有廣東單方面的改革還不行，澳門(香港)特區(qū)政府也必須積極跟進、密切配合，做好相關(guān)制度與機制調(diào)適對接工作。

【責任編輯：于尚艷】

2015-06-25

F127.9

A

1000-5455(2015)06-0111-04

楊愛平，江西瑞金人，管理學博士，華南師范大學公共管理學院副院長、教授。)