楊安隊(duì)

政府社會(huì)治理政策創(chuàng)新與路徑選擇——以中山市積分入戶(hù)、積分入學(xué)制度為例

楊安隊(duì)

【摘要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)社會(huì)治理政策的弊端日益顯現(xiàn)，加快社會(huì)治理政策創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)。中山市流動(dòng)人員積分制改革實(shí)現(xiàn)了治理理念創(chuàng)新、治理機(jī)制創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新，明確了政府在現(xiàn)代社會(huì)治理模式中的角色定位，為中國(guó)推進(jìn)社會(huì)治理政策創(chuàng)新工作做出了有益的探索和實(shí)踐。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理政策創(chuàng)新積分制

【收稿日期】2015－02－20

【中圖分類(lèi)號(hào)】C916

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1000－5455( 2015) 03－0122－06

作者簡(jiǎn)介:(楊安隊(duì)，廣東吳川人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。)

治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。西方國(guó)家在歷經(jīng)了古典自由主義、福利國(guó)家以及新自由主義等思潮后，越發(fā)地認(rèn)識(shí)到執(zhí)政無(wú)能即政府能力弱化和政府公共政策質(zhì)量走低是導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力和國(guó)家間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大的主要原因之一。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題日益凸顯，傳統(tǒng)社會(huì)治理政策的弊端日益顯現(xiàn)，加快社會(huì)治理政策創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記指出，人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，社會(huì)治理政策創(chuàng)新所達(dá)到的程度是關(guān)鍵因素之一。黨的十八大報(bào)告明確指出，要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系。學(xué)者何增科指出，地方政府的治理創(chuàng)新從多個(gè)方面增強(qiáng)了黨和政府的政治合法性。①何增科:《政治合法性與中國(guó)地方政府創(chuàng)新:一項(xiàng)初步的經(jīng)驗(yàn)型研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。

社會(huì)管理創(chuàng)新是當(dāng)前中國(guó)政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大變革中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和危機(jī)的一種公共管理戰(zhàn)略。它凸顯了政治學(xué)和公共管理學(xué)的一個(gè)核心問(wèn)題:如何構(gòu)建更加有效的治理體制安排和公共政策，以調(diào)和國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，進(jìn)而鞏固和增強(qiáng)政府治理的政治合法性基礎(chǔ)?因此，社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)在于從國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度構(gòu)建有效的社會(huì)管理體制機(jī)制和政策體系，以更為有力地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)發(fā)展的整體調(diào)控?，F(xiàn)代社會(huì)管理是一種戰(zhàn)略性公共管理。②呂志奎:《中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略思考》，載《政治學(xué)研究》2011年第6期。隨著中國(guó)各地出現(xiàn)越來(lái)越多的政策創(chuàng)新案例，學(xué)界相關(guān)的研究和探討也逐漸增加。已有的研究主要圍繞著地方政府創(chuàng)新的基本理論、地方政府創(chuàng)新與政府改革、地方政府創(chuàng)新與政府績(jī)效、地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因等議題而展開(kāi)。③陳國(guó)權(quán)、黃振威:《地方政府創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)主題與理論前瞻》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第7期。其中較有代表性的研究有:陳天祥認(rèn)為，地方政府在制度創(chuàng)新中主要充當(dāng)三種角色:第一行動(dòng)集團(tuán)、代理者和第二行動(dòng)集團(tuán)。④陳國(guó)權(quán)、黃振威:《地方政府創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)主題與理論前瞻》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第7期。楊雪冬的研究指出政府創(chuàng)新成功的有利因素包括:有能力和遠(yuǎn)見(jiàn)的創(chuàng)新者、團(tuán)結(jié)協(xié)作的創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)、周密而可行的創(chuàng)新計(jì)劃、有力的實(shí)施者、上級(jí)的認(rèn)可和支持、相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)的配合和支持、當(dāng)?shù)孛癖姷睦斫馀c參與、有利的輿論環(huán)境以及創(chuàng)新者職位的升遷。⑤陳天祥:《中國(guó)地方政府制度創(chuàng)新的角色及方式》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2002年第3期。陳家喜等人的研究指出了，政府官員的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)是地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制，地方政府官員在追求政績(jī)和政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)下開(kāi)展了政府創(chuàng)新，而政績(jī)的不可繼承性，又導(dǎo)致他們不斷地廢舊立新，開(kāi)展新的政府創(chuàng)新工程。⑥陳家喜、汪永成:《政績(jī)驅(qū)動(dòng):地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力分析》，載《政治學(xué)研究》2013年第4期。吳建南等人的研究指出了，內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力是地方政府

創(chuàng)新的首要原因。①吳建南、馬亮、楊宇謙:《中國(guó)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)因、特征與績(jī)效——基于“中國(guó)地方政府創(chuàng)新”的多案例文本分析》，載《管理世界》2007年第8期。朱亞鵬等人的最新研究分析了政府創(chuàng)新中的關(guān)鍵主體及其互動(dòng)關(guān)系，他們發(fā)現(xiàn)，為提升組織地位，爭(zhēng)取更多的行政資源，行政官僚在創(chuàng)新過(guò)程中扮演了政策企業(yè)家的角色。憑借知識(shí)和技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，他們不僅構(gòu)建政策議題、提出創(chuàng)新理念、設(shè)計(jì)政策方案，還通過(guò)營(yíng)銷(xiāo)、結(jié)盟、制造政績(jī)等策略來(lái)獲得其他政策參與者尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可和支持，從而推動(dòng)政策創(chuàng)新的形式和持續(xù)發(fā)展。②朱亞鵬、肖棣文:《政策企業(yè)家與社會(huì)政策創(chuàng)新》，載《社會(huì)學(xué)研究》2014年第3期。

以上學(xué)者的研究已極大豐富了政府創(chuàng)新和政策創(chuàng)新研究領(lǐng)域的議題，積累了較為豐富的理論資源，較好地解釋了地方政府為何要以及如何可能進(jìn)行政策創(chuàng)新。然而，有些議題仍然沒(méi)有引起學(xué)者足夠的關(guān)注，如朱亞鵬等學(xué)者指出，學(xué)界對(duì)創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)變?yōu)檎邉?chuàng)新實(shí)踐的過(guò)程研究尚有不足。在本文中，筆者擬以中山市積分入戶(hù)政策的改革為例進(jìn)行個(gè)案分析，筆者在探討社會(huì)治理創(chuàng)新的理念及其所面臨的困境的基礎(chǔ)上，引入案例，分析其創(chuàng)新之處及其路徑。本文認(rèn)為，中山市積分入戶(hù)入學(xué)的改革作為一個(gè)重要的社會(huì)治理政策創(chuàng)新的案例，其經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題具有重要意義，應(yīng)該引起社會(huì)各界的關(guān)注。

一、社會(huì)治理政策創(chuàng)新的基本內(nèi)涵與價(jià)值核心

社會(huì)治理政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程選擇和制定的用于解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。

具體來(lái)說(shuō)，它是指公眾對(duì)涉及社會(huì)管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續(xù)平衡過(guò)程。政策作為一種特殊的公共產(chǎn)品，需要不斷以新產(chǎn)品來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)的需要，以新產(chǎn)品來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)的需求。因?yàn)闆](méi)有一勞永逸、永久適用的政策，政策應(yīng)適應(yīng)新的政策環(huán)境。就中國(guó)社會(huì)治理政策創(chuàng)新而言，其決定因素是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與現(xiàn)有社會(huì)治理政策相對(duì)落后的矛盾。

(一)社會(huì)治理政策創(chuàng)新是促進(jìn)社會(huì)和諧善治的重要保證

善治是公共管理中的帕累托最優(yōu)，也即一種社會(huì)治理的理想狀態(tài)，其通常的衡量標(biāo)準(zhǔn)為政府的合法性、法治性、透明性、回應(yīng)性、責(zé)任性、廉潔性、公眾的參與性、社會(huì)的穩(wěn)定性和公正性等。在善治狀態(tài)下，社會(huì)公共利益得以最大程度上的維護(hù)和增進(jìn)，社會(huì)公共問(wèn)題得到最低成本的有效治理，社會(huì)步入一種低風(fēng)險(xiǎn)的秩序化發(fā)展軌道。③劉東杰:《我國(guó)地方政府社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究》，載《廈門(mén)特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》2014年第1期。群眾的物質(zhì)文化需求越來(lái)越豐富，對(duì)公共服務(wù)的要求也越來(lái)越高。要不斷提高人民群眾的幸福感，就必須加大社會(huì)治理政策創(chuàng)新力度，使群眾享受到更便捷、更高效的服務(wù)。

(二)社會(huì)治理政策創(chuàng)新是保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展的重要推動(dòng)力

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持良好的發(fā)展勢(shì)頭，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)呈現(xiàn)蓬勃的生機(jī)和旺盛的活力。但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題突出，且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，歷史遺留問(wèn)題與改革發(fā)展中的問(wèn)題交織在一起，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾增多。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家在不同時(shí)期漸次出現(xiàn)的許多社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題在中國(guó)相對(duì)集中的較短時(shí)間里表現(xiàn)出來(lái)，有些問(wèn)題將長(zhǎng)時(shí)期存在，有些問(wèn)題還相當(dāng)突出，甚至可能激化。因此，必須構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)治理政策體系，妥善處理各種社會(huì)問(wèn)題，化解各種社會(huì)矛盾，形成有序良好的社會(huì)環(huán)境，才能推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

(三)社會(huì)治理政策創(chuàng)新是維護(hù)最廣大人民根本利益的必然要求

社會(huì)治理是對(duì)人的服務(wù)和管理，涉及廣大人民群眾的切身利益。利益關(guān)系是一切社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)。教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等都是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，人民群眾不斷分享發(fā)展成果，得到的實(shí)惠越來(lái)越多。但由于社會(huì)階層分化、利益多元、分配制度不完善等原因，人民內(nèi)部各種具體利益矛盾不可避免地表現(xiàn)出來(lái)。只有不斷創(chuàng)新社會(huì)治理政策，減少和化解各種因利益沖突而引發(fā)的社會(huì)矛盾，讓廣大人民群眾感受到社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，才能真正增強(qiáng)人民群眾的主人翁意識(shí)，充分發(fā)揮人民群眾的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快地發(fā)展，進(jìn)而真正從根本上維護(hù)人民群眾的根本利益。

二、社會(huì)治理政策創(chuàng)新面臨的困難

公共政策形成過(guò)程包括政策的制定、政策的合

法化、政策執(zhí)行以及政策評(píng)估和終結(jié)等環(huán)節(jié)。無(wú)論政策目標(biāo)、政策過(guò)程、政策手段、政策內(nèi)容，都必須放在一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)中去考察、去調(diào)整、去完善。就中國(guó)社會(huì)治理政策創(chuàng)新而言，其更是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，一方面，它深受歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治體制等多種因素的影響制約;另一方面，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化、信息化、全球化等進(jìn)程的加快，順應(yīng)形勢(shì)本身就是一種莫大的挑戰(zhàn)。尤其是基層政府，作為黨和政府聯(lián)系和服務(wù)群眾的排頭兵，需要面對(duì)本區(qū)域的具體問(wèn)題、直接矛盾，情況更加復(fù)雜。因此，中國(guó)在社會(huì)治理政策創(chuàng)新中面臨著極大的困難和挑戰(zhàn)。

(一)社會(huì)治理政策創(chuàng)新機(jī)制尚未完善

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中第一次提出了“社會(huì)治理”的概念?！吧鐣?huì)治理”在中國(guó)還是一個(gè)新概念、新事物，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)所要求的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的基本制度框架還不完善，亟待建立。

此外，中國(guó)社會(huì)多元利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建滯后于社會(huì)利益的分化，制度化的利益表達(dá)渠道不完善。公眾社會(huì)參與的制度性保障機(jī)制不健全，覆蓋不全面，管理的制度規(guī)范體系不健全，有關(guān)社會(huì)治理的法制建設(shè)還比較滯后，有些領(lǐng)域還存在著一些法律空白。所以，社會(huì)治理政策的創(chuàng)新任務(wù)十分艱巨，很多新的機(jī)制的建設(shè)還需經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(二)社會(huì)治理多元治理格局尚未形成

社會(huì)治理是黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭、公民等方方面面力量通過(guò)協(xié)商協(xié)作方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的合作管理，是多元主體之間協(xié)商協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾和日益繁重的社會(huì)治理任務(wù)，僅靠黨和政府的力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必需政府、社會(huì)組織、社會(huì)成員的廣泛參與。但在中國(guó)，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域包辦過(guò)多，居民參與不足，自治活動(dòng)的內(nèi)容和載體較為單一，社會(huì)力量、市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理的積極性不高。就中山而言，雖然近年來(lái)創(chuàng)新并深入實(shí)施了社區(qū)管理“2 +8 + N”模式，但社區(qū)治理的主要參與者仍然是社區(qū)積極分子、離退休黨員和老年人，全民治理和人人參與的格局尚未形成。

(三)基層政府社會(huì)治理政策創(chuàng)新人才匱乏

社會(huì)治理政策創(chuàng)新是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，對(duì)資金、設(shè)施及人才的要求都非常高，但基層政府由于工作及生活環(huán)境的制約，高層次社會(huì)治理人才缺少，造成社會(huì)治理人才缺乏問(wèn)題嚴(yán)重。社會(huì)治理人才充足與否對(duì)基層政府社會(huì)治理政策的創(chuàng)新速度、創(chuàng)新質(zhì)量具有決定性的作用。

三、社會(huì)治理政策創(chuàng)新的路徑:中山市的經(jīng)驗(yàn)

社會(huì)治理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和糾正社會(huì)失靈的過(guò)程。西方的政府治理理論源于其20世紀(jì)70年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，基本含義在于強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化和政府管理的市場(chǎng)化，尤其主張實(shí)現(xiàn)政府管理網(wǎng)絡(luò)化和扁平化。經(jīng)過(guò)多年流變，西方的新公共管理分化形成多種學(xué)術(shù)流派，從多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理，到協(xié)同性政府治理，再到整體性政府治理，如此等等。①曾維和:《當(dāng)代西方政府治理的理論化系譜——整體政府改革時(shí)代政府治理模式創(chuàng)新解析及啟示》，載《湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。盡管如此，西方政府治理的核心命題，在于政府治理社會(huì)的權(quán)力的分散、政府與社會(huì)的沖突、政府與社會(huì)組織運(yùn)行的協(xié)同，由此體現(xiàn)了西方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)矛盾對(duì)于政府管理方式和機(jī)制變革的要求。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，取得了矚目的成就，但與此同時(shí)，社會(huì)治理政策卻稍顯滯后，而中山市積分制管理制度則為中國(guó)社會(huì)治理政策創(chuàng)新作了有益探索。

繼2008年8月1日深圳實(shí)行居住證制度改革試點(diǎn)后，2010年1月1日開(kāi)始生效的《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定:居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿(mǎn)5年，有穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策的，其子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)與常住戶(hù)口學(xué)生同等待遇;居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿(mǎn)7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅并無(wú)犯罪記錄的可以申請(qǐng)常住戶(hù)口，簡(jiǎn)單地稱(chēng)“五年入學(xué)、七年入戶(hù)”，廣東省流動(dòng)人口管理進(jìn)入全面的居住證時(shí)代。2010年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要采取有效措施推進(jìn)城鎮(zhèn)化，讓符合條件的農(nóng)民工進(jìn)城。廣東省加快了流動(dòng)人口(主要是農(nóng)民工)入戶(hù)的探索。2010年3月，中山市率先在全國(guó)開(kāi)展流動(dòng)人口積分制入戶(hù)的試驗(yàn)，當(dāng)年面向全市投放3 000個(gè)入戶(hù)指標(biāo)，6 000個(gè)公辦學(xué)校入學(xué)指標(biāo)，截至2010年6月，在積分制政策導(dǎo)向下有2 139人順利入戶(hù)，4 318人成功申請(qǐng)入學(xué)指標(biāo)。2010年

6月，廣東省政府向全省發(fā)文要求借鑒中山市的積分制管理經(jīng)驗(yàn)，并出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定了面向全省的積分制的實(shí)施辦法和積分參考標(biāo)準(zhǔn)。

中山市是廣東省所轄地級(jí)市，古稱(chēng)香山縣，是中國(guó)4個(gè)不設(shè)市轄區(qū)的地級(jí)市之一。中山市位于珠江三角洲中部偏南的西、北江下游出海處，北接廣州市番禺區(qū)和佛山市順德區(qū)，西鄰江門(mén)市區(qū)、新會(huì)區(qū)和珠海市斗門(mén)區(qū)，東南連珠海市，東隔珠江伶仃洋，與深圳市和香港相望。中山市連續(xù)多年保持廣東省第五的經(jīng)濟(jì)總量，并與順德、南海、東莞一起被稱(chēng)為“廣東四小虎”。

作為珠三角地區(qū)的輕工業(yè)重地，中山市有大量的企業(yè)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年中山市的企業(yè)數(shù)量分別是3 170家和3 192家，因此中山市擁有大量的外來(lái)務(wù)工人員。2012年中山市的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，該市的常住人口有315. 50萬(wàn)人，流動(dòng)人口有163. 49萬(wàn)人，其流動(dòng)人口占了51. 82%的比例。數(shù)量巨大的流動(dòng)人口帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，例如:流動(dòng)人口入學(xué)難、入戶(hù)難，“民工荒”現(xiàn)象凸顯，流動(dòng)人口違法犯罪高發(fā)等。在這種背景下，從2007年開(kāi)始，中山市啟動(dòng)了針對(duì)流動(dòng)人口管理的“積分制”改革。這一改革在全國(guó)率先推出以普惠型公共服務(wù)為核心，采用量化計(jì)分模式，根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的人才需求和財(cái)政承受能力，綜合考慮流動(dòng)人員在當(dāng)?shù)氐倪B續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎(jiǎng)等級(jí)、計(jì)劃生育、遵紀(jì)守法、公益活動(dòng)等情況進(jìn)行積分登記，累積達(dá)到一定積分?jǐn)?shù)額，可享受積分入戶(hù)和積分入學(xué)，從而逐步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和城市基本公共服務(wù)均等化。按照規(guī)定，流動(dòng)人口本人戶(hù)籍不在中山市，已辦理《廣東省居住證》，在中山市連續(xù)工作1年以上(含1年)，納入就業(yè)登記，繳納社會(huì)保險(xiǎn)的，都可以向工作所在的鎮(zhèn)區(qū)申請(qǐng)積分排名。流動(dòng)人員積分制管理計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)由個(gè)人素質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)、居住情況、社會(huì)貢獻(xiàn)及減分指標(biāo)構(gòu)成，其三級(jí)指標(biāo)包括學(xué)歷水平、技能水平、急需人才、專(zhuān)利創(chuàng)新、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)合同、固定住所、居住年限、年齡、婚姻狀況、獎(jiǎng)勵(lì)榮譽(yù)、慈善公益、投資納稅、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、個(gè)人信用等;減扣分指標(biāo)包括違法犯罪和計(jì)劃生育等行為。按照總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類(lèi)管理、分區(qū)排名的原則，流動(dòng)人員在工作地進(jìn)行分區(qū)排名，其中入學(xué)以工作地鎮(zhèn)區(qū)為排名地，入戶(hù)以房產(chǎn)地為排名地，積分累計(jì)達(dá)到一定數(shù)額的流動(dòng)人員，其計(jì)劃生育的子女可享受義務(wù)教育階段入讀中山市公辦學(xué)校待遇，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法固定住所的，還可申請(qǐng)享受遷入中山市戶(hù)籍待遇。對(duì)積分達(dá)到入戶(hù)中山市條件并取得入戶(hù)指標(biāo)但暫不想入戶(hù)的流動(dòng)人員，三年內(nèi)可憑有效的《廣東省居住證》和積分入戶(hù)通知書(shū)在居住地享有下列權(quán)益和公共服務(wù):其子女可享受戶(hù)籍居民子女同等的義務(wù)教育待遇;創(chuàng)辦企業(yè)的，可享受戶(hù)籍居民同等補(bǔ)貼扶持政策，所辦企業(yè)可以申請(qǐng)各級(jí)科技項(xiàng)目資助資金;按規(guī)定申請(qǐng)廉租住房或公共租賃房;申請(qǐng)社會(huì)救助;按規(guī)定免費(fèi)享受就業(yè)援助等公共就業(yè)服務(wù);按規(guī)定辦理乘車(chē)優(yōu)待證。

中山市針對(duì)流動(dòng)人口管理的“積分制”改革主要經(jīng)歷了五個(gè)階段。一是試行期( 2007—2009年10月)。這段期間，中山市確立了“積分制”破解公共服務(wù)均等化和推行戶(hù)籍改革的工作思路，著力破解城市人口二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化，在小欖鎮(zhèn)等地開(kāi)展積分入讀公辦學(xué)校試點(diǎn)。二是推廣期( 2009年9月—2010 年6月)。這段期間，中山市在全市范圍內(nèi)正式實(shí)施積分入戶(hù)，初步構(gòu)建了規(guī)范的“積分制”體系和工作機(jī)制。三是完善期( 2010年11月—2012年6 月)。這段期間，中山市建立健全了隊(duì)伍保障機(jī)制、宣傳工作機(jī)制、計(jì)生審核前置機(jī)制、一站式受理工作機(jī)制、企業(yè)聯(lián)絡(luò)員工作機(jī)制、信息管理工作機(jī)制等六項(xiàng)積分制機(jī)制。四是深化期( 2012年11月—2013年5月)。這段期間，中山市進(jìn)一步擴(kuò)大積分入學(xué)指標(biāo)和積分入戶(hù)指標(biāo)，并將積分制向流動(dòng)人口住房保障領(lǐng)域延伸，建立自主開(kāi)證明的工作機(jī)制。五是成熟期( 2013年至今)。這段期間，中山市降低住房保障準(zhǔn)入線，賦予企業(yè)積分自主權(quán)，完善積分指標(biāo)體系，2013年9月中山市制定了《中山市流動(dòng)人口積分制管理規(guī)定》，標(biāo)志著積分制走向成熟。①陳文、孔德勇:《梯度式、漸進(jìn)式戶(hù)籍改革與城市融合——中山市流動(dòng)人口積分制改革調(diào)研報(bào)告》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)內(nèi)部文稿》2014年第2期。分析中山市積分制改革的案例，筆者認(rèn)為其政策創(chuàng)新及其路徑體現(xiàn)在三個(gè)方面。

(一)理念創(chuàng)新

社會(huì)治理政策創(chuàng)新不是一項(xiàng)單一的、孤立的創(chuàng)新活動(dòng)，它是包含了多個(gè)政策相關(guān)因素創(chuàng)新的系統(tǒng)活動(dòng)過(guò)程。而社會(huì)治理政策理念創(chuàng)新是對(duì)政策性質(zhì)和功能的重新認(rèn)識(shí)和更新，理念的更新引領(lǐng)著整

個(gè)政策創(chuàng)新活動(dòng)的發(fā)生和發(fā)展。

1．以人為本理念。社會(huì)治理在中國(guó)歷來(lái)被賦予很強(qiáng)的政治性，并且主要是由執(zhí)法和管理部門(mén)通過(guò)相應(yīng)的組織體系，對(duì)違反法律和規(guī)則的人進(jìn)行制裁，以維護(hù)社會(huì)秩序。中山市積分制圍繞“以人為本”的社會(huì)治理理念，突出人文關(guān)懷，體現(xiàn)保障人權(quán)、尊重人格、服務(wù)為本的理念，對(duì)市內(nèi)所有居民統(tǒng)一對(duì)待、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一管理，并根據(jù)居民不同的學(xué)習(xí)需求、文化需求、安全保障需求、醫(yī)療保健需求、體育健身需求等設(shè)立專(zhuān)門(mén)的設(shè)施、建立專(zhuān)門(mén)組織、設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)制、提供專(zhuān)門(mén)服務(wù)。

2．平等理念。公共服務(wù)的提供必須以公平平等為前提，保障城市居民和流動(dòng)人員平等享受公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均衡化。中山市在促進(jìn)新老中山人融合過(guò)程中，一直強(qiáng)化“新老中山人，同是中山建設(shè)者”的理念，突破了“本外”二元體制障礙。2014年中山市完善并修訂了新的積分制，放寬積分受理對(duì)象，完善積分入學(xué)申請(qǐng)的條件，降低流動(dòng)人員子女入學(xué)門(mén)檻，簡(jiǎn)化手續(xù)等措施，有效地實(shí)現(xiàn)了“本地人”與“外地人”的融合。

3．服務(wù)均等化理念。服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)社會(huì)公平正義的并且是大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是滿(mǎn)足人們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的條件的均等。城市務(wù)工的外來(lái)人員達(dá)到中山市政府制定的有關(guān)積分入戶(hù)、入學(xué)政策及實(shí)施規(guī)定的要求和相應(yīng)積分標(biāo)準(zhǔn)即可申請(qǐng)落戶(hù)工作所在城市的戶(hù)口或入讀公辦學(xué)校，與該城市戶(hù)籍人群享有同等政治權(quán)益、社會(huì)權(quán)益，最大程度上確?！靶吕现猩饺恕毕硎芑竟卜?wù)的均等化。

(二)機(jī)制創(chuàng)新

1．工作運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，點(diǎn)多面廣，既需要黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，也需要社會(huì)協(xié)同、公眾參與。中山市積分制注重發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立了兩級(jí)政府、三級(jí)管理的流動(dòng)人口服務(wù)管理體系，為積分入戶(hù)、積分入學(xué)工作提供堅(jiān)實(shí)的組織保證。24個(gè)鎮(zhèn)區(qū)分別成立積分制工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，責(zé)任落實(shí)到人，建立嚴(yán)密的組織責(zé)任體系。同時(shí)，把積分制開(kāi)展工作納入鎮(zhèn)區(qū)目標(biāo)考核體系，加大分值比重，細(xì)化考核細(xì)則，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，引導(dǎo)各部門(mén)和各鎮(zhèn)區(qū)狠抓工作落實(shí)、提高工作質(zhì)量和效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年以來(lái)(截至2014年12月)，中山市通過(guò)積分制共給予14 765名流動(dòng)人員入戶(hù)資格，使37 781名隨遷子女通過(guò)積分制入讀公辦學(xué)校。

2．權(quán)益保障機(jī)制。社會(huì)治理中的許多問(wèn)題就是民生和權(quán)益的保障問(wèn)題。保障了民生權(quán)益，社會(huì)治理問(wèn)題就能迎刃而解。在中國(guó)，公民的教育、醫(yī)療、住房、保險(xiǎn)等公共服務(wù)資源的分配都與戶(hù)籍掛鉤，按照戶(hù)籍性質(zhì)區(qū)別對(duì)待。中山市的積分制打破了原有戶(hù)籍壁壘，社會(huì)福利與社會(huì)公共資源有選擇性的向外來(lái)人員開(kāi)放，不入戶(hù)也可享受社會(huì)公共服務(wù)。對(duì)達(dá)到入戶(hù)積分條件取得入戶(hù)資格，但不愿意入戶(hù)的人員，這類(lèi)人員可在居住地享受基本權(quán)益和公共服務(wù)。獲取社會(huì)福利與公共資源的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上不再是戶(hù)口，而是根據(jù)積分決定。積分制剝離了依附在戶(hù)口上的社會(huì)福利和公共資源分配，使外來(lái)人員與本地戶(hù)籍一樣，也可以享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

3．公眾參與機(jī)制。公眾參與是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程中擁有知情權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)、行動(dòng)權(quán)等參與性權(quán)利，能夠自由地表達(dá)自己的立場(chǎng)、意見(jiàn)和建議，能夠合法地采取旨在維護(hù)個(gè)人切身利益和社會(huì)公共利益的行動(dòng)。中山市通過(guò)積分制管理，不斷擴(kuò)大外來(lái)務(wù)工人員參與公共事務(wù)的范圍。如2011年，面向優(yōu)秀外來(lái)務(wù)工人員選拔了18名基層公務(wù)員和事業(yè)單位職工;在中共中山市委十二屆八次全會(huì)上，邀請(qǐng)了包括4名新中山人代表在內(nèi)的12個(gè)界別22名代表列席，讓群眾更好地了解政府決策部署，主動(dòng)吸納和邀請(qǐng)新中山人代表參與社區(qū)事務(wù)的決策和監(jiān)督，讓新中山人參與社會(huì)管理的渠道越來(lái)越多，努力實(shí)現(xiàn)“官意”和“民意”的有機(jī)統(tǒng)一。

(三)手段創(chuàng)新

1．主體多元化。在社會(huì)治理中要實(shí)現(xiàn)所謂的帕累托優(yōu)化，甚至帕累托最優(yōu)，就必須保證社會(huì)治理成本持續(xù)小于社會(huì)治理收益。因此，社會(huì)治理除黨和政府外，還必須調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、社區(qū)公民等社會(huì)各方面的參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體在社會(huì)治理中的協(xié)同配合、相輔相成。如中山市積分制充分發(fā)揮團(tuán)委、志愿者協(xié)會(huì)、義工隊(duì)等組織的重要作用，鼓勵(lì)流動(dòng)人員通過(guò)社會(huì)組織參與到社會(huì)治理中來(lái)，形成社會(huì)治理人人參與、和諧社會(huì)人人共享的良好局面。

2．方式多樣化。社會(huì)治理創(chuàng)新必須擺脫傳統(tǒng)社會(huì)治理那種自上而下、帶有強(qiáng)制性的管理方式，將行政的、市場(chǎng)的、法律的、社會(huì)的、道德的多種治理方式有效結(jié)合起來(lái)，建立一種上下互動(dòng)，通過(guò)溝

通協(xié)商，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的治理方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多方參與、共同治理。如中山市將教育、醫(yī)療、慈善公益、志愿服務(wù)、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫、流動(dòng)人員管理等社會(huì)治理內(nèi)容融入到積分制度中，有效實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理方式多樣化。

綜上所述，中山市流動(dòng)人員積分制度是中國(guó)社會(huì)治理政策創(chuàng)新的有益探索和實(shí)踐，為中國(guó)更好推進(jìn)社會(huì)治理政策創(chuàng)新工作提供了一種全新的、務(wù)實(shí)的路徑選擇。

四、積分制社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

積分制已經(jīng)實(shí)施了五年，其在運(yùn)行過(guò)程中也暴露出許多問(wèn)題，有一些問(wèn)題是技術(shù)性的，比如說(shuō)如何簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序，方便外來(lái)人員申請(qǐng);有些問(wèn)題是體制性的，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)接、隨遷人員子女擇校以及各鎮(zhèn)區(qū)不同的積分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，這些問(wèn)題可以歸納為四個(gè)方面。

(一)簡(jiǎn)化申請(qǐng)程序

許多流動(dòng)人員反映申請(qǐng)手續(xù)太過(guò)繁雜，所涉及項(xiàng)目太多，一些證明提供要求非常嚴(yán)格，如果要把所有手續(xù)和證明都辦齊全，需要到各種證明單位出具證明，可能要花了十天半月才能辦全。積分制對(duì)計(jì)劃生育的嚴(yán)格執(zhí)行也影響到許多申請(qǐng)者的積極性。而在中國(guó)，因各種原因違反計(jì)劃生育政策的比例非常高，特別是農(nóng)民工群體，按照規(guī)定，計(jì)劃外生育即便接受處理，也要扣除分?jǐn)?shù)，許多申請(qǐng)者反映不公平。另外，積分制規(guī)定，對(duì)申請(qǐng)成功者其配偶和小孩入戶(hù)實(shí)行輪候制，但輪候制沒(méi)有時(shí)間表。①黃巖:《流動(dòng)人員積分制管理模式的功能與效果分析》，載《嶺南學(xué)刊》2012年第4期。

(二)頂層制度設(shè)計(jì)要跟上

戶(hù)籍制度改革關(guān)系到全國(guó)一盤(pán)棋，因?yàn)樗c養(yǎng)老政策、教育政策、醫(yī)療政策等息息相關(guān)。在沒(méi)有中央政府統(tǒng)籌安排的情況下，地方政府基于財(cái)政支出和流動(dòng)人口管理壓力考慮，總是希望嚴(yán)格控制外來(lái)人口數(shù)量，因?yàn)樯婕百Y源分配和競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。以高考政策而論，中山市以及后來(lái)廣東省推廣的這項(xiàng)積分入戶(hù)政策導(dǎo)致更多的外地戶(hù)口的學(xué)生遷入本地，試必?cái)D占當(dāng)?shù)貙W(xué)生考試資源，引起當(dāng)?shù)鼐用竦呐懦?。頂層設(shè)計(jì)必須跟進(jìn)解決高考指標(biāo)的分配與考生數(shù)量的聯(lián)動(dòng)，地方政府才有積極性向外來(lái)人口放開(kāi)戶(hù)籍。

(三)加大文化融入，增加外來(lái)人員的社會(huì)融合

積分制是一項(xiàng)具體的政策，它可以為外來(lái)人口解決許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如子女讀書(shū)、申請(qǐng)公租房等，但是許多調(diào)研數(shù)據(jù)也反映，流動(dòng)人員對(duì)積分申請(qǐng)還只是一個(gè)十分理性和工具性的計(jì)算，對(duì)于為什么要入戶(hù)，外來(lái)人員首先考慮是入戶(hù)可以帶來(lái)哪些現(xiàn)實(shí)的利益。積分入戶(hù)成功后，沒(méi)有后續(xù)政策來(lái)促進(jìn)這些人員的融入，他們對(duì)城市的認(rèn)同還未能完全建立起來(lái)，歸屬感沒(méi)有得到強(qiáng)化?；谡Z(yǔ)言、生活習(xí)俗、社會(huì)交往等因素，外來(lái)人員融入仍然存在很大的挑戰(zhàn)。

(四)以積分制為起點(diǎn)，尋找戶(hù)籍管理創(chuàng)新突破口

當(dāng)前戶(hù)口最大的紅利是教育資源。流動(dòng)人口入戶(hù)的主要?jiǎng)訖C(jī)在于讓子女享受公辦教育資源。在現(xiàn)行體制下，優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)。為了子女享受更好的教育，以實(shí)現(xiàn)下一代向上流動(dòng)的愿望，這部分群體勢(shì)必會(huì)選擇在城區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)入戶(hù)。

通過(guò)積分和入戶(hù)指標(biāo)，著眼于有條件與可控地向外來(lái)務(wù)工人員提供轉(zhuǎn)戶(hù)渠道，但改革并沒(méi)有在轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶(hù)籍管理，換言之，改革并沒(méi)有徹底跨越戶(hù)籍管理的鴻溝，積分制僅局限于城市，只涉及城市公共服務(wù)，并未涉及配套農(nóng)村土地改革;積分制目前尚處于本地區(qū)內(nèi)搞試驗(yàn)的階段，對(duì)廣東省的2 000多萬(wàn)跨省流動(dòng)的農(nóng)民工而言，積分制政策受行政管轄權(quán)限制無(wú)法在流出地鄉(xiāng)村實(shí)行。就積分制來(lái)講，它還只是一種城市戶(hù)籍改革路徑，②丁凱:《為什么指標(biāo)用不完?——中山市流動(dòng)人口積分制的實(shí)踐與思考》，載《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。戶(hù)籍制度仍然作為國(guó)家的一種控制而不是服務(wù)工具，國(guó)家需要更大的勇氣和信心來(lái)改革它。

【責(zé)任編輯:于尚艷】