于留振

從19世紀(jì)40年代中期至美國內(nèi)戰(zhàn)期間，聯(lián)邦國會圍繞太平洋鐵路立法進(jìn)行了多次辯論，其中1853年的辯論最為激烈，所呈現(xiàn)的問題也最為豐富，辯論涉及的許多議題對后來的立法辯論具有深遠(yuǎn)的影響。這次辯論不僅僅是圍繞美國如何修建太平洋鐵路這一具體政策的辯論，它還涉及內(nèi)戰(zhàn)前美利堅國家發(fā)展的一些根本問題，如聯(lián)邦政府和州政府的功能及其權(quán)限范圍，聯(lián)邦國會是否有權(quán)以公共福祉為目的創(chuàng)建鐵路公司，聯(lián)邦政府是否擁有修建太平洋鐵路的憲法權(quán)力，聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)大是否會損害州權(quán)或人民的利益，太平洋鐵路對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全和政治制度的重要性等。

圍繞太平洋鐵路立法的辯論之所以會涉及上述諸多問題，是因為橫貫大陸鐵路的修建需要穿越各州和尚未建州的聯(lián)邦領(lǐng)地。這不同于一般的鐵路或經(jīng)濟(jì)立法，聯(lián)邦政府和各州需要根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定和美國發(fā)展的現(xiàn)實需要行使各自的權(quán)力和職能。所以，這些辯論就不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，同時更是一個政治和憲政問題，它涉及聯(lián)邦政府管理州際事務(wù)的憲法權(quán)力，以及聯(lián)邦和地方政治中黨派利益之間和地方利益之間的政治斗爭等問題。雖然1853年的大辯論未能最終催生一部《太平洋鐵路法案》，但它深刻地影響了美國人的國家觀念和對未來美國發(fā)展的認(rèn)識，使強(qiáng)調(diào)為了美國的公共福祉和國家利益而擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力的思想進(jìn)一步得到傳播，并在內(nèi)戰(zhàn)期間為共和黨所主導(dǎo)的國會所吸收利用。從這個意義上說，內(nèi)戰(zhàn)前，尤其是1853年的太平洋鐵路立法辯論奠定了內(nèi)戰(zhàn)期間太平洋鐵路立法的基調(diào)。

然而，關(guān)于這場激烈的立法辯論，美國學(xué)者并未給予充分的重視。他們對太平洋鐵路立法的研究，主要集中于立法獲得通過的內(nèi)戰(zhàn)時期?！?〕Hea ther Cox Richardson，The Greatest Nation of the Earth:Republican Economic Policiesduring the Civil War，Harvard University Press，1997;Leonard P.Curry，Blueprintf or Modern America:Non －military Legislation of the First Civil War Congress，Vanderbilt University Press，1968.少數(shù)研究早期太平洋鐵路立法的學(xué)者，也大多只關(guān)注地方和區(qū)域利益的沖突對太平洋鐵路立法的影響，對1853年太平洋鐵路立法的意義缺乏闡釋。〔2〕Robert R.Russel，Improvement of Communication with the Pacific Coastasan Issuein American Politics，1783 － 1864，The Torch Press，1948;David Haward Bain，Empire Express:Building the First Transcontinental Railroad，Viking，1999;John Lauritz Larson，Internal Improvement:National Public Works and the Promise of Popular Govern men tin the Early United States，The University of North Carolina Press，2001.中國美國史學(xué)界對太平洋鐵路的研究主要集中在華工問題上，對內(nèi)戰(zhàn)前聯(lián)邦國會在太平洋鐵路立法問題上的辯論鮮有觸及?！?〕代表性著作參見生鍵紅:《美國中央太平洋鐵路建設(shè)中的華工》，中西書局2010年版;黃安年編著:《沉默的道釘:建設(shè)北美鐵路的華工》，五洲傳播出版社2006年版。本文試圖對這場立法辯論的過程進(jìn)行梳理，并從民族國家構(gòu)建的視角來解釋這場辯論的主題及其在美國太平洋鐵路立法史上的意義。

一、辯論的由來與過程

在美國，修建連接大西洋與太平洋之間的橫貫大陸鐵路的構(gòu)想并不是像有些史家所說的“肇始于19世紀(jì)40年代”。〔4〕Richardson，The Greatest Nation of the Earth，p.171;Eric Foner，Give Me Liberty!An American History，3rded.，W.W.Norton＆ Company，2011，p.563.事實上，19世紀(jì)20年代以來，就有不少私人探險家、傳教士、商人、土地投機(jī)家、醫(yī)生和普通民眾等在鼓吹和構(gòu)想修建橫貫北美大陸鐵路的問題。他們推動修建橫貫大陸鐵路〔5〕“太平洋鐵路”(Pacific Railroad)在當(dāng)時也通常被稱作“橫貫大陸鐵路”(Transcontinental Railroad)，本文視具體語境交互使用這兩種稱謂，均指同一事物。的動機(jī)主要是從美國的商業(yè)發(fā)展及其與中國和印度等東方國家的貿(mào)易，美國的東部居民向西部地區(qū)旅游、在西部地區(qū)進(jìn)行土地投機(jī)和開發(fā)、以及向西部移民和定居等方面產(chǎn)生的。雖然這些早期的推動者對美國未來的發(fā)展具有某種超前意識，但他們當(dāng)時的設(shè)想以及對北美西部地理知識的認(rèn)識都極其有局限性。〔6〕Richard V.Francaviglia and JimmyL.Bryan，Jr.，“‘Are We Chimerical in this Opinion?’Visions of a Pacific Railroad and Westward Ex pansion bef ore1845，”71(2)Pacific Historical Review179 －202(May2002).不過，19世紀(jì)30年代末到50年代初，隨著美國兼并德克薩斯，與英國解決俄勒岡的邊界爭執(zhí)，以及在加利福尼亞發(fā)現(xiàn)黃金后向太平洋沿岸地區(qū)的大量移民，促使一些國會議員開始思考如何使這些地區(qū)與其他地區(qū)一樣，成為美國聯(lián)邦永久不可分裂的一部分。在這種情況下，國會于1845年開始正式討論為修建橫貫大陸鐵路進(jìn)行立法的問題，開啟了國會近20年的太平洋鐵路立法辯論過程。不過，在1850年之前，國會所討論的橫貫大陸鐵路方案主要來自阿薩·惠特尼、喬治·威爾克斯和哈特威爾·卡佛等商人和土地投機(jī)家以及部分國會議員，國會內(nèi)部就是否應(yīng)該向修建橫貫大陸鐵路的私人鐵路公司頒發(fā)特許狀爭執(zhí)不下。但是，1850年加利福尼亞正式加入聯(lián)邦之后，國會議員而不是私人開始成為積極推動橫貫大陸鐵路立法的主角，并使該問題成為第32屆國會(1851年12月—1853年3月)中的一個主要問題。

1852年7月，伊利諾伊州的民主黨參議員斯蒂芬·道格拉斯向參議院領(lǐng)地委員會提出一份議案，要求修建一條電報線，以保護(hù)通往加利福尼亞和俄勒岡的移民通道。他雖未提及修建鐵路，但正如有議員所說:“難道參議院里的人不知道，除非擁有公路或鐵路……美國聯(lián)邦根本就無法存在?”〔7〕Congressional Globe ndCongress stSession不過參議院并不接受道格拉斯的議案。1853年1月，加利福尼亞州的民主黨參議員威廉·格文(WilliamGwin)提出了一個替代道格拉斯移民通道工程的太平洋鐵路議案(下文簡稱“格文議案”)。該議案提議修建一條從密西西比河到太平洋沿岸之間的永久性陸路通道，在這個主干道上，再修建六條支線分別連接各州。為了論證該議案的合憲性，格文將該鐵路界定為一條郵政道路，根據(jù)聯(lián)邦憲法第1條第8款，國會有權(quán)“設(shè)立郵局和修建郵政道路”。不過，格文堅決反對聯(lián)邦政府侵犯州的權(quán)力，規(guī)定聯(lián)邦政府只能負(fù)責(zé)修建穿越聯(lián)邦領(lǐng)地部分的主干道，穿越各州的支線則由各州政府承擔(dān)。格文指出，這條鐵路不僅是郵政道路，它在軍事防衛(wèi)與國家安全、推動?xùn)|部人向西部移民與開發(fā)、促進(jìn)美國東西部之間以及美國與亞洲之間的商業(yè)貿(mào)易等方面都極為重要。此外，該工程還可以使各個地區(qū)的美國人擯棄地域偏見，使美國成為一個在社會、商業(yè)和政治成員方面更為團(tuán)結(jié)、聯(lián)系密切和強(qiáng)大的聯(lián)盟，并確保美國人民主權(quán)制度的勝利?！?〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.280 －284.

參議院隨即對“格文議案”進(jìn)行了辯論，辯論的焦點主要涉及三個方面。首先，如何確定最合適的鐵路線路?應(yīng)該修建一條還是多條橫貫大陸鐵路?如果只修建一條，應(yīng)該修建穿越南部、北部還是中部的線路?由于復(fù)雜的地方利益與區(qū)域之間的沖突，多數(shù)議員認(rèn)為這是最難以解決的問題。第二個問題是由誰來修建這條鐵路?應(yīng)當(dāng)是由聯(lián)邦政府創(chuàng)建的鐵路公司修建，還是完全由私人鐵路公司修建?德克薩斯的民主黨議員托馬斯·拉斯克(Thomas Rusk)認(rèn)為聯(lián)邦政府過于笨重，難以籌集巨大的資金，并且容易產(chǎn)生腐敗，無法平衡地區(qū)利益的沖突，因此主張由私人鐵路公司來修建這一工程。密西西比州的輝格黨議員沃爾特·布魯克(Walter Brooke)于是建議由紐約州的“大西洋與太平洋鐵路公司”(Atlantic and Pacific Railroad Company)來負(fù)責(zé)修建橫貫大陸鐵路，但需要聯(lián)邦政府撥款資助。但這一建議遭到格文反對，格文認(rèn)為由州頒發(fā)特許狀的公司會受到地方偏好和勢力的影響，從而損害公共利益。多數(shù)議員認(rèn)為修建橫貫大陸鐵路這樣的項目應(yīng)當(dāng)是一項公共工程。但這就引出了第三個問題，如果由聯(lián)邦政府主持這一工程，誰來確定具體的線路?田納西的輝格黨議員約翰·貝爾(John Bell)指出，為了避免區(qū)域沖突，應(yīng)把鐵路線路選擇權(quán)交給總統(tǒng)。但嚴(yán)格憲法解釋者認(rèn)為，這授予了總統(tǒng)巨大而危險的權(quán)力?！?〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.284 －287，314 －319，339 －343;American Railroad Journal，Vol.26(1853)，p.728;Vol.27(1854)，p.394;Russel，Improvement of Communicati on with the Pacific Coastasan Issuein American Politics，1783 －1864，pp.96 －97.

由于參議院在“格文議案”上無法達(dá)成任何一致意見，最后決定將其交給一個由貝爾、拉斯克、格文、馬薩諸塞的輝格黨議員約翰·戴維斯(John W.Davis)和愛荷華的民主黨議員奧古斯都·道奇(AugustusC.Dodge)組成的5人特別委員會進(jìn)行修改完善。1853年2月2日，該委員會向參議院報告了修改后的議案，由于新的議案是由拉斯克進(jìn)行報告的，因此時人稱之為“拉斯克議案”(Rusk Bill)。

考慮到格文議案所遇到的反對和爭執(zhí)，“拉斯克議案”對其進(jìn)行了大幅修改。為了避免侵犯州權(quán)，新議案刪去了修建穿越各州支線鐵路的內(nèi)容，也沒有規(guī)定線路的具體位置，而是采用貝爾的建議，將線路選擇權(quán)交給行政部門的總統(tǒng)和美國陸軍工程兵團(tuán)(the corps of engineers)決定，但聯(lián)邦政府不能承擔(dān)修建鐵路的任務(wù)，而要雇傭私人或由國會向私人鐵路公司頒發(fā)特許狀來修建這條鐵路，不過聯(lián)邦政府要向私人或公司贈與鐵路沿線兩邊的公共土地以及土地上的所有木材和礦石資源，同時聯(lián)邦財政部還要提供2000萬美元的債券資助鐵路的修建。此外，議案還規(guī)定國會有權(quán)授權(quán)私人、鐵路公司或各州的鐵路以適當(dāng)?shù)姆绞脚c這條橫貫大陸鐵路連接起來。最后，承擔(dān)修建鐵路的公司還可以組建一個以“太平洋鐵路與電報公司”為名的法人實體商業(yè)公司，并有權(quán)從事商業(yè)活動。為了尊重各州的主權(quán)，規(guī)定未經(jīng)各州立法機(jī)關(guān)同意，該議案在各州范圍內(nèi)無效?！?0〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.469 －470.

從拉斯克議案的內(nèi)容來看，雖然其試圖嚴(yán)格遵守聯(lián)邦憲法規(guī)定的聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力分割，但議案中有關(guān)土地贈與和向私人鐵路公司提供政府債券的條款、〔11〕有學(xué)者曾認(rèn)為，1860年3月9日愛荷華州的共和黨眾議員塞繆爾·柯蒂斯在國會提出的一項太平洋鐵路議案(“柯蒂斯議案”)中的“債券條款”(即聯(lián)邦政府向私人鐵路公司提供債券)“史無前例地擴(kuò)大了聯(lián)邦政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的作用”;事實上，早在1853年的“拉斯克議案”已經(jīng)提出要讓聯(lián)邦政府向私人鐵路公司提供債券資助了。SeeRichardson，The Greatest Nation of the Earth，p.173.以及讓總統(tǒng)來確定鐵路線路的規(guī)定則表明聯(lián)邦政府將在修建橫貫大陸鐵路中發(fā)揮巨大作用。事實上，拉斯克議案對聯(lián)邦政府在修建橫貫大陸鐵路中的權(quán)力、功能和職責(zé)的規(guī)定超過了內(nèi)戰(zhàn)前所有太平洋鐵路議案。參議院內(nèi)反對和支持拉斯克議案的議員隨即展開了激烈的辯論，辯論的焦點涉及總統(tǒng)選擇鐵路線路的憲法權(quán)力、拉斯克議案的合憲性、聯(lián)邦政府的權(quán)力范圍、該議案所創(chuàng)建的鐵路公司的性質(zhì)及其對美國政治體制的影響、鐵路公司與公共利益的關(guān)系、太平洋鐵路的具體作用等問題。

對拉斯克議案的反對意見主要有三個方面，首先，他們認(rèn)為讓總統(tǒng)確定太平洋鐵路線路的條款違憲，這不但使總統(tǒng)侵犯了本應(yīng)屬于國會的立法權(quán)，也“史無前例和錯誤地”擴(kuò)大了聯(lián)邦政府行政部門的權(quán)威，破壞了聯(lián)邦政府行政權(quán)與立法權(quán)的平衡。賓夕法尼亞和南卡羅來納的民主黨議員理查德·布羅德海德(Richard Brod head)和安德魯·巴特勒(Andrew Butler)都是嚴(yán)格憲法解釋論者，他們認(rèn)為，勘測線路的工作應(yīng)是國會的職責(zé)，作為行政部門長官的總統(tǒng)只能負(fù)責(zé)執(zhí)行。不過，反對擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力的并不限于民主黨人，喬治亞和賓夕法尼亞的輝格黨議員威廉·道森(William C.Dawson)和詹姆斯·庫珀(James Cooper)也認(rèn)為，拉斯克議案賦予了總統(tǒng)巨大的、“幾乎毫無限制的權(quán)力”，這與憲法是相違背的?！?2〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.471 －472，505 －507;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.177－181，183－186.其次，反對者認(rèn)為拉斯克議案危險地擴(kuò)大了聯(lián)邦政府的權(quán)力，不僅賦予了國會創(chuàng)建巨大的鐵路公司的權(quán)力，還允許聯(lián)邦政府主持進(jìn)行“國內(nèi)改進(jìn)”(internal improvement)的權(quán)力，這對州權(quán)構(gòu)成了侵犯。巴特勒指出，聯(lián)邦政府主持下的國內(nèi)改進(jìn)，將對各州帶來不公，大大增強(qiáng)聯(lián)邦政府的權(quán)力，使“曾經(jīng)是共和形式國家的自由聯(lián)盟，變成一個統(tǒng)一的帝國”，致使聯(lián)邦政府這個官僚機(jī)器比憲法的權(quán)力還大。印第安納州的民主黨議員杰西·布萊特(Jesse Bright)聲稱，國會無權(quán)創(chuàng)建鐵路公司，拉斯克議案不僅“授權(quán)合眾國總統(tǒng)成為了鐵路公司的總管”，它還潛在地允許鐵路公司在各州范圍內(nèi)修建鐵路，嚴(yán)重地侵犯了州權(quán)。而弗吉尼亞的民主黨議員詹姆斯·梅森(James M.Mason)的批評更為激烈，他宣稱，弗吉尼亞一直以來“都否認(rèn)國會有權(quán)通過任何機(jī)構(gòu)直接或間接地進(jìn)行國內(nèi)改進(jìn)工程”，而拉斯克議案不僅賦予聯(lián)邦政府進(jìn)行國內(nèi)改進(jìn)的權(quán)力，竟然還將這項權(quán)力以及立法權(quán)交給了行政部門的總統(tǒng)，“這是對聯(lián)邦憲法的強(qiáng)暴”!最后，反對者還擔(dān)心拉斯克議案所創(chuàng)建的鐵路公司不僅擁有巨大的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)權(quán)力，還將擁有巨大的政治權(quán)力，這些權(quán)力不僅會使鐵路公司成為壟斷勢力侵害公共利益，還會腐蝕美國的自由政治制度。在提及該鐵路公司時，反對者對第二合眾國銀行的例子記憶猶新。他們認(rèn)為，拉斯克議案所創(chuàng)建的鐵路公司比第二合眾國銀行還要危險。巴特勒指出，這個公司的財富和政治影響力如此巨大，以致其可能成為一個“國中之國”(imperium in imperio)，屆時聯(lián)邦政府將無力控制它。特拉華州的民主黨議員詹姆斯·貝亞德(James A.Bayard)也認(rèn)為，如此巨大的鐵路公司一定會帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和政治腐敗。梅森的描述更為生動。他指出，這個可怕的鐵路公司以及承包鐵路公司的資本家們，一定會在總統(tǒng)的支持下行使巨大的權(quán)力，“由于急切地希望花掉公共資金，(資本家們)將會像禿鷲一樣貪婪地圍繞著總統(tǒng)，催促他、誤導(dǎo)他、想盡一切世俗的方式誘導(dǎo)他花去公共資金”。梅森認(rèn)為，鐵路公司的資本家一定會腐蝕立法者、執(zhí)法者和美國的共和政體，“如果這個議案成為法律，除了掌權(quán)的政黨和反對黨外，這個國家將不再有兩個政黨。整個聯(lián)邦政府的性質(zhì)將會改變……屆時民主黨將會消失，憲法將會消失，聯(lián)邦政府將會擁有無限制的權(quán)力”?！?3〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.471 －474，505 －507，676 －678;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix

面對民主黨人和少數(shù)輝格黨議員的反對，拉斯克議案的支持者進(jìn)行了有力的回?fù)襞c辯護(hù)。他們不僅解釋了由總統(tǒng)選擇橫貫大陸鐵路的線路并由私人鐵路公司來修建鐵路任務(wù)的合理性，還從憲法權(quán)力、美國的國家安全與統(tǒng)一、軍事防御、商業(yè)發(fā)展和美國自由制度的傳播等方面論證了橫貫大陸鐵路對未來美國發(fā)展的特殊重要性，以及擴(kuò)大聯(lián)邦政府在美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自由制度的保存等問題上的作用的必要性。

拉斯克議案的支持者首先從讓總統(tǒng)選擇鐵路線路的理由的角度進(jìn)行了辯護(hù)。貝爾指出，在過去幾年圍繞太平洋鐵路立法的爭論中，國會在線路的選擇問題上爭執(zhí)不休，一直無法取得一致意見，因此，目前唯一可行的方案就是讓總統(tǒng)來選擇具體的線路。他認(rèn)為，總統(tǒng)是所有公職人員中最不易受到資本家或其他邪惡勢力影響的人，“他將獨(dú)立于任何個人或政治的影響，以自己的品格和聲譽(yù)來為整個國家做正義的事業(yè)”?？的腋裰莸妮x格黨議員杜魯門·斯密斯(Truman Smith)也指出，民選的總統(tǒng)不但深得人民的支持，他還有七位內(nèi)閣成員可以咨詢，應(yīng)當(dāng)相信總統(tǒng)在保存美國的繁榮和自由制度的完整方面會比國會做得更好。他反問道，如果由國會來選擇線路，“難道我們不會繼續(xù)無休無止的爭論?……國會內(nèi)什么樣的互相嫉妒、戒備和區(qū)域沖突不曾出現(xiàn)過”?如果將線路選擇權(quán)交給總統(tǒng)，“將會有合適的責(zé)任感、高超的智慧和對真正國家利益的正確認(rèn)識”。另外，在鐵路線路的修建方式，即讓由國會創(chuàng)建的私人鐵路公司來修建鐵路方面，拉斯克議案的支持者也認(rèn)為，這是最合理的選擇。他們認(rèn)為，完全由聯(lián)邦政府或私人來修建都會滋生腐敗和對公共資源的浪費(fèi)，從而損害公共利益。因此，拉斯克議案提出的由聯(lián)邦政府控制的私人鐵路公司來修建鐵路，將保證私人資本家的行為受到聯(lián)邦政府的監(jiān)督，確保該鐵路成為真正為公共利益而不是少數(shù)人利益服務(wù)的公共工程。〔14〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.221 －229，212 －217.

拉斯克議案的支持者最雄辯的論證是對橫貫大陸鐵路對美國的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等方面的重要性的闡述。他們認(rèn)為，美國的商業(yè)、軍事、政治以及國家的統(tǒng)一都需要立即修建一條橫貫大陸鐵路，美國將因為這條鐵路而成為歐洲和亞洲貿(mào)易的中心，這條鐵路也可以保證美國政治制度的統(tǒng)一，保衛(wèi)加利福尼亞的安全以及美國在太平洋沿岸的利益。伊利諾伊州的斯蒂芬·道格拉斯指出:“這個世界上沒有任何力量比鐵路更能使聯(lián)邦維系在一起……(因此)修建太平洋鐵路是美國目前的首要和最高任務(wù)……這條鐵路的修建將使美國成為地球上的第一強(qiáng)國。”杜魯門·斯密斯進(jìn)一步指出，橫貫大陸鐵路不僅會在美國帶來“一場商業(yè)革命”，還會使游蕩于北美大陸內(nèi)部和美國邊疆的印第安人部落臣服于美國，大大便利和節(jié)省聯(lián)邦戰(zhàn)爭部和郵政總局的管理;同時，如果太平洋鐵路經(jīng)過南通道和鹽湖城地區(qū)，美國的法律和憲法將在那里建立起永久至高無上的主權(quán)，防止其他強(qiáng)國對美國可能造成的威脅;如果太平洋鐵路穿越南部，它將在新墨西哥掀起一場思想和政治革命，并在那里傳播美國的自由制度。約翰·貝爾也指出，美國不僅要對付境內(nèi)懷有敵意的印第安人和南部邊疆的墨西哥人，還必須對歐洲國家抱有必要的警惕。他認(rèn)為歐洲1848年至1852年的革命表明，歐洲的專制國家對美國的制度懷有深深的敵意，美國希望與歐洲永久和平相處或互不干涉的愿望是值得懷疑的。他指出，為了保證門羅主義的有效性，美國必須保持強(qiáng)大的軍事行動能力，而修建太平洋鐵路就是非常迫切的。斯密斯的觀點比貝爾更為深入，他爭論說:“我堅持認(rèn)為，修建這樣一條鐵路不僅重要，而且對于保衛(wèi)我們在太平洋地區(qū)的財產(chǎn)和領(lǐng)地也是必不可少的?！瓰榱诉@一目的，國會甚至有修建穿越各州鐵路的憲法權(quán)力……如果美國與歐洲某個強(qiáng)國發(fā)生戰(zhàn)爭，我們能夠擁有太平洋沿岸地帶多久?……因此，除非你們可以指定保衛(wèi)太平洋沿岸的政策，請不要向我談?wù)撃銈兊拈T羅主義……如果說通過修建提議中的太平洋鐵路來應(yīng)對戰(zhàn)爭這樣的緊急狀態(tài)不合時宜或違憲，就等于說保衛(wèi)國家不是聯(lián)邦政府職責(zé)的一部分?！睈酆扇A的奧古斯都·道奇引用喬治·華盛頓1784年的話指出，美國的西部地區(qū)十分脆弱，“用一只羽毛都可以使它們離開美國”。因此，馬里蘭州的輝格黨議員托馬斯·普拉特(Thomas G.Pratt)辯稱，正是由于其軍事目的，“修建太平洋鐵路的憲法權(quán)力”才應(yīng)當(dāng)?shù)玫剿腥说闹С帧！?5〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.502 －509，678 － 680;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.212－217

雖然支持和反對拉斯克議案的雙方都闡明了自己的觀點，但雙方互不相讓。布羅德海德隨后提出一項修正案，建議刪除拉斯克議案的所有內(nèi)容，只讓總統(tǒng)來選擇鐵路線路。但在參議院的投票中被否決了。2月19日，雙方再次展開辯論。反對拉斯克議案的康涅狄格州民主黨議員艾薩克·托西(Isaac Toucey)和弗吉尼亞的民主黨人羅伯特·亨特(Robert M.T.Hunter)重復(fù)了兩周前的反對意見，對拉斯克議案做了非常狹義的解釋，并闡述了他們的政治理念?！?6〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.701 －705.

拉斯克議案的支持者則援引聯(lián)邦憲法的“必要且適當(dāng)”條款作了有力的辯護(hù)?？纤莸妮x格黨議員約瑟夫·安德伍德(Joseph R.Underwood)爭論說，聯(lián)邦憲法賦予國會在某些情況下有進(jìn)行“必要且適當(dāng)”立法的權(quán)力，因此，根據(jù)憲法，無論各州是否同意，聯(lián)邦國會都有權(quán)修建太平洋鐵路。在他看來，聯(lián)邦憲法不僅賦予了國會進(jìn)行國內(nèi)改進(jìn)的權(quán)力，而且國會應(yīng)當(dāng)擁有這樣的權(quán)力，否則，“……它將帶來怎樣的后果呢?這將允許聯(lián)邦的東部沿海各州隨心所欲地控制內(nèi)地各州的貿(mào)易事務(wù);還將允許某個東部沿海州切斷內(nèi)陸州通往大西洋的通道……如果聯(lián)邦政府僅僅是一個松散的聯(lián)盟(Confederation)——盡管我否認(rèn)這一點——并且每個州都可以按照自己的喜好行事……那么，我只能說，這樣一個聯(lián)盟是不會持久的”。他批評東部各州和拉斯克議案的反對者過于恪守1787年有限聯(lián)邦政府的原則，不敢行使制憲者未曾預(yù)料到的憲法權(quán)力。安德伍德指出，美國一直在向前發(fā)展進(jìn)步，聯(lián)邦憲法也應(yīng)該緊隨時代的發(fā)展步伐，否則它將失去效力。因此，我相信，只要是在執(zhí)行“必要且適當(dāng)”的憲法權(quán)力，國會任何時候都可以在各州領(lǐng)土上修筑公路。我相信，通過使用我們當(dāng)今所生活的時代里所發(fā)明的最合適的工具(指鐵路)，國會可以恰當(dāng)?shù)匦惺蛊鋺椃?quán)力。而且我相信，自從聯(lián)邦政府開始運(yùn)行以來，我們運(yùn)用科學(xué)和“進(jìn)步”(progress，原文為斜體)所帶來的一切方式來實現(xiàn)憲法目的的行動，都是“必要且適當(dāng)”的……國會的權(quán)力根本不必依賴于各州的同意。

安德伍德對反對者非常不滿，他強(qiáng)調(diào)，為了“進(jìn)步”的法則和保衛(wèi)美利堅國家的安全與發(fā)展，“如果各州不愿或不能為了國家的目的和利益修建鐵路和電報線路，那我們就自己做”。他提醒參議院里的民主黨議員說，如果民主黨人擔(dān)心鐵路公司及其發(fā)展所帶來的“人的墮落”真能導(dǎo)致聯(lián)邦政府無力進(jìn)行一切公共工程的話，那么美國的共和自治政府的試驗注定會失敗，而“拉斯克議案所提出的這個鐵路公司不會加速它的滅亡”。〔17〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.697 －701.

但大多數(shù)民主黨人堅決反對拉斯克議案組建鐵路公司的條款，最后參議院全體委員會以36∶14的票數(shù)刪除了該條款?！?8〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.706.2月19日下午，參議院繼續(xù)對修改后的拉斯克議案進(jìn)行辯論，但辯論的主題主要集中在國會內(nèi)部的地區(qū)利益沖突上。威斯康星的民主黨議員艾薩克·沃爾克(Isaac P.Walker)坦承:“我對拉斯克議案的態(tài)度幾乎全部出于自私的原因:地方利益?！钡榔嬉仓赋?，地區(qū)沖突是國會爭執(zhí)不休的主要原因。最后，印第安納的民主黨議員詹姆斯·希爾茲(James Shields)提出一項修正案，建議規(guī)定聯(lián)邦政府提供的2000萬美元撥款不得用于各州范圍內(nèi)的鐵路修建上，并以22∶20的票數(shù)獲得通過。隨后其他民主黨議員也提出了進(jìn)一步限制聯(lián)邦政府權(quán)力的修正案，致使拉斯克議案“成了一張廢紙”(安德伍德語)。最后，北卡羅來納的輝格黨議員喬治·巴杰(George E.Badger)無奈地指出，盡管自己贊成任何可行的橫貫大陸鐵路方案，但總發(fā)現(xiàn)“民主黨的原則竟是無法逾越的障礙……我每次聽到它〔19〕指民主黨的有限政府原則。都很驚詫，因為我看到它們每次都是被提出來阻止一些對全國有益的活動”，以致“聯(lián)邦政府有權(quán)獲得新的領(lǐng)地，卻無權(quán)保衛(wèi)它或使它對整個國家的普遍利益有用”?！?0〕Congressional Globe ndCongress ndSession在這種僵持下，拉斯克議案沒有取得任何進(jìn)展，由于1853年國會會期即將結(jié)束，圍繞它的辯論也無果而終。

拉斯克議案的失敗讓格文等人非常失望。格文擔(dān)心，如果本屆國會無所作為，太平洋鐵路立法的問題就必須等到下一屆國會才有機(jī)會討論。在這種情況下，2月23日，當(dāng)參議院討論聯(lián)邦軍隊撥款議案時，格文抓住機(jī)會，提出一項補(bǔ)充議案，要求戰(zhàn)爭部在合眾國總統(tǒng)的指揮下雇傭美國測繪工程兵團(tuán)(the Corps of Topographical Engineers)的工程師和其他合適的人員，勘測一條從密西西比河到太平洋沿岸最切實可行的鐵路線路。補(bǔ)充議案提出，為實施此次探險和勘測，國會需撥款15萬美元。但軍隊撥款議案辯論主席以該補(bǔ)充議案不符合參議院的議事規(guī)則為由拒絕接受格文的補(bǔ)充議案。2月24日，參議院在進(jìn)行軍隊撥款議案的辯論時，俄亥俄州的自由土壤黨人薩蒙·蔡斯又將格文的補(bǔ)充議案一字不改地提了出來。蔡斯是參議院公路與運(yùn)河委員會主席，所以由他提出補(bǔ)充議案并不違反參議院的規(guī)定。這反映了美國國會立法的一種特殊運(yùn)作方式，但蔡斯的做法也引起了參議院對這種立法模式的激烈爭論。〔21〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.798 －799，814 －815.

民主黨議員強(qiáng)烈反對蔡斯的做法。亨特指出，在國會會議末期的撥款議案上增加“此類有爭議的立法”的做法是在“公然強(qiáng)迫少數(shù)派接受多數(shù)派提出來的立法措施”，必將開創(chuàng)“一種危險的立法制度”。巴特勒也批評說，“這種立法模式將使合眾國國會變成赤裸裸的多數(shù)派不負(fù)責(zé)任的暴政”，這種“立法模式的程序”顯然是“違憲的”。但貝爾爭論說，只要多數(shù)議員支持，就可以在會議末期的緊急時刻增加補(bǔ)充議案。貝爾還發(fā)現(xiàn)，蔡斯的修正案不僅允許聯(lián)邦戰(zhàn)爭部勘測可能穿越某個州內(nèi)部分的鐵路線路，還允許戰(zhàn)爭部勘測幾條總統(tǒng)認(rèn)為可以穿越許多州的鐵路線路，他認(rèn)為“這是通過修建穿越各州的公路和運(yùn)河而悄然走向進(jìn)行永久國內(nèi)改進(jìn)體系的第一步”。貝爾敦促參議院盡快通過蔡斯的補(bǔ)充議案，并不認(rèn)為這種立法模式安全或正常，但他“認(rèn)為這是一個緊急事件”。也就是說，貝爾認(rèn)為在特殊情況下，國會可以進(jìn)行非常規(guī)的立法。巴特勒則回應(yīng)稱，如果非要進(jìn)行如此廣泛的立法，“早就應(yīng)該修改聯(lián)邦憲法”。但由于臨近會期尾聲，多數(shù)議員希望盡快解決此問題。最后蔡斯的補(bǔ)充議案以31∶16的票數(shù)在參議院獲得通過。〔22〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.815 －823，837 －841.

3月1日，眾議院全體委員會審議了蔡斯的補(bǔ)充議案，并提出了各種修正案。紐約州的民主黨眾議員吉爾伯特·迪安(Gilbert Dean)提出一項修正案，要求禁止戰(zhàn)爭部在任何州的范圍內(nèi)進(jìn)行勘測活動。弗吉尼亞的民主黨議員托馬斯·貝利(Thomas H.Bayly)則反對整個議案，要求嚴(yán)格限制聯(lián)邦政府的權(quán)力?？纤透ゼ醽喌妮x格黨人普萊斯利·尤因(Presley U.Ewing)和詹姆斯·斯特羅瑟(James F.Stro ther)則為蔡斯的補(bǔ)充議案進(jìn)行了有力辯護(hù)。斯特羅瑟指出，19世紀(jì)以來，太平洋地區(qū)已成為世界上強(qiáng)國的爭奪之地，美國在該地區(qū)也擁有重要的利益，“因此，我堅持希望美國能有機(jī)會考察這些問題，〔23〕指勘測修建太平洋鐵路。未來美國的統(tǒng)一、強(qiáng)大和繁榮都依賴于該問題的適當(dāng)解決，而且這些問題……也將影響到美利堅聯(lián)盟的和諧，而這些與(蔡斯議案——筆者注)的合憲性問題無關(guān)”。最后，眾議院所提出的所有修正案都未被采用，蔡斯的補(bǔ)充議案以82∶42的票數(shù)獲得通過，從而成為軍隊撥款法案的一部分，這就是1853年《太平洋鐵路勘測法案》。〔24〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.845，996－1002，1010－1012，1035，1056.幾年來激烈辯論的太平洋鐵路立法問題終于邁出了艱難的一步。

二、關(guān)于政府權(quán)力和國家發(fā)展的不同認(rèn)識

表面看來，國會圍繞太平洋鐵路立法的辯論是聯(lián)邦政府能否以及如何修建橫貫大陸鐵路的具體政策問題，辯論雙方出于各自的地區(qū)利益和地區(qū)戒備而為本州的利益進(jìn)行辯護(hù)。但與此同時，作為政治精英，國會立法者的言論也反映了他們的思想觀念。正如有學(xué)者所說:“政治人物的言論不僅僅是一種宣傳或辯護(hù)，而與他們的政治原則和政治行為有著密切的關(guān)聯(lián);考察他們的言論，不僅可以發(fā)現(xiàn)他們的真實思想和意圖，而且有助于準(zhǔn)確地理解他們的行為?！薄?5〕李劍鳴:《歷史語境、史學(xué)語境與史料的解讀》，載《史學(xué)集刊》2007年第5期。由此觀之，圍繞太平洋鐵路立法展開辯論的雙方言論直接反映出他們各自的政治與國家理念，所涉及的問題也是19世紀(jì)前半期美國國家發(fā)展和民族國家構(gòu)建的一些根本性問題:隨著美國快速西部擴(kuò)張和新州不斷加入聯(lián)邦，如何確保國家的完整與主權(quán)的統(tǒng)一?聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)大究竟是為了保護(hù)美國的國家利益，還是對人民自由的威脅?聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力如何隨著美國社會的發(fā)展來調(diào)整各自的功能、職責(zé)和權(quán)力范圍?美國究竟是一個松散的聯(lián)盟還是一個強(qiáng)有力的民族國家?應(yīng)該如何保證美國共和制度的延續(xù)?聯(lián)邦政府究竟應(yīng)該在美國經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)展中發(fā)揮何種作用?圍繞橫貫大陸鐵路立法的辯論，實際上反映的是美國在不斷成為橫跨兩大洋的大國的過程中，國會立法者在美國未來的發(fā)展走向、聯(lián)邦政府和州政府在美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，以及輝格黨和民主黨的不同國家理念等問題上存在的分歧。

(一)聯(lián)邦與各州權(quán)力的劃分:分權(quán)而治還是集權(quán)型聯(lián)邦制國家?

從制憲建國一直到內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，美國政治精英就一直在激辯聯(lián)邦政府與各州政府的權(quán)力范疇問題。雖然聯(lián)邦憲法對聯(lián)邦政府和州的權(quán)力進(jìn)行了劃分，但由于制憲時期的聯(lián)邦制是州權(quán)派與全國政府權(quán)力派之間妥協(xié)的結(jié)果，因此，這種劃分在實踐中就會遭遇許多問題。尤其是隨著美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和西部擴(kuò)張帶來的新問題，不斷促使聯(lián)邦政府和州之間進(jìn)行新的權(quán)力博弈與劃分。〔26〕王希:《原則與妥協(xié):美國憲法的精神與實踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第132頁。如1791年時任財政部長漢密爾頓推動成立合眾國銀行，就遭到了捍衛(wèi)州的權(quán)力、反對擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力者的反對。以麥迪遜和杰斐遜為首的反對者認(rèn)為，設(shè)立銀行的權(quán)力屬于各州管理州內(nèi)商業(yè)事務(wù)的權(quán)力范圍，并未通過憲法明確授予聯(lián)邦政府。因此，漢密爾頓的做法破壞了聯(lián)邦憲法的原則，擴(kuò)大了聯(lián)邦政府的權(quán)力，并損害了公共利益。支持者則認(rèn)為，如果聯(lián)邦政府不能建立國家銀行，就無法推動公共利益。因此，漢密爾頓堅稱，憲法的“必要且適當(dāng)”條款允許聯(lián)邦政府為了正當(dāng)?shù)哪康男惺贡匾臋?quán)力?！?7〕Thomas Jefferson，“Jefferson’s Opinion on the Constitutionality of a National Bank:1791”，http://avalon.law.yale.edu/18th_century/bank－tj.asp，accessed April1，2015;董瑜:《美國建國初期商業(yè)公司授予權(quán)的歸屬與政府權(quán)力的劃分》，載《史學(xué)月刊》2014年第8期;王希:《原則與妥協(xié):美國憲法的精神與實踐》(增訂版)北京大學(xué)出版社2014年版，第135－140頁。最后漢密爾頓的觀點占了上風(fēng)，他也為后來主張擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力的支持者建立了一個原則，即聯(lián)邦政府有權(quán)制定和實施為了正當(dāng)目的的法律，只要目的不違憲，為實現(xiàn)這一目的而行使的權(quán)力就是合憲的。而反對擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力的人也有一大批追隨者，他們雖然承認(rèn)聯(lián)邦政府有推動“公共福祉”的職能，但堅決反對聯(lián)邦政府干涉州和地方的事務(wù)。在19世紀(jì)早期為推動修建公路、運(yùn)河和鐵路所開展的“國內(nèi)改進(jìn)”運(yùn)動中，由于州權(quán)派的反對，聯(lián)邦政府很少承擔(dān)主要任務(wù)，而多由各州和地方政府以及私人企業(yè)承擔(dān)?！?8〕Carter Goodrich，Government Promotion of American Canals and Railroads，1800 －1890，Westport，Conn.:Greenwood Press，1960;John F.Stover，American Railroads，Chicago:The University of Chicago Press，1997，pp.19－20;葉凡美:《“國內(nèi)改進(jìn)”與美國國家構(gòu)建》，中國社會科學(xué)出版社2013年版，第276頁。

在1853年的太平洋鐵路立法辯論中，支持和反對太平洋鐵路議案的國會議員繼承了早期國家主義者(nationalists)和州權(quán)派的觀點。但是，此時美國發(fā)展的情形以及所討論的問題則有了新的特點。經(jīng)過幾十年的大陸擴(kuò)張，19世紀(jì)50年代的美國已經(jīng)是一個橫跨兩大洋的廣袤國家，美國的領(lǐng)土已經(jīng)從東部沿海直到最西部的太平洋沿岸，并控制了西北部的俄勒岡和西南部原屬于墨西哥的大部分地區(qū)。此外，修建橫貫大陸鐵路的工程也不同于早期的“國內(nèi)改進(jìn)”運(yùn)動，它并不僅僅是各州內(nèi)部的事務(wù)，橫貫大陸鐵路必須穿越只屬于聯(lián)邦政府管轄的聯(lián)邦西部領(lǐng)地。因此，這就為州權(quán)派和國家主義者之間的爭論增加了新的因素，也為擴(kuò)大聯(lián)邦政府在修建橫貫大陸鐵路上的作用提供了機(jī)會。正如美國歷史學(xué)家理查德·懷特所說，在19世紀(jì)，雖然聯(lián)邦政府在東部各州的權(quán)力有限，但“西部為聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝宋枧_”?！?9〕Richard White，“It’sYour Misfortune and Noneof My Own”:AHistory of the American West，University of Oklahoma Press，1991，p.59.

盡管如此，1853年的太平洋鐵路議案并未明確主張擴(kuò)大聯(lián)邦政府的權(quán)力，而是試圖在聯(lián)邦與各州的權(quán)力范圍之間取得平衡，并充分尊重州權(quán)。事實上，太平洋鐵路的積極支持者、加利福尼亞州的格文本人就是州權(quán)派民主黨人，他堅決反對侵犯州權(quán)。但是，他也意識到太平洋鐵路對于保衛(wèi)加州的特殊重要性。而極端州權(quán)派卻從格文議案和拉斯克議案的條款中看到了擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力的潛在可能性，因此極力反對聯(lián)邦政府在修建橫貫大陸鐵路中發(fā)揮任何積極的作用。他們畏懼強(qiáng)大的聯(lián)邦權(quán)力，在他們看來，聯(lián)邦政府的權(quán)力總是傾向于危害人民的自由。正如弗吉尼亞的民主黨人羅伯特·亨特所說，拉斯克議案極大地擴(kuò)大了國會和總統(tǒng)的權(quán)力，這對美國人民的自由是一種威脅。他認(rèn)為，良治政府(good government)的根本信條就是所有權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在各州和人民手中;為了防止濫用權(quán)力，必須將政府的權(quán)力在立法、司法和行政部門之間進(jìn)行分割，以保證它們之間的互相制衡，以此實現(xiàn)良治政府的目的。他批評拉斯克議案潛在地讓聯(lián)邦政府“誘使各州”讓渡權(quán)力，這是對憲法的侵犯，他認(rèn)為麥迪遜、杰克遜和門羅等幾位總統(tǒng)在早期美國國內(nèi)改進(jìn)運(yùn)動中對聯(lián)邦憲法的狹義解釋就是明證。〔30〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.701 －705.1853年《太平洋鐵路勘測法案》通過后，華盛頓特區(qū)的一家民主黨報紙就對其進(jìn)行了非常激烈的批評。該報認(rèn)為，聯(lián)邦政府的太平洋鐵路計劃是“危險、違憲和道德敗壞的”，不僅如此，還是“大西洋和太平洋之間任何形式的交流的障礙，是對公共道德的腐蝕，也與我們制度的精神和天賦相違背”;因此，其是一項“反共和政體的計劃”(an anti-republican project)，是一個“非民主和腐化墮落的事業(yè)”。該報希望“全國性的立法機(jī)關(guān)不要忘記共和政體原則而去支持這一項目……不應(yīng)當(dāng)僅僅為了方便而不顧憲法障礙，這項神圣契約的原則決不能為了權(quán)宜之計而開先例”。該報還指出:“鐵路不僅是一條用于旅行的道路，它還是一種制度”，如果允許擴(kuò)大聯(lián)邦政府的權(quán)力來創(chuàng)建鐵路公司，那么“揮霍、浪費(fèi)和腐敗的大門就會敞開，聯(lián)邦政府就會成為鐵路公司的附屬品……聯(lián)邦行政部門就將被這種權(quán)力所控制，并進(jìn)而破壞和推翻聯(lián)邦憲法的分權(quán)和制衡體制?！薄?1〕Washington Sentinel，15December，1853;Volume1，Issue70，Page3.(America’s Historical Newspapers數(shù)據(jù)庫)

主張擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力的議員則看到了擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力的迫切性，以及強(qiáng)大的聯(lián)邦政府對于維護(hù)美國的國家安全和促進(jìn)公共福祉的必要性。伊利諾伊州的輝格黨議員理查德·葉茨(Richard Yates)在為修建太平洋鐵路的辯護(hù)時總結(jié)了國家主義者的主要觀點:“……從合眾國的聯(lián)邦領(lǐng)地上修建連接大西洋和太平洋之間的鐵路是我們迫切的需要……美國人民是明確地支持它的修建的，因為它是政治、金融、軍事和社會的需要，是我們的帝國、我們的商業(yè)和我們的文明的一個至關(guān)重要的需要，是在我們廣闊的帝國內(nèi)部開通市場和通道的需要，是使我們的太平洋領(lǐng)地與我們相連接的需要，也是我們獲取太平洋地區(qū)商業(yè)的需要，是我們的政府、代表、管理和防衛(wèi)的統(tǒng)一和快速反應(yīng)的需要;而且也是我們國家最偉大的繁榮和最高的命運(yùn)的需要……因此，只要國會能從上屆國會收到的鐵路勘測報告中確定最好的線路，國會就有職責(zé)通過法案盡快開始并盡早完成這條鐵路的修建。”〔32〕Congressional Globe，33rdCongress，1stSession，p.42.正是由于這種迫切性和必要性，杜魯門·斯密斯和約瑟夫·安德伍德才堅決主張，為了保衛(wèi)美國的財產(chǎn)和國家安全，“國會甚至有修建穿越各州鐵路的憲法權(quán)力”，“國會的權(quán)力根本不必依賴于各州的同意”，聯(lián)邦政府的權(quán)力和行動能力不應(yīng)受到各州的牽制。這些輝格黨人的觀點其實預(yù)見了未來一個更強(qiáng)大的聯(lián)邦政府的可能性，在那里，聯(lián)邦國家的主權(quán)是高于各州的主權(quán)的。

(二)美國的未來發(fā)展:各主權(quán)州的松散聯(lián)盟還是具有統(tǒng)一主權(quán)的民族國家?

研究19世紀(jì)美國鐵路與軍隊關(guān)系的歷史學(xué)家羅伯特·安吉文指出，從聯(lián)邦制憲到內(nèi)戰(zhàn)，美國政治的核心問題是未來的美國應(yīng)當(dāng)是一個什么樣的國家的問題。辯論雙方就美國應(yīng)當(dāng)是松散的聯(lián)盟還是中央集權(quán)的統(tǒng)一國家之間爭論不休，這反映在有關(guān)國家防衛(wèi)、國內(nèi)改進(jìn)運(yùn)動和有關(guān)私人企業(yè)發(fā)展的辯論上?！?3〕Robert G.Angevine，The Railroad and the State:War，Politics，and Technolog yin Nineteenth － Century America，Stanford University Press，2004，pp.165 －170.的確，雖然聯(lián)邦憲法的制定“為使美國轉(zhuǎn)變成一個現(xiàn)代意義上的民族國家準(zhǔn)備了條件”，〔34〕王希:《原則與妥協(xié):美國憲法的精神與實踐》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2014年版，第126頁。但建國后的美國卻面臨嚴(yán)重的生存問題。事實上，從建國到內(nèi)戰(zhàn)，美國的國家生存和安全一直是至關(guān)重要的問題。而且，這一階段美國的“國家安全”同時包括了外部安全(周邊環(huán)境的安全)和內(nèi)部安全(國家主權(quán)的統(tǒng)一)兩個方面。〔35〕王希:《美國歷史上的“國家利益”問題》，載《美國研究》2003年第2期。美國的國家安全問題并不是20世紀(jì)才有的現(xiàn)象，也不能因為19世紀(jì)前半期美國擴(kuò)張的迅速以及對外戰(zhàn)爭的勝利而認(rèn)為19世紀(jì)的美國不存在“國家安全”問題以及美國所面臨的威脅(如墨西哥和印第安人)的力量都很弱小。事實上，內(nèi)戰(zhàn)前的美國不僅面臨英國、法國和西班牙等歐洲強(qiáng)國的直接威脅，北美境內(nèi)的印第安人部落的力量也比我們今天所想象的要強(qiáng)大，他們對美國邊疆居民的利益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅?！?6〕See Stephen J.Rockwell，Indian Affairs and the Administrative Statein the Nineteenth Century，Cambridge University Press，2010.這些問題也反映在1853年太平洋鐵路立法的辯論中。

反對太平洋鐵路議案的民主黨人不僅反對擴(kuò)大聯(lián)邦政府的權(quán)力，他們還認(rèn)為修建橫貫大陸鐵路是不必要的，也不應(yīng)該建立一個具有統(tǒng)一主權(quán)的民族國家。在他們看來，美國的西部領(lǐng)地人口稀少，土地貧瘠，沙漠廣闊且缺少各種豐富的資源，修建橫貫大陸鐵路得不償失。他們還擔(dān)心聯(lián)邦政府主持下的國內(nèi)改進(jìn)破壞美國這個松散的“自由聯(lián)盟”，使其“成為一個統(tǒng)一的帝國”?！?7〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.339 －343，505 －507;Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，Appendix，pp.177－181.他們的政治忠誠和“國家認(rèn)同”更多地是以州而不是聯(lián)邦為基礎(chǔ)的。但太平洋鐵路議案的支持者則構(gòu)想了一個完全不同的美利堅國家。他們看到了19世紀(jì)美國商業(yè)的快速發(fā)展、領(lǐng)土擴(kuò)張、印第安人以及歐洲國家對美國的威脅。因此，修建太平洋鐵路不僅可以使成為歐洲與亞洲之間貿(mào)易的中心，還可以統(tǒng)一美國的政治制度。而且，對于保護(hù)加利福尼亞和對付印第安人的威脅，太平洋鐵路的軍事作用也不可小覷。更重要的是，他們要向英國和西班牙等歐洲國家證明，美國可以依賴自己的力量控制整個美洲大陸:“這將是一條通往我們自己領(lǐng)地上的通道，并且在美國的管轄權(quán)之下，從屬于我們的意志。”在對西部的看法上，太平洋鐵路的支持者也不同意反對者的看法，他們認(rèn)為，通過修建太平洋鐵路，美國人“將會發(fā)現(xiàn)整個西部鄉(xiāng)村正在從一個荒野變成美國人口最密集和土地開發(fā)程度最好的地區(qū)之一……定居者將會緊隨鐵路線上的工人而來，他們將會開發(fā)農(nóng)場，生產(chǎn)……糧食”?！?8〕Congressional Globe，32ndCongress，2ndSession，pp.502 －509.在他們看來，美國應(yīng)當(dāng)是一個能保衛(wèi)自己的生存、發(fā)展和最高主權(quán)的統(tǒng)一共和國，而“不僅僅是一個松散的聯(lián)盟”。

三、辯論的結(jié)果及其意義

1853年國會對太平洋鐵路議案的辯論及其后聯(lián)邦戰(zhàn)爭部對橫貫大陸鐵路線路的勘測，使聯(lián)邦政府深深地卷入了修建太平洋鐵路的活動之中，聯(lián)邦政府的行政部門也開始重視這一問題。1853年國會休會期間，各地表現(xiàn)出來的對太平洋鐵路的熱情也促使皮爾斯政府考慮將修建太平洋鐵路作為其執(zhí)政的目標(biāo)之一。1853年7月，戰(zhàn)爭部長杰斐遜·戴維斯在費(fèi)城發(fā)表關(guān)于太平洋鐵路問題的演講時提到，出于純粹的軍事考慮，美國需要在大西洋海岸地區(qū)與加利福尼亞、俄勒岡等太平洋地區(qū)建立起交通道路，以保障為了國家安全，聯(lián)邦政府的軍事人員和物資能夠迅速運(yùn)送到太平洋沿岸。他宣稱，“聯(lián)邦政府的戰(zhàn)爭權(quán)力”是修建太平洋鐵路的唯一依據(jù)，“在屬于聯(lián)邦政府的合眾國領(lǐng)地上當(dāng)然可以為了軍事目的修建鐵路”。但戴維斯是一個持嚴(yán)格憲法解釋的民主黨人，從原則上反對聯(lián)邦政府對州主權(quán)的侵犯。〔39〕Lynda Lasswell Crist and Mary Seaton Dixed.，The Papers of Jefferson Davis，Vol.5，1853 －1855，Baton Rouge:Louisiana State University Press，1985，pp.29 －32.電子原文見:http://jeffersondavis.rice.edu/Content.aspx?id=72，2015 年4 月1 日訪問。

1853年12月5日，在皮爾斯總統(tǒng)給國會的《第一次年度咨文》中，他非常謹(jǐn)慎地論述了對太平洋鐵路問題的看法。作為一個強(qiáng)調(diào)州權(quán)的民主黨總統(tǒng)，皮爾斯特別強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦政府存在于各主權(quán)州達(dá)成的契約中，聯(lián)邦政府不能偏離這種契約的原則和目的。為此，他論證說，聯(lián)邦政府不應(yīng)當(dāng)為了商業(yè)利益向地方的國內(nèi)改進(jìn)活動進(jìn)行投資，否則“所有州的共同利益將要求(他們)放棄”聯(lián)邦政府。他特別強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦憲法沒有授權(quán)聯(lián)邦政府在各州的領(lǐng)土上修建公共工程的權(quán)力。但太平洋鐵路對他來說是一個棘手的問題。因為國會已經(jīng)授權(quán)戰(zhàn)爭部進(jìn)行鐵路勘測活動，所以太平洋鐵路已經(jīng)被視為一項聯(lián)邦工程;由于憲法授權(quán)國會享有宣戰(zhàn)、征兵、維持海軍和征召民兵等平息叛亂和反對入侵的權(quán)力，修建橫貫大陸鐵路可以被視為是出于保衛(wèi)國民和國家安全的需要而必須修建的軍事道路，屬于國會的權(quán)力范圍。所以，皮爾斯表示贊賞戰(zhàn)爭部進(jìn)行的鐵路探險活動，稱其是很有價值的，并說:“這項偉大的事業(yè)已經(jīng)而且毫無疑問還將繼續(xù)激起全國民眾的興趣，它的政治、商業(yè)和軍事重要性都必須要考慮?！钡瑫r也認(rèn)為美國的和平政策和日益快速增長的人口使得美國沒有必要為迫切的軍事問題做什么準(zhǔn)備，因此，“聯(lián)邦政府最明智的做法就是讓私人企業(yè)”選擇并完成各種形式的交通問題。在皮爾斯看來，為了軍事目的修建太平洋鐵路固然重要，但這些問題再重要，也“必須嚴(yán)格遵守聯(lián)邦憲法并忠實地按照憲法所賦予的權(quán)力行事”。在憲法的范圍內(nèi)，如果能夠找到一條經(jīng)濟(jì)可行的太平洋鐵路線路，聯(lián)邦政府可以用“任何合憲的方式”資助這條鐵路的修建。皮爾斯還強(qiáng)調(diào)，雖然聯(lián)邦政府有權(quán)在聯(lián)邦領(lǐng)地的范圍內(nèi)修建太平洋鐵路，但“必須記住的是，即使在聯(lián)邦領(lǐng)地的范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府來承擔(dān)鐵路、運(yùn)河或其他類似工程的管理事務(wù)時，其權(quán)力和正當(dāng)性也是值得懷疑的”，因此，聯(lián)邦政府“承擔(dān)這種性質(zhì)的工程的事情應(yīng)當(dāng)是偶爾的而不是主要的”。雖然太平洋鐵路對美國的國家安全和國家利益非常重要，但“在聯(lián)邦政府的權(quán)力問題上，我得遵從我的政治信念，這個信念體現(xiàn)在(民主黨人)對聯(lián)邦憲法的解釋上”?！?0〕James D.Richardson，ACompilation of the Messages and Papers of the Presidents，Vols.06 －07，Bureau of National Literature，1897，pp.2751－2759.顯然，皮爾斯并不希望在其任期內(nèi)解決太平洋鐵路問題，同時他還建議國會必須謹(jǐn)慎行事，否則他可能會否決國會的太平洋鐵路法案。

可見，1853年太平洋鐵路的支持者遭遇了挫敗，他們不但沒有最終推動太平洋鐵路立法的成功，而且由民主黨主導(dǎo)的聯(lián)邦政府也被州權(quán)派民主黨人所控制。這說明，內(nèi)戰(zhàn)前主導(dǎo)政治精英的國家觀念仍然是有限政府形式的州權(quán)國家觀。但這并不意味著推動太平洋鐵路立法的議員，尤其是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大聯(lián)邦政府權(quán)力和主張建立中央集權(quán)的統(tǒng)一國家的立法者徹底失敗。事實上，他們在國會的辯論中有力地推動了人們對橫貫大陸鐵路重要性的認(rèn)識，也明確闡述了他們對聯(lián)邦政府的權(quán)力、功能和性質(zhì)的認(rèn)識。也許他們并沒有意識到自己國家觀念的轉(zhuǎn)變，但從立法辯論的過程可以看到，他們在不斷地解決新問題和回應(yīng)反對意見時，也在深化和強(qiáng)化自己的國家觀念。〔41〕此處借用美國學(xué)者霍夫爾的觀點，他認(rèn)為19世紀(jì)美國國會議員的國家觀念從內(nèi)戰(zhàn)前的“有限政府”和“州權(quán)國家觀”轉(zhuǎn)向了內(nèi)戰(zhàn)后的強(qiáng)大行政管理式的國家觀，他認(rèn)為立法者對美利堅國家認(rèn)識上的轉(zhuǎn)變是在應(yīng)對現(xiàn)實問題中逐步形成的，而且有時候他們自己可能也沒有意識到，但正是因為他們在不斷地解決問題所以才不斷地有新觀念出現(xiàn)。See Williamjames H.Hoffer，To Enlarge the Machinery of Government:Congressional Debates and the Growth of the American State，1858 －1891，Johns Hopkins University Press，2007，pp.vii－xi.

另一方面，此后的國會也沒有聽從皮爾斯的建議，相反，國會參眾兩院更加積極地推動橫貫大陸鐵路立法。但由于難以調(diào)和的地區(qū)沖突，內(nèi)戰(zhàn)前一直未能通過任何太平洋鐵路法案。只是到了內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之后，民主黨人隨著南部脫離聯(lián)邦而離開聯(lián)邦國會，主導(dǎo)聯(lián)邦國會的共和黨人才得以順利通過了太平洋鐵路法案，并大大地擴(kuò)大了聯(lián)邦政府的權(quán)力，徹底扭轉(zhuǎn)了戰(zhàn)前的州權(quán)國家觀念，使集權(quán)型聯(lián)邦制國家得以建立。但內(nèi)戰(zhàn)期間的鐵路立法并不是共和黨人的首創(chuàng)，他們的許多辯論和思想都借鑒了19世紀(jì)50年代太平洋鐵路立法辯論的成果。從這個意義上說，1853年的太平洋鐵路立法為內(nèi)戰(zhàn)期間的鐵路立法提供了重要先例。