劉建平，田苗，華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074

20 世紀(jì)90年代以來，中國進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，城市空間擴(kuò)張刺激了對農(nóng)村土地資源的需求，越來越多的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地。在農(nóng)村土地集體所有的制度安排下，地方政府往往借助行政手段，通過征地拆遷方式實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地供給。地方政府強(qiáng)力快速推進(jìn)項(xiàng)目落地，然而由于缺乏公開透明的征地拆遷程序，征地拆遷領(lǐng)域出現(xiàn)了灰色勢力介入的現(xiàn)象。所謂灰色勢力，是一種介于正常社會(huì)和黑社會(huì)之間的社會(huì)力量，他們常破壞鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，侵害農(nóng)民的利益，但其本身組織化程度不高，缺乏黑社會(huì)的專業(yè)分工［1］161－170［2］?；疑珓萘槿氲交鶎又卫硎侵袊鐣?huì)轉(zhuǎn)型過程中的重要現(xiàn)象，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，征地拆遷領(lǐng)域的灰色勢力更為集中和普遍?；疑珓萘Σ煌诤趷簞萘?，其行為后果不完全是負(fù)面的，他們的存在具有一些合理性和必然性。例如，鄉(xiāng)土混混、強(qiáng)人等灰色勢力利用自身行動(dòng)優(yōu)勢，能夠很好地解決“釘子戶”①此處“釘子戶”一詞泛指為保障土地合法權(quán)益，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、利益分配不公、證地拆遷程序不合理等原因采取不配合政府工作，越級(jí)上訪等一系列策略化手段的被征地拆遷農(nóng)民，他們的目的在于獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益，在信訪維穩(wěn)制度下，有時(shí)他們會(huì)演變?yōu)橹\利型抗?fàn)帯Ｒ娞锵燃t《從維權(quán)到謀利——農(nóng)民上訪行為邏輯變遷的一個(gè)解釋框架》，載《開放時(shí)代》2010年第6期。的不合作問題，從而避免了基層政府強(qiáng)征強(qiáng)拆以及由此帶來的極端群體性事件。當(dāng)然，灰色勢力也會(huì)在征地拆遷領(lǐng)域大肆攫取收益，影響土地增值收益的合理分配，成為誘發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的重要原因。因此，科學(xué)地認(rèn)識(shí)灰色勢力在征地拆遷領(lǐng)域的行為特征及其產(chǎn)生機(jī)理具有重要意義。

國內(nèi)部分學(xué)者從鄉(xiāng)村治理層面對灰色勢力的行為及造成的影響進(jìn)行了研究。在鄉(xiāng)村事務(wù)治理中灰色勢力常會(huì)有意或者無意地借助團(tuán)伙力量，從法與非法的邊緣地帶涉入地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活［3］283－286。既有研究注意到了灰色勢力的行為特征及其危害，由于灰色勢力的隱蔽性，很難通過個(gè)案來探究灰色勢力介入鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)理和脈絡(luò)。在征地拆遷過程中，工商資本和經(jīng)濟(jì)利益密集輸入到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，短期的利益變動(dòng)以及圍繞利益的紛爭既為進(jìn)一步觀察灰色勢力的行為提供了新的視角和契機(jī)，又有利于深入探究灰色勢力的介入路徑。因此，筆者試圖通過對H 新區(qū)開發(fā)中征地拆遷的田野調(diào)查來研究灰色勢力介入征地拆遷的路徑、行為特征及生成機(jī)理。

一、征地拆遷中灰色勢力的田野調(diào)查

H 新區(qū)規(guī)劃面積42．5 平方公里，人口約為4．2 萬，是一個(gè)省級(jí)旅游度假區(qū)。自2013年起，H 新區(qū)所在市引入該省的一個(gè)旅游投資集團(tuán)對該區(qū)進(jìn)行全域開發(fā)。近年來，隨著大量的房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)項(xiàng)目落戶當(dāng)?shù)兀絹碓蕉嗟霓r(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，該區(qū)需要進(jìn)行大面積的土地征用和房屋拆遷來滿足土地需求。筆者所在的調(diào)研團(tuán)隊(duì)選擇H 新區(qū)作為典型案例，對當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w及其推進(jìn)方式進(jìn)行了詳細(xì)的剖析，通過實(shí)地調(diào)查，H 新區(qū)征地拆遷具有以下特點(diǎn)。

第一，土地需求量大，征地拆遷涉及范圍廣。據(jù)調(diào)查，截至2012年H 新區(qū)引進(jìn)招商項(xiàng)目共計(jì)55 個(gè)，規(guī)劃內(nèi)面積29 298畝，加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型社區(qū)建設(shè)，規(guī)劃內(nèi)總面積達(dá)32 486畝，約為21．66 平方公里，也就是說，土地需求面積占新區(qū)總面積的24%。從土地供給來看，已完成征地拆遷總面積為11 189畝，可供地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際需求面積。自2009年開始，H 新區(qū)采取“遷村騰地”的方式來爭取項(xiàng)目用地，并計(jì)劃對規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的農(nóng)村房屋、墳?zāi)沟冗M(jìn)行拆遷和搬遷，預(yù)計(jì)通過五大新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，H 新區(qū)可以騰出土地5 000 余畝。據(jù)此看來，要確保項(xiàng)目順利落地，H 新區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)絕大部分農(nóng)地將會(huì)被征用，大面積的農(nóng)民住房面臨拆遷。

第二，征地拆遷難度大，與農(nóng)民之間時(shí)有沖突性。在征地拆遷過程中，被征地拆遷農(nóng)民大多因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、利益分配不公、征地拆遷程序不合理等問題進(jìn)行上訪。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，H 新區(qū)的有60%的農(nóng)民上訪與征地拆遷有關(guān)。在信訪維穩(wěn)制度下，農(nóng)民深知“會(huì)哭的小娃有奶吃”的道理，于是少數(shù)訴求未得到解決的上訪農(nóng)民演變?yōu)橐岳p訪、鬧訪為主要手段的“釘子戶”，甚至出現(xiàn)極少數(shù)“釘子戶”采取阻攔道路、損壞施工現(xiàn)場等極端手段對抗政府。一旦成為這類“釘子戶”，基層干部就很難通過政策說服、行政動(dòng)員等權(quán)威性治理工具和動(dòng)用親屬做工作、在彈性范圍內(nèi)適度讓利等非正式治理手段使他們配合政府工作，征地拆遷工作的難度進(jìn)一步加大。

第三，鄉(xiāng)土社會(huì)中的灰色勢力介入到征地拆遷過程。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，為了保證項(xiàng)目落地及土地開發(fā)，提高征地拆遷工作效率，在邊界模糊的征地拆遷博弈中，當(dāng)?shù)卣畷?huì)通過非正式治理來推動(dòng)征地拆遷工作順利進(jìn)行，利用灰色勢力對被征地拆遷農(nóng)民施加影響就是重要的表現(xiàn)，適度地以恐嚇、毆打、強(qiáng)拆等方式完成釘子戶的征拆工作。通過對當(dāng)?shù)?26 位農(nóng)民的訪談發(fā)現(xiàn)，有30%左右的農(nóng)民表示在征地拆遷中受到了灰色勢力的影響，他們多用狠人、地痞、流氓、惡霸等詞匯來描述地方灰色勢力，甚至有村民認(rèn)為鄉(xiāng)村治理的權(quán)力也被少數(shù)狠人“把持”著，他們利用集體土地參與各類經(jīng)營性活動(dòng)，而農(nóng)民對這些行為缺乏了解和監(jiān)督，少數(shù)狠人獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民的土地收益，影響了土地補(bǔ)償款的合理分配。在田野調(diào)查的基礎(chǔ)上，筆者又對當(dāng)?shù)匦旁L和拆遷部門的干部進(jìn)行了回訪，負(fù)責(zé)征地拆遷的基層干部一般會(huì)默許灰色勢力的存在，原因在于農(nóng)民對這種非正式力量的恐懼可以大大地降低征地拆遷難度?；疑珓萘槿胝鞯夭疬w的現(xiàn)象得到多方印證。

二、征地拆遷中灰色勢力的介入路徑

在H 新區(qū)，為了降低與農(nóng)民談判的交易費(fèi)用，開發(fā)商一般不介入征地拆遷過程，他們將征地拆遷發(fā)包給地方政府。因此，H 新區(qū)管委會(huì)通過對當(dāng)?shù)匦姓α康恼?，?gòu)建起了一套完整的征地拆遷工作機(jī)制:從組織機(jī)構(gòu)來看，H 新區(qū)為每一個(gè)項(xiàng)目配備工作專班，專班的負(fù)責(zé)人為新區(qū)直屬行政或事業(yè)單位的“一把手”，抽調(diào)3 ～5 名來自國土、規(guī)劃、信訪等部門的干部作為工作專班組成人員，工作專班的主要任務(wù)就是完成項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的征地拆遷;從工作流程來看，工作專班與村集體共同劃定農(nóng)民征地拆遷補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)征地拆遷過程中的社會(huì)矛盾和利益沖突，即負(fù)責(zé)與上訪戶、釘子戶談判，說服他們配合政府的工作并簽訂征地拆遷協(xié)議;從配套措施來看，H 新區(qū)還成立了專門的拆遷公司，負(fù)責(zé)土地平整和房屋拆除等具體工作。在這種工作機(jī)制下，灰色勢力得以從以下三個(gè)層面介入到征地拆遷領(lǐng)域。

第一，基層政府借用灰色勢力，灰色勢力從正式治理層面介入征地拆遷。征地拆遷工作專班的人員大多來自基層干部，他們最大的工作阻力在于“釘子戶”的不合作行為。H 新區(qū)對工作專班有嚴(yán)格的績效考核制度，在壓力型體制下，基層干部為了完成征地拆遷任務(wù)，只能依靠非正式治理手段來迫使“釘子戶”放棄抵抗。一般情況下，基層干部首先會(huì)利用地方人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和額外利益補(bǔ)償?shù)确绞椒@“釘子戶”。當(dāng)這些方式失效后，他們才會(huì)適度地采取威脅與恐嚇手段，這其中就包括援引地方灰色勢力對“釘子戶”施加影響。H 新區(qū)一名信訪部門的干部表示，“現(xiàn)在征地拆遷很難推進(jìn)，不排除行政手段解決不了(釘子戶工作)的時(shí)候，部分專班工作人員就找村里頭的狠角兒，讓他們?nèi)プ鲛r(nóng)民的工作，當(dāng)然這個(gè)過程中的度要掌握好，避免產(chǎn)生較大的社會(huì)負(fù)面影響?！碑?dāng)?shù)卣鞯夭疬w部門的負(fù)責(zé)人也認(rèn)為“如果不采取一些別的手段，征地拆遷工作根本推進(jìn)不了，我們強(qiáng)行征地拆遷的行政風(fēng)險(xiǎn)較高，這種事情交給村里的強(qiáng)人來做，農(nóng)民比較容易接受”。由于正式治理受到多方約束，基層干部作為權(quán)威性代表人物，過多地與灰色勢力聯(lián)系將面臨農(nóng)民的道德譴責(zé)，因此，灰色勢力由正式治理層面介入征地拆遷只是個(gè)案現(xiàn)象。

第二，村委會(huì)吸納灰色勢力，灰色勢力從鄉(xiāng)村治理層面介入征地拆遷。H 新區(qū)將村集體組織也整合進(jìn)征地拆遷的工作機(jī)制中，利用村干部等本土性精英負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與農(nóng)民間的利益矛盾。在征地拆遷過程中，村干部與工作專班一起給農(nóng)民做思想工作。村集體在征地拆遷中會(huì)獲得大量的經(jīng)濟(jì)資源，村干部有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)參與此項(xiàng)工作:一方面，H 新區(qū)給村干部提供進(jìn)行征地拆遷工作的經(jīng)費(fèi);另一方面，村集體也可以從土地補(bǔ)償款中進(jìn)行提留。因此，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，H 新區(qū)部分村干部為了縮短征地拆遷的時(shí)間，也會(huì)采取非正式手段要求農(nóng)民在征地拆遷協(xié)議上簽字。由于村集體缺乏基層政府的正式強(qiáng)制性權(quán)力，他們更多地利用灰色勢力的隱性暴力來支配農(nóng)民意愿。農(nóng)民尹某這樣描繪到:“村里也有個(gè)征地拆遷協(xié)調(diào)小組，這些成員多數(shù)都是當(dāng)?shù)氐牧髅?、地痞或者?qiáng)人，他們來找農(nóng)民談判時(shí)，往你家一坐，你就知道什么意思了?！逼渌辔淮迕癖硎?，村里的征地拆遷由強(qiáng)人主導(dǎo)，村干部從征地拆遷中謀取了大量利益，自己是敢怒不敢言。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理層面是灰色勢力介入征地拆遷的主要路徑，這些灰色勢力大多來自鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部。

第三，灰色勢力公司化，從工商資本主體層面介入征地拆遷。工作專班運(yùn)用行政權(quán)力來推進(jìn)征地拆遷工作，大大地增加了基層干部在一線工作的行政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)強(qiáng)征或強(qiáng)拆誘發(fā)群體性事件時(shí)，這些基層干部必須擔(dān)負(fù)相當(dāng)程度的責(zé)任，因此，通過將土地平整和房屋拆遷發(fā)包給拆遷公司，極大地降低了工作專班的行政風(fēng)險(xiǎn)，卻也使得利益關(guān)系更加復(fù)雜化。在H 新區(qū)，拆遷公司和工作專班的工作職責(zé)并不明確，他們的目的都是為了更快地推進(jìn)征地拆遷工作。工作專班中的基層干部會(huì)利用正式權(quán)威化解農(nóng)民的抵抗，盡量減少“釘子戶”的抵抗行為。筆者了解到，拆遷公司只有在完成某一項(xiàng)目用地范圍內(nèi)的征地拆遷時(shí)，才能從H 新區(qū)管委會(huì)獲得相關(guān)的費(fèi)用。因此，當(dāng)“釘子戶”繼續(xù)選擇不合作時(shí)，拆遷公司就會(huì)按照利益最大化邏輯強(qiáng)征土地或強(qiáng)拆房屋，灰色勢力的介入無疑有利于大大減少農(nóng)民對拆遷公司的抗?fàn)帲瑢⒄鞯夭疬w中“釘子戶”所帶來的摩擦成本最小化。此外，開發(fā)商有時(shí)為了推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，也會(huì)利用灰色勢力干擾農(nóng)民生活，讓他們主動(dòng)配合征地拆遷工作。在對農(nóng)民陳某進(jìn)行訪談時(shí)，他表示，自己一開始并不配合拆遷公司的要求，可每到晚上就有人對自己房屋進(jìn)行暗地破壞，砸自家的門窗，弄得人心惶惶。通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從資本主體層面介入征地拆遷的灰色勢力多來自鄉(xiāng)土社會(huì)外部，隨著資本密集輸入到鄉(xiāng)土社會(huì)，外部灰色勢力介入當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w的現(xiàn)象也越來越普遍。

三、征地拆遷中灰色勢力的行為特征

當(dāng)灰色勢力通過多種路徑介入到征地拆遷時(shí)，他們就從利益分配的局外人變?yōu)榫謨?nèi)人，成為復(fù)雜利益關(guān)系中的重要主體，因此，灰色勢力行為的邏輯出發(fā)點(diǎn)就是從征地拆遷中攫取利益。盡管介入到征地拆遷過程的路徑不同，他們卻有著極為相似的行為特征。通過訪談和比較分析，我們發(fā)現(xiàn)灰色勢力的行為特征表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，半強(qiáng)制性?；疑珓萘Φ闹匾攸c(diǎn)就是小事不斷、大事不犯，做事不講道理，也不會(huì)“憑良心”，在鄉(xiāng)土社會(huì)扮演著“斗狠”的角色［4］38－42，因此，灰色勢力行為具有潛在的暴力性和半強(qiáng)制性。當(dāng)然，灰色勢力的這種半強(qiáng)制性并不意味著直接使用暴力，而更多地體現(xiàn)為農(nóng)民對其暴力形象所形成的社會(huì)認(rèn)知和群體心理。在征地拆遷過程中，當(dāng)基層干部、村集體與農(nóng)民談判失敗后，灰色勢力的半強(qiáng)制性既有利于迫使農(nóng)民妥協(xié)，又不會(huì)增加與農(nóng)民對抗的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和治理成本。在H 新區(qū)某拆遷安置小區(qū)，農(nóng)民周某這樣描述征地拆遷的情形:“簽不簽征地拆遷協(xié)議由不得你，他地痞流氓天天往你屋里一坐，不打你，也不罵你，但就纏著讓你做不了其他事情，而這些人你又得罪不起，萬一出了什么事情呢?”由此可見，在利益博弈過程中，農(nóng)民對灰色勢力有較大的心理畏懼感，不愿意因得罪灰色勢力而招致意外后果。

第二，隱匿性。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)型，灰色勢力逐漸演變?yōu)橐环N關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織，形成了一種穩(wěn)定的“利益聯(lián)盟”格局［5］142－146?；疑珓萘Φ年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織具有極強(qiáng)的隱蔽性，它以鄉(xiāng)土社會(huì)為活動(dòng)場域，利用地方性知識(shí)和其他非正式規(guī)則作為庇護(hù)，是鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)獨(dú)特群體。因此，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，灰色勢力扮演著雙重角色:一方面，他們作為邊緣人物出現(xiàn)，村民對他們?nèi)狈φw的認(rèn)知和了解;另一方面，他們借助自身的行為特征，既游離于不同利益主體間，又時(shí)常在鄉(xiāng)村事務(wù)治理中發(fā)揮一定的影響。雖然征地拆遷使得鄉(xiāng)村治理資源驟然增加，灰色勢力的影響不斷擴(kuò)大，但他們?nèi)匀浑y以公開地活躍于村民的視野中。在調(diào)查過程中，不少村民都認(rèn)為自己受到了灰色勢力的影響，卻難以描述灰色勢力的行為蹤跡和策略手段，村民們總感覺這種影響是莫名的或潛在的。

第三，依附性。盡管灰色勢力呈現(xiàn)出關(guān)系網(wǎng)絡(luò)組織的特征，但由于正式規(guī)則和傳統(tǒng)道德的制約，他們無法作為正式主體參與鄉(xiāng)村治理，因此，灰色勢力總是依附于其他力量存在，包括基層干部、鄉(xiāng)村精英以及工商企業(yè)等主體。在我國鄉(xiāng)村治理機(jī)制不健全的情況下，灰色勢力有其活動(dòng)的制度空間:一方面，灰色勢力通過依附其他利益主體獲取經(jīng)濟(jì)利益，逃避來自村民方面的監(jiān)督與懲罰;另一方面，其他利益主體將灰色勢力作為一種治理工具，用以降低與農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的成本。H 新區(qū)農(nóng)民張某這樣形容背后的利益關(guān)系:“政府怕農(nóng)民，農(nóng)民怕混混，混混又怕政府?！痹谡鞯夭疬w中，灰色勢力之所以能夠依附基層干部和本土精英存在，原因在于工作專班、村集體等正式組織都無法有效解決“釘子戶”問題，無奈情境下只能依靠非正式的策略化治理手段來“擺平”農(nóng)民的抵抗，最大限度地降低征地拆遷所帶來的負(fù)面影響［6］71－82。

第四，滲透性?；疑珓萘Φ姆钦叫袨閷φ街卫砭哂袠O強(qiáng)的滲透性，通過依附關(guān)系持久地在鄉(xiāng)土社會(huì)中滋生蔓延。首先，由于當(dāng)下我國基層政府的治理資源短缺，其治理能力不斷下降，在推進(jìn)各項(xiàng)工作時(shí)不得不依靠灰色勢力來解決各種難題，從而造成灰色勢力對公權(quán)力的滲透。其次，轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村治理也面臨著主體虛化的難題，灰色勢力干預(yù)鄉(xiāng)村選舉的現(xiàn)象屢見不鮮，有些地方甚至出現(xiàn)灰色勢力代理或壟斷村干部的現(xiàn)象。在H 新區(qū)某拆遷安置小區(qū)，農(nóng)民李某描述了灰色勢力向鄉(xiāng)村治理滲透的邏輯:“我們村總共征地2000 多畝，加上公共面積和承包地的提留款，算下來村集體資產(chǎn)達(dá)到2000 萬左右，大多數(shù)村民都認(rèn)為村干部伙同地痞流氓侵占集體資產(chǎn)，但誰也說不清楚具體情況?！贝耸潞髞硗ㄟ^農(nóng)民多次上訪向H 新區(qū)反映，由紀(jì)委調(diào)查得到證實(shí)，村集體伙同鄉(xiāng)土混混違法分配土地補(bǔ)償款。由此可見，隨著灰色勢力在鄉(xiāng)土社會(huì)滲透和蔓延，他們極有可能演變?yōu)橹苯游：r(nóng)民利益的黑惡勢力。

第五，掠奪性。當(dāng)灰色勢力依附并滲透正式治理的過程中時(shí)，他們便與其他利益主體結(jié)成穩(wěn)定的利益聯(lián)盟。在經(jīng)濟(jì)理性和潛在強(qiáng)制性的驅(qū)動(dòng)下，灰色勢力的掠奪性暴露無遺，表現(xiàn)出其潛在的“黑”的一面。在H 新區(qū)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，來自鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的灰色勢力通過與村干部等本土性精英合謀，強(qiáng)征農(nóng)民土地，強(qiáng)拆農(nóng)民房屋，從土地增值收益中攫取不法利益。來自鄉(xiāng)土社會(huì)外部的灰色勢力甚至與開發(fā)商合謀，壟斷各類項(xiàng)目開發(fā)的配套工程，與當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民爭奪經(jīng)濟(jì)利益?；疑珓萘π袨榈碾[匿性使得他們很難受到監(jiān)督與懲罰，潛在的強(qiáng)制性又為其掠奪農(nóng)民利益提供了便利，處于弱勢地位的農(nóng)民既無力抵抗灰色勢力的掠奪，也難以通過正式的渠道向有關(guān)部門反映問題，農(nóng)民征地拆遷收益遭到嚴(yán)重侵害。

四、征地拆遷中灰色勢力生成的內(nèi)在機(jī)理

明確灰色勢力在征地拆遷中的生成機(jī)理，是實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理創(chuàng)新的重要路徑，有利于構(gòu)建制度化的治理機(jī)制。從灰色勢力介入征地拆遷領(lǐng)域的路徑與特征來看，導(dǎo)致灰色勢力在征地拆遷領(lǐng)域生成、行動(dòng)、逐利并發(fā)展壯大的深層原因主要有以下幾個(gè)方面。

1．基層治理機(jī)制不健全

在征地拆遷過程中，基層政府尚未構(gòu)建起有效化解社會(huì)矛盾和利益沖突的治理機(jī)制，這種治理機(jī)制不健全為灰色勢力的產(chǎn)生提供了制度空間。從H 新區(qū)的田野調(diào)查可以看出，由于缺乏市場機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力，當(dāng)?shù)卣谡鞯夭疬w中發(fā)揮著重要作用。首先，在現(xiàn)有集體土地產(chǎn)權(quán)制度下，基層政府通過征地拆遷壟斷了土地交易，在土地資源配置中發(fā)揮著決定性作用。然而，征地拆遷是基層政府工作中最難的任務(wù)之一，基層政府默認(rèn)灰色勢力存在既是一種理性策略，也是情境之下的無奈選擇。其次，基層政府過度介入城鎮(zhèn)建設(shè)和土地開發(fā)，在征地拆遷中居于主導(dǎo)地位，造成了政府和市場邊界的模糊。為順利地推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)和項(xiàng)目開發(fā)，基層政府通過對行政科層進(jìn)行整合和動(dòng)員，抽調(diào)基層干部組成征地拆遷指揮部或工作專班等臨時(shí)性執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為了降低征地拆遷的難度，他們也會(huì)依靠鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)部的灰色勢力。最后，在化解與農(nóng)民的利益沖突時(shí)，基層政府會(huì)越來越依靠非正式的策略化治理手段。基層干部利用灰色勢力這些非正式手段剛性地解決農(nóng)村征地拆遷中“釘子戶”難題，實(shí)質(zhì)就是基層政府在治理機(jī)制不健全情境下的一種非制度化的策略治理行為，即借助于一切能達(dá)到目標(biāo)的手段、方式、技術(shù)，無論該方式是正式的，亦或是非正式的，均被引入地方政府推進(jìn)征地拆遷的實(shí)際工作中［7］116－122。

2．鄉(xiāng)村治理主體虛化

從鄉(xiāng)村治理層面來看，在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的情況下，經(jīng)濟(jì)理性思維驅(qū)使村集體的角色和行為發(fā)生轉(zhuǎn)變，無法再全權(quán)代表農(nóng)民的利益，這種鄉(xiāng)村治理主體的虛化使得農(nóng)民無法維護(hù)自身權(quán)益，軟弱的底層社會(huì)無法與其他強(qiáng)勢主體進(jìn)行利益博弈，為灰色勢力與村干部合謀行為提供了行為空間［8］78－105。首先，村組干部在地方政府控制下行為日趨行政化，幾乎已被整合到科層系統(tǒng)中，根本無法全權(quán)代表村民的利益。其次，村組干部掌握了大量地方性知識(shí)，他們熟悉村莊社會(huì)內(nèi)部的方方面面，基層政府不得不依靠村組干部來推進(jìn)征地拆遷，信息的不對稱使得村干部擁有謀利的空間。最后，在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部未能形成有效的監(jiān)督機(jī)制來約束村組干部的策略行為，為村組干部與灰色勢力合謀提供了行為空間。于是在征地拆遷的巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，不少村干部發(fā)展成為“謀地型精英”，通過與灰色勢力合謀共同推進(jìn)征地拆遷，按照強(qiáng)力原則來分配土地收益［9］42－54。鄉(xiāng)村治理主體的虛化使得村莊的資源和權(quán)力被少數(shù)精英壟斷，農(nóng)民逐漸被排斥在土地收益分享之外，僅能獲得少量的土地補(bǔ)償款。在一些地方甚至出現(xiàn)灰色勢力操縱鄉(xiāng)村治理的情形，利用土地收益發(fā)展經(jīng)營性事業(yè)，村民無權(quán)參與收益的分配。

3．工商資本和經(jīng)濟(jì)利益密集輸入

在征地拆遷所帶來的土地增值收益和城市發(fā)展所產(chǎn)生的工商資本向傳統(tǒng)農(nóng)村密集輸入的過程中，地方政府、開發(fā)商、村集體以及農(nóng)民等主體為在利益分配中獲利展開了激烈的博弈，這就為灰色勢力介入征地拆遷領(lǐng)域逐利提供了利益空間。在經(jīng)濟(jì)利益的刺激下，資本下鄉(xiāng)和土地開發(fā)使灰色勢力迅速崛起，并發(fā)展成為鄉(xiāng)村治理中具有較大活動(dòng)空間的利益群體。由于缺乏利益分配的權(quán)威性規(guī)則，灰色勢力依附于鄉(xiāng)土社會(huì)中的精英，作為一種博弈手段被引入到征地拆遷中［10］97－108。一方面，在利益密集型農(nóng)村地區(qū)，地方政府或者項(xiàng)目開發(fā)商會(huì)援引體制外勢力來對付農(nóng)民的纏訪、鬧訪和“釘子戶”的抗?fàn)?，?dǎo)致博弈格局呈現(xiàn)出力量的非對稱性，強(qiáng)勢利益集團(tuán)將征地拆遷成本最小化，進(jìn)而最大化個(gè)人收益［11］47－56;另一方面，灰色勢力自身逐利性也促使其積極參與到征地拆遷過程中，通過暴力手段強(qiáng)占農(nóng)民或村集體土地，掠奪本應(yīng)屬于農(nóng)民或村集體的資源;通過與地方政府和項(xiàng)目開發(fā)商結(jié)成利益聯(lián)盟介入征地拆遷過程，獲得拆遷房屋、土地平整以及小型工程建設(shè)的承包權(quán)，大量分食征地拆遷所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益。因此，經(jīng)濟(jì)利益和工商資本的密集輸入必然導(dǎo)致灰色勢力以暴力精英的身份加入資源利益吞噬、瓜分狂潮，滋生出灰色勢力這一龐大的分利集團(tuán)。

4．農(nóng)民集體行動(dòng)困境

農(nóng)民集體行動(dòng)的困境使得農(nóng)民無法組織起來對灰色勢力侵害失地農(nóng)民利益的行為進(jìn)行有力的抗衡，為灰色勢力在征地拆遷領(lǐng)域發(fā)展壯大提供了社會(huì)空間。在社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變遷中，以家族和宗族為核心的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不斷減弱，農(nóng)村社會(huì)互助與合作面臨著較高的社會(huì)成本，農(nóng)村逐漸演變?yōu)榻M織化程度較低的原子化社會(huì)。隨著村莊內(nèi)部關(guān)聯(lián)性和社會(huì)認(rèn)同感逐漸減弱，傳統(tǒng)地方性規(guī)范的約束力也隨之解體，農(nóng)民難以通過集體行動(dòng)來抵抗灰色勢力介入征地拆遷的謀利行為。此外，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村人口流出，青壯年都選擇離家外出到城市發(fā)展，分散化村民不利于參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)。一方面難以形成代表村民利益的地方性精英或者自主性組織，有效地抵抗灰色勢力強(qiáng)行占地、插手征地拆遷;另一方面，由于缺乏對鄉(xiāng)村治理的參與，農(nóng)民無法對村一級(jí)組織進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致征地拆遷中村干部與灰色勢力相互勾結(jié)，利用非正式手段違規(guī)進(jìn)行土地開發(fā)，嚴(yán)重地侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。在現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，農(nóng)村社會(huì)越來越像一盤散沙，失地農(nóng)民集體行動(dòng)的困境是灰色勢力與村集體結(jié)成利益共同體，進(jìn)而登上鄉(xiāng)村治理政治舞臺(tái)、插手農(nóng)村征地拆遷的又一重要原因。

五、對策研究

灰色勢力插手農(nóng)村征地拆遷是一種常態(tài)現(xiàn)象，盡管他們能夠策略性化解征地拆遷中的各種利益糾紛和社會(huì)矛盾，具有一定的正面積極效應(yīng)，但這種介入從根本上損害了農(nóng)民的土地權(quán)益，加劇了不同主體間的利益沖突，使得鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)卷化危機(jī)，造成很大的社會(huì)危害，因此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手遏制灰色勢力的介入。

首先，完善基層治理機(jī)制，約束基層干部的行為，斬?cái)嗷疑珓萘ι傻闹贫瓤臻g。第一，基層政府職能應(yīng)回歸“公共性”，明確行政權(quán)力和市場機(jī)制的邊界，實(shí)現(xiàn)征地拆遷由政府主導(dǎo)向市場驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對灰色勢力謀利行為的控制與監(jiān)督，斬?cái)嗾鞯夭疬w公司與灰色勢力的利益鏈條。第二，重塑基層政府權(quán)威性地位，強(qiáng)化正式權(quán)力和制度在征地拆遷中的作用，一方面能夠防止其利用灰色勢力策略地化解與農(nóng)民間的利益沖突，另一方面更能加大其對灰色勢力介入征地拆遷和土地開發(fā)現(xiàn)象的打擊力度。第三，規(guī)范地方政府行為方式，建立征地拆遷工作完成情況評價(jià)機(jī)制，由專業(yè)化的民間組織對征地拆遷過程進(jìn)行監(jiān)督，科學(xué)地評估征地拆遷程序是否合乎規(guī)范，監(jiān)督征地拆遷過程是否存在灰色勢力介入等問題。在此基礎(chǔ)上，完善考核機(jī)制，約束基層干部的行為，阻斷其與灰色勢力合謀的制度空間，防止灰色勢力演變?yōu)楹趷簞萘Γ浞直Ｕ限r(nóng)民的土地權(quán)益。

其次，完善征地拆遷制度改革，規(guī)范征地拆遷程序，阻斷灰色勢力活動(dòng)的行為空間。在明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上，為保障農(nóng)民的土地權(quán)益免受侵害，丞須配套改革征地拆遷制度，規(guī)范征地拆遷程序和秩序。制度化的征地拆遷程序規(guī)范能有效地約束包括地方政府在內(nèi)的各利益主體的行為，杜絕灰色勢力介入。第一，進(jìn)一步明確征地拆遷制度改革的目標(biāo)，以嚴(yán)格控制征地規(guī)模和保障失地農(nóng)民生存權(quán)為前提，建立失地農(nóng)民長效的生存保障機(jī)制，降低征地拆遷工作的難度，盡量避免基層政府采用策略化灰色手段化解征地拆遷中釘子戶、纏訪鬧訪等難題;第二，嚴(yán)格界定土地征收、征用的范圍，防止權(quán)、錢與暴力交易，以公益用地、經(jīng)營用地等名義違法圈占農(nóng)民土地，強(qiáng)行進(jìn)行征地與開發(fā);第三，以公平、公正、高效為目標(biāo)，制度化規(guī)范征地拆遷程序。地方政府必須嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷的啟動(dòng)、聽證、公示、補(bǔ)償、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議等行政程序，以充分保障失地農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓征地拆遷在陽光下進(jìn)行而非暗箱操作。

再次，完善土地增值收益分配機(jī)制，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，割裂灰色勢力逐利的利益空間。第一，在科學(xué)評估被征用土地市場價(jià)值的基礎(chǔ)上，制定合理的、充分維護(hù)公共利益和個(gè)體權(quán)益的土地增值收益分配原則，防止權(quán)力、資本等強(qiáng)勢利益主體與灰色勢力英合謀攫取土地增值收益;第二，創(chuàng)新多元的利益分配形式，讓失地農(nóng)民參與城鎮(zhèn)建設(shè)與開發(fā)并分享城鎮(zhèn)化所帶來的經(jīng)濟(jì)效益，在最大限度地保障失地農(nóng)民利益的同時(shí)，壓縮灰色勢力等謀利群體介入征地拆遷的空間。例如，探索建立以集體建設(shè)用地入股的土地合作社，將土地用于集體經(jīng)營，使得失地農(nóng)民能夠長期從集體經(jīng)營收入中分享股息和紅利。第三，保障失地農(nóng)民利益表達(dá)渠道的暢通，促進(jìn)農(nóng)民利益訴求合理化表達(dá)，竭力避免失地農(nóng)民在征地拆遷過程中利益受損時(shí)無法向有關(guān)部門反映情況的現(xiàn)象。

最后，完善鄉(xiāng)村自主治理的結(jié)構(gòu)和功能，提高農(nóng)民的主體性地位，堵塞灰色勢力成長的社會(huì)空間。第一，完善村民小組建設(shè)，規(guī)范村民小組會(huì)議制度，調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，吸納農(nóng)村精英參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮農(nóng)民在征地拆遷中的主人翁意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高農(nóng)民主體性地位，徹底讓灰色勢力退出鄉(xiāng)村政治舞臺(tái);第二，建立和完善村莊內(nèi)部以公益社團(tuán)法人形式存在的、由村民自發(fā)參與的農(nóng)民自主合作組織，包括村民合作監(jiān)督小組、村民互助維權(quán)組織等，將農(nóng)民力量整合成一股村莊治理的結(jié)構(gòu)性力量，以對灰色勢力插手征地拆遷和村莊治理起到強(qiáng)有力的抵制和制衡作用。第三，引導(dǎo)成立拆遷協(xié)調(diào)委員會(huì)，由失地農(nóng)民選舉民間性精英代表他們進(jìn)行合理化利益表達(dá)，對灰色勢力損害失地農(nóng)民利益及開發(fā)商利用灰色勢力進(jìn)行違規(guī)占地、強(qiáng)行開挖、動(dòng)用暴力等行為進(jìn)行事前預(yù)防、事中監(jiān)督和事后維權(quán)，防止“謀地型”精英在鄉(xiāng)土社會(huì)崛起和壟斷土地收益。

［1］潘偉、賀雪峰:《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的理論與實(shí)踐》，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社2006年版。

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