中國人民銀行撫州市中心支行 黃云彭

一、撫州市林權抵押貸款基本情況

江西省是全國推廣林權抵押貸款業(yè)務較早的省份之一，2007 年4月，江西省農(nóng)村信用聯(lián)社與江西省林業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)《關于全面開展林權抵押貸款的指導意見》（贛農(nóng)信聯(lián)社發(fā)［2007］5號），引導省內(nèi)各農(nóng)村信用社積極開展林權抵押貸款業(yè)務。撫州市農(nóng)村信用合作機構多數(shù)從2006年后開始辦理這項業(yè)務。截止2014年底，轄內(nèi)10個縣域農(nóng)村信用聯(lián)社累計發(fā)放林權抵押貸款793 筆，累計發(fā)放金額68629 萬元，抵押山林面積45.3萬畝，貸款余額46032萬元,僅占其各項貸款余額的3.85%，業(yè)務量微乎其微。

到2014年底，10家農(nóng)信社林權抵押不良貸款余額為8154萬元，不良率為17.65%。不良率達到10%以上的信用社有6家，其中，廣昌聯(lián)社不良率高達49.83%，樂安聯(lián)社不良率高達26.2%。高企的林權抵押貸款風險導致各農(nóng)信社紛紛凍結了該項業(yè)務，林權抵押貸款新增額由2010 年高峰時期的7043 萬元，下降到2012 年的2946 萬元，降幅高達58.17%。調(diào)查顯示，至2012年以來，實際上有9家農(nóng)村信用社基本停辦了林權抵押貸款業(yè)務，其中，有3家明確停辦該項貸款新業(yè)務；有6家表示目前名義上沒有停辦，但實際上很少受理該項貸款的申請。

二、撫州市林權抵押貸款存在的問題和原因

林權抵押貸款開展以來，業(yè)務量一直難以做大做強，而今又面臨不良率居高不下的風險，反映了農(nóng)村金融普遍存在的尷尬局面。究其所以，這其中存在農(nóng)信社信貸管理后天缺失的原因，但林權制度改革的部分重要方面不徹底不完善是導致林權抵押貸款舉步維艱的主要原因。

(一)明晰產(chǎn)權方面

明晰產(chǎn)權是集體林權制度改革的核心。通過頒發(fā)林權證，落實家庭承包制的方式，確立農(nóng)戶作為林地承包經(jīng)營權人和林木所有權人的主體地位，是本次林權制度改革與以往改革的根本不同和突破所在。但在林地劃分和林權頒證的實際操作中，存在一些不負責的工作行為，為林權抵押貸款的業(yè)務開展埋下隱患。

1、存在一證多人現(xiàn)象

由于省政府對林權改革工作要求較緊，部分縣林業(yè)部門為了加快工作進度，將部分林地打包分配給多人，而未逐塊分配到戶，如一張林權證上列有多處林地及多名所有人。這種不負責任的行為導致關聯(lián)林農(nóng)的林業(yè)產(chǎn)權界限不明，極易在以后的生產(chǎn)經(jīng)營或處置林權時產(chǎn)生糾紛。對銀行來說，此舉導致某一人若要以林權證申請林權抵押貸款必須得到林權證上其他署名人的簽字同意，而最終因為眾口難調(diào)通常難以實現(xiàn)。據(jù)宜黃聯(lián)社反映，此種情況占該社收到林權抵押貸款申請的25%左右，全部此類申請都因為部分署名人拒絕簽字而撤銷。

2、部分林權面積小地點分散

由于山林地地勢復雜，難以丈量，加之受劃分主體的主觀性和道德風險影響，部分農(nóng)戶分得的林地狹小而分散，林權證上標注的林地東一塊西一塊。這種分配方式不僅不利于林農(nóng)進行林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，對該類林權的處置也是困難重重。如由于對分散林地的評估成本和評估困難較高，林農(nóng)若要以此類林權為抵押向銀行申請貸款，此類申請通常都不會被銀行受理。所以這種林權即使分配到戶對林農(nóng)來說實際意義并不大。

(二)落實處置權方面

林權制度改革對農(nóng)戶自由處置其擁有的林地經(jīng)營權和林木所有權的權利進行明確和保護，是林權抵押貸款業(yè)務開展的基礎。但目前農(nóng)戶林權處置權依然難以落到實處，其中，影響林權抵押貸款推廣效率的是主要是林權的評估和變現(xiàn)問題。

1、林權價值評估過于專業(yè)，影響林權的價值的認定和轉化

林權價值評估涉及林地面積、樹種、樹齡、林木尺寸、林地方位等諸多因素，由于專業(yè)性過強，農(nóng)戶和銀行工作人員對評估機構缺乏必要的監(jiān)督能力，導致評估機構對林權價值的評估彈性極大，較易發(fā)生道德風險，虛假膨大或縮小評估林權價值。如12 年5 月，張玉龍以其承包的1774畝林木作抵押向宜黃縣農(nóng)村信用社申請貸款，經(jīng)撫州市安石會計事務所評估和江西省南方林權交易中心評估的林權價值前后差額高達85萬元。林權價值評估過于專業(yè)導致林權在無論還是抵押還是轉讓、入股等進行資本化時價值都難以確定，不解決好林權評估問題，林權處置權就難以真正實現(xiàn)。

2、林木資源變現(xiàn)困難重重，林權轉讓市場相對封閉

一是目前我國林木采伐實行指標管理，采伐指標由縣級林業(yè)主管部門或者其授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照有關規(guī)定審核發(fā)放采伐許可證。在實際操作中，由于對采伐指標控制嚴格，申請手續(xù)繁瑣，審批時間較長，部分林農(nóng)的林木到了砍伐期或間伐期，卻因采伐指標的限制而無法采伐，林木資源難以及時變現(xiàn)林農(nóng)也就無法享受到林權制度改革帶來的經(jīng)濟效益。同時，由于林業(yè)產(chǎn)權制度改革尚不完善，各地建立的林業(yè)產(chǎn)權交易所相對獨立，信息傳遞封閉，林權只能在本交易所轄區(qū)范圍內(nèi)小規(guī)模流轉，導致林權轉讓的耗時更長難度更大。對于銀行來說，一旦林權抵押貸款出現(xiàn)風險，銀行需要很長時間甚至根本無法通過產(chǎn)權交易所來實現(xiàn)林權的轉讓變現(xiàn)，信貸風險難以補償。調(diào)查顯示，撫州市10 家農(nóng)信社共形成逾期貸款113筆，發(fā)生了17起林權抵押貸款糾紛案件，但目前尚未有一起成功處置抵押山林的案例。這種處置權無法落實的現(xiàn)象嚴重打擊了銀行發(fā)放林權抵押貸款的熱情，同時也給林農(nóng)帶來了負面的心理導向，即由于知道林權處置困難的情況，部分林農(nóng)有恃無恐，在得到林權貸款起就沒有還款的意識。

(三)保障收益權方面

林權較易因自然災害及惡意人為的影響而遭受滅失，如果林業(yè)產(chǎn)權安全都無法得到保障，其收益權的落實更無從談起。在銀行操作實務中，林業(yè)產(chǎn)權因產(chǎn)權制度改革的不完善而面臨較大滅失風險，也是林權抵押貸款難以開展的原因。

1、林業(yè)保險制度發(fā)展滯后，林權抵押擔保未形成規(guī)模

一是作為林業(yè)產(chǎn)權制度重要組成部分的林業(yè)保險制度未得到有效重視，其發(fā)展一直滯后于林業(yè)產(chǎn)權改革的步伐。林權的價值保全存在諸多風險，既有火災、干旱、霜凍、病蟲災害等自然災害的威脅，又有盜砍盜伐、燒山開荒等人為因素的破壞。林業(yè)所有權人精力有限，不可能時刻對其林地進行看護、巡邏，其林業(yè)資產(chǎn)實際上處于放任自然的狀態(tài)。這種情況下，發(fā)揮保險對資產(chǎn)的風險補償作用就十分重要。然而目前撫州市市各縣保險公司均未開發(fā)專門針對林權的全面保險業(yè)務，僅將林權火災保險納入了財產(chǎn)保險的范疇。而此類火災保險的賠付金額較低，遠不足以彌補林木燒毀帶來的資產(chǎn)損失。如抽查顯示，宜黃縣農(nóng)信社一筆貸款金額為379 萬元的林權抵押貸款，其投保的火災財產(chǎn)保險賠付金額僅為86萬元，僅占貸款金額的22.69%，一旦出現(xiàn)火情，宜黃縣農(nóng)信社該筆信貸資產(chǎn)無疑將付之東流。二是林權抵押擔保業(yè)務發(fā)展緩慢。如前文所述，林權資產(chǎn)始終面臨較大風險，而完善的風險補償機制又尚未建立，銀行在發(fā)放林權抵押貸款時要盡量降低信貸風險只能寄希望于風險分擔機制，即擔保公司對林權風險的分擔上。但是，目前撫州市轄內(nèi)10個縣區(qū)僅成立了4家貸款擔保公司，其中又僅有宜黃縣誠信擔保有限責任公司開展了林權抵押擔保業(yè)務。沒有擔保公司分擔，林權抵押貸款風險完全集中在銀行身上，銀行對風險的規(guī)避要求，也是導致銀行辦理林權抵押貸款業(yè)務的積極性不夠的重要原因。

2、低價收購林權現(xiàn)象普遍存在，惡意抵押林權影響較大

現(xiàn)階段林業(yè)產(chǎn)權流轉機制尚不健全，還未形成統(tǒng)一、高效、公平的林權流轉市場。部分林業(yè)產(chǎn)權交易中心運行不規(guī)范，僅僅是作為交易市場服務者而存在并沒有很好履行交易市場管理者的智能，沒有發(fā)揮好調(diào)節(jié)林權流轉市場，保障林農(nóng)合法權益的功能。過多的著重于林權交易的程序合法而沒有對交易內(nèi)容的公平公正進行干預。加上部分林農(nóng)信息閉塞，思想落后，對林權價值判斷和認可相對較低。很多交易主體利用了交易中心的不作為和林農(nóng)的信息不對稱，以很低的價格從不知情的林農(nóng)手中大量收購林權，在林業(yè)產(chǎn)權制度改革進程中賺取“黑心錢”而嚴重損害了普通林農(nóng)的權益。另一方面，這些交易主體利用收購集合起來的大面積林地向銀行申請林權抵押貸款，由于這些山林權收購價格遠低于評估價格甚至可能低于抵押貸款金額，即使抵押林權被農(nóng)信社沒收，該貸款人依然能從中套利，因此此部分貸款人還款意愿較為可疑。這種惡意抵押騙取銀行林權貸款的行為較為隱蔽，但風險極大，也是導致銀行在發(fā)放林權抵押貸款時躊躇猶豫的重要原因。

三、完善林權權制度加大農(nóng)村金融服務力度的政策建議

(一)進一步完善林權制度建設

一是要進一步明晰農(nóng)村林權。要通過制定完善《物權法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權管理辦法》等法律法規(guī)的形式，明確林權的主體及其權利。為農(nóng)民承包的林地頒發(fā)相應的權利證書，明確農(nóng)民對其財產(chǎn)的完整權利。

二是要進一步完善林權的處置權?，F(xiàn)階段我國法律體系對農(nóng)村產(chǎn)權的處置權存在較多限制。特別是農(nóng)村產(chǎn)權的轉讓等約束過緊，而農(nóng)村產(chǎn)權的自由流轉時農(nóng)村金融服務得以開展的基礎。要采取有力措施完善農(nóng)村產(chǎn)權流轉要素市場建設，落實農(nóng)村產(chǎn)權的處置權落到實處。

(二)大力發(fā)展林權交易市場

一是要健全林權交易的法律法規(guī)。要根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權交易的實際問題和需要，緊跟農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的步伐，逐步建立和健全符合農(nóng)村產(chǎn)權制度要素和特點的法律體系，徹底消除現(xiàn)階段約束農(nóng)村產(chǎn)權交易開展的老舊法律，為高效的農(nóng)村產(chǎn)權流轉市場的建立提供制度保障。

二是要積極培育各級林權交易平臺。從江西省情況來看，目前農(nóng)村林業(yè)產(chǎn)權交易平臺建設已經(jīng)相對普及，但其職能的履行依然不全面，要通過交流學習進一步促進平臺功能的提升，使其更好的發(fā)揮市場服務者和管理者的雙重作用。同時，要積極建立各種農(nóng)村產(chǎn)權中介服務機構，包括法律咨詢機構、資產(chǎn)評估機構、產(chǎn)權投融資平臺等。

三是要積極建立市場化的林權風險補償機制。林業(yè)屬于抗風險能力較差的產(chǎn)業(yè)，林業(yè)生產(chǎn)受天災人禍的影響較大，要保證農(nóng)戶的林業(yè)資產(chǎn)安全，減輕銀行農(nóng)村產(chǎn)權抵押風險，就必須通過引入農(nóng)村保險機制，加大政府相關農(nóng)業(yè)補貼等手段，建立相應的農(nóng)村產(chǎn)權風險補償機制。

(三)構建完善農(nóng)村產(chǎn)權融資體系

一是要擴大投融資主體范圍。打破原有的以農(nóng)信社和農(nóng)行為主的投融資體系，積極引入其他銀行業(yè)金融機構投入到農(nóng)村金融服務之中，同時，積極培育一大批開展農(nóng)村產(chǎn)權融資的新型農(nóng)村金融機構，如村鎮(zhèn)銀行、資金互助社、小額貸款公司等。

二是要建立健全投融資風險分擔機制。通過引導、扶持的手段，建立由政府和民間資金設立的擔保公司，為銀行的信貸資金分擔風險，這樣才能實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權融資體系的可持續(xù)發(fā)展。

三是要加強農(nóng)村產(chǎn)權融資產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新力度。農(nóng)村產(chǎn)權制度改革擴大了農(nóng)村可抵押資產(chǎn)的范圍，為農(nóng)村金融服務創(chuàng)新提供了廣闊的空間。金融機構應以此為契機，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的特點創(chuàng)造出更多的農(nóng)村信貸產(chǎn)品。同時，金融機構要正視農(nóng)村產(chǎn)權制度依然存在諸多不完善方面的現(xiàn)實，采取創(chuàng)新措施，規(guī)避相關風險，繼續(xù)加大農(nóng)村金融服務力度，確保金融支農(nóng)的延續(xù)性。

四是要以農(nóng)村產(chǎn)權制度改革為契機，加大金融知識的宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)戶的信用意識和財產(chǎn)意識，不斷優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

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