福建省尤溪縣財(cái)政局　楊秀峰

縣級財(cái)政投融資狀況的思考

福建省尤溪縣財(cái)政局楊秀峰

融資是投資體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。近年來，各縣級地方政府都通過不同的途徑和方法融資以備建設(shè)之用，由此方式的地方政府融資已經(jīng)成為了省內(nèi)投資的重要組成部分。在當(dāng)前國家嚴(yán)管信貸和土地的這種大環(huán)境之下，我縣的財(cái)政融資發(fā)展情況還屬于“投資拉動(dòng)型”，為確保我縣經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定發(fā)展，努力保證投資的規(guī)模是我們必須抓住的重點(diǎn)。所以，如何能合理、高效、規(guī)范的運(yùn)用成熟的融資技巧，降低地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前值得研究的重要課題。

一、當(dāng)前投融資現(xiàn)狀及成效

自2008年7月，尤溪縣國投公司為落實(shí)“東擴(kuò)西連美中心”城市開發(fā)戰(zhàn)略，從農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成功取得5000萬元借款投入閩中大橋建設(shè)以來，至今縣國投公司、縣土地收儲(chǔ)中心、縣鴻圣公司、縣水投公司、縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)聯(lián)合投資公司已共融資13億多元投入到尤溪經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中，這些資金在這幾年尤溪的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮了不可忽視的作用，取得了積極的成效。

(一)大大加快了城鎮(zhèn)化推進(jìn)進(jìn)程

一是交通基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善。在全省第一個(gè)實(shí)現(xiàn)“村村通水泥路”；我縣投資10457萬元的閩中大橋建成通車，極大方便了城區(qū)居民出行和往來。二是城市品位得到極大提升。總投資2.3億元的紫陽公園，不僅是方便市民鍛煉的重要場所，也已成為市民閑暇時(shí)余一個(gè)休閑娛樂的好去處；正在建設(shè)投資1.1億元的公山公園，是尤溪縣打造朱熹誕生地旅游景區(qū)的重點(diǎn)子項(xiàng)目，對我縣提升城市品味、拓展城市空間、完善城市功能、樹立城市形象，打造文化旅游融合式發(fā)展起到重要作用。

(二)有效解決了公共財(cái)政支出的難題

提供適當(dāng)?shù)墓卜?wù)是地方政府的職能之一，與此同時(shí)，它還要管理和維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。按照預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，各級政府須按收支平衡的原則合理安排支出，保證支出的平衡。地方政府發(fā)行債券進(jìn)行融資是違法的，所以地方政府必須找尋解決財(cái)政問題的替代品，為了籌集必需的建設(shè)資金，只好采用變通的辦法，以市場化的融資方式向銀行等市場主體籌資。特別對于我縣這種典型的“吃飯型”財(cái)政狀況來說，這種情況就尤為明顯。

(三)有力促進(jìn)了民生改善

一是教育醫(yī)療衛(wèi)生等公益性基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善。校安工程重建項(xiàng)目全面完工，8.2萬㎡新校舍建成投入使用；教育教學(xué)設(shè)施設(shè)備得到大幅度提升，教育條件得到極大改善。異地新建的尤溪縣中醫(yī)院全面落成，投入使用，縣醫(yī)院外科綜合大樓正在建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件得到顯著改善，公共衛(wèi)生服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)尤溪縣人民能力得到較大提高。二是保障性安居工程的實(shí)施有效緩解低收入家庭住房困難。

(四)極大保證了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展

一是園區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)新突破。城西園累計(jì)投資10億元，入駐企業(yè)59家，初步形成革基布專業(yè)園。二是投融資資金的用途主要是投資在了建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施上，但規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施才是維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的關(guān)鍵所在。特別是對交通和城建的巨量資金投入，有力地促進(jìn)了我縣的產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移，成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長和財(cái)政收入增長的主要支撐。

二、存在的問題

(一)融資的方式不多且面臨巨大壓力

從融資的方式上考慮，銀行的中長期商業(yè)貸款是我縣對外融資的主要方式，除此方式外，如利用市場直接融資等渠道，我縣還未能實(shí)現(xiàn)。這就造成了我縣的融資渠道單一、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、結(jié)構(gòu)古板等問題。而且，在我縣建設(shè)日新月異的今天，大量的資金需求使融資的壓力不斷擴(kuò)大，這就給單一的融資方式帶來了更大的挑戰(zhàn)。

(二)融資的管理力度不大

迄今為止，我縣的融資體系中仍缺少必要的決策責(zé)任機(jī)制，監(jiān)督與設(shè)計(jì)機(jī)制也不夠完善，這就造成了資源配置的浪費(fèi)和低效。造成現(xiàn)在結(jié)果的原因可分為兩方面，一是地方政府在融資政策的決議時(shí)，多由主觀意識(shí)決定，而非有效規(guī)劃，這就導(dǎo)致了投資效益的下降；二是政府決策的主體與真正的投資主體二者間所占有的權(quán)責(zé)不清，進(jìn)而導(dǎo)致了地方政府的融資管理精力分散，融資中的各角色權(quán)責(zé)不明。

(三)項(xiàng)目單位對投融資興趣不大

在我縣，政府目前采取的投融資模式是“政府為主體，各部分相互配合，財(cái)政部門籌資，管理、建設(shè)、融資相互分離”。雖然年初有安排項(xiàng)目融資單位融資任務(wù)，但實(shí)際上項(xiàng)目建設(shè)施工單位只管用錢，沒有硬性的配套融資任務(wù)，責(zé)任意識(shí)模糊，沒有資金就找財(cái)政。這種模式不利于資金使用效率的提高，也不利于提升相關(guān)單位的投融資積極性。

(四)投融資風(fēng)險(xiǎn)防范體系有待完善

一是目前政府融資單位或平臺(tái)公司缺少足夠的固定資產(chǎn)、明確的主營業(yè)務(wù)，一般情況都是以土地和股權(quán)作為資產(chǎn)，而作為擔(dān)保的則多是政府的財(cái)政收入。二是沒有建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。

(五)融資的效率并不高

負(fù)責(zé)融資的單位在融資工作中并不是一個(gè)集體，大都是分開展開，而且各融資單位間存在各自的利益問題，沒有在政府的管理之下，缺乏一致的目標(biāo)與動(dòng)力，這就導(dǎo)致了相互間的隔閡，很難合作，造成工作效率低的現(xiàn)象。就比如我縣的城投公司，成立幾年來還沒成功融資案例，這比起兄弟縣市差距是顯而易見的。

三、幾點(diǎn)建議

(一)加快構(gòu)建新的投融資管理體制

在構(gòu)建新的投資管理體制中，我們要注意以下幾點(diǎn)問題：要保證政府的融資在宏觀調(diào)控的可控范圍內(nèi)；切實(shí)貫徹我縣的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展政策，融資與發(fā)展相結(jié)合；選擇與我縣的實(shí)際情況相符的融資渠道，不要為了擴(kuò)大融資總量而妄自選擇不合理的渠道；對地方政府由融資形成的債務(wù)問題要處理清楚，該由誰來負(fù)責(zé)的債務(wù)，一定要制定有效計(jì)劃還債，杜絕推卸責(zé)任現(xiàn)象。對于無政府介入的純商業(yè)融資項(xiàng)目，應(yīng)由企業(yè)負(fù)責(zé)，避免出現(xiàn)把債務(wù)都推卸給政府的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(二)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

在機(jī)制的建立中，我們應(yīng)做到：建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總量控制體系。按照不同風(fēng)險(xiǎn)類型的特點(diǎn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的客觀規(guī)律進(jìn)行分析，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的總量進(jìn)行控制，高效、規(guī)范的對政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，防止我縣的債務(wù)膨脹;建立地方債務(wù)償債基金。為了快速、規(guī)范的償還政府所欠債務(wù)，在與政府能力相適應(yīng)的前提下，建立地方債務(wù)償債基金，并制定相應(yīng)的管理方案和運(yùn)行程序，確保合理、有序;建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。在償還已有債務(wù)的基礎(chǔ)上，還要對新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警評估，按照債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度不同而分級監(jiān)控，盡最大能力確保政府的債務(wù)危機(jī)不會(huì)發(fā)生。

(三)建立政府債務(wù)責(zé)任考核機(jī)制

在政府主要領(lǐng)導(dǎo)任職管理的時(shí)間內(nèi)，要針對當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)班子，設(shè)立一系列的債務(wù)責(zé)任考核機(jī)制，將債務(wù)的增長、償還百分比、財(cái)政收入增長情況等指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)的年度考核體制中，時(shí)刻提醒領(lǐng)導(dǎo)班子對政府債務(wù)問題的監(jiān)督，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

(四)建立政府債務(wù)責(zé)任追究機(jī)制

在政務(wù)財(cái)政運(yùn)作過程中，有很多影響惡劣，后果嚴(yán)重的情況發(fā)生，對于這些情況要建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，以懲罰失職者。對于債券運(yùn)作過程中出現(xiàn)的欺詐、私用情況，擅自挪用債務(wù)款項(xiàng)的情況，不僅要追究其行政責(zé)任，更要追究其相應(yīng)的刑事責(zé)任，以法律手段加強(qiáng)對債務(wù)融資的約束；對于挪用、擠占債務(wù)資金，盲目舉債者，如果給政府造成了重大的財(cái)政損失和名譽(yù)污點(diǎn)，要對行政首長進(jìn)行嚴(yán)格的問責(zé)；對于過度舉債而無力償還的情況，要追究決策者的責(zé)任。

(五)加大拓寬地方政府融資方式力度

融資方式的多樣化對政府融資順利進(jìn)行具有很大幫助，所以要進(jìn)一步擴(kuò)寬地方政府融資方式。一是要繼續(xù)以信貸資金為主要來源，充分利用銀行的資源來支援建設(shè)，增加資金融合總量，以此解決政府建設(shè)資金的短缺。二是結(jié)合我縣實(shí)際，靈活采用更為市場化的融資方式。三是盡可能整合融資平臺(tái)，做大做強(qiáng)一兩個(gè)公司，利用資本市場來直接發(fā)行股票或債券，實(shí)現(xiàn)我縣資本市場直接融資零的突破。

(六)加快制定與新的融資渠道相對應(yīng)的政策、法規(guī)與監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制

迄今為止，我國尚未出臺(tái)監(jiān)管地方政府投融資的相關(guān)法律規(guī)范，為了使地方政府的投融資體系科學(xué)、規(guī)范的發(fā)展，必須要有相關(guān)的法律來監(jiān)管其行為，保障其利益。國家相關(guān)機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律（如《預(yù)算法》等）中指定相應(yīng)的制度，賦予地方自主、中央可控的舉債權(quán)；與此同時(shí)，地方政府也應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)管責(zé)任制，做到借、用、還三者統(tǒng)一，各機(jī)構(gòu)部門各盡其責(zé)，共同保障地方政府的投融資順利進(jìn)行。