山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 劉永蘭

黨的十八屆三中全會通過的《決定》首次提出了“現(xiàn)代財政制度”的概念，并沒有使用我們所熟知的“公共財政制度”，這種變化究竟意味著什么？《決定》有指出完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率。這24字是財稅體制改革的基本思路，其中構(gòu)建現(xiàn)代財政制度體系的基石是完善立法，核心在于改革稅制與穩(wěn)定稅負(fù)，必須處理好明確事權(quán)的重要環(huán)節(jié)，而透明預(yù)算改進預(yù)算管理制度的前置條件，也是提高制度績效的保障，預(yù)示著我國新一輪財稅體制改革又將開始了，指明了我國建設(shè)現(xiàn)代財政制度的方向?！渡罨敹愺w制改革總體方案》在2014年6月30日推出，進一步強調(diào)了現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建是現(xiàn)代財政制度建設(shè)的方向。但是，未來我國財政發(fā)展是否可以用“現(xiàn)代財政”替換“公共財政”？從“公共財政”如何過度到“現(xiàn)代財政”，這些都是值得深思的問題。

厘清現(xiàn)代財政與公共財政關(guān)系是研究的前提，這點毋庸置疑，況且自改革開放以來，公共財政論在我國財政發(fā)展中一直扮演著非常重要的角色。最初對公共財政的研究重點集中在財政本質(zhì)問題和理論延伸上，并配合分稅制財政體制。并且，在借鑒西方公共財政理論過程中遇到了現(xiàn)代性問題，鑒于財稅體制改革的重要性，國內(nèi)開始將研究重點放在如何建設(shè)現(xiàn)代財政制度上。當(dāng)前，為推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須加大現(xiàn)代財政制度建設(shè)的力度，圍繞這一基本目標(biāo)，服務(wù)于政府、市場與社會。國內(nèi)學(xué)者很少談及現(xiàn)代財政與公共財政間的關(guān)系，更鮮有學(xué)者研究兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系與過度路徑，本文嘗試從厘清現(xiàn)代財政與公共財政的關(guān)系入手，找出從公共財政制度到現(xiàn)代財政制度的合理路徑，并大膽假設(shè)，在充分認(rèn)識到我國現(xiàn)代財政所具有的經(jīng)濟與倫理二元屬性的基礎(chǔ)上，提出合理建議。

一、公共財政制度與現(xiàn)代財政制度的現(xiàn)實審視

(一)現(xiàn)代財政與公共財政

“公共財政”實際上是一個外來詞，在1998年的全國財政工作會議上被明確提出，公共財政制度在市場經(jīng)濟體制下具有普遍適用性。“現(xiàn)代財政”是相對于傳統(tǒng)財政而言的，依據(jù)不同劃分有不同解釋，是從時間跨度上對財政發(fā)展形態(tài)的描述?，F(xiàn)代財政代表性的解釋有兩種，第一種解釋是參照國家類型不同而劃分，將封建制國家以后的出現(xiàn)的國家財政類型可統(tǒng)稱之為現(xiàn)代財政。另一種解釋是依據(jù)財政收入來源不同，對以私人部門繳納的稅收為基礎(chǔ)的稅收財政稱之為現(xiàn)代財政。

(二)現(xiàn)代財政制度與公共財政制度的現(xiàn)實比較

參照發(fā)達國家現(xiàn)代化財政制度的做法，中央提出構(gòu)建現(xiàn)代財政制度無疑具有重要的現(xiàn)實意義，現(xiàn)代財政制度與1998年建立的公共財政制度相比比較新穎。基于當(dāng)前我國公共財政制度的運行環(huán)境，現(xiàn)代財政制度有其獨特性，但是在當(dāng)前倡導(dǎo)現(xiàn)代財政制度并不是要取代原有的公共財政制度，而是不斷完善和發(fā)展，公共財政制度是基礎(chǔ)，現(xiàn)代財政制度是深化與拓展。兩者之間的現(xiàn)實比較突出在以下三點：公共財政指向的是財政本質(zhì)問題，現(xiàn)代財政指向的是財政發(fā)展問題。財政是一個經(jīng)濟問題，對財政行為的分析也嚴(yán)格遵循私人利益最大化的理性人假設(shè)，我國學(xué)者雖引進并使用了公共財政概念，從傳統(tǒng)而生、繼承并創(chuàng)新于歷史傳統(tǒng)的財政本質(zhì)問題是要討論的核心問題。因此，現(xiàn)代財政的提出并不是無的放矢。公共財政的核心是滿足公共性，而現(xiàn)代財政是實現(xiàn)現(xiàn)代化?！肮残浴钡恼J(rèn)同使得公共財政能在財政本質(zhì)爭論中占據(jù)優(yōu)勢，但是這種“公共性”并不是獨有的特性，而是財政與生俱來的本質(zhì)屬性。相比而言，現(xiàn)代財政就是要實現(xiàn)程序民主、提高財政績效和加強科學(xué)規(guī)劃，實現(xiàn)科學(xué)的國家治理，促進經(jīng)濟、社會盡快擺脫不發(fā)達狀態(tài)。為了適應(yīng)經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，公共財政被提上議事日程，但是現(xiàn)代財政的提出是在十八屆三種全會上，這個時期是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，是全面深化改革的攻堅期，也是“三期疊加”的特殊時期，是要提升以財政為核心的國家組織能力。當(dāng)前，我國需要大幅提升以財政為核心的國家組織能力，沒有強大的國家組織能力作為保障，全面深化改革將會是一紙空談。

(三)從公共財政制度到現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵

在實踐中，政府與市場的關(guān)系一直都是爭論的焦點，誰的作用更大，應(yīng)該如何發(fā)揮作用一直困擾著經(jīng)濟學(xué)家，經(jīng)過歷史經(jīng)驗的檢驗，學(xué)者們都達成一項基本共識，就是市場發(fā)育程度的如何在一定程度是決定了政府與市場的關(guān)系。并且，誰應(yīng)該發(fā)揮的作用大一些，而且也決定了財政制度的選擇。就中國而言，上世紀(jì)七八十年代，我國改革開放才開始起步，現(xiàn)實國情決定了公共財政制度的建立是我國的必然選擇。這時期我國比較典型的情況就是政府強勢而市場弱勢，政府則起主導(dǎo)作用。十八屆三中全會《決定》中將市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用上升為決定性作用，在這種新型組合關(guān)系中我們又要開始理清政府與市場之間的關(guān)系，建立多元治理參與主體，提出現(xiàn)代財政制度的建設(shè)。公共財政制度提出財政的公共性目標(biāo)，具有法律約束力是現(xiàn)代財政制度存在的基礎(chǔ)，現(xiàn)代財政制度則是趨近公共財政制度理想目標(biāo)的過程中不斷擴展，以法治性來保障財政活動目的、范圍與運行機制的公共性，公共化程度不斷提升。

二、從公共財政制度與現(xiàn)代財政制度的路徑構(gòu)思

(一)制定財政基本法，建立具有權(quán)威性的財政法律框架

建立具有權(quán)威性的財政法律框架，制定財政基本法及相關(guān)法律，是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。首先于明確政府與市場、政府與社會、政府與納稅人之間的關(guān)系是一切開始的基礎(chǔ)，因此要制定財政基本法，必須解決這一基本問題，更好地發(fā)揮政府的調(diào)控功能，又要激發(fā)社會組織的活力，又要保證納稅人積極參與國家治理。其次，明確政府間財政體制及相互關(guān)系，制定政府間財政關(guān)系法。核心是適應(yīng)國家治理體系的變化，形成中央、省和市縣三級財政架構(gòu)，提高財政運行效率。最后，加快完善程序性和實體性的財稅法律制度體系。特別是在稅制結(jié)構(gòu)方面的創(chuàng)新，其重點是將我國現(xiàn)有稅收法規(guī)、條例等升級為稅收法律。

(二)財政支出改革向財政制度的系統(tǒng)性重構(gòu)

1998年公共財政制度改革主要體現(xiàn)在國庫集中支付制度、政府采購制度改革，后續(xù)的幾次改革也是基本延續(xù)這種模式，著眼于財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。雖然取得了一定的成效，但是缺乏一個制度改革的長遠性、系統(tǒng)性框架。為了保持財政制度的協(xié)調(diào)，《決定》從國家治理的現(xiàn)代化及財政改革的戰(zhàn)略基調(diào)出發(fā)，就財政制度體系而言，稅制改革是比較關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，三大制度改革的先后邏輯順序要調(diào)理清楚，確保財政支出改革向財政制度的系統(tǒng)性重構(gòu)。其中，改革稅制，穩(wěn)定稅負(fù)是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，“穩(wěn)定稅負(fù)”向市場釋放了政府約束收稅行為，建立對收稅的制約、對國家預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，以及有限政府的財稅改革的價值取向，通過改革，讓公眾在政府的稅收收入和財政預(yù)算方面更好地行使監(jiān)督權(quán)。

(三)加強預(yù)算制度建設(shè)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度

預(yù)算是推進國家治理的重要手段，同樣也是推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此我國必須加強預(yù)算制度建設(shè)。在扁平化的國家治理框架下，推進預(yù)算績效管理，提高預(yù)算資金管理的精細(xì)化程度。預(yù)算能力是國家能力的重要支撐，重構(gòu)政府間財政關(guān)系，不僅要處理這種預(yù)算能力的加強，也要處理事權(quán)和責(zé)任，因此建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是十分有必要的。適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，合理解決縱向財力差異，由中央通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)，劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任，形成事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度與機制，然后根據(jù)主體功能區(qū)定位構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

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