●羅劍龍 夏偉芳

實(shí)施預(yù)算績(jī)效前評(píng)價(jià) 推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理

●羅劍龍 夏偉芳

隨著績(jī)效理念的深入，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作也在不斷深化。財(cái)政部 《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)【2011】416號(hào)）提出建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。本文以我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，在梳理當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理前評(píng)價(jià)開展模式的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡述績(jī)效前評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算管理的關(guān)系，進(jìn)而就績(jī)效預(yù)算管理的推行展開一些前瞻性思考。

一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作開展現(xiàn)狀

預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，合理編制績(jī)效目標(biāo)、科學(xué)測(cè)算財(cái)政資金需求是預(yù)算績(jī)效管理的核心和基礎(chǔ)。財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)【2011】416號(hào)）等文件明確了績(jī)效目標(biāo)編制、項(xiàng)目跟蹤和績(jī)效評(píng)價(jià)等預(yù)算績(jī)效管理工作的要求。2014年，新《預(yù)算法》進(jìn)一步提出，“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案”。

盡管我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行收入按類別、支出按功能匯總和編制的預(yù)算管理模式，預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐還處于探索階段，尚不具備在全國(guó)范圍內(nèi)推行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)條件，但新《預(yù)算法》的出臺(tái)，表明以績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制的思想在我國(guó)已逐步樹立起來。上海、北京等地區(qū)也已經(jīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)行了不同程度的探索，例如項(xiàng)目立項(xiàng)階段的績(jī)效目標(biāo)管理已不再局限于績(jī)效目標(biāo)的編制、審定，部分地方委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目信息和預(yù)期實(shí)現(xiàn)的效益對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)預(yù)算編制合理性進(jìn)行分析，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算編制合理性判斷和項(xiàng)目可行性分析作為立項(xiàng)前評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱前評(píng)價(jià)或事前評(píng)估）的重要內(nèi)容。

另一方面，以績(jī)效指導(dǎo)預(yù)算編制的模式（簡(jiǎn)稱績(jī)效預(yù)算）在國(guó)外已經(jīng)得到較廣泛的應(yīng)用。從美國(guó)、新西蘭、澳大利亞、英國(guó)、瑞典等發(fā)達(dá)國(guó)家推行績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)踐看，績(jī)效預(yù)算對(duì)提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府或項(xiàng)目單位的績(jī)效等方面有明顯的效果，績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的“效率、績(jī)效”符合預(yù)算編制改革發(fā)展的趨勢(shì)和方向，對(duì)各國(guó)政府的預(yù)算改革都有普遍的借鑒意義。

二、預(yù)算績(jī)效管理前評(píng)價(jià)的一般做法

我國(guó)目前預(yù)算績(jī)效管理體系主要包括績(jī)效目標(biāo)管理、跟蹤監(jiān)控管理和績(jī)效評(píng)價(jià)管理，按照管理階段的不同，評(píng)價(jià)體系也包含了前評(píng)價(jià)、跟蹤評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)三種類型。其中，前評(píng)價(jià)是指財(cái)政或主管部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)等內(nèi)容，通過自行開展或委托第三方的方式，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性，項(xiàng)目預(yù)算的合理性等進(jìn)行客觀、公正的綜合評(píng)價(jià)。前評(píng)價(jià)是績(jī)效目標(biāo)管理的重要延伸。當(dāng)前比較普遍開展的績(jī)效目標(biāo)管理主要是績(jī)效目標(biāo)編審工作，而前評(píng)價(jià)的外延范圍更廣，要求在目標(biāo)的基礎(chǔ)上結(jié)合預(yù)算、項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行綜合管理。前評(píng)價(jià)是政府預(yù)算決策的重要改革舉措，旨在推動(dòng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，進(jìn)一步優(yōu)化公共資源配置，提高政府理財(cái)和公共服務(wù)水平。國(guó)內(nèi)目前尚未形成統(tǒng)一的前評(píng)價(jià)模式，各地根據(jù)地方管理特色開展的前評(píng)價(jià)探索主要有以下三種路徑：

（一）模式一：僅開展績(jī)效目標(biāo)管理及項(xiàng)目可行性判定

這一做法主要要求預(yù)算單位對(duì)預(yù)算項(xiàng)目編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，并建立前評(píng)價(jià)基本問題評(píng)分表，明確評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定情況、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、預(yù)期效益等內(nèi)容對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行可行性評(píng)價(jià)和排名，對(duì)于可行性評(píng)價(jià)結(jié)果未達(dá)要求的項(xiàng)目直接取消立項(xiàng)資格，達(dá)到設(shè)定要求的項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)。但這一做法不涉及預(yù)算調(diào)整，績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目可行性判定也不對(duì)預(yù)算編制產(chǎn)生影響。

（二）模式二：同時(shí)開展績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算管理與項(xiàng)目可行性判定

與模式一的不同之處在于，模式二將預(yù)算情況納入前評(píng)價(jià)。模式二首先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性判定，根據(jù)判斷結(jié)果確定立項(xiàng)項(xiàng)目，對(duì)于立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)一步從政策依據(jù)充分性、資源價(jià)格合理性等角度進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)SMART原則、預(yù)算匹配原則對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行修訂和完善，形成最終前評(píng)價(jià)結(jié)果。

（三）模式三：在確定預(yù)算的基礎(chǔ)上開展績(jī)效目標(biāo)管理

這一做法不涉及項(xiàng)目可行性判定和預(yù)算調(diào)整，僅在項(xiàng)目和預(yù)算確定的前提下，將目標(biāo)與預(yù)算做匹配性進(jìn)行分析，調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，強(qiáng)化財(cái)政資金績(jī)效理念，并指導(dǎo)跟蹤及后評(píng)價(jià)的開展。

經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，我國(guó)一些地區(qū)的預(yù)算績(jī)效管理前評(píng)價(jià)工作取得了一定成效，政府各部門對(duì)預(yù)算績(jī)效有了比較深入全面的了解，能夠以結(jié)果為導(dǎo)向設(shè)計(jì)比較完善的指標(biāo)體系，為科學(xué)編制預(yù)算提供基礎(chǔ)。但需要指出的是，當(dāng)前一些較為深入的前評(píng)價(jià)模式雖然已涉及績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算調(diào)整，但兩者之間的關(guān)聯(lián)性仍不強(qiáng)，依據(jù)績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制的做法還未真正得到有效的實(shí)踐。

三、績(jī)效前評(píng)價(jià)是從傳統(tǒng)預(yù)算管理向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)

預(yù)算績(jī)效管理模式下的前評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算存在一些本質(zhì)區(qū)別，主要體現(xiàn)在：前評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，盡管預(yù)算績(jī)效管理提出預(yù)算編制要有目標(biāo)作為依據(jù)，但我國(guó)的預(yù)算管理仍采用以收支核算為基礎(chǔ)、存量加增量的做法，并沒有真正實(shí)現(xiàn)以績(jī)效目標(biāo)指導(dǎo)預(yù)算編制。而績(jī)效預(yù)算是以預(yù)期績(jī)效為目標(biāo)，在預(yù)算中融入成本核算的理念，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來編制預(yù)算的一種預(yù)算管理體制和方法。它把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，以一種全新的角度，把政府作為一個(gè)提供公共品的經(jīng)濟(jì)部門，通過對(duì)公共品的提供成本進(jìn)行核算，進(jìn)而開展預(yù)算編制。

雖然前評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算在體制設(shè)計(jì)和方式方法上存在一定區(qū)別，但在指導(dǎo)思想上具有諸多內(nèi)在一致性。首先，績(jī)效預(yù)算和前評(píng)價(jià)都強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制以目標(biāo)為導(dǎo)向，在預(yù)算管理中強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)的作用；其次，二者都從制度上強(qiáng)化了對(duì)政府預(yù)算的約束機(jī)制，要求公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠按價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算；最后，前評(píng)價(jià)與績(jī)效預(yù)算的目的是相同的，都是為提高財(cái)政資金使用效益，以合理的預(yù)算投入實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。因此，在不改變當(dāng)前財(cái)政資金預(yù)算管理體制的情況下，通過前評(píng)價(jià)工作能起到加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算編制外在約束力的作用，并引導(dǎo)預(yù)算編制主體在傳統(tǒng)的收支核算的預(yù)算管理體制下，強(qiáng)化績(jī)效管理的思想，逐步形成以預(yù)算部門（單位）為責(zé)任主體的內(nèi)在約束力，為預(yù)算管理向績(jī)效預(yù)算管理體制轉(zhuǎn)變起到重要作用。

四、推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革的建議

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政預(yù)算管理的改革工作也納入到政府頂層設(shè)計(jì)的改革進(jìn)程當(dāng)中，績(jī)效管理在財(cái)政預(yù)算管理中的作用將日益突顯，前評(píng)價(jià)將在以績(jī)效為核心的預(yù)算管理中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。然而，要進(jìn)一步深化績(jī)效預(yù)算的思想，還需從預(yù)算管理體制上進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

（一）推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理體制創(chuàng)新

在新《預(yù)算法》出臺(tái)的背景下，充分運(yùn)用績(jī)效預(yù)算管理思想，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算管理體制進(jìn)行漸近式改革，通過制度設(shè)計(jì)要求預(yù)算主體按照績(jī)效管理的思想指導(dǎo)預(yù)算管理工作，將績(jī)效前評(píng)價(jià)工作作為預(yù)算管理的必須環(huán)節(jié)。為更好地推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理制度創(chuàng)新，建議對(duì)部分部門和項(xiàng)目開展“項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算”試點(diǎn)改革，允許采用創(chuàng)新的方式從范圍、模式、路徑上對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索，不斷完善預(yù)算管理制度。

（二）建立以科學(xué)分類為基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)相對(duì)統(tǒng)一的前評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

根據(jù)各部門的特點(diǎn)，按照一定的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算部門經(jīng)費(fèi)支出和評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行科學(xué)合理、層次清晰的分類，形成完整的指標(biāo)體系框架，以評(píng)價(jià)預(yù)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，揭示各部門在編制預(yù)算時(shí)是否存在問題。建立全國(guó)基本統(tǒng)一的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系框架，使地區(qū)間同類項(xiàng)目目標(biāo)績(jī)效具有可比性。可采取分工負(fù)責(zé)、先易后難的辦法，選擇績(jī)效管理比較成熟的省市進(jìn)行試點(diǎn)，就各類支出建立基本統(tǒng)一的框架性指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，由財(cái)政部門依據(jù)該框架、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一梳理審定，并開展評(píng)價(jià)試點(diǎn)，不斷充實(shí)完善，形成全國(guó)基本統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）深化績(jī)效問責(zé)制度，逐步建立健全約束機(jī)制

進(jìn)一步明確政府各職能部門的職責(zé)范圍，把單位財(cái)政資金使用績(jī)效納入機(jī)關(guān)建設(shè)和效能建設(shè)的考核范圍，進(jìn)一步落實(shí)責(zé)任制，將預(yù)算績(jī)效與部門預(yù)算資金安排、部門責(zé)任人的年度考核等掛鉤，發(fā)揮其主體作用，提高單位對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效的重視程度和開展預(yù)算績(jī)效管理工作的自覺性，通過外在約束逐步推動(dòng)預(yù)算編制主體形成以自發(fā)的內(nèi)在約束為主、內(nèi)外相結(jié)合的全約束機(jī)制。

（四）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，通過數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和應(yīng)用推動(dòng)預(yù)算編制工作

為促進(jìn)政府預(yù)算向科學(xué)化、合理化和精細(xì)化改進(jìn)，達(dá)到提升預(yù)算資金使用效果和效率的目的，還要充分利用信息化手段。通過預(yù)算績(jī)效管理信息化系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用，建立績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)庫、制度庫、行業(yè)數(shù)據(jù)庫等預(yù)算管理數(shù)據(jù)平臺(tái)，開展橫向和縱向?qū)Ρ?，并通過數(shù)據(jù)挖掘、計(jì)量模型分析等方法進(jìn)行成本——效益分析及決策，進(jìn)而科學(xué)地編制財(cái)政預(yù)算。

（作者單位：上海市嘉定區(qū)財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）