●徐綠敏

我國省以下政府間財(cái)政關(guān)系研究的文獻(xiàn)綜述

●徐綠敏

一、我國省以下財(cái)政體制研究綜述

（一）我國省以下財(cái)政體制存在的問題

1、省以下政府間事權(quán)劃分不清晰。蘇明（2002）指出，目前我國分稅制對各級政府間財(cái)權(quán)的劃分較為明確，對事權(quán)界定卻不夠清晰，這對地方政府預(yù)算的編制和執(zhí)行形成了阻礙，造成了政府間轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。趙曉宏（2008）分析認(rèn)為，法律上對中央和地方政府的事權(quán)劃分沒有清晰的界定，絕大部分事權(quán)在各級政府間相互交叉，沒有明顯區(qū)別，只有外交、國防等少數(shù)事權(quán)清晰界定為歸屬于中央政府。下級政府的支出責(zé)任往往由上級政府劃分，這使各級政府間的事權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定性。

2、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。秦鳳翔、王恩奉（2004）指出，分稅制下縣級財(cái)政收入能力有限，但其承擔(dān)的支出責(zé)任卻十分寬泛。閻坤（2004）分析認(rèn)為“上級出政策，下級出錢”已成為各級政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的普遍現(xiàn)象。究其原因，下級政府的支出責(zé)任很大程度上受到上級政府的干預(yù)，造成基層政府有責(zé)無權(quán)成為眾矢之的。如軍轉(zhuǎn)干部安置等政府性增人增資，社會(huì)保障、社會(huì)應(yīng)急性支出通常采取“屬地化”原則，增支責(zé)任由下級承擔(dān)；上級政府往往出政策“提高開支標(biāo)準(zhǔn)或制定強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)”,資金方面卻不出錢或只提供部分補(bǔ)助，使下級政府十分被動(dòng)。趙合云（2006）指出我國政府間稅種劃分呈 “倒金字塔”型——越往上級政府稅收收入越多，而事權(quán)劃分卻呈“金字塔”型——越是底層政府支出責(zé)任越多。這種政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不匹配，造成了基層政府財(cái)力吃緊，難以較好地行使職能并承擔(dān)各項(xiàng)支出責(zé)任。

3、市縣財(cái)力不均衡。閻坤（2004）指出，市縣可用財(cái)力的不均衡與省對市縣一般轉(zhuǎn)移支付的有限額度密切相關(guān)。如河北省省級一般轉(zhuǎn)移支付資金有限——收入增量統(tǒng)一返還50%，在應(yīng)對縣級財(cái)力差異較大的情況下，增量調(diào)控空間小，激勵(lì)力度不夠。趙曉宏（2008）總結(jié)認(rèn)為地方轉(zhuǎn)移支付大致可分為保障型和激勵(lì)型兩類。保障型轉(zhuǎn)移支付主要目的在于均衡市縣財(cái)力差異，保障市縣政府職能的正常發(fā)揮，其往往依據(jù)因素法計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收支缺口及補(bǔ)助額；激勵(lì)型轉(zhuǎn)移支付通過建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)市縣增收節(jié)支，控制財(cái)政供養(yǎng)人口。同時(shí)，他還指出目前我國存在著包括一般性轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額比重偏低的問題，而這影響了地方轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)的發(fā)揮，使地方轉(zhuǎn)移支付在均衡市縣財(cái)力差異方面，效果并不顯著。

4、政府財(cái)政層次過多，存在“市卡縣”現(xiàn)象。賈康，白景明（2002）指出自秦郡縣制以來，朝代更迭和政府體系的變化都沒有影響縣級政府成為最穩(wěn)定的一層政府，同樣相當(dāng)穩(wěn)定的還有省級政府。這樣，中央政府之下有了兩個(gè)實(shí)職政府層級，再掛上兩級派出機(jī)構(gòu)，就能很好地解決減少政府層次，同時(shí)維護(hù)政府體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。楊志勇（2009）將市縣在財(cái)政上的關(guān)系劃分為四種，第一種是強(qiáng)市和強(qiáng)縣的關(guān)系（SS），強(qiáng)市有財(cái)政實(shí)力支持并能帶動(dòng)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也可能限制了縣域經(jīng)濟(jì)潛力的發(fā)揮；第二種是強(qiáng)市與弱縣的關(guān)系（SW），強(qiáng)市往往發(fā)揮了帶動(dòng)弱市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；第三種是弱市與強(qiáng)縣的關(guān)系（WS），這時(shí)容易出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”的現(xiàn)象，弱市不具備實(shí)力帶動(dòng)強(qiáng)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第四種是弱市與弱縣的關(guān)系（WW）。弱市不具備實(shí)力帶動(dòng)弱縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會(huì)出現(xiàn)“市卡縣”、“市刮縣”等問題。

（二）完善我國省以下財(cái)政體制的政策建議

1、明確界定各級政府事權(quán)范圍。賈康，閻坤（2005）分析認(rèn)為省級財(cái)政應(yīng)發(fā)揮中觀調(diào)控、承上啟下的職能，把調(diào)整區(qū)域性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善環(huán)境、調(diào)控中觀目標(biāo)、發(fā)揮省本級機(jī)關(guān)的職能和發(fā)展省直管事業(yè)作為自身的職責(zé)。市縣政府承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等支出責(zé)任，主要包括本級政府行政事業(yè)費(fèi)、公檢法經(jīng)費(fèi)、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、公用事業(yè)技改和科研投入、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、支農(nóng)經(jīng)費(fèi)、社保經(jīng)費(fèi)等，改善公共設(shè)施，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好環(huán)境。而基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)等涉及全民的支出，則應(yīng)在中央政府統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào)下，由中央、省和市縣共同承擔(dān)。蘇明（2002）指出根據(jù)公共產(chǎn)品理論，省級政府負(fù)責(zé)省級資源配置和區(qū)域范圍內(nèi)受益的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而地區(qū)性交通、治安消防、基礎(chǔ)教育、環(huán)保、供水、城建、城管、公園、地方性法律的制定和實(shí)施、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持等支出應(yīng)由地方各級政府負(fù)責(zé)。對于具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程，如跨地區(qū)的公路鐵路、水陸運(yùn)輸、郵電和高等教育等項(xiàng)目,上級政府應(yīng)在一定程度上介入?yún)⑴c。趙曉宏（2008）認(rèn)為本著“事權(quán)上移”的原則，縣鄉(xiāng)的部分事權(quán)應(yīng)劃歸省市：養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)的支出責(zé)任劃歸省級；地方承擔(dān)的公共安全支出包括公檢法司等支出上劃省級；糧食風(fēng)險(xiǎn)基金支出上劃省級等。

2、合理劃分稅種，確定各級政府財(cái)權(quán)。張馨（2003）認(rèn)為稅收公共化是財(cái)政公共化的起源和基點(diǎn)。政府應(yīng)在開征物業(yè)稅的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為主體的地方稅體系。鄧子基，唐文倩（2012）指出地方財(cái)政收入的主體稅種，應(yīng)具備稅基固定性、稅源穩(wěn)定性、征管便捷性、稅收收入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)性等基本特征。地方稅體系的存在一方面會(huì)調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的積極性，另一方面有利于稅源的培植，促進(jìn)稅收增加、征管加強(qiáng)和公共服務(wù)水平提高。

3、實(shí)行“省直管縣”體制。張占斌（2007）認(rèn)為“省直管縣”使省縣間信息傳遞更加準(zhǔn)確有效，管理績效也得到提高，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。賈康（2007）分析認(rèn)為，“省直管縣”作為一個(gè)扁平化改革的切入點(diǎn)值得重視。扁平化結(jié)構(gòu)下政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基的匹配，就能有一個(gè)現(xiàn)代意義的分級預(yù)算。在此基礎(chǔ)上追求公共財(cái)政所有的理念和目標(biāo)，發(fā)揮各級政府的調(diào)控職能。楊志勇（2009）指出強(qiáng)市弱縣（SW）的財(cái)政關(guān)系下，省直管縣可以減輕市的壓力，但同時(shí)可能使縣失去市的支持。因此，推行省直管縣應(yīng)該因地制宜，選擇適合的模式。

二、我國省以下轉(zhuǎn)移支付研究綜述

（一）我國省以下轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1、省以下轉(zhuǎn)移支付制度非法制化、非規(guī)范化，缺乏透明度。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）指出下級政府獲得多少專項(xiàng)補(bǔ)助，靠的是討價(jià)還價(jià)及與上層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致尋租行為。此時(shí)資金的分配與提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的數(shù)量質(zhì)量無關(guān)，這種不規(guī)范的行為使下級政府所能獲得的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，影響了下級政府的正常預(yù)算。王愛君（2011）指出省以下一般性轉(zhuǎn)移支付通常是一市一率，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更無章可循。然而，轉(zhuǎn)移支付需要實(shí)現(xiàn)法制化，這是世界各國普遍的做法。

2、省對下轉(zhuǎn)移支付種類繁多，結(jié)構(gòu)不夠合理。劉銘達(dá)（2007）以廣西為例，指出一般性和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付的均等化作用明顯，其余形式轉(zhuǎn)移支付均等化作用不明顯，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還存在著內(nèi)容繁雜的問題。2005年廣西數(shù)據(jù)顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重遠(yuǎn)超一般轉(zhuǎn)移支付比重。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）以陜西省為例，指出轉(zhuǎn)移支付種類過多，導(dǎo)致結(jié)算復(fù)雜和工作量增大，難以發(fā)揮資金的規(guī)模效益。同時(shí)，省對下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，影響轉(zhuǎn)移支付政策的實(shí)施效果。

3、省以下轉(zhuǎn)移支付分配方法不合理。蘇明（2002）指出“因素法”作為地方轉(zhuǎn)移支付制度的主要方法，其實(shí)施需要科學(xué)合理地測算標(biāo)準(zhǔn)收入及標(biāo)準(zhǔn)支出，但實(shí)際執(zhí)行中未知因素過多，難以規(guī)范。劉銘達(dá)（2007）指出專項(xiàng)撥款存在立項(xiàng)審批不規(guī)范、項(xiàng)目的確定和范圍選擇不盡合理等問題。相當(dāng)一部分?？顩]有專用，而是用于發(fā)放工資、購買小汽車或成為部門小金庫。至于決算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助，隨意性更大。

4、政策目標(biāo)不夠明確。王愛君（2011）指出1994年分稅制改革過程中?！凹鹊美妗?、“存量不動(dòng)，增量調(diào)整”的思想影響至今。這使轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)發(fā)生扭曲，偏離公共服務(wù)均等化。要真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須重新調(diào)整利益分配格局。劉銘達(dá)（2007）指出專項(xiàng)補(bǔ)助涉及了幾乎所有的本屬下級政府支出范圍的支出項(xiàng)目。相當(dāng)部分專項(xiàng)補(bǔ)助并未體現(xiàn)出特定的政策目標(biāo)。

（二）完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度的建議

1、加強(qiáng)因素法的可行性和合理性。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）指出做好相關(guān)數(shù)據(jù)資料的收集整理工作是提高 “因素法”可操作性的必要條件。陜西省各地市標(biāo)準(zhǔn)收支的確定要考慮經(jīng)濟(jì)效益高低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢、財(cái)政收支多少、收支效益外溢性大小等因素，區(qū)分不同類型，確定不同標(biāo)準(zhǔn)收支，不能搞“一刀切”。劉銘達(dá)（2007）主張依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和轉(zhuǎn)移支付理念來確定不同的支出項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)：省財(cái)政比較困難，則以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”作為轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，選擇工資標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、基本支出需求等作為支出項(xiàng)目的指標(biāo)體系；省級財(cái)力充裕的，應(yīng)以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，選擇人口數(shù)量、可居住面積、事業(yè)發(fā)展指標(biāo)等作為支出需求指標(biāo)，從而確定支出項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。

2、調(diào)整和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。安體富、賈曉?。?010）主張取消稅收返還，原因在于其并沒有解決長期存在的地區(qū)間財(cái)力不均問題，反而助長了財(cái)政包干制下形成的財(cái)力分配不均衡，不利于公共服務(wù)均等化。同時(shí)考慮到體制補(bǔ)助（體制上解）也是從舊的財(cái)政分級包干制延續(xù)下來，發(fā)展到今天，其對地方財(cái)力分配的影響已經(jīng)十分微弱，因此也建議盡快取消。鐵衛(wèi)，祝玉坤（2010）認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的有效手段，因此應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付比重。稅收返還和專項(xiàng)撥款并沒有發(fā)揮均衡均等的作用，因此應(yīng)減少這兩方面的資金。對部分較為確定的轉(zhuǎn)移支付如原體制補(bǔ)助、原體制上解等進(jìn)行歸并，以簡化省對下轉(zhuǎn)移支付形式。閻坤（2004）指出縣鄉(xiāng)兩級政府存在較大的財(cái)力缺口，使地區(qū)間公共品的供給不均等。轉(zhuǎn)移支付既要均衡縣鄉(xiāng)財(cái)政收入，又要均等縣鄉(xiāng)公共品供給，因此應(yīng)構(gòu)建以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)、有條件轉(zhuǎn)移支付相配合、特殊轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合轉(zhuǎn)移支付體系。

3、加快省以下轉(zhuǎn)移支付制度法規(guī)建設(shè)。蘇明（2002）指出應(yīng)加強(qiáng)省以下轉(zhuǎn)移支付制度的法律法規(guī)建設(shè)，并對地方轉(zhuǎn)移支付的原則、目標(biāo)、模式、方法、監(jiān)管和有關(guān)數(shù)據(jù)的收集整理及標(biāo)準(zhǔn)核定進(jìn)行法制化的規(guī)范。王愛君(2011)主張出臺相關(guān)法律或條例，規(guī)定具體基本公共服務(wù)均等化項(xiàng)目的實(shí)施方案、出資辦法，管理部門權(quán)責(zé)、監(jiān)督審計(jì)方式，績效評價(jià)、問責(zé)制度等，在實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的同時(shí)，防范尋租行為、促進(jìn)均等化項(xiàng)目實(shí)施效率的提高，方便監(jiān)督審查和問責(zé)。

4、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督和績效評價(jià)。劉銘達(dá)（2007）主張利用預(yù)算的審查備案制及對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，檢查基本支出是否得到保障，并通過項(xiàng)目執(zhí)行報(bào)告來監(jiān)督專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否實(shí)現(xiàn)專款專用，達(dá)到了預(yù)期目的。一般性均衡撥款側(cè)重于考評接受方的財(cái)政運(yùn)行狀況和資金使用的社會(huì)效率，通過轉(zhuǎn)移支付前后對比和不同財(cái)政年度指標(biāo)對比評價(jià)資金使用效果。李波、陳明（2009）指出由于難以單獨(dú)監(jiān)管財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，因而可對接受轉(zhuǎn)移支付的地方政府進(jìn)行整體監(jiān)管和考核。通過構(gòu)建地方政府收支綜合評價(jià)體系，確定轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。

三、文獻(xiàn)述評

省以下政府間財(cái)政關(guān)系涉及省以下政府間收支的劃分、轉(zhuǎn)移支付、省直管縣等問題。國內(nèi)學(xué)者對省以下政府間財(cái)政關(guān)系的研究方法和角度多樣，有實(shí)證分析，也有規(guī)范分析；有對具體某個(gè)省的分析，也有對各個(gè)省的概括分析；有對理論的探討，也有對技術(shù)方面的建議。學(xué)者們對省以下政府間財(cái)政關(guān)系最關(guān)注的三方面可以總結(jié)為：運(yùn)行的效果、存在的問題以及完善的對策，以這三方面為主題，取得了理論和實(shí)踐意義較高的豐碩成果。但縱觀這些研究，仍然可以發(fā)現(xiàn)一些局限性，一是在存在的問題和完善對策方面，大都是理論或定性分析，實(shí)證或定量分析較少；二是在省以下轉(zhuǎn)移支付方面，對省以下橫向轉(zhuǎn)移支付制度研究較少，對技術(shù)上如何完善因素法、如何選擇和度量各因素等問題研究不夠充分。總之，省以下政府間財(cái)政關(guān)系是理論性與實(shí)踐性均較強(qiáng)的議題，需要運(yùn)用多種方法，進(jìn)行多層面的考察研究。

（作者單位：廈門大學(xué)）