葉 鵬

（合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，合肥 230009）

中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)度，2008年汶川地震、2010玉樹(shù)地震、2013年雅安地震……在信息發(fā)達(dá)的今天，每次重大災(zāi)情總是牽動(dòng)著全國(guó)上下所有人的情感，人們不是在尋找茶余飯后的談資，而是在關(guān)心受災(zāi)的人們，這種人與人之間的守望相助，是中國(guó)社會(huì)發(fā)展越來(lái)越進(jìn)步的重要標(biāo)志。

目前，我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，同時(shí)也是過(guò)去改革開(kāi)放過(guò)程中積累的社會(huì)矛盾集中爆發(fā)的時(shí)期。過(guò)渡安置是災(zāi)后恢復(fù)的重要環(huán)節(jié)，但是當(dāng)原來(lái)的生活秩序被災(zāi)難打破而災(zāi)后又無(wú)法快速重建時(shí)，會(huì)在安置過(guò)程中不可避免地產(chǎn)生一些社會(huì)矛盾，而一旦它們與以往積累的社會(huì)矛盾產(chǎn)生疊加，便很容易突然爆發(fā)而形成負(fù)面的群體事件。災(zāi)后安置實(shí)際上也反映了國(guó)家和社會(huì)之間的某種關(guān)系。因此，如果能從公民社會(huì)的角度來(lái)總結(jié)、反思過(guò)去災(zāi)后安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)中經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，將有助于緩和災(zāi)后安置中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾。

一、災(zāi)后安置

1.災(zāi)后安置的三個(gè)階段

高效的災(zāi)后安置可以緩解自然災(zāi)害給人們帶來(lái)的恐懼和痛苦，有助于穩(wěn)定災(zāi)區(qū)的社會(huì)秩序。因此，無(wú)論是從保證群眾的災(zāi)后日常生活角度還是從維護(hù)政府執(zhí)政為民形象的角度，災(zāi)后安置都應(yīng)該受到高度重視。根據(jù)實(shí)施時(shí)間、安置期限的不同，災(zāi)后安置分為三個(gè)階段：應(yīng)急安置、過(guò)渡安置和永久性安置。

“應(yīng)急安置”就是救援人員在第一時(shí)間對(duì)受災(zāi)群眾進(jìn)行的緊急疏解和安置，使之脫離危險(xiǎn)區(qū)域，并提供吃和住等最基本的生活保障。應(yīng)急安置一般都是選擇一些安全的大空間集中安置，或是在開(kāi)敞空間（操場(chǎng)、廣場(chǎng)）集中設(shè)置帳篷區(qū)，需要考慮的首要因素是安全。應(yīng)急安置的時(shí)間不長(zhǎng)，政府會(huì)在條件允許的情況下盡快將災(zāi)民轉(zhuǎn)入相對(duì)穩(wěn)定的過(guò)渡安置，一般都在1－2個(gè)月之間?！斑^(guò)渡安置”就是對(duì)那些暫時(shí)無(wú)法獲得永久性住房安置的受災(zāi)人員所進(jìn)行的統(tǒng)一安置，最常見(jiàn)也是最主要的形式就是政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)安置點(diǎn)，提供臨時(shí)住房和相應(yīng)的生活設(shè)施，使得受災(zāi)人員正常的日常生活可以開(kāi)展[1］。過(guò)渡安置的周期一般較長(zhǎng)，主要取決于永久性（安置）住房的建設(shè)情況，都江堰災(zāi)后用了3年，玉樹(shù)災(zāi)后用了2年?！坝谰眯园仓谩本褪亲屖転?zāi)群眾搬進(jìn)永久性住宅，恢復(fù)災(zāi)前的正常生活。

2.過(guò)渡安置的主要特點(diǎn)

盡管“過(guò)渡安置”和“應(yīng)急安置”都屬于非永久性的臨時(shí)安置，但使用者的狀態(tài)和使用周期的不同導(dǎo)致兩者差別很大。應(yīng)急安置階段，人們處于危難的情形中，很少有人顧及安置條件的好壞，大家彼此相互幫助共渡難關(guān)，絕大多數(shù)的人都在相對(duì)公平的規(guī)則下有序地服從安置。過(guò)渡安置情況相對(duì)復(fù)雜得多。首先，由于過(guò)渡安置的生活條件將比應(yīng)急安置有很大的提升，于是人們會(huì)爭(zhēng)先恐后地從應(yīng)急安置進(jìn)入過(guò)渡安置；其次，當(dāng)災(zāi)民進(jìn)入過(guò)渡安置階段一段時(shí)間后，生活開(kāi)始相對(duì)穩(wěn)定和規(guī)律。隨著時(shí)間的推移，人們漸漸從災(zāi)害的恐懼和痛苦中回歸到現(xiàn)實(shí)，重新向往美好的生活。過(guò)渡安置從精神和物質(zhì)兩方面為受災(zāi)人員提供幫助：在精神上，提供必要的心理咨詢和干預(yù)，緩解因?yàn)?zāi)害對(duì)居民造成的心理創(chuàng)傷，減少人們的內(nèi)心恐懼和痛苦；在物質(zhì)上，為災(zāi)民提供必要的生活設(shè)施和活動(dòng)場(chǎng)所，如日常的生活用房、服務(wù)用房和必要的場(chǎng)地。另外，過(guò)渡安置的人員相對(duì)集中形成安置點(diǎn)。根據(jù)以往的安置經(jīng)驗(yàn)，過(guò)渡安置點(diǎn)在規(guī)劃建設(shè)上應(yīng)重點(diǎn)考慮以下四個(gè)方面：

第一，建造時(shí)間要快。在巨大的突發(fā)性災(zāi)難之后，如果災(zāi)民長(zhǎng)時(shí)間處于居無(wú)定所的狀態(tài)，容易引發(fā)社會(huì)恐慌，因此，幾乎所有的災(zāi)后安置都強(qiáng)調(diào)要在最短的時(shí)間內(nèi)為災(zāi)民提供相對(duì)穩(wěn)定的生活場(chǎng)所。

第二，一定的舒適性。永久性住房建成之前，這里是災(zāi)民全部的生活場(chǎng)所，舒適的環(huán)境可以緩解災(zāi)后的創(chuàng)傷。需要強(qiáng)調(diào)的是，舒適度一般以當(dāng)時(shí)社會(huì)的平均生活水平為參照。

第三，價(jià)格應(yīng)相對(duì)低廉。畢竟不是永久性安置，過(guò)于昂貴的成本，會(huì)加重社會(huì)的負(fù)擔(dān)，主要取決于政府的承受能力。

第四，生態(tài)環(huán)保。安置是一個(gè)臨時(shí)性的解決方案，災(zāi)民將最終遷入永久性住房，安置點(diǎn)拆除，因此，在安置點(diǎn)最初規(guī)劃時(shí)就應(yīng)該考慮到如何減少對(duì)環(huán)境的干擾，減少建筑垃圾，等等。

過(guò)渡安置的方式和標(biāo)準(zhǔn)往往跟災(zāi)后整個(gè)國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展階段緊密關(guān)聯(lián)。汶川地震的災(zāi)后過(guò)渡安置跟唐山地震的不一樣，中國(guó)的災(zāi)后安置和日本也有很大區(qū)別。

二、當(dāng)代中國(guó)的公民社會(huì)

1.公民社會(huì)及其內(nèi)涵

“公民社會(huì)（CIVIL SOCIETY）”最早被用來(lái)指稱廣義的文明社會(huì)，體現(xiàn)著人類社會(huì)對(duì)自由和秩序的自覺(jué)追求。按照現(xiàn)代社會(huì)政治哲學(xué)的觀點(diǎn)，公民社會(huì)的基本內(nèi)涵可被界定為：以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以契約文化為中軸，以尊重和保護(hù)公民的基本權(quán)利為目標(biāo)的社會(huì)自主領(lǐng)域[2］。在查爾斯·泰勒看來(lái)，公民社會(huì)的形成分為三個(gè)不同階段，一是存在于國(guó)家權(quán)力支配之外的社團(tuán)是公民社會(huì)的萌芽；二是當(dāng)整個(gè)社會(huì)能夠通過(guò)不受國(guó)家支配的社團(tuán)來(lái)建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時(shí)，公民社會(huì)開(kāi)始形成雛形；三是當(dāng)這些社團(tuán)能夠相當(dāng)有效地決定或影響國(guó)家政策方向時(shí)，公民社會(huì)才真正形成[3］。上述三種情況具有一個(gè)共同的前提：公民社會(huì)相對(duì)于政治國(guó)家而獨(dú)立存在。政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系是，政府接受公民的委托行使行政管理權(quán)力，公民則按照法定程序，對(duì)政府及其官員行使行政管理權(quán)力，通過(guò)直接或間接詢問(wèn)及質(zhì)詢等方式要求其作出具體解釋或明確答復(fù)，甚至可以通過(guò)司法途徑進(jìn)一步追究其在行使職權(quán)過(guò)程中所產(chǎn)生的不當(dāng)行為或不良后果的法律責(zé)任[4］。公民社會(huì)對(duì)于現(xiàn)代民主政治至關(guān)重要，因?yàn)?，只有?dāng)國(guó)家權(quán)力受到公民社會(huì)的牽制時(shí)，才不會(huì)無(wú)限膨脹和泛濫；通過(guò)公民社會(huì)的約束，公共權(quán)力可以避免受到極少數(shù)人或勢(shì)力的控制，各分支和各層級(jí)之間的分權(quán)與制衡關(guān)系才能得到保障。

2.中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展

在長(zhǎng)期的自然經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)建立在血緣、地緣等人與人之間直接的依附關(guān)系基礎(chǔ)上，個(gè)人總是直接從屬于某一社會(huì)共同體，具有高度的依賴性，個(gè)體的獨(dú)立人格受到壓制。新中國(guó)成立到改革開(kāi)放前，由于中央高度集權(quán)，計(jì)劃主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，使得整個(gè)社會(huì)表現(xiàn)出同質(zhì)性和均質(zhì)性，個(gè)人依然從屬某個(gè)集體，自主能力遭到扼殺。從社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)整合角度上看，自然經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)都屬于非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人還沒(méi)有成為獨(dú)立的自由個(gè)體，社會(huì)處于“人的依賴關(guān)系”占支配地位的發(fā)展階段，突出表現(xiàn)就是缺乏一個(gè)區(qū)別于政治國(guó)家的具有相對(duì)獨(dú)立性的社會(huì)自主領(lǐng)域[5］。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在自由的商品流通過(guò)程中，群體的平等、競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放的意識(shí)得到培育；另外，越來(lái)越細(xì)的社會(huì)分工，導(dǎo)致利益主體趨向多元化、異質(zhì)化，使利益團(tuán)體多樣化，加速了單一性質(zhì)的社會(huì)的解體，社會(huì)階層開(kāi)始分化并走向多元，國(guó)家慢慢與社會(huì)分離，逐步形成并不斷強(qiáng)化著公民社會(huì)的自主性品格。

三、我國(guó)當(dāng)前災(zāi)后過(guò)渡安置現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.災(zāi)后安置過(guò)程中公民社會(huì)與政府之間的博弈

根據(jù)我國(guó)的相關(guān)法律，每當(dāng)遇到重大的災(zāi)害，都是由各級(jí)政府負(fù)責(zé)相關(guān)的救災(zāi)和安置工作。因此，災(zāi)后的救災(zāi)安置工作成為考核政府績(jī)效的重要指標(biāo)，并由此產(chǎn)生了受災(zāi)的公民與負(fù)責(zé)救災(zāi)、安置、重建的政府之間的博弈。

在市場(chǎng)條件下，公民社會(huì)就是物的依賴關(guān)系結(jié)成“有機(jī)的社會(huì)團(tuán)結(jié)”的表現(xiàn)形式[6］。它承認(rèn)人們追求自身利益的正當(dāng)性，會(huì)把任何對(duì)個(gè)體利益的非法侵害視同為對(duì)所有其他個(gè)體乃至社會(huì)整體利益的侵害而加以抵制，還要表現(xiàn)為在已有的政治體系之外再構(gòu)建一個(gè)實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)功能的防衛(wèi)性外殼的理論和實(shí)踐活動(dòng)[7］。近年來(lái)，隨著公民社會(huì)的不斷壯大，我國(guó)公民政治參與日趨活躍。現(xiàn)實(shí)中有序、有效的公民社會(huì)的政治參與，源源不斷地供給了憲政架構(gòu)抵御極權(quán)政治侵蝕的力量。在公民社會(huì)與政府之間無(wú)數(shù)次對(duì)利益的討價(jià)還價(jià)中，公民權(quán)利逐漸地積累起來(lái)。

自從新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)執(zhí)行的是典型的一黨制的政府權(quán)力運(yùn)作模式，實(shí)踐中遵循政治行政一元論（政治與行政不分）[4］。政府往往以政治的方式對(duì)待行政（如政策制定），以行政的方式對(duì)待政治（如資源分配），由此產(chǎn)生的政府治理理念是一種“權(quán)威主義理念”[8］，主要表現(xiàn)為其他主體參與治理不夠，政府治理成了單一的政府統(tǒng)治。改革開(kāi)放后，盡管黨的執(zhí)政基礎(chǔ)已開(kāi)始向民主、公平轉(zhuǎn)變，但是這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程比較緩慢，尚未完成，從而導(dǎo)致一部分人對(duì)現(xiàn)行基本政治制度的懷疑。在這種背景下，以突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件為突破口，來(lái)展現(xiàn)“以人為本”、“和諧社會(huì)”的執(zhí)政理念，就格外受到青睞。因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候推行人本執(zhí)政理念和民生倫理能體現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)，可以鋪墊更高的政治績(jī)效[4］。因此，我們不難理解在一些重大災(zāi)情發(fā)生后，中央政府采取舉國(guó)體制來(lái)進(jìn)行災(zāi)后的救援、安置和重建。這種以對(duì)口支援為代表的舉國(guó)動(dòng)員體制，在資源征集的效率上具有無(wú)可匹敵的優(yōu)勢(shì)，給災(zāi)區(qū)的恢復(fù)帶來(lái)了強(qiáng)大的助力。然而，為了彌補(bǔ)集權(quán)可能產(chǎn)生的消極影響，它必然追求競(jìng)賽性和超越性的結(jié)果[4］。

2.我國(guó)當(dāng)前災(zāi)后過(guò)渡安置中的主要問(wèn)題

（1）巨大的物質(zhì)浪費(fèi)和環(huán)境污染 目前我國(guó)災(zāi)后過(guò)渡安置采用的主要方式是政府提供過(guò)渡板房。汶川地震之后，2008年5月21日，國(guó)務(wù)院決定20省市援建100萬(wàn)套過(guò)渡房的工作必須在三個(gè)半月內(nèi)完成，“援建過(guò)渡房的數(shù)量只能多不能少，質(zhì)量只能好不能差，時(shí)間只能提前不能推遲”[9］。在這種不計(jì)成本的保障式安置的行政命令下，部分地區(qū)存在夸大災(zāi)情損失的情況，過(guò)渡板房的援助采購(gòu)的供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際需求[10］，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在汶川地震的一年后，許多過(guò)渡安置點(diǎn)已經(jīng)空無(wú)一人。板房畢竟是一種臨時(shí)安置手段，最終將被拆除，而且回收再利用或可再生的價(jià)值低，過(guò)量板房造成的是資源浪費(fèi)。另外，廢棄的板房會(huì)造成環(huán)境污染。板房大多采用聚苯乙烯夾芯板，這種高分子材料的后期處理比較困難，在普通環(huán)境下的降解需要幾百年，焚燒處理又將會(huì)產(chǎn)生二惡英等多種有毒氣體，而掩埋后其中的各類有毒添加劑會(huì)造成土壤和地下水資源的破壞。

過(guò)量的過(guò)渡板房安置同時(shí)還會(huì)占用大量的建設(shè)地，在一定程度上會(huì)影響到永久性安置房的建設(shè)用地。1976年唐山地震過(guò)去兩個(gè)月后，37.9萬(wàn)間抗震簡(jiǎn)易房被建設(shè)完成，基本解決了受災(zāi)群眾過(guò)渡安置問(wèn)題。隨后，唐山開(kāi)始建設(shè)永久性住房，當(dāng)時(shí)提出“一年作準(zhǔn)備、三年大干、一年掃尾，1982年左右建設(shè)基本完成”，而事實(shí)上直到1986年唐山的災(zāi)后重建才基本結(jié)束，原因之一就是當(dāng)時(shí)大量的簡(jiǎn)易房占據(jù)了施工用地，導(dǎo)致施工效率低下[9］。

（2）群體事件頻發(fā) 汶川地震后，為了提高安置的效率，板房往往被集中在一起，形成規(guī)模超大的過(guò)渡安置點(diǎn)，僅僅在都江堰市區(qū)，就有十多個(gè)從數(shù)千人到上萬(wàn)人的大型安置點(diǎn)。以都江堰“勤儉人家”安置點(diǎn)為例，其位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，占地約四百畝，容納居民總數(shù)近11 000人。由于過(guò)渡安置的時(shí)間緊急，再加上我國(guó)目前群眾社區(qū)自治組織還不夠成熟，過(guò)渡安置基本上都是以政府為主導(dǎo)，而缺乏群眾參與，在這種背景下，人群的過(guò)度集中容易產(chǎn)生問(wèn)題。一是安置居民心理恢復(fù)緩慢，大量受災(zāi)群眾被迫進(jìn)行異地臨時(shí)安置，造成了人口的異質(zhì)性；災(zāi)害又使得原來(lái)的社會(huì)關(guān)系嚴(yán)重被損毀，人際關(guān)系呈現(xiàn)沙化或原子化狀態(tài)，人們孤立無(wú)助，無(wú)以依托，彼此間缺乏信任，人際間有較強(qiáng)的疏離性。面對(duì)被嚴(yán)重壓縮的生存空間，震前生活情境的慣性心理讓受災(zāi)人群容易出現(xiàn)生活失序的情況。二是消極情緒的相互感染，導(dǎo)致普遍存在一種將災(zāi)民概念自我標(biāo)簽化的趨勢(shì)，出現(xiàn)“等”、“靠”、“要”的福利依賴心理，時(shí)常抱有強(qiáng)烈的不滿情緒，爭(zhēng)執(zhí)、猜忌不斷，有時(shí)甚至出現(xiàn)“民以官貪、官以民刁”的對(duì)立勢(shì)頭[11］；另外，親友亡故、財(cái)產(chǎn)損失等客觀現(xiàn)實(shí)使得一部分人情緒低落悲觀，甚至失去了生活的信心，過(guò)多的人員集中會(huì)使得原本少量小范圍的矛盾沖突演變成大規(guī)模群體事件。

四、日本災(zāi)后安置點(diǎn)的考察

眾所周知，日本是一個(gè)災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，在長(zhǎng)期與自然災(zāi)害的搏斗中，日本政府和民眾積累了大量先進(jìn)的救災(zāi)、安置與重建的方法和經(jīng)驗(yàn)。2011年3月，日本宮城發(fā)生地震（海嘯），這次災(zāi)害對(duì)城市產(chǎn)生的破壞不亞于汶川地震。2011年9月，筆者考察了部分災(zāi)后安置點(diǎn)，并通過(guò)掌握的資料對(duì)日本災(zāi)后安置點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行了相關(guān)分析，希望可以為我國(guó)目前的過(guò)渡安置點(diǎn)建設(shè)找到一些改良的途徑。

1.宮城縣海嘯后陸前高田市鳴石仮安置點(diǎn)情況簡(jiǎn)介

日本宮城地震（海嘯）后，陸前高田市的鳴石仮安置點(diǎn)設(shè)在了地勢(shì)較高的陸前高田市立第一中學(xué)里，全部由過(guò)渡板房組成，其中有三種不同的戶型供災(zāi)民選擇，共安置災(zāi)民150戶，四周用鐵絲網(wǎng)圍合。安置點(diǎn)除了少量的、必要的臨時(shí)瀝青機(jī)動(dòng)車道外，其余地面都是自然細(xì)石地面，雨水除了可以通過(guò)地表排走外，還可以通過(guò)土壤回到地下。當(dāng)安置點(diǎn)拆除后，對(duì)原來(lái)的自然環(huán)境的影響最小。

過(guò)渡板房的做法是先進(jìn)行地面平整夯實(shí)，打入木樁，形成平臺(tái)支撐以聚合夾芯板和輕型鋼結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的板房，這樣可以保證屋內(nèi)地面干燥舒適。板房?jī)?nèi)部功能齊全，除了起居空間外，還包含廚房及衛(wèi)生間，并實(shí)現(xiàn)了水、電、氣等各種管線集成，家用電器安全齊備。除了空間變小外，板房的生活功能幾乎與正常住宅相同，基本的日常生活能夠在自己的“家”中獨(dú)立完成。因此，災(zāi)民的日常生活各自獨(dú)立，彼此間沒(méi)有相互的干擾。

鳴石仮安置點(diǎn)采取的是高度社區(qū)自治的管理模式，從災(zāi)后重建、災(zāi)民就業(yè)輔導(dǎo)、安置點(diǎn)的日常維護(hù)、文化娛樂(lè)活動(dòng)等幾乎所有的公共事務(wù)都由社區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決，集會(huì)場(chǎng)成為安置點(diǎn)中除住宅外唯一的公共用房。

2.日、中災(zāi)后過(guò)渡安置規(guī)劃建設(shè)的異同

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，日本的過(guò)渡安置點(diǎn)一般規(guī)模不大，功能相對(duì)簡(jiǎn)單，除了住宅外主要是社區(qū)中心，災(zāi)民的日常生活基本上可以各自獨(dú)立完成，一些公共服務(wù)依然通過(guò)城市來(lái)解決。安置點(diǎn)的日常管理主要依靠社區(qū)自治組織來(lái)完成。中國(guó)目前的過(guò)渡安置點(diǎn)規(guī)模較大，從管理到居民的日常生活等都是政府全權(quán)包辦。為了減短應(yīng)急安置的時(shí)間，讓受災(zāi)人員盡快進(jìn)入到相對(duì)穩(wěn)定的過(guò)渡安置的階段，日本和中國(guó)都采用了工業(yè)化程度高的聚合夾芯板和輕型鋼結(jié)構(gòu)的板房作為災(zāi)后過(guò)渡安置的主力裝備。在舒適度上，日本的板房明顯高于中國(guó)，主要表現(xiàn)在板房的材料性能、各種設(shè)備、設(shè)施的集成、管線的綜合、家具以及內(nèi)部空間設(shè)計(jì)等諸多方面。日本強(qiáng)大的工業(yè)化基礎(chǔ)支撐了板房從設(shè)計(jì)到生產(chǎn)、安裝的所有過(guò)程，同時(shí)也保證了品質(zhì)。由此，日本板房的造價(jià)成本明顯高出中國(guó)許多。日本能夠選擇這種板房主要由于以下原因：首先，日本國(guó)內(nèi)的整體消費(fèi)水平較高；其次，日本房屋的抗震能力較強(qiáng)，完全損毀的房屋相對(duì)較少，在多種安置辦法的共同作用下，需要政府提供過(guò)渡安置房的人員相對(duì)較少。而中國(guó)的過(guò)渡安置主要依靠臨時(shí)安置房來(lái)解決，就中國(guó)目前的社會(huì)承受能力而言，巨大的板房數(shù)量必然導(dǎo)致成本和品質(zhì)下降。

另外，日本安置點(diǎn)在生態(tài)環(huán)保方面也優(yōu)于中國(guó)，它們更好地維持了原來(lái)的地貌，產(chǎn)生了更少的建筑垃圾，更好地維持了原來(lái)場(chǎng)地土壤和地下水的平衡。災(zāi)后安置是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題，一般來(lái)說(shuō)，政府總是根據(jù)本國(guó)、本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)選擇安置方式，由于日中國(guó)情的巨大差異，我們很難說(shuō)孰優(yōu)孰劣，但是，筆者認(rèn)為日本在安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)方面有不少做法值得我們借鑒。

五、對(duì)我國(guó)災(zāi)后過(guò)渡安置點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的幾點(diǎn)建議

第一，合理控制過(guò)渡板房的數(shù)量。在我國(guó)公民社會(huì)日益成熟的背景下，政府在過(guò)渡安置過(guò)程中應(yīng)理性執(zhí)政，既要以人為本，又要避免民粹主義，統(tǒng)籌兼顧臨時(shí)性過(guò)渡安置與長(zhǎng)期安居的關(guān)系。根據(jù)汶川和玉樹(shù)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)目前一般2－3年即可完成災(zāi)后重建，因此，鑒于板房的重復(fù)利用率不高，屆時(shí)拆除的板房都將成為建筑垃圾，所以在條件允許的情況下應(yīng)盡量少建臨時(shí)性的過(guò)渡板房。地方政府需要進(jìn)行準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，同時(shí)提供多種過(guò)渡安置方案并鼓勵(lì)受災(zāi)群眾選擇貨幣安置、異地安置等其他方式。板房數(shù)量減少后，過(guò)渡安置點(diǎn)的規(guī)模和所占用的建設(shè)面積也將大大減少，進(jìn)而減少對(duì)永久性安置房建設(shè)的干擾和對(duì)環(huán)境的破壞。

第二，小規(guī)模組團(tuán)，社區(qū)化管理。在數(shù)量一定的情況下，盡量采用小規(guī)模的組團(tuán)，組建社會(huì)分層型社區(qū)①社區(qū)按照結(jié)構(gòu)類型可分為自然產(chǎn)業(yè)型社區(qū)和社會(huì)分層型社區(qū)。所謂自然產(chǎn)業(yè)型社區(qū)，是指同一行業(yè)乃至同一單位的人集中居住的社區(qū)，而社會(huì)分層型社區(qū)，是指收入和生活水平相同或相近的人集中居住的社區(qū)。，從而使得安置居民利益訴求較為相同，易于滿足共同性的需求，并由此形成居民的社區(qū)自治機(jī)制，促進(jìn)受災(zāi)群眾的自我服務(wù)、自我管理、自我約束。引導(dǎo)安置居民在生活中形成密切而持久的互動(dòng)關(guān)系，將處于原子狀態(tài)的個(gè)人編織成守望相依的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)于災(zāi)后居民日常生活的恢復(fù)，將具有先在性和基礎(chǔ)性的意義[11］。大力開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)，以社區(qū)文化為龍頭，通過(guò)社區(qū)活動(dòng)不斷增進(jìn)人與人間的關(guān)系，增強(qiáng)安置居民之間的心理認(rèn)同，緩解因?yàn)?zāi)害對(duì)居民造成的心理創(chuàng)傷。災(zāi)后重建的許多具體工作都將落到社區(qū)這個(gè)平臺(tái)上，由群眾內(nèi)在動(dòng)因形成的群體整合與生活秩序化局面，能有效降低政府部門在履行相關(guān)職能時(shí)管理成本及道德成本的消耗，避免官與民之間矛盾的激化[11］。

第三，持續(xù)的改善生活設(shè)施。當(dāng)過(guò)渡安置點(diǎn)的居民逐漸適應(yīng)當(dāng)前的日常生活后，他們的關(guān)注點(diǎn)會(huì)由早期的生活空間的有無(wú)逐漸轉(zhuǎn)變到品質(zhì)的高低。生活設(shè)施簡(jiǎn)陋易損，物業(yè)管理缺位是安置點(diǎn)居民不滿的主要問(wèn)題，如何開(kāi)展公共廚房、公共浴室、公共廁所的設(shè)備維護(hù)維修和保潔，如何保證水、電等的正常供應(yīng)，房屋漏水和道路積水如何及時(shí)得到處理等都成為居民日常生活中最關(guān)心的話題。因此，持續(xù)改善板房居住條件，維護(hù)各項(xiàng)配套生活設(shè)施，完善社區(qū)公共服務(wù)功能，保證安置居民基本生活空間良好運(yùn)行，十分必要。

六、結(jié) 語(yǔ)

永久性安置房的建設(shè)需要時(shí)間，因此，許多失去房屋的受災(zāi)群眾將在臨時(shí)安置區(qū)的板房中度過(guò)一至三年，這段時(shí)間是受災(zāi)群眾逐步調(diào)整自己生活的關(guān)鍵性時(shí)期，每個(gè)家庭的生產(chǎn)、生活以及未來(lái)的社會(huì)關(guān)系都將在此期間獲得重建，如果臨時(shí)安置處理不當(dāng)，則是各種社會(huì)矛盾和沖突多發(fā)的時(shí)期。

目前，我國(guó)的行政體制仍然是一定程度上的行政集權(quán)制，自上而下的授權(quán)方式導(dǎo)致一些地方政府的災(zāi)后重建要么是“面子工程”，要么是“做作業(yè)”，為了應(yīng)付和交差[18］。在這種體制下，臨時(shí)安置房一旦建成，一些地方的一級(jí)政府會(huì)將全部的工作重心向永久性災(zāi)后重建等容易出政績(jī)的方面轉(zhuǎn)移，臨時(shí)安置點(diǎn)的日常維護(hù)和管理則留給了各個(gè)街道辦和社居委，但是在現(xiàn)實(shí)中，這些基層部門解決問(wèn)題的能力是極其有限的。

在當(dāng)前我國(guó)公民社會(huì)不斷壯大，公民維權(quán)意識(shí)不斷增加，對(duì)政府工作的監(jiān)管力度也不斷加強(qiáng)的背景下，如果集中安置區(qū)由于前期規(guī)劃建設(shè)的不科學(xué)，就會(huì)給后期的管理或服務(wù)帶來(lái)許多困難，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾。相反，如果過(guò)渡安置點(diǎn)建設(shè)管理能在規(guī)劃階段就能得到優(yōu)化，合理控制安置點(diǎn)的規(guī)模，形成團(tuán)結(jié)高效的社區(qū)，幫助居民形成自治組織，積極參與災(zāi)后重建，不僅能夠?yàn)槭転?zāi)群眾提供良好的臨時(shí)居住空間，而且可以讓過(guò)渡安置點(diǎn)成為引導(dǎo)人們回歸日常和重建生活的場(chǎng)所，同時(shí)也會(huì)對(duì)于我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展走向產(chǎn)生積極的影響。

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