童舜堯

(寧波大紅鷹學(xué)院 社科部，浙江 寧波 315000)

清末天津都統(tǒng)衙門的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其啟示

童舜堯

(寧波大紅鷹學(xué)院 社科部，浙江 寧波 315000)

開發(fā)征地可以說是城市實(shí)施發(fā)展規(guī)劃的起點(diǎn)，出于安全需要，都統(tǒng)衙門開展的毀墻筑路工程拉開了近代天津基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的序幕。而法制、稅收、征地價(jià)格的三駕馬車，有力地推動(dòng)了項(xiàng)目施工的進(jìn)度以及社會(huì)秩序的安定。法制是征地工作走上正軌的保障，稅收是征地補(bǔ)償?shù)奈镔Y保障，合理的補(bǔ)償價(jià)格又是減少征地工作帶來(lái)的官民對(duì)立的重要手段。這對(duì)我們今天的地產(chǎn)開發(fā)依然具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，即政府能不能扮演非盈利的角色來(lái)定格地產(chǎn)行業(yè)的未來(lái)走向。要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)成功的城市發(fā)展案例，就必須認(rèn)識(shí)到政府與民間保持暢通的溝通渠道的重要性。

都統(tǒng)衙門；補(bǔ)償價(jià)格；稅收體制

法制、稅收、價(jià)格機(jī)制是天津都統(tǒng)衙門接手天津行政管理后，解決市政工程建設(shè)的三大手段。正是由于《天津城行政條例》所起到的法律約束力，將西方的契約精神落實(shí)到天津市的管理運(yùn)作中，才使得開發(fā)征地得到了法律上的保障。城市稅收制度的建立以及更加嚴(yán)格的管理，不僅增加了天津都統(tǒng)衙門的財(cái)政收入，還為開展市政工程建設(shè)提供了資金保障。而資金的保障又在征地價(jià)格上滿足了被拆遷戶的需求，良性的循環(huán)使近代天津的城市面貌發(fā)生了巨大變化。當(dāng)今我們依然在地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)中，遭遇征地補(bǔ)償?shù)膯栴}，抗拒拆遷的事件屢見于新聞媒體中。通過了解近代天津都統(tǒng)衙門公共建設(shè)的歷史，我們是能從中獲得有益的經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)的。

一、天津都統(tǒng)衙門的設(shè)立及其征地開發(fā)起因

1900年既是天津苦難的年歲又是“走向新生”的一年?？嚯y是因?yàn)榘藝?guó)聯(lián)軍占領(lǐng)天津，用刺刀建立了臨時(shí)政府(即都統(tǒng)衙門)，對(duì)天津人民實(shí)施了長(zhǎng)達(dá)兩年的軍事殖民統(tǒng)治。侵略者不僅殘酷鎮(zhèn)壓反抗者，還大肆搜刮天津人民的財(cái)富，欠下天津人民累累血債。而“走向新生”是指兩年中，都統(tǒng)衙門按西方城市規(guī)劃布局進(jìn)行了大規(guī)模的公共工程建設(shè)，不僅改變了城市面貌，還吸引了外地和西方國(guó)家一些商業(yè)團(tuán)體來(lái)津進(jìn)行投資開發(fā)，促成了天津自開埠通商以來(lái)，第一次早期現(xiàn)代化改造的浪潮。

1900年7月14日，八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)天津。兩天后，聯(lián)軍之各國(guó)指揮官便開始協(xié)商如何恢復(fù)天津城市秩序問題。經(jīng)過兩天協(xié)商各國(guó)最終達(dá)成妥協(xié)，由俄、英、日三國(guó)各派一名權(quán)力相等的軍官擔(dān)任總督或委員，組成臨時(shí)政府，即“暫行管理津郡城廂內(nèi)外地方事務(wù)都統(tǒng)衙門”，人們習(xí)慣稱它為“都統(tǒng)衙門”。名義上三委員“每人在管理方面享受同等的發(fā)言權(quán)”[1]，而實(shí)際上其日常工作由俄國(guó)委員把持?？梢灾v，天津都統(tǒng)衙門本身也是各國(guó)間權(quán)力制衡的產(chǎn)物，在某些事務(wù)上，一些國(guó)家是無(wú)法為所欲為的。因此都統(tǒng)衙門的行政運(yùn)作效率很高，這也在某種程度上，保證了天津城能在短短兩年時(shí)間內(nèi)成功進(jìn)行城市改造。

說到征地開發(fā)，其實(shí)是侵略者出于安全需要而拆毀天津城墻的現(xiàn)實(shí)考慮。城墻離租界近，租界在城墻守軍的有效射擊范圍內(nèi)，只有拆毀城墻改成馬路才能維護(hù)自身安全。城墻消失后，其原址既成了交通便利且寬闊的城市主干道，也成了城市的黃金地段，吸引了許多商業(yè)投資的到來(lái)，譬如比利時(shí)商人就曾向都統(tǒng)衙門申請(qǐng)來(lái)天津開辦電車、電燈公司。馬路帶動(dòng)了商業(yè)開發(fā)，同時(shí)也涉及到大量的民房拆遷工作。出人意料的是，在拆遷問題上侵略者放低了他們高傲的姿態(tài)與統(tǒng)治權(quán)威，合理并有序地展開了這項(xiàng)工作。天津的城市改造能在兩年時(shí)間內(nèi)以驚人的速度推進(jìn)，和征地措施的得力與保證了社會(huì)秩序的相對(duì)安定是分不開的。

二、天津都統(tǒng)衙門征地開發(fā)的三大措施

一是征地開發(fā)的法制保障。如果缺少法制，征地工作很容易陷入暴力執(zhí)法的泥潭。都統(tǒng)衙門是通過定期召開全體委員會(huì)議來(lái)行使行政管轄權(quán)的，委員會(huì)議否定三權(quán)分立原則，而是集立法、司法、行政、財(cái)政權(quán)力于一身。它既制定具有法律效力的各種條列，也施行治安管理和司法權(quán)力，法庭的各項(xiàng)判決都要經(jīng)委員會(huì)議的批準(zhǔn)才能生效。委員會(huì)議將整個(gè)天津轄區(qū)納入了法制社會(huì)的軌道，西方的法制精神得到了較好的貫徹執(zhí)行。都統(tǒng)衙門一共召開了300多次會(huì)議，后人曾將所有會(huì)議紀(jì)要整理成冊(cè)出版發(fā)行，它是研究都統(tǒng)衙門統(tǒng)治天津這段歷史的第一手資料。

都統(tǒng)衙門頒布的第一個(gè)法令就是《天津城行政條例》，該條例對(duì)行使管轄權(quán)的第四項(xiàng)規(guī)定就是“清理中國(guó)政府和私人放棄的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，編造清單并且采取必要的保護(hù)措施”[2]1。條例還規(guī)定洋人在都統(tǒng)衙門的管轄區(qū)不享有所謂的治外法權(quán)，“違反條例的外國(guó)人應(yīng)予逮捕，并立即作出訊問筆錄，并在24小時(shí)內(nèi)將被逮捕的外國(guó)人送交所屬的軍事或領(lǐng)事當(dāng)局”[2]2。正因?yàn)闂l例有保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，才使得征地開發(fā)納入了法制軌道。比如1900年12月12日的第81次會(huì)議，針對(duì)英國(guó)占領(lǐng)軍司令坎貝爾想在天津東南軍械所附近設(shè)置靶場(chǎng)一事，都統(tǒng)衙門的答復(fù)卻是“如不付給房主賠償費(fèi)，本委員會(huì)無(wú)法讓居住在那一帶的居民搬遷……如果英國(guó)當(dāng)局愿意承擔(dān)該項(xiàng)費(fèi)用，臨時(shí)政府將做出概算，并可以負(fù)責(zé)民房的拆遷工作”[2]110。在清理財(cái)產(chǎn)的過程中，都統(tǒng)衙門還向能夠出示財(cái)產(chǎn)證明的人發(fā)放房產(chǎn)證，并登記注冊(cè)，這也保證了日后的拆遷工作能平穩(wěn)地運(yùn)行。

二是稅收體制的建立。征地工作沒錢寸步難行，強(qiáng)拆必然導(dǎo)致發(fā)生后果無(wú)法預(yù)料的群體事件。都統(tǒng)衙門為了榨取天津人民的財(cái)富，建立了一整套完善的稅收制度，并成立財(cái)政管理小組委員會(huì)來(lái)嚴(yán)格管理稅款的使用。稅種的數(shù)量，征稅的比例，我們從1900年9月10日召開的第32次會(huì)議上能完整地看到。諸如入市稅、所得稅、執(zhí)照稅、碼頭捐，等等，都有詳細(xì)的規(guī)定該如何收取。憑借這一制度，都統(tǒng)衙門迅速聚斂了巨額財(cái)富。從1900年11月到1902年8月15日，共抽稅白銀達(dá)二百七十多萬(wàn)兩。[3]然而，值得一提的是，會(huì)議紀(jì)要對(duì)都統(tǒng)衙門的每一筆財(cái)政收入和支出都有詳細(xì)記錄。幾乎都統(tǒng)衙門的所有會(huì)議，都記錄有關(guān)于財(cái)務(wù)匯報(bào)和使用的內(nèi)容，而這筆財(cái)富除維持日常行政支出外，大部分卻被用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程建設(shè)上，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)就是其中之一。后來(lái)都統(tǒng)衙門在權(quán)力移交給清政府時(shí)，將所有的收支明細(xì)賬目，以及存款余額都一并交給了袁世凱。天津的城市改造既在短短兩年取得突飛猛進(jìn)的成就，還能做到賬目上有剩余，社會(huì)秩序相對(duì)安定，這與完善的稅收體制帶來(lái)強(qiáng)有力的財(cái)政支持是分不開的。

三是合理的補(bǔ)償價(jià)格與相對(duì)人性化的征地規(guī)定?？v觀都統(tǒng)衙門治津的兩年歷史，城市改造與征地拆遷是平穩(wěn)運(yùn)行的，幾乎難覓暴力拆遷和抗拒執(zhí)法的案例。這主要?dú)w功于其合理的補(bǔ)償價(jià)格，照顧到了各被拆遷戶的利益，從而減少了拆遷工作的阻力。

比如1900年11月24日，都統(tǒng)衙門第73次會(huì)議討論了為建造沿河馬路所需支付給拆遷民房的地皮征用費(fèi)用問題。由司庫(kù)、漢文秘書和司法部長(zhǎng)三人組成小組委員會(huì)，審核由林德提交的沿河房屋估價(jià)報(bào)告，再提請(qǐng)全體委員會(huì)議通過。該會(huì)議制定了三種補(bǔ)償辦法：一是土地置換，即在其它地方免費(fèi)劃撥給被拆遷戶同等面積的宅基地；二是按全體委員會(huì)批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定被拆遷房屋的房?jī)r(jià)；三是各類宅基地皮均以每畝白銀75兩支付征地費(fèi)。這里我們不得不承認(rèn)，每畝75兩白銀的征地補(bǔ)償費(fèi)，在當(dāng)時(shí)國(guó)際銀價(jià)大漲、清政府收緊銀根的金融環(huán)境下是非?？捎^的，而且具有很強(qiáng)購(gòu)買力。所以我們看到后來(lái)被拆遷戶在向都統(tǒng)衙門提交有關(guān)拆遷事宜的請(qǐng)?jiān)笗?，只就拆遷的時(shí)間安排與具體土地置換的位置問題表達(dá)了意見，并沒有對(duì)75兩白銀的拆遷費(fèi)討價(jià)還價(jià)，說明這是當(dāng)時(shí)被拆遷戶都比較認(rèn)可的價(jià)格。

說起相對(duì)人性化的征地規(guī)定，我們可以從1900年11月19日，都統(tǒng)衙門召開的第70次會(huì)議上看到。該會(huì)明確規(guī)定：“凡因修筑道路須拆遷民房，均須提前一個(gè)月通知房主”[2]84。此規(guī)定有利于被拆遷戶有充裕的時(shí)間安排后續(xù)事宜，并且這項(xiàng)規(guī)定是得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行的。比如前述的被拆遷戶遞交請(qǐng)?jiān)笗录?，?900年12月10日的第80次會(huì)議上得到明確答復(fù)，雖然否定了被拆遷戶提出的不在冬季搬遷的請(qǐng)求，但卻肯定了被拆遷戶要求提前知道置換土地的具體位置，以便搭建臨時(shí)過渡房棲身的要求是合理的。[2]109于是會(huì)議命令路政官必須盡早通知搬遷戶置換土地的具體位置。還有就被拆遷戶提出的地段不同補(bǔ)償價(jià)格也應(yīng)有差異的問題，雖然沒得到都統(tǒng)衙門的首肯，但在1901年1月26日召開的第99次會(huì)議上，還是作出決定：“……坐落在護(hù)城河與道路之間的房屋主人的名單已交給林德先生。委員會(huì)命令，上述房屋在新命令下達(dá)之前，暫不拆除。責(zé)成沿河馬路工程小組委員會(huì)對(duì)緊靠城墻必須拆除的房屋的賠償問題提出意見”[2]154，這說明當(dāng)局還是重視了被拆遷戶的意見的。合理的補(bǔ)償價(jià)加上相對(duì)人性化的征地規(guī)定與執(zhí)法手段，使得征地工作暢行無(wú)阻。老百姓用帶有抵觸的情緒接受了天津城沒有城墻設(shè)防的現(xiàn)狀，同時(shí)又以開放包容的心態(tài)配合著侵略者對(duì)城市的改造建設(shè)，這就是歷史真實(shí)的兩面性。

三、天津都統(tǒng)衙門征地措施的當(dāng)代啟示

當(dāng)前我們?nèi)蕴幵诜康禺a(chǎn)行業(yè)高歌猛進(jìn)的時(shí)代，經(jīng)歷著黃金十年的地產(chǎn)行業(yè)，在為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大力量的同時(shí)，也暴露出不少現(xiàn)實(shí)問題。征地拆遷便是其中飽受詬病的問題，諸如強(qiáng)拆、釘子戶等事件屢屢見諸新聞媒體，甚至對(duì)政府的公信力產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。因此，我們研究清末天津都統(tǒng)衙門主導(dǎo)天津城市改造的歷史，對(duì)我們當(dāng)今城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造工作的順利推進(jìn)有著重要的啟發(fā)意義。

20世紀(jì)初的中國(guó)，民變風(fēng)潮席卷大江南北，而天津卻能在外國(guó)占領(lǐng)軍的刺刀下，相對(duì)安定地進(jìn)行城市建設(shè)，似乎成為一個(gè)遠(yuǎn)離民變風(fēng)潮的避風(fēng)港，這種鮮明的反差本身就值得讓人去思索其中的緣由。僅就征地開發(fā)問題來(lái)說，我們不得不承認(rèn)占領(lǐng)軍當(dāng)局所采取的措施是有成效的。其體現(xiàn)著西方法權(quán)精神的《天津城行政條例》，在事實(shí)上影響著城市生活的方方面面。一個(gè)占領(lǐng)軍司令想建靶場(chǎng)的要求都能被拒絕，正體現(xiàn)著條例明文規(guī)定保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)肅性。征地工作的展開，都是圍繞著條列的具體規(guī)定來(lái)執(zhí)行的。而有法可依正是保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)嚴(yán)肅性的必要前提。而一個(gè)合理的征地補(bǔ)償價(jià)格規(guī)定的出臺(tái)，也是這種嚴(yán)肅性的具體體現(xiàn)。所以，能否創(chuàng)造一個(gè)成功的地產(chǎn)開發(fā)案例，必須得益于法制社會(huì)的建立。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)政府的財(cái)稅收入主要來(lái)自農(nóng)村，城市市場(chǎng)管理和稅收并沒有成文法一類的制度?！敖蛑欣寰杈窒驘o(wú)定章，司事、巡丁遂得上下其手，不論價(jià)錢貴賤，但視其貨來(lái)源，漸行加捐”。[4]320而都統(tǒng)衙門以成文法的形式，在天津建立了近代中國(guó)第一個(gè)完整的稅收體制，它使得稅收從征收到開支的整個(gè)過程都做到有法可依，其中的現(xiàn)實(shí)意義是不容忽視的。

法權(quán)，不僅是對(duì)某些人肆意妄為、獨(dú)斷專行的否定，更在于從規(guī)章制度上保證了工作程序的陽(yáng)光透明。有了“法”這個(gè)前提，征地工作的一整套程序也就有了保障，而不僅僅是擺設(shè)。還是以都統(tǒng)衙門對(duì)沿河馬路的拆遷工作為例，1901年元旦剛過，當(dāng)局就派人去勘察現(xiàn)場(chǎng)，審核估價(jià)報(bào)告，對(duì)登記拆遷戶的造冊(cè)工作進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。然后將需要拆遷的房屋逐一繪圖，標(biāo)明房主和面積，一式兩份，都統(tǒng)衙門和房主各留一份。之后再按約定的條件把置換的土地逐一通知有關(guān)房主，分批分配。待估價(jià)報(bào)告審核完成后，都統(tǒng)衙門就發(fā)布告諭通知被拆遷戶在何時(shí)、何地領(lǐng)取補(bǔ)償金，一個(gè)月后再向這些戶主發(fā)放由公共工程局簽發(fā)的交換用地證書，漢文秘書做好登記。接下來(lái)的工作在1901年1月22日的第97次會(huì)議上得到具體落實(shí)，“公共工程局長(zhǎng)受命把因建造沿河馬路而被拆掉房屋的搬遷戶名單通知司庫(kù)，待工程小組委員會(huì)批準(zhǔn)沿河馬路工程預(yù)算后，即盡早向房主支付賠償費(fèi)。漢文秘書奉命張貼告諭，把因工程需要而拆遷的房屋通知房主本人，并要求在2月1日前，將房屋自行拆除，逾期不拆者，公共工程局將派人拆除”[2]148。從保存至今的會(huì)議紀(jì)要上我們能看到，都統(tǒng)衙門日后開展的其它公共工程建設(shè)的征地工作都是按照這種程序模式進(jìn)行的。工作程序上的陽(yáng)光透明，保證了征地補(bǔ)償金的每一文錢都按時(shí)按量發(fā)放到了拆遷戶手中，很好地維護(hù)了法制的嚴(yán)肅性。在征地過程中，公共工程局和漢文秘書的職能被凸顯了出來(lái)：前者具體負(fù)責(zé)工程的勘察、繪圖和預(yù)算等工作；后者負(fù)責(zé)與被拆遷戶的具體溝通事宜，是政策下達(dá)與民情上傳的媒介，是事實(shí)上的政府代言人。公共工程局的工作為都統(tǒng)衙門的城市規(guī)劃提供了決策依據(jù)，而決策又通過漢文秘書傳達(dá)至民間，保障了官民之間的信息溝通與交流。1902年，都統(tǒng)衙門又建立了田產(chǎn)局，頒布了天津第一個(gè)城市土地管理章程，規(guī)定賣方只有將土地平面圖附在地契上，交工程局簽發(fā)，經(jīng)田產(chǎn)局核實(shí)后才能辦理過戶手續(xù)。該規(guī)定開創(chuàng)了政府管理城市土地的先例，田產(chǎn)局可以在一定意義上視為近代城市房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的雛形。[4]321

合理的補(bǔ)償價(jià)格，既表明了估價(jià)工作的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，也成功地避免了當(dāng)局與拆遷戶的對(duì)立。在某種意義上可以說，補(bǔ)償價(jià)格是征地開發(fā)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。補(bǔ)償價(jià)格涉及百姓切身利益，處理不好會(huì)引發(fā)群體事件，甚至是社會(huì)危機(jī)。在項(xiàng)目建設(shè)上政府不僅要量力而行，更需要構(gòu)建好一個(gè)完善的稅制系統(tǒng)來(lái)給予財(cái)政保障。我們看到，天津都統(tǒng)衙門著眼工商實(shí)業(yè)，不靠賣地為生，幾乎是在扮演一個(gè)非盈利性的角色來(lái)主導(dǎo)征地拆遷工作，在其眼中，地產(chǎn)開發(fā)是一種公益事業(yè)。比如上述的天津城沿河馬路改造工程，連同征地費(fèi)用一起核算，在1901年1月10日的第92次會(huì)議上，公共工程局上報(bào)的花費(fèi)款額是白銀15768兩[2]136。隨后在次日召開的第93次會(huì)議上，都統(tǒng)衙門決定工程就按該價(jià)格轉(zhuǎn)讓給中國(guó)和日本的承包商來(lái)負(fù)責(zé)施工。這個(gè)工程不僅僅是拆遷筑路，后面還有商業(yè)規(guī)劃等一攬子項(xiàng)目。按現(xiàn)在的話講，都統(tǒng)衙門自身就是一個(gè)大開發(fā)商在一步步推進(jìn)工程進(jìn)度，因而《會(huì)談紀(jì)要》也就看不到有關(guān)土地出讓金的記載，倒是對(duì)各種稅的征收記錄得非常詳細(xì)。合理的補(bǔ)償價(jià)格是經(jīng)過多方論證的結(jié)果，不僅加快了工程施工的進(jìn)度，還帶動(dòng)了商業(yè)投資的進(jìn)駐，以及政府財(cái)稅來(lái)源的擴(kuò)大。拆毀天津城墻、擴(kuò)建沿河馬路工程，是都統(tǒng)衙門在天津全城紳民的一致反對(duì)聲中開展實(shí)施的。然而，工程進(jìn)展卻很平穩(wěn)，沒有引發(fā)民變事件，這在很大程度上是得益于當(dāng)局所扮演的這種非盈利角色的，它確實(shí)照顧到了大多數(shù)人的切身利益。都統(tǒng)衙門統(tǒng)治天津的兩年也是大搞公共建設(shè)的兩年，從其公共建設(shè)中，我們看不到土地財(cái)政的影子。從《會(huì)議紀(jì)要》上可以看到，維持當(dāng)局正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)政支出基本來(lái)自工商稅收，而非土地出讓金。這種非盈利的角色定位，對(duì)我們今天的城市公共設(shè)施建設(shè)仍有一定的啟發(fā)和借鑒意義。其也促使我們對(duì)今天的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)提出一個(gè)新問題，那就是，地產(chǎn)行業(yè)走過黃金十年的大發(fā)展后，政府能不能扮演非盈利角色來(lái)定格該行業(yè)的未來(lái)走向？

與清末天津都統(tǒng)衙門開發(fā)地產(chǎn)的行為相比，我們當(dāng)前政策上的最大差異，也是我們面臨的較大問題，就是土地財(cái)政問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是講究政企分開的，政府不再承擔(dān)開發(fā)商的企業(yè)行為。由于國(guó)家實(shí)行的是土地國(guó)有制，加之20世紀(jì)80年代以來(lái)，不斷推進(jìn)的有償使用土地制度的改革，使得征地工作的開展往往靠的是地方政府的公權(quán)力以及專政機(jī)關(guān)的力量來(lái)推行。各地方政府往往用低價(jià)收購(gòu)農(nóng)民土地再轉(zhuǎn)而高價(jià)出讓給開發(fā)商的辦法，去賺取高額利潤(rùn)。而在征地過程中，地方政府又大多依據(jù)國(guó)務(wù)院的《拆遷補(bǔ)償條例》，而非全國(guó)人大頒布的《物權(quán)法》來(lái)執(zhí)行?！稐l列》的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是用事實(shí)上的行政定價(jià)手段來(lái)代替市場(chǎng)定價(jià)，被拆遷戶缺少自己的話語(yǔ)權(quán)，交易不公平的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。土地出讓金雖然屬于地方政府的預(yù)算外收入，但在一些地方，卻成為政府收入的主要來(lái)源，以致許多地方政府養(yǎng)成了依賴土地財(cái)政為生的習(xí)慣?！暗赝酢鳖l出成為媒體競(jìng)相追逐的焦點(diǎn)新聞，土地財(cái)政自然也是高房?jī)r(jià)的幕后推手之一。面對(duì)高房?jī)r(jià)困局，中央宏觀調(diào)控的手段無(wú)論是動(dòng)用利率杠桿，還是醞釀出臺(tái)房產(chǎn)稅，都只停留在提升交易成本的層面。這些提升都容易轉(zhuǎn)化為購(gòu)房成本，最終由購(gòu)房者來(lái)承擔(dān)，造成房?jī)r(jià)越調(diào)越漲的局面。而在金融綜合改革尚處實(shí)驗(yàn)期的現(xiàn)階段，銀行存款準(zhǔn)備金率的提高又無(wú)疑把中小企業(yè)推入了融資難的困境。所以，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前房?jī)r(jià)的理性回歸，就必須治理土地財(cái)政，征地問題的實(shí)質(zhì)就是土地財(cái)政問題。政府賣地為生的現(xiàn)狀不改變，只會(huì)增加宏觀調(diào)控的阻力。高房?jī)r(jià)困境不破局，就必然制約城市發(fā)展的潛力。借鑒歷史上天津都統(tǒng)衙門所扮演的非盈利角色的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)地產(chǎn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)是有幫助的。

最后，我們還想談?wù)剤?zhí)政當(dāng)局與民間的上下溝通問題。由于列強(qiáng)間的權(quán)利制衡作用，天津都統(tǒng)衙門內(nèi)部沒有哪個(gè)國(guó)家能一家獨(dú)大，這在客觀上為西方近代民主化的城市管理經(jīng)驗(yàn)引入天津市政建設(shè)創(chuàng)造了有利條件。從都統(tǒng)衙門的《會(huì)議紀(jì)要》中能看到，少數(shù)服從多數(shù)的原則一直得到了較好的貫徹執(zhí)行，也因此我們發(fā)現(xiàn)，在征地拆遷的過程中，來(lái)自民間的信息反饋與決策當(dāng)局的溝通渠道一直是暢通的。當(dāng)局有事前的通告及具體的征地細(xì)節(jié)呈現(xiàn)給公眾，而公眾也能通過本地士紳將自身訴求上達(dá)當(dāng)局，所有問題與矛盾在工程開工前就已經(jīng)得到解決。《會(huì)議紀(jì)要》中沒有關(guān)于釘子戶問題的記載，兩年間持續(xù)不斷的公共建設(shè)，幾乎沒有來(lái)自被拆遷戶的阻力。這說明了保持當(dāng)局與民眾溝通渠道暢通的重要性，同樣值得今天的我們?nèi)フJ(rèn)真反思。官民之間溝通渠道的暢通，更能體現(xiàn)執(zhí)法的人性化。從《會(huì)談紀(jì)要》中可以看出，歷史上天津都統(tǒng)衙門的公共建設(shè)是比較重視來(lái)自民間的聲音的。征地拆遷是一個(gè)系統(tǒng)工程，同時(shí)還是矛盾累積的高發(fā)所在。如何建立讓群眾能順利表達(dá)自己利益訴求的溝通渠道，是各級(jí)政府無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)課題。與民眾的溝通渠道不暢，就容易導(dǎo)致城市的建設(shè)與發(fā)展阻力重重。我們既然提倡執(zhí)政文明，就不能損害群眾利益。損害群眾利益搞建設(shè)，自然與建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)相背離。天津都統(tǒng)衙門近代民主化的城市管理手段，至少能為我們當(dāng)今建設(shè)城市文明提供一個(gè)鮮活的樣板，即：要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)成功的地產(chǎn)開發(fā)案例，還必須重視來(lái)自草根階層的聲音，保持與草根階層暢通的溝通渠道。

雖然天津都統(tǒng)衙門鎮(zhèn)壓義和團(tuán)殘部抵抗力量的手段是殘酷的，以致積累了相當(dāng)多的民怨，但不能否認(rèn)的是，其治理天津的兩年也帶給了天津一個(gè)相對(duì)安定的社會(huì)環(huán)境，以及一個(gè)初具西方早期現(xiàn)代化模式的城市面貌。天津都統(tǒng)衙門推行的許多措施(比如警政、稅制等)以及未完成的工程建設(shè)，都被后繼的袁世凱所繼承和借鑒，并一一具體落實(shí)。天津在成為近代中國(guó)第一個(gè)沒有城墻設(shè)防的城市的同時(shí)，卻也不自覺地走上了近代城市化發(fā)展的道路。20世紀(jì)的頭20年，天津能在警政建設(shè)、工商投資、教育衛(wèi)生等事業(yè)上成為全國(guó)之翹楚，應(yīng)該說，是得益于天津都統(tǒng)衙門這兩年大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及制度安排的。

[1]胡濱譯.英國(guó)藍(lán)皮書有關(guān)義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)資料選譯[M].北京：中華書局，1980：193.

[2]汪壽松.八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)實(shí)錄：天津臨時(shí)政府會(huì)議紀(jì)要(上冊(cè))[M].天津：天津社會(huì)科學(xué)院出版社，2004.

[3]天津社會(huì)科學(xué)院歷史研究所.天津歷史資料：4[M].1964：97.

[4]羅澍偉.近代天津城市史[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993.

[5]龐玉潔.開埠通商與近代天津商人[M].天津：天津古籍出版社，2004：97.

(責(zé)任編輯 文 格)

Urban Public Infrastructure Construction by Tianjin Dutongyamen Authority in the Late Qing Dynasty and Its Inspiration

TONG Shun-yao

(DepartmentofSocialSciences,NingboDahongyingUniversity，Ningbo315000，Zhejiang，China)

Land expropriation could be the starting point of putting city development plan into practice. Dutongyamen Authority ruined the city walls and built roads for security need. It started modern infrastructure construction in Tianjin. Legal system, tax and land price were the three carriages. They effectively promoted the progress of project construction and the stability of social order. Legal system guaranteed the land expropriation to the right way. Tax was the material guarantee of land expropriation. Reasonable compensation price was the important means to reduce the conflict between official and people. It still has realistic directive significance on today's real estate development. Government should play a non-profit role to guide the trend of real estate industry. To create a successful case of city development, we must attach great importance to maintaining the communication between government and people.

Tianjin Dutongyamen Authority; compensation price; tax system.

2015-06-18

童舜堯(1974-)，男，江西省上饒市人，寧波大紅鷹學(xué)院社科部講師，歷史學(xué)博士，主要從事中國(guó)近代社會(huì)史研究。

K252;F294

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0038