杜 群

（武漢大學(xué)a．環(huán)境法研究所；b．法學(xué)院，武漢430072）

中國(guó)環(huán)境法理論研究存在對(duì)環(huán)境法體系中“生態(tài)保護(hù)法”系統(tǒng)性研究嚴(yán)重不足的狀況。在環(huán)境法治實(shí)踐中，中國(guó)生態(tài)保護(hù)法制基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)保護(hù)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，缺乏對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一生態(tài)監(jiān)督和管理法律的手段和制度。2014年新修改的《環(huán)境保護(hù)法》雖然在生態(tài)保護(hù)和管理上有所加強(qiáng)，但仍然沒(méi)有形成突破之勢(shì)。反之，在舉國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，中國(guó)生態(tài)保護(hù)的管理實(shí)踐、制度創(chuàng)新和試點(diǎn)卻不斷涌現(xiàn)和成長(zhǎng)，迫切需要環(huán)境法學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)法的基礎(chǔ)理論、基本制度和責(zé)任構(gòu)成等問(wèn)題進(jìn)行理性思考和系統(tǒng)解說(shuō)。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理既是生態(tài)保護(hù)法的核心理念和規(guī)則源泉，又是環(huán)境法方法學(xué)的基本路徑；對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概念和原則進(jìn)行規(guī)范意義上的考察，將有助于豐富中國(guó)生態(tài)保護(hù)法的法理基礎(chǔ)、規(guī)范構(gòu)建和治理模式等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題的研究。

一、綜合生態(tài)管理一般概念考察

“綜合生態(tài)管理”（Integrated Ecosystem Manage－ment，簡(jiǎn)稱(chēng)IEM），從語(yǔ)義學(xué)上看，它由三個(gè)實(shí)體詞“生態(tài)系統(tǒng)”、“綜合”和“管理”組成。它又有著意思相似的不同術(shù)語(yǔ)，如“生態(tài)系統(tǒng)管理”或“生態(tài)綜合管理”或“生態(tài)系統(tǒng)方式”（ecosystem approach）。人們根據(jù)語(yǔ)境和表述需要而選擇和使用它們。

“生態(tài)系統(tǒng)”自1935年被英國(guó)生態(tài)學(xué)家坦斯利（A．G．Tansley）首先提出之后，已經(jīng)成為一個(gè)獨(dú)立、不再分割的術(shù)語(yǔ)。學(xué)者對(duì)它定義的界定大同小異，都是指生物與其環(huán)境所組成的相互作用的體系。坦斯利將“生態(tài)系統(tǒng)”解釋為在特定地域的生物群落及作用于其上的各種非生物因子所組成的功能實(shí)體。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)所包括的“整個(gè)生物群落及其所在的環(huán)境物理化學(xué)因素（氣候土壤因素等）”，是“一個(gè)自然系統(tǒng)的整體”［1］；“生態(tài)系統(tǒng)這個(gè)概念是一元論的，它將植物、動(dòng)物、人類(lèi)社會(huì)以及環(huán)境整合在一起，以這樣的方式可以將它們相互作用在一個(gè)單一的框架內(nèi)加以分析。它主要強(qiáng)調(diào)一個(gè)完整或整體系統(tǒng)的功能，而不是將各組分分割開(kāi)來(lái)?！保?］2總之，從生態(tài)學(xué)的角度看，生態(tài)系統(tǒng)的定義通常是由生命系統(tǒng)（或生物系統(tǒng)，即由植物──生產(chǎn)者、動(dòng)物──消費(fèi)者和微生物──分解者組成的生物群落）和無(wú)機(jī)環(huán)境（如水、土、氣、光等）所組成的有機(jī)結(jié)合，是生物與其環(huán)境之間通過(guò)食物鏈（或網(wǎng)）的能量流、物質(zhì)流和信息流而構(gòu)成的一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)。

“生態(tài)”加上“綜合”和“管理”形成“綜合生態(tài)管理”一詞時(shí)，就構(gòu)成了以“管理”為詞根的術(shù)語(yǔ)。由于“生態(tài)”一詞往往指“生態(tài)系統(tǒng)”，因此有人說(shuō)“生態(tài)系統(tǒng)”一詞已經(jīng)體現(xiàn)了“綜合”的含義，因此沒(méi)有必要在“管理”之前加上“綜合”。這種說(shuō)法不無(wú)道理，但似乎不能足夠強(qiáng)調(diào)“綜合”在不同層次上的意指?！熬C合”具有多重意義，包含生態(tài)系統(tǒng)在自然、人文因素上的耦合作用，生態(tài)系統(tǒng)的自然型、人工型和復(fù)合型的演變和在景觀上的鑲嵌呈現(xiàn)，影響生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多樣化因素及其復(fù)雜的相互作用關(guān)系等?？梢哉f(shuō)，綜合生態(tài)管理的對(duì)象是生態(tài)系統(tǒng)與人類(lèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)合，涉及的管理方式包括行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)等綜合手段。

然而，人們對(duì)“綜合生態(tài)管理”概念的理解不盡一致。據(jù)蔡守秋教授考證，有人認(rèn)為綜合生態(tài)管理是指“對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的管理”，也有人認(rèn)為是指“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”。有人認(rèn)為綜合生態(tài)管理或生態(tài)系統(tǒng)管理是一種全新的資源管理理念和方法，是一種具有實(shí)效的科學(xué)方法，但也有人認(rèn)為它是一個(gè)雖有新意但卻是古老的概念，生態(tài)系統(tǒng)管理是不能實(shí)現(xiàn)的、虛幻的、烏托邦式的概念［2］［3］［4］［5］［6］［7］。

“綜合生態(tài)管理”，從環(huán)境與資源管理的角度理解，是指在充分理解和尊重生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的需要，采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，對(duì)自然資源的利用、自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)綜合地采取行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的手段進(jìn)行管理的策略和方式。綜合生態(tài)管理的目的是保護(hù)和利用自然資源可持續(xù)性、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的功能性和整體性，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。這一定義具有開(kāi)放性和發(fā)展性，包括三個(gè)要點(diǎn)：（1）它認(rèn)可綜合生態(tài)管理，既是“針對(duì)”生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和管理，也是“基于”生態(tài)系統(tǒng)的知識(shí)和規(guī)律，對(duì)人類(lèi)活動(dòng)作用的對(duì)象——生態(tài)組分、自然資源、環(huán)境和生態(tài)功能容量等客體所進(jìn)行的保護(hù)和管理。（2）它強(qiáng)調(diào)綜合管理的對(duì)象是人類(lèi)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多元的而不是單一的活動(dòng)，管理的客體是“人”與“自然”復(fù)合的而不是割裂的有機(jī)系統(tǒng)。（3）它依據(jù)多學(xué)科的知識(shí)，運(yùn)用多元的調(diào)控方式，包括政治的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、法律的和政策的等多領(lǐng)域、多學(xué)科知識(shí)和多元方式。

二、國(guó)際環(huán)境法框架下綜合生態(tài)管理概念和基本原則的提出和發(fā)展

對(duì)法律政策決策部門(mén)和實(shí)踐工作者來(lái)說(shuō)，“綜合生態(tài)管理”或“生態(tài)系統(tǒng)管理”除了前述探討的一般性概念之外，還應(yīng)當(dāng)具有更具體的原則和規(guī)則以指導(dǎo)管理實(shí)踐。順應(yīng)這一管理需求，在多邊環(huán)境條約和國(guó)際合作領(lǐng)域，人們對(duì)綜合生態(tài)管理的概念及其指導(dǎo)實(shí)踐的管理原則進(jìn)行了探索性創(chuàng)設(shè)，并取得了較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

“綜合生態(tài)管理”的概念，與《生物多樣性公約》締約方大會(huì)提出的“生態(tài)系統(tǒng)方式”（ecosystem approach）概念是可以等同的。綜合生態(tài)管理在規(guī)范意義上提出，與1992年《生物多樣性公約》①《生物多樣性公約》是一項(xiàng)保護(hù)地球生物多樣性的國(guó)際性公約，于1992年6月1日由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的政府間談判委員會(huì)第七次會(huì)議在內(nèi)羅畢通過(guò)，1992年6月5日，由簽約國(guó)在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署。公約于1993年12月29日正式生效。截止2004年2月，該公約的簽字國(guó)有188個(gè)。中國(guó)于1992年6月11日簽署該公約，1992年11月7日批準(zhǔn)，1993年1月5日交存加入書(shū)。和1997年《防治荒漠化公約》②全稱(chēng)為《聯(lián)合國(guó)關(guān)于在發(fā)生嚴(yán)重干旱和／或荒漠化的國(guó)家特別是在非洲防治荒漠化的公約》，1996年12月26日生效。中國(guó)于1997年2月18日交存批準(zhǔn)書(shū)，并成為該公約的當(dāng)事國(guó)。等公約的發(fā)展有著直接的關(guān)聯(lián)。

一般認(rèn)為，《生物多樣性公約》沒(méi)有對(duì)綜合生態(tài)管理做出明確的定義，但公約對(duì)“生物多樣性”的規(guī)定，揭示了“生物多樣性”與“生態(tài)系統(tǒng)”之間所具有的密切關(guān)聯(lián)?！渡锒鄻有怨s》第2條指出：“‘生物多樣性’是指所有來(lái)源的形形色色生物體，這些來(lái)源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體；這包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”；“‘生態(tài)系統(tǒng)’是指植物、動(dòng)物和微生物群落和它們的無(wú)生命環(huán)境作為一個(gè)生態(tài)單位交互作用形成的一個(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)合體”。

《防治荒漠化公約》第2條規(guī)定為實(shí)現(xiàn)公約的目標(biāo)，③公約第1條規(guī)定的目標(biāo)是，在發(fā)生嚴(yán)重干旱和／或荒漠化的國(guó)家、特別是在非洲防治荒漠化和緩解干旱影響，為此要在所有各級(jí)采取有效措施，輔之以在符合《二十一世紀(jì)議程》的綜合辦法框架內(nèi)建立國(guó)際合作和伙伴關(guān)系安排，以期協(xié)助受影響地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。締約國(guó)將采取“一項(xiàng)長(zhǎng)期的綜合戰(zhàn)略，同時(shí)在受影響地區(qū)重點(diǎn)提高土地生產(chǎn)力，恢復(fù)、保護(hù)并以可持續(xù)的方式管理土地和水資源，從而改善特別是社區(qū)一級(jí)的生活條件”。其中，“長(zhǎng)期的綜合戰(zhàn)略”和“可持續(xù)的方式”與綜合生態(tài)管理密切相關(guān)?！堵?lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的許多執(zhí)行文件都包括了反映綜合生態(tài)管理的條文。①例如《附件一 非洲地區(qū)執(zhí)行附件》第8條關(guān)于“確保綜合和可持續(xù)自然資源管理，包括：農(nóng)業(yè)土地和牧場(chǎng)；植被覆蓋和野生動(dòng)物；森林；水資源；生物多樣化”的規(guī)定，《附件二 亞洲區(qū)域執(zhí)行附件》第4條關(guān)于“促進(jìn)綜合管理流域、保護(hù)土壤資源、改善并有效利用水資源”的規(guī)定，《附件三 拉丁美洲和加勒式區(qū)域執(zhí)行附件》第3條關(guān)于“自然資源的可持續(xù)管理，特別是河流流域的合理管理”和“可持續(xù)利用生物多樣性”的規(guī)定。

基于國(guó)際環(huán)境與資源立法越來(lái)越重視和強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)規(guī)律在國(guó)家履約和國(guó)際合作中的作用，國(guó)際社會(huì)提出并逐步發(fā)展了具有普遍指導(dǎo)意義的綜合生態(tài)管理的概念和系統(tǒng)化的基本原則［8］。

“生態(tài)系統(tǒng)方式”（ecosystem approach）作為《生物多樣性公約》的一個(gè)專(zhuān)題術(shù)語(yǔ)，在1995年雅加達(dá)召開(kāi)的《生物多樣性公約》大會(huì)的一個(gè)專(zhuān)家組會(huì)議上被提出。②綜合生態(tài)管理作為科學(xué)觀念或研究對(duì)象，其溯源則應(yīng)更早。2000年5月，在肯尼亞內(nèi)羅畢召開(kāi)的《生物多樣性公約》第五次締約方大會(huì)，認(rèn)可了“生態(tài)系統(tǒng)方式”的概念，并提出了關(guān)于“生態(tài)系統(tǒng)方式”的兩項(xiàng)重要內(nèi)容——若干概念說(shuō)明和12項(xiàng)基本原則。

《生物多樣性公約》第五次締約方大會(huì)提出的“生態(tài)系統(tǒng)方式”的概念說(shuō)明，主要有以下五項(xiàng)內(nèi)容：（1）生態(tài)系統(tǒng)方式是有關(guān)土地、水和生物資源綜合管理的策略，目的是采用一種公平的方法促進(jìn)這些資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)方式有利于平衡地實(shí)現(xiàn)《生物多樣性公約》所追求的三個(gè)目標(biāo)，即保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)利用生物多樣性資源、公平分配遺傳資源利用的惠益。（2）生態(tài)系統(tǒng)方式是建立在針對(duì)生物組織各層次所運(yùn)用的合理的科技方法的基礎(chǔ)上的。生物組織不僅包括有機(jī)體之間的基本結(jié)構(gòu)、程序、功能、相互作用，還包括有機(jī)體之間的環(huán)境空間。生態(tài)系統(tǒng)方式承認(rèn)人類(lèi)及其文化多樣性是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)完整性的一個(gè)重要組成部分。（3）生態(tài)系統(tǒng)方式對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、程序、功能和相互作用的關(guān)注是符合《生物多樣性公約》第2條關(guān)于“生態(tài)系統(tǒng)”的定義的，即“生態(tài)系統(tǒng)”（ecosystem）指植物、動(dòng)物和微生物社會(huì)的一個(gè)動(dòng)態(tài)綜合以及它們之間非生命環(huán)境的相互作用。與公約對(duì)“棲息地”（habitat）所做的定義不同，這個(gè)定義并未明確規(guī)定任何具體的空間單位和尺度。因此，“生態(tài)系統(tǒng)”的定義并不要求與“生物群系”（biome）和“生態(tài)區(qū)”（biological zones）相呼應(yīng)，它可以特指任何尺度的任何具備功能的單位。實(shí)際上，進(jìn)行分析和采取行動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)尺度的把握應(yīng)該取決于具體的實(shí)際問(wèn)題。例如，它可能是一片種植糧食的土壤、一個(gè)池塘、一片森林、一個(gè)生物群系甚至整個(gè)生物圈。（4）生態(tài)系統(tǒng)方式要求采用適應(yīng)性管理方式處理生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性問(wèn)題，并應(yīng)對(duì)人類(lèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能缺乏完整的知識(shí)或認(rèn)識(shí)不夠等問(wèn)題。生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)程經(jīng)常是非直線的，這些進(jìn)程的結(jié)果通常有滯后性的特點(diǎn)；而且結(jié)果具有不連續(xù)性，會(huì)導(dǎo)致意外和不確定。管理必須是適應(yīng)性的，能反映這些不確定因素，能邊做邊學(xué)并接受科研反饋的信息。即使在因果關(guān)系還沒(méi)有完全被科學(xué)確定的情況下，仍然需要采取必要的措施。（5）綜合生態(tài)管理并不排斥其他的管理和保育方法，例如生物圈保護(hù)區(qū)、單一物種保護(hù)計(jì)劃以及在現(xiàn)行國(guó)家政策和立法框架下的其他方法。相反，它可以綜合所有這些方法來(lái)處理復(fù)雜的問(wèn)題。僅靠單一的方法是不能實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方式管理的，生態(tài)系統(tǒng)方式離不開(kāi)地方的、省級(jí)的、國(guó)家的、地區(qū)的乃至全球的生態(tài)狀況。實(shí)際上，綜合生態(tài)方式可以為多途徑的管理方法提供一個(gè)統(tǒng)一的框架，以具體實(shí)現(xiàn)生物多樣性公約的各項(xiàng)目標(biāo)。

《生物多樣性公約》第五次締約方大會(huì)還提出了“生態(tài)系統(tǒng)方式”的十二項(xiàng)基本原則，但是對(duì)基本原則的規(guī)范性意義和實(shí)踐操作還沒(méi)有做出說(shuō)明?！渡锒鄻有怨s》第六次締約方大會(huì)進(jìn)一步要求專(zhuān)家組開(kāi)發(fā)每一項(xiàng)基本原則的操作指南和實(shí)踐案例。同時(shí)，考慮到生態(tài)系統(tǒng)方式與聯(lián)合國(guó)框架下的可持續(xù)森林管理③主要指1992年6月聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于所有類(lèi)型森林的管理、保存和可持續(xù)開(kāi)發(fā)的無(wú)法律約束力的全球協(xié)商一致意見(jiàn)權(quán)威性原則聲明》（即《關(guān)于森林問(wèn)題的原則聲明》）。該原則體系強(qiáng)調(diào)可持續(xù)森林管理，要求各國(guó)“森林資源和森林土地應(yīng)以可持續(xù)的方式管理，以滿足這一代人和子孫后代在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和精神方面的需要”，“環(huán)境保護(hù)和社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所有與森林和林區(qū)有關(guān)的方面均應(yīng)加以一體化和全面化”，“國(guó)家政策和方案應(yīng)考慮到森林的保存、管理和可持續(xù)開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)、消費(fèi)、再循環(huán)和／或森林產(chǎn)品的最終處置有關(guān)的一切方面之間的關(guān)系”。以及與其他多邊環(huán)境公約有關(guān)的管理方式，包括“基于生態(tài)系統(tǒng)的管理”、“河川流域綜合管理”、“海洋和沿海地區(qū)綜合管理”和“負(fù)責(zé)任的漁業(yè)行為守則”，都可能與生態(tài)系統(tǒng)方式的應(yīng)用相一致，締約方大會(huì)要求對(duì)其他多邊環(huán)境公約框架下的管理方式或執(zhí)行計(jì)劃如何與生態(tài)系統(tǒng)方式銜接并合作展開(kāi)進(jìn)一步研究。

之后，締約方大會(huì)的有關(guān)工作組和專(zhuān)家們呈現(xiàn)了這項(xiàng)工作的成果。關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)方式12項(xiàng)基本原則的實(shí)施指南和實(shí)踐案例的文件，被提交給2003年11月在蒙特利爾召開(kāi)的《生物多樣性公約》締約方大會(huì)科技咨詢(xún)輔助機(jī)構(gòu)第九次會(huì)議討論，并獲得通過(guò)。該會(huì)議認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)方式不僅對(duì)生物多樣性保護(hù)和管理提供履約的管理框架，而且其他一些國(guó)際公約例如《聯(lián)合國(guó)防治荒漠化公約》的執(zhí)行也可以從中獲益。①參見(jiàn)http：／／www．iucn．org／themes／cem／ea／index．htm。2004年召開(kāi)的《生物多樣性公約》締約方第七次會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)方式的決定（UNEP／CBD／COP／7／21，VII／11生態(tài)系統(tǒng)方式），再次肯定了“生態(tài)系統(tǒng)方式”的概念及說(shuō)明、基本原則及其實(shí)施指南。

在完善了的“生態(tài)系統(tǒng)方式”概念、基本原則和實(shí)施指南的文本中，增加了對(duì)實(shí)施“生態(tài)系統(tǒng)方式”的進(jìn)一步說(shuō)明。與之前關(guān)于“生態(tài)系統(tǒng)方式”的概念和說(shuō)明相比，完善了的概念和說(shuō)明進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了綜合生態(tài)管理的社會(huì)性，突出了生態(tài)系統(tǒng)管理屬于“社會(huì)進(jìn)程”的主題，以及實(shí)現(xiàn)綜合生態(tài)管理的多種社會(huì)選擇方案。如下是其中部分內(nèi)容：（1）生態(tài)系統(tǒng)方式為履行生物多樣性公約提供了一個(gè)統(tǒng)一框架，它要兼顧這樣的三個(gè)方面：（a）對(duì)生命體的管理要在生態(tài)系統(tǒng)層次上，而不僅僅是在物種和棲息地層次上考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素；（b）如果要實(shí)現(xiàn)采取公平的方式對(duì)水、土地和生命資源進(jìn)行可持續(xù)性管理，資源的利用和管理必須在自然和生態(tài)功能容許的限制之內(nèi)；（c）生態(tài)系統(tǒng)管理（ecosystem management）是一個(gè)社會(huì)進(jìn)程（social process），利益相關(guān)的社區(qū)要建立有效率和有成效的組織和程序參與決策和管理的過(guò)程。（2）生態(tài)系統(tǒng)方式是一個(gè)支持政策和計(jì)劃等決策的綜合方法體系，在這個(gè)體系中，還可以為履行《生物多樣性公約》發(fā)展更具體的針對(duì)特定問(wèn)題的方法。生態(tài)系統(tǒng)方法是處理各種各樣的《生物多樣性公約》履約問(wèn)題的工具，它也能推動(dòng)保護(hù)區(qū)和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等工作。在管理水、土地和生命資源上，不存在單一正確的方法實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理。這些生態(tài)系統(tǒng)方式的基本原則可以被轉(zhuǎn)化為用于處理不同社會(huì)問(wèn)題的方法。有些行業(yè)或政府已經(jīng)形成了與生態(tài)系統(tǒng)方式要求一致或相互補(bǔ)充或相當(dāng)?shù)韧墓芾碇改希ū热鐫O業(yè)責(zé)任守則、可持續(xù)的森林管理、適應(yīng)性森林管理等）。（3）存在著多種實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方式的選擇。一種選擇就是將生態(tài)系統(tǒng)方式的原則納入國(guó)家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃的制定和實(shí)施中。其他選擇包括將生態(tài)系統(tǒng)方式的原則納入政策手段，使其在計(jì)劃過(guò)程、部門(mén)計(jì)劃（如森林、漁業(yè)和農(nóng)業(yè)計(jì)劃）中取得主流地位。此外，《生物多樣性公約》的締約方和其他主體應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)方式與《生物多樣性公約》下的計(jì)劃或其他國(guó)際合作行動(dòng)產(chǎn)生互動(dòng)并形成合力。實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方式，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將生態(tài)系統(tǒng)方式的原則，或已經(jīng)存在的反映這些原則的類(lèi)似的指南納入恰當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)、法律和財(cái)政體系。公約各方和其他組織要將工作重點(diǎn)放在支持為實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)而在地方和區(qū)域開(kāi)展的各種努力上。（4）在實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方式中，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)因地制宜地以整體方式考慮實(shí)施所有的生態(tài)管理原則，并給予每一個(gè)原則以恰當(dāng)?shù)闹匾暋?/p>

2006年3月20－31日在巴西庫(kù)里提巴市舉行的《生物多樣性公約》第八次締約方大會(huì)，再次確認(rèn)了綜合生態(tài)管理方法。IUCN在締約方大會(huì)倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)應(yīng)促使生態(tài)系統(tǒng)方法成為一個(gè)履行《生物多樣性公約》的管理框架，并能夠成為一個(gè)在三個(gè)里約熱內(nèi)盧公約（即《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》、《防治荒漠化公約》）之間發(fā)揮協(xié)同作用的有價(jià)值的框架。

《生物多樣性公約》、《防治荒漠化公約》等國(guó)際環(huán)境公約的締約方和國(guó)際組織，不僅在規(guī)范意義上對(duì)綜合生態(tài)管理的概念和原則進(jìn)行了有意義的發(fā)展，而且正通過(guò)國(guó)際環(huán)境合作項(xiàng)目努力推動(dòng)綜合生態(tài)管理的實(shí)踐，借助此種方式實(shí)現(xiàn)公約的目標(biāo)。全球環(huán)境基金中國(guó)伙伴關(guān)系干旱生態(tài)系統(tǒng)土地退化防治項(xiàng)目就是開(kāi)展生態(tài)系統(tǒng)管理的一項(xiàng)國(guó)際合作項(xiàng)目實(shí)踐。值得指出的是，它是由全球環(huán)境基金資助的、在中國(guó)開(kāi)展的、推動(dòng)地方實(shí)施綜合生態(tài)管理的國(guó)際合作項(xiàng)目。

全球環(huán)境基金（Global Environment Facility，GEF）是關(guān)于生物多樣性、氣候變化、持久性有機(jī)污染物和土地荒漠化等國(guó)際公約的資金機(jī)制。它通過(guò)其業(yè)務(wù)規(guī)劃支持發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家在生物多樣性、氣候變化、國(guó)家水域、臭氧層損耗、土地退化和持久性有機(jī)污染物等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，以增進(jìn)全球環(huán)境惠益。全球環(huán)境基金資助的第十二個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域（GEF業(yè)務(wù)規(guī)劃12即GEF OP12，該業(yè)務(wù)領(lǐng)域在中國(guó)的項(xiàng)目簡(jiǎn)稱(chēng)GEF－PRC OP12）是一個(gè)綜合生態(tài)管理項(xiàng)目，主要針對(duì)發(fā)展中國(guó)家日益嚴(yán)重的土地退化問(wèn)題，且旨在采用綜合生態(tài)管理手段解決土地退化問(wèn)題［9］。GEF－PRC OP12項(xiàng)目實(shí)施的“綜合生態(tài)管理”理念實(shí)際上就是《生物多樣性公約》所倡導(dǎo)的“生態(tài)系統(tǒng)方式”；該項(xiàng)目也因此在開(kāi)展土地退化防治的法律政策體系的能力建設(shè)中，運(yùn)用了生態(tài)系統(tǒng)方式的基本原則作為規(guī)范指南。

三、綜合生態(tài)管理基本原則的規(guī)范意義

前文提到2004年召開(kāi)的《生物多樣性公約》締約方第七次會(huì)議，通過(guò)了關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)方式的決定（UNEP／CBD／COP／7／21，VII／11生態(tài)系統(tǒng)方式），提出了十二項(xiàng)基本原則，并對(duì)每一項(xiàng)具體管理原則進(jìn)行詳細(xì)解釋?zhuān)纬闪司哂幸?guī)范意義的管理規(guī)則體系［10］。下文對(duì)十二項(xiàng)基本原則及其規(guī)范意義逐一進(jìn)行考察。

（一）原則一：確定土地、水及其他生命資源管理目標(biāo)屬于一種社會(huì)選擇

不同社會(huì)部門(mén)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的看法都是出于其自身經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的需要。土著居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)是非常重要的利益相關(guān)者，他們的權(quán)利和利益必須得到認(rèn)可。文化和生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)方式的核心構(gòu)成要素，因而納入管理的范疇。為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價(jià)值及其提供給人類(lèi)的有形或無(wú)形的惠益，生態(tài)系統(tǒng)的管理應(yīng)采取公平合理的方式進(jìn)行。土地、水及其他生命資源管理的目標(biāo)是通過(guò)社會(huì)選擇而確立的，它并由來(lái)自不同方面、有著不同利益訴求的利益相關(guān)者在談判和討價(jià)還價(jià)中所決定。在這樣的一個(gè)社會(huì)選擇過(guò)程中，值得廣泛認(rèn)同的是：（1）人類(lèi)社會(huì)因人種和生活方式的不同，其不同群體與自然界形成的相處關(guān)系是多元的，每類(lèi)群體對(duì)周?chē)澜绲目捶ǜ鞑幌嗤?，且都?qiáng)調(diào)自身的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的利益和需要。（2）社會(huì)各有關(guān)部門(mén)的利益需要得到平等的對(duì)待，這就需要因地制宜地或因時(shí)制宜地準(zhǔn)備各種不同的決策結(jié)果。（3）同時(shí)也要確保在社會(huì)決策中子孫后代和自然界的利益需求能夠得到足夠的表達(dá)。（4）基于人類(lèi)社會(huì)的這一多樣性，在進(jìn)行利益談判和討價(jià)還價(jià)的決策中，為特定區(qū)域及域內(nèi)生命資源設(shè)定管理目標(biāo)時(shí)，應(yīng)該有必要設(shè)定能夠被廣為接受的管理目標(biāo)。（5）完善的決策過(guò)程應(yīng)體現(xiàn)以下特點(diǎn)：所有的利益方（特別是土著居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）都被納入這一決策過(guò)程；必須明確決策是如何做出的、決策者是誰(shuí)；決策者必須對(duì)相應(yīng)的利益群體承擔(dān)可訴之責(zé)；決策的依據(jù)必須適當(dāng)和透明；決策的做出應(yīng)以跨部門(mén)的交流與合作為基礎(chǔ)，并推動(dòng)跨部門(mén)的交流與合作；合理決策的前提是相關(guān)各方能夠獲得準(zhǔn)確、及時(shí)的信息并能運(yùn)用這些信息。

實(shí)現(xiàn)原則一的管理措施可以是：（1）所有利益相關(guān)者（有關(guān)當(dāng)事人，包括土著居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）都要參與決策過(guò)程；管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)表述清晰、界定或協(xié)商一致，對(duì)問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別，并做出選擇（在原則十二中）。（2）有必要將邊界清楚的管轄區(qū)域（時(shí)間邊界和空間邊界）作為社會(huì)選擇的客體對(duì)象。（3）對(duì)于那些不能直接代表自己參與決策的利益相關(guān)者（比如子孫后代和自然界），必須保證有其他人來(lái)充分代表他們。（4）確保所有的利益相關(guān)者享有平等地有效參與的能力，包括確保他們有平等地獲得信息及參與決策過(guò)程的能力。（5）確保決策過(guò)程能夠彌補(bǔ)社會(huì)力量的不平等，以保證那些通常被邊緣化的群體（比如婦女、窮人、土著居民）在參與中不受排斥或壓制。（6）在每一個(gè)決策中要明確決策者是誰(shuí)、決策如何被采納（運(yùn)用怎樣的程序）、決策者自由裁量的限度（例如，在法律中規(guī)定決策標(biāo)準(zhǔn)、決策必須遵循的總的政策方針等）。（7）無(wú)論是在決策過(guò)程的時(shí)間上、空間上或?qū)蛹?jí)上，決策的全部過(guò)程都要認(rèn)可利益相關(guān)者的利益；并且注意避免造成“利益相關(guān)者疲倦”，將已知的利益相關(guān)者觀點(diǎn)納入未來(lái)的決策過(guò)程，并使利益相關(guān)者有效地參與決策。（8）如果可能，利用現(xiàn)有的社會(huì)機(jī)制或建立與現(xiàn)行的或預(yù)期的社會(huì)條件相符合的新機(jī)制。（9）確保決策者對(duì)相應(yīng)的利益群體負(fù)責(zé)任。（10）建設(shè)促進(jìn)利益相關(guān)者之間進(jìn)行談判和討價(jià)還價(jià)、處理利益相關(guān)者間的矛盾沖突和達(dá)成管理、利用和保護(hù)生物資源的決議方面的能力。（11）設(shè)立相關(guān)機(jī)制（制定政策、立法以及設(shè)立管理機(jī)構(gòu)），確保合適的社會(huì)選擇一旦做出，該決策能得到長(zhǎng)期實(shí)施。

（二）原則二：管理應(yīng)當(dāng)下放到最低的適當(dāng)層級(jí)

非集權(quán)的體制可能為管理帶來(lái)更高的效率、更好的效果，并可能更加促進(jìn)公平。管理必須涉及所有的利益相關(guān)者，并權(quán)衡當(dāng)?shù)乩媾c更廣泛的公共利益。管理行為越靠近生態(tài)系統(tǒng)，越會(huì)涉及責(zé)任問(wèn)題、所有權(quán)問(wèn)題、訴責(zé)性問(wèn)題以及運(yùn)用地方知識(shí)的問(wèn)題。如何理解管理要下放到最低的適當(dāng)層級(jí)呢？這就要求決策必須由能夠代表相關(guān)利益群體的人做出，而且管理必須由有能力實(shí)施這些決策的人執(zhí)行。這是因?yàn)椋海?）生態(tài)系統(tǒng)管理中通常涉及很多利益群體。他們彼此可能相容、互補(bǔ)或互相沖突。選擇能夠恰當(dāng)?shù)仄胶膺@些群體間利益的決策層級(jí)和管理方式是至關(guān)重要的。（2）通常情況，決策與管理行為越靠近生態(tài)系統(tǒng)，就會(huì)越多、越密切地涉及管理的民主參與、職責(zé)履行、所有權(quán)、責(zé)任的可訴性以及運(yùn)用地方知識(shí)的問(wèn)題；所有這些問(wèn)題對(duì)管理的成功與否甚為關(guān)鍵。（3）由于具備不同生態(tài)系統(tǒng)管理能力的人在生態(tài)系統(tǒng)管理的不同方面具有不同層次的利益需求，因此就特定地域的特定資源來(lái)說(shuō)，常常會(huì)涉及眾多不同的決策者和管理者。（4）地方資源管理者所做的決定通常受制于甚至服從于不受決策后果影響的上級(jí)機(jī)構(gòu)所開(kāi)展的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及政治管理進(jìn)程，因此非常有必要對(duì)不同層級(jí)的決策和管理行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。

實(shí)施原則二的措施可以是：（1）相關(guān)利益群體應(yīng)當(dāng)明確，特定管理工作的決定須傳達(dá)到最恰當(dāng)?shù)睦嫒后w的代表。倘需要，管理功能或決策須被細(xì)分。例如，中央政府可以做出戰(zhàn)略決策，地方政府或地方管理機(jī)構(gòu)可以做出執(zhí)行決策，而社區(qū)成員間的惠益分配問(wèn)題由社區(qū)自行決策。（2）分散的決策和管理責(zé)任可能導(dǎo)致不利影響，應(yīng)當(dāng)通過(guò)如下方式加以彌補(bǔ)：確保決策之間的配套和相互關(guān)聯(lián)；分享信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)；確保不同管理主體間的良好溝通；以易于理解的、固定的方式向社區(qū)提供關(guān)于決策或管理的總體陳述，以使社區(qū)成員與整個(gè)管理系統(tǒng)進(jìn)行有效的互動(dòng)，保持和不同層級(jí)間的相互支持關(guān)系。（3）良好的治理安排至關(guān)重要，尤其是管理機(jī)構(gòu)具有明確的職責(zé)要求、機(jī)構(gòu)或個(gè)人的責(zé)任要求。（4）將決策權(quán)下放到恰當(dāng)?shù)偷膶蛹?jí)，要求上級(jí)機(jī)構(gòu)能做出支持管理權(quán)下放的決定，以及上級(jí)機(jī)構(gòu)做出將目前位于過(guò)高層級(jí)的決策責(zé)任下放到恰當(dāng)?shù)偷膶蛹?jí)的承諾。（5）為了將決策權(quán)下放到恰當(dāng)?shù)偷膶蛹?jí)，在選擇恰當(dāng)?shù)偷臎Q策主體時(shí)，以下因素必須考慮：這一主體是否代表了相應(yīng)的利益群體；這一主體是否做出了愿意決策的承諾；這一主體是否具備必要的管理能力、效率（例如，將一項(xiàng)職能升至上級(jí)機(jī)構(gòu)可以保持必要的專(zhuān)業(yè)水平）；這一主體是否運(yùn)行其他與此有利益沖突的職能；社會(huì)邊緣成員的影響（如婦女、邊緣的少數(shù)民族）。（6）當(dāng)職能在層級(jí)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移的時(shí)候，必須確保此職能的接受主體有足夠的能力去完成這一職能（如賦予足夠的資源、機(jī)制、權(quán)限），并且確保在交接中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效控制。這意味著在必要時(shí)需通過(guò)能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)管理下放。（7）制度安排是關(guān)鍵。如果缺少支持和協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)工作的制度安排，那么決策機(jī)構(gòu)的工作就可能是毫無(wú)意義的。

（三）原則三：生態(tài)系統(tǒng)管理者應(yīng)當(dāng)考慮到他們的活動(dòng)給鄰接的和其他的生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)的（實(shí)際的或潛在的）影響

對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的管理干預(yù)通常對(duì)其他的生態(tài)系統(tǒng)具有未知的或不可預(yù)測(cè)的影響，因此需要對(duì)可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行細(xì)致的考量和分析。生態(tài)系統(tǒng)不是封閉的系統(tǒng)，通常與其他生態(tài)系統(tǒng)相聯(lián)系。生態(tài)系統(tǒng)的這種開(kāi)放性結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)性使得對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能造成的影響，極少局限于僅發(fā)生于某一個(gè)點(diǎn)或者某一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)上。為此，應(yīng)意識(shí)到對(duì)自然資源的管理，管理干預(yù)的后果或不予干擾的決策所產(chǎn)生的影響不會(huì)只發(fā)生在干擾點(diǎn)上；生態(tài)系統(tǒng)間的影響經(jīng)常是非線性的，且有時(shí)間滯后性；管理體系的設(shè)計(jì)要有針對(duì)性，能解決這些問(wèn)題。在管理系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中要反映這樣一種情況：對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響可能同時(shí)發(fā)生在兩個(gè)方向上——導(dǎo)入或者導(dǎo)出特定的生態(tài)系統(tǒng)，或者與下游的或其他的生態(tài)系統(tǒng)（如通過(guò)遷徙物種相連的其他生態(tài)系統(tǒng)）產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

原則三的貫徹措施是：（1）自然資源的管理者、決策者和政治家必須考慮他們的活動(dòng)對(duì)關(guān)聯(lián)的和下游的生態(tài)系統(tǒng)可能產(chǎn)生的后果（河流和沿海），明確對(duì)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部或外部所產(chǎn)生的影響。當(dāng)某個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的管理和利用對(duì)其他地方產(chǎn)生了影響或?qū)⒁a(chǎn)生影響時(shí)，應(yīng)組織利益相關(guān)者和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員研究如何使不利后果最小化。（2）對(duì)所有的開(kāi)發(fā)活動(dòng)都應(yīng)實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并且生物多樣性的所有組分也應(yīng)納入評(píng)價(jià)。這些評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)充分考慮到可能產(chǎn)生的后影響。這些評(píng)價(jià)要包括對(duì)社會(huì)影響的評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的實(shí)施。在確定對(duì)生態(tài)系統(tǒng)已有的和可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和威脅時(shí)，要考慮到在不同的尺度上產(chǎn)生的影響。（3）建立和維護(hù)國(guó)家和地區(qū)生態(tài)監(jiān)測(cè)體系，監(jiān)測(cè)所選擇的管理行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響。設(shè)立特別機(jī)制應(yīng)對(duì)共生生態(tài)系統(tǒng)的越界影響問(wèn)題以及生態(tài)影響（如大氣污染、水污染）的越界轉(zhuǎn)移問(wèn)題。

（四）原則四：了解管理活動(dòng)帶來(lái)的潛在收益，通常有必要在經(jīng)濟(jì)背景下理解和管理生態(tài)系統(tǒng)

任何此類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)管理項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)：（1）減少對(duì)生物多樣性產(chǎn)生不良影響的市場(chǎng)扭曲作用；（2）運(yùn)用激勵(lì)措施加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用；（3）將特定生態(tài)系統(tǒng)的成本和惠益在可行范圍內(nèi)內(nèi)部化。生物多樣性面臨的最大的威脅是自然生態(tài)系統(tǒng)往往被選擇性的土地利用所取代。而這種情況通常是由市場(chǎng)扭曲所引起的，市場(chǎng)扭曲首先貶低了自然系統(tǒng)和人口因素的固有價(jià)值，而且為土地利用向多樣性程度低的利用方式轉(zhuǎn)化提供了不正當(dāng)?shù)拇碳ず脱a(bǔ)貼。通常從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中獲益的人并不直接支付保護(hù)成本。經(jīng)濟(jì)刺激手段的目的是讓保護(hù)資源的人能享受其惠益，迫使造成環(huán)境治理成本的人支付費(fèi)用。

這一原則是在經(jīng)濟(jì)成本效益背景下理解和管理生態(tài)系統(tǒng)：（1）多生態(tài)系統(tǒng)都提供具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的產(chǎn)品和服務(wù)，然而目前的經(jīng)濟(jì)體系通常沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)功能價(jià)值，或者生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)通常都被低估。（2）即使在相對(duì)全面的經(jīng)濟(jì)評(píng)估體系中，大多數(shù)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)都因“公共產(chǎn)品”的特性而難以被納入到市場(chǎng)管理體系中。（3）由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)固有的巨大慣性，特別是當(dāng)現(xiàn)行的強(qiáng)勢(shì)群體的利益受到影響并抵制改革的時(shí)候，引進(jìn)并使用新的生態(tài)系統(tǒng)利用方式往往是十分困難的，盡管這些新的生態(tài)系統(tǒng)利用方式能夠產(chǎn)生較小的影響或者提供更廣泛的社會(huì)惠益。（4）很多對(duì)生態(tài)系統(tǒng)擁有重大利益的利益相關(guān)者，由于缺乏足夠的政治和經(jīng)濟(jì)影響力，因而在相關(guān)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中被邊緣化。（5）在很多情況下，擁有土地使用權(quán)的人不能從保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)中受益，因此他們可能采取能直接為他們帶來(lái)短期利益的不可持續(xù)的方式進(jìn)行土地利用。要避免這種情況的發(fā)生，就需要制定更為公平的惠益分配方式。（6）國(guó)際的、國(guó)家的和地方的政策、法律和規(guī)定，包括補(bǔ)貼手段，可能為不可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)管理提供刺激因素，因此需要重建經(jīng)濟(jì)體系，將環(huán)境管理目標(biāo)納入其中。在經(jīng)濟(jì)刺激手段合理配套的情況下，獲取經(jīng)濟(jì)利益不應(yīng)與保護(hù)生物多樣性和提高環(huán)境質(zhì)量相悖。（7）處理給生物多樣性造成負(fù)面影響的市場(chǎng)扭曲問(wèn)題，還需要與其他領(lǐng)域建立對(duì)話和交流。

實(shí)現(xiàn)原則四的措施包括：運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膶?shí)用經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法評(píng)價(jià)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)（直接的、間接的和內(nèi)在價(jià)值）及環(huán)境影響（后果或外部性）；設(shè)立目標(biāo)，克服對(duì)生物多樣性產(chǎn)生不利影響的市場(chǎng)扭曲；合理配置經(jīng)濟(jì)和社會(huì)刺激，加強(qiáng)生物多樣性的保護(hù)和可持續(xù)利用；將特定的生態(tài)系統(tǒng)成本和惠益在可行范圍內(nèi)內(nèi)部化；對(duì)良好的生態(tài)系統(tǒng)管理（包括生物多樣性保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量管理）所產(chǎn)生的直接和間接的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估；增強(qiáng)生物多樣性利用的惠益；確保實(shí)行更為公平的惠益分配和成本負(fù)擔(dān)方式；將生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值納入國(guó)家審計(jì)、政策制定、規(guī)劃、教育和資源管理決策中。

（五）原則五：為了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能應(yīng)成為一個(gè)優(yōu)先管理目標(biāo)

良好的生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)是生物多樣性保護(hù)和人類(lèi)保持良好生活的前提；維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu)依賴(lài)于種群之間、種群與非生物環(huán)境之間的多樣化關(guān)系，也依賴(lài)于環(huán)境中的物理和化學(xué)作用；對(duì)長(zhǎng)期性的生物多樣性保護(hù)工作來(lái)說(shuō)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能和過(guò)程（例如水系統(tǒng)、授粉系統(tǒng)、生境和食物鏈網(wǎng)）的保護(hù)以及適當(dāng)?shù)闹卫肀绕饘?duì)種群的簡(jiǎn)單保護(hù)有著更為重要的意義。

實(shí)施原則五的措施包括：（1）應(yīng)該從人類(lèi)的作用、需求和價(jià)值（包括文化方面），生物多樣性管理的保護(hù)，環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境整體性和生命力等方面加深對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)及功能內(nèi)在關(guān)系的全面理解。（2）明確生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)和目的，以此指導(dǎo)參與式的政策制定、管理和規(guī)劃。（3）為了使生態(tài)、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得所期望的平衡，應(yīng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能在多大程度上形成生態(tài)系統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)開(kāi)展評(píng)估。（4）獲得更多的關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)反饋的知識(shí)，例如增進(jìn)了解導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生變化的內(nèi)部、外部以及壓力因素——包括人類(lèi)利用干擾污染、火災(zāi)、外來(lái)物種疾病、異常氣候變化（干旱、洪水）等等。（5）發(fā)展并改進(jìn)管理方案和實(shí)踐，最大化地降低生態(tài)系統(tǒng)功能和結(jié)構(gòu)受到的威脅和危害的風(fēng)險(xiǎn)。（6）采用多種方法來(lái)保持或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。（7）采取多種措施，通過(guò)保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)、生物網(wǎng)絡(luò)及其他網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的方式推動(dòng)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，包括短期的和長(zhǎng)期的管理要求和保護(hù)目標(biāo)。（8）考慮到遺傳多樣性的流失可能導(dǎo)致種群和物種的瀕危，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的組分和結(jié)構(gòu)的保護(hù)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)脆弱和具有極大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的種群進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

（六）原則六：生態(tài)系統(tǒng)管理必須控制在生態(tài)功能的限度之內(nèi)

為了維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的整體性與持續(xù)提供產(chǎn)品和服務(wù)的能力——這種整體性和能力是人類(lèi)福利和環(huán)境可持續(xù)性的基礎(chǔ)，人類(lèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的需求要受到某種程度（包括受自然生產(chǎn)力、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能和生物多樣性狀況）的限制；由于在多數(shù)情況下確定生態(tài)系統(tǒng)功能的限制存在不確定性，應(yīng)當(dāng)將謹(jǐn)慎方式納入適應(yīng)性管理。

為達(dá)此目的，應(yīng)當(dāng)采取如下措施：（1）識(shí)別不可持續(xù)的做法，建立適當(dāng)?shù)臋C(jī)制讓利益相關(guān)者參與管理并進(jìn)行改進(jìn)。（2）將謹(jǐn)慎原則納入適應(yīng)性管理方法。（3）樹(shù)立生態(tài)閾值意識(shí)，即生態(tài)系統(tǒng)功能存在限度、人類(lèi)不同的利用方式將導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)提供不同的產(chǎn)品和服務(wù)。（4）如果對(duì)改變生態(tài)系統(tǒng)具體成分的容許限制達(dá)成一致意見(jiàn)，管理要遵守這些限制且監(jiān)測(cè)和評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)的反應(yīng)，并將信息反饋給負(fù)責(zé)設(shè)定生產(chǎn)量和限制的人；鼓勵(lì)使用環(huán)境評(píng)估和監(jiān)測(cè)手段建立生態(tài)系統(tǒng)對(duì)干擾的響應(yīng)機(jī)制。（5）通過(guò)設(shè)定可持續(xù)利用管理目標(biāo)和有效的管理實(shí)踐避免生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、結(jié)構(gòu)和功能以及組分可能受到的威脅和危害，或?qū)⒖赡艿娘L(fēng)險(xiǎn)降到最小化。（6）構(gòu)建、審查和實(shí)施法律調(diào)整框架、行為準(zhǔn)則和其他法律工具以避免過(guò)度使用生態(tài)系統(tǒng)資源。

（七）原則七：生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)當(dāng)在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)空尺度進(jìn)行

以基因、種群和生態(tài)系統(tǒng)的互相作用和整體性為特征的生態(tài)多樣性所呈現(xiàn)的層級(jí)性是生態(tài)系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)；生態(tài)系統(tǒng)的驅(qū)動(dòng)力——包括由人類(lèi)活動(dòng)帶來(lái)的驅(qū)動(dòng)力——存在時(shí)空上的差別，管理方式受到與實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)相符的恰當(dāng)?shù)臅r(shí)空條件的約束；管理的邊界要由資源使用者、管理者、科學(xué)家、土著居民及本地居民在管理實(shí)踐中明確，必要的時(shí)候要加強(qiáng)區(qū)域之間的銜接。

由于生態(tài)系統(tǒng)由生物的和非生物的成分和過(guò)程構(gòu)成、且在一定的時(shí)空尺度和嵌套的層次內(nèi)發(fā)揮功能，人類(lèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的動(dòng)力作用也會(huì)因時(shí)間、空間和質(zhì)量尺度的不同而不同，因此生態(tài)系統(tǒng)的管理過(guò)程和管理制度應(yīng)當(dāng)與生態(tài)系統(tǒng)的尺度相匹配。而管理實(shí)踐中往往存在不匹配的情況。例如，政策和規(guī)劃的時(shí)間階段大大地短于生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程的時(shí)間框架，行政慣性往往不能應(yīng)對(duì)瞬息變化的環(huán)境條件和快速管理要求，空間不匹配的情況也很常見(jiàn)——管轄權(quán)的邊界與被規(guī)范調(diào)整的生態(tài)系統(tǒng)客體的分布邊界及其相關(guān)的人類(lèi)活動(dòng)的界限往往是不重合的。

這就要求生態(tài)系統(tǒng)管理實(shí)踐要采取如下有效的措施：（1）提高分析和理解生態(tài)系統(tǒng)時(shí)空尺度的能力。（2）調(diào)整制度適用范圍，使之更緊密地符合管理客體所遵循的時(shí)空尺度規(guī)律，避免行政管轄與自然資源客體分布的不匹配。目前全球的去中心化的自然資源管理趨勢(shì)就是建立在這個(gè)邏輯基礎(chǔ)上的。（3）對(duì)一些大的區(qū)域如流域或海域的管理，應(yīng)當(dāng)建立能夠?qū)⒉煌姓^(qū)劃內(nèi)的利益相關(guān)者和不同級(jí)別的行政管理機(jī)構(gòu)都參與進(jìn)來(lái)的統(tǒng)一管理的機(jī)制。（4）在評(píng)估和監(jiān)測(cè)的設(shè)計(jì)中應(yīng)考慮時(shí)空尺度。（5）管護(hù)職責(zé)的設(shè)定、代際公平和可持續(xù)產(chǎn)出也考慮時(shí)間尺度因素。（6）在應(yīng)對(duì)巨大變化時(shí)，必須加強(qiáng)區(qū)域合作。

（八）原則八：考慮到生態(tài)過(guò)程具有時(shí)間變化性和結(jié)果滯后性特征，生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)是長(zhǎng)期性的

生態(tài)系統(tǒng)過(guò)程具有時(shí)間尺度的變化性和結(jié)果的滯后性，因?yàn)檎沁@些長(zhǎng)效的、具有時(shí)間尺度的、廣泛存在的生態(tài)過(guò)程，稟賦了豐厚的生態(tài)系統(tǒng)資產(chǎn)。然而這與人類(lèi)傾向于獲得短期和即期的惠益、忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的本性存在內(nèi)在的沖突。在復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)中，管理體系傾向于短期操作，而且通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于生態(tài)過(guò)程的變化周期。當(dāng)管理行動(dòng)與其結(jié)果之間存在時(shí)間滯后時(shí)，人們往往很難做出明智的管理決策。

該原則在管理上要求進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性管理。適應(yīng)性管理應(yīng)考慮到代際公平的長(zhǎng)期發(fā)展眼光、計(jì)劃和目標(biāo)，兼顧考慮眼前重要的需求（如饑餓、貧困和無(wú)家可歸的人群的生存需求）。適應(yīng)性管理應(yīng)在決策過(guò)程中考慮短期惠益和長(zhǎng)期目標(biāo)的平衡、管理行為和結(jié)果滯后性的關(guān)聯(lián)。應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)、法律和政策體系進(jìn)行長(zhǎng)期性的生態(tài)系統(tǒng)管理，并加強(qiáng)科學(xué)監(jiān)測(cè)和長(zhǎng)期管理意識(shí)的宣傳。

（九）原則九：管理必須認(rèn)可生態(tài)系統(tǒng)的變化是不可避免的

生態(tài)系統(tǒng)（包括物種組成和種群豐度）是變化著的，因此生態(tài)系統(tǒng)管理也應(yīng)能夠適應(yīng)這些變化；不能將管理目標(biāo)理解為對(duì)固定結(jié)果的追求，而應(yīng)是對(duì)自然生態(tài)過(guò)程的維護(hù)。生態(tài)系統(tǒng)除了受到自然變化驅(qū)動(dòng)，還受到來(lái)自人類(lèi)、生物和環(huán)境領(lǐng)域的復(fù)合的不確定性因素和潛在的“意外情形”的干擾。傳統(tǒng)的干擾格局對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能可能是有益的，應(yīng)予以保持或恢復(fù)。生態(tài)系統(tǒng)方式必須運(yùn)用適應(yīng)性管理，以預(yù)測(cè)并順應(yīng)這些影響變化的情形；當(dāng)管理活動(dòng)對(duì)自然選擇過(guò)程有阻礙性干擾時(shí)，則要采取謹(jǐn)慎的決策，同時(shí)，應(yīng)考慮減輕這類(lèi)活動(dòng)以適應(yīng)長(zhǎng)期的變化如氣候變化。

本原則和原則八都要求對(duì)生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行適應(yīng)性管理，并提出相應(yīng)的管理對(duì)策：（1）自然變化和人為變化都是不可避免的，適應(yīng)性管理必須認(rèn)清并考慮到風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素，尤其在面臨生態(tài)退化和棲息地喪失等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要盡早采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)變化。（2）社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和生態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)都是適應(yīng)性管理的必要組成部分，在建設(shè)和運(yùn)用它們時(shí)，兩個(gè)系統(tǒng)的管理目標(biāo)和目的不能割裂。（3）發(fā)生跨國(guó)界變化時(shí)，適應(yīng)性管理的范圍需要調(diào)適。（3）生態(tài)系統(tǒng)有其固有的動(dòng)態(tài)性和彈性，因此對(duì)那些超越生態(tài)系統(tǒng)自然變化限制的人類(lèi)活動(dòng)引起的生態(tài)問(wèn)題如氣候變化，需采取專(zhuān)門(mén)調(diào)適的方法和緩解措施。對(duì)于極度脆弱的地區(qū)如小島國(guó)和瀕海地區(qū)，要致力于能力建設(shè)。（4）要運(yùn)用傳統(tǒng)知識(shí)和實(shí)踐完善監(jiān)測(cè)，更好地掌握生態(tài)系統(tǒng)變化規(guī)律并形成恰當(dāng)?shù)倪m應(yīng)性措施。（5）為了減少自然生態(tài)系統(tǒng)的多變性給社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)帶來(lái)不利后果，適應(yīng)性管理應(yīng)當(dāng)以維護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能力為目標(biāo)。（6）要采取措施提高適應(yīng)性管理的公眾支持力度并加強(qiáng)能力建設(shè)。

（十）原則十：生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)當(dāng)尋求生物多樣性保護(hù)和利用之間的適當(dāng)平衡和統(tǒng)一

生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能具有雙重價(jià)值——內(nèi)在的自然價(jià)值和為人類(lèi)生存提供資源和生態(tài)服務(wù)。過(guò)去的生態(tài)系統(tǒng)管理傾向于采取劃分保護(hù)區(qū)或非保護(hù)區(qū)的方式進(jìn)行，現(xiàn)在則需要轉(zhuǎn)變這種非此即彼的管理方式，而要采取更為靈活的、保護(hù)和利用并舉并重的管理方式。生態(tài)系統(tǒng)管理方式是為支持生物多樣性保護(hù)并使生物多樣性的惠益得到可持續(xù)利用和社會(huì)公平分享而設(shè)計(jì)的。

實(shí)施原則十的主要對(duì)策有：（1）保護(hù)工作的管理和可持續(xù)利用原本并不排斥，它們有整合的可能。它們的整合可以采取區(qū)域和景觀管理的方式實(shí)現(xiàn)，包括采取在景觀上時(shí)間與空間分離的方式，或者在一個(gè)地點(diǎn)上時(shí)間與空間耦合的方式。（2）制定政策、法律、體制和經(jīng)濟(jì)措施，使生態(tài)系統(tǒng)組成部分的保護(hù)和利用得到適當(dāng)?shù)钠胶夂蛯?shí)現(xiàn)管理的一體化。（3）推進(jìn)參與式的綜合規(guī)劃，將所有可能的生態(tài)價(jià)值和利用選擇都予以考慮和評(píng)估。（4）在利益相關(guān)者的廣泛參與下，明確并制定可持續(xù)利用的目標(biāo)，以此指導(dǎo)政策、管理及規(guī)劃。

（十一）原則十一：生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)當(dāng)考慮一切形式的有關(guān)信息，包括科學(xué)的、土著的和當(dāng)?shù)氐闹R(shí)、創(chuàng)新技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)

從不同視角觀察生態(tài)系統(tǒng)，可以獲取獨(dú)特的信息和認(rèn)識(shí)。充分的信息對(duì)于制定有效的生態(tài)系統(tǒng)管理策略至關(guān)重要。生態(tài)系統(tǒng)管理方式應(yīng)該是一個(gè)能夠包容來(lái)自不同社區(qū)、不同人群的各種價(jià)值觀和目標(biāo)的管理體系。良好的管理需要建設(shè)強(qiáng)大的信息系統(tǒng)和信息支持（如研究、監(jiān)測(cè)、記錄、評(píng)估等）系統(tǒng)，以此準(zhǔn)確掌握信息和精細(xì)評(píng)估。有效的生態(tài)系統(tǒng)管理很大程度取決于信息納入決策和管理的程度。

實(shí)施原則十一的管理對(duì)策主要有：（1）有關(guān)信息須與其他利益相關(guān)者及參與者分享，科學(xué)技術(shù)信息應(yīng)以可得方式有效提供（必須完全尊重《生物多樣性公約》第八（j）條及其他條款的規(guī)定處理土著的和當(dāng)?shù)氐闹R(shí)問(wèn)題）。（2）管理決策應(yīng)該在掌握現(xiàn)行最前沿的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、未來(lái)變化的情景及利益相關(guān)者的訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行。（3）開(kāi)發(fā)適宜的機(jī)制記錄和普及各相關(guān)學(xué)科（包括自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)）和相關(guān)知識(shí)體系的信息、特別是基于當(dāng)?shù)厍闆r和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的信息。（4）應(yīng)當(dāng)對(duì)來(lái)自不同知識(shí)體系和世界觀的對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理的認(rèn)識(shí)進(jìn)行評(píng)估。

（十二）原則十二：生態(tài)系統(tǒng)方式要求所有相關(guān)的社會(huì)部門(mén)和科學(xué)部門(mén)參與

以可持續(xù)利用和保護(hù)為目的的生態(tài)系統(tǒng)管理具有復(fù)雜性和很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，這就要求整合不同利益相關(guān)者的活動(dòng)和行為，有必要讓地方的、地區(qū)的、國(guó)家的以及國(guó)際的專(zhuān)業(yè)人士和利益相關(guān)者分享管理資源或信息，參與規(guī)劃和管理。

實(shí)施原則十二的管理對(duì)策主要有：（1）土地、水和生命資源的綜合管理要求不同的部門(mén)之間，不同級(jí)別的政府（國(guó)家、省市和地方的）之間，政府、民間團(tuán)體和私營(yíng)企業(yè)利益相關(guān)者之間開(kāi)展不斷的交流、協(xié)作和合作，國(guó)際和地區(qū)組織間的交流也必不可少。（2）農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)和其他自然資源管理部門(mén)，以及可能會(huì)影響到生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)參與到生態(tài)系統(tǒng)管理的規(guī)劃中，此類(lèi)綜合規(guī)劃目前相對(duì)成熟的案例有負(fù)責(zé)任的漁業(yè)行為守則、可持續(xù)森林管理方案。要重視發(fā)揮過(guò)去常被忽視的、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理有較大影響力的非生產(chǎn)部門(mén)如司法部門(mén)以及對(duì)資源及其管理有直接或間接影響的能源和交通部門(mén)的作用。（3）制定有效的程序和制度，能夠讓所有利益相關(guān)者和行為者有效參與到協(xié)商、制定管理目標(biāo)等決策之中，如有必要參與到生態(tài)系統(tǒng)管理的實(shí)施之中。（4）評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、維持、利用和修復(fù)的成本和惠益時(shí)，必須考慮到所有相關(guān)方的利益，依法公平分享惠益、分擔(dān)成本。

結(jié) 語(yǔ)

綜合生態(tài)管理既是一個(gè)全新的理念和管理策略，又是一種新的規(guī)則體系。它承認(rèn)并重視人類(lèi)與其所依賴(lài)的自然環(huán)境、自然資源有著直接或間接的必然聯(lián)系。它要求考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化因素對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，考慮人類(lèi)社會(huì)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)方面的需求和需要，充分考慮健康的生態(tài)系統(tǒng)為人類(lèi)提供的環(huán)境功能、服務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)系統(tǒng)中的自然資源對(duì)人類(lèi)福利和生計(jì)的需要的滿足。它重視將生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和管理學(xué)原理綜合應(yīng)用到對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的管理之中，要求不同部門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行決策和管理的協(xié)調(diào)和合作，特別是負(fù)責(zé)林業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、水利、環(huán)保、國(guó)防、科技、財(cái)政規(guī)劃以及立法和司法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和合作的部門(mén)。綜合生態(tài)管理還要求建立一種跨越部門(mén)、行業(yè)或區(qū)域的、全社會(huì)參與的綜合管理框架，不僅實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間的綜合和協(xié)調(diào)管理，而且保證廣大的公民社會(huì)能動(dòng)地參與資源管理的決策，公平地維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)力、保障生態(tài)系統(tǒng)的健康和人類(lèi)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)多元惠益和綜合成效。綜合生態(tài)管理還特別重視科技工作者和科技部門(mén)參與到自然資源的可持續(xù)管理中，特別重視并保護(hù)土著人民和少數(shù)民族以及婦女等特殊人群在自然資源利用、管理和保護(hù)中的獨(dú)特作用和地位；強(qiáng)調(diào)環(huán)境民主是綜合生態(tài)管理的一個(gè)重要的主題思想。也因此，綜合生態(tài)管理的概念和原則對(duì)中國(guó)環(huán)境資源管理、環(huán)境資源立法發(fā)展，尤其是中國(guó)嶄新的法律領(lǐng)域——生態(tài)保護(hù)法的發(fā)展具有重要的理論指導(dǎo)意義和法律規(guī)范建設(shè)的指引作用。

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