姬文清

(1.貴州警官學(xué)院，貴州 貴陽 550005；2.北京交通大學(xué) 中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044)

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能源安全須以法律體系建設(shè)為根本保障
——以貴州省能源法規(guī)體系建設(shè)為例

姬文清

(1.貴州警官學(xué)院，貴州 貴陽 550005；2.北京交通大學(xué) 中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心，北京 100044)

能源是人類社會生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。能源問題是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)全局的一個(gè)重大戰(zhàn)略問題。通過對現(xiàn)行能源法律體系的梳理分析，我們發(fā)現(xiàn)主要存在四大缺陷，即：結(jié)構(gòu)性缺陷、內(nèi)容性缺陷、配套性缺陷和協(xié)調(diào)性缺陷。我國目前出現(xiàn)的能源安全問題的原因有很多，但根源在于法律體系的不健全。為了解決能源安全問題，運(yùn)用法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制必不可少，能源安全保障的根本在于法律體系建設(shè)。

能源安全；保障；法律體系

能源是人類社會生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。能源問題是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)全局的一個(gè)重大戰(zhàn)略問題。

在過去200多年里，傳統(tǒng)的化石燃料(如煤炭、石油、天然氣)的開發(fā)和利用極大地推動了人類社會的發(fā)展。電力的使用在人類文明發(fā)展史上具有劃時(shí)代的歷史意義。時(shí)至今日，電力的使用已滲透到社會經(jīng)濟(jì)、生活的各個(gè)領(lǐng)域。由于電力具有轉(zhuǎn)換方便，能高度集中和無限劃分、清潔干凈和易于控制，可大規(guī)模生產(chǎn)和遠(yuǎn)距離輸送等特性，使電力發(fā)展和應(yīng)用的程度，即一個(gè)國家的電氣化程度，成為衡量其社會現(xiàn)代化水平高低，以及物質(zhì)文明和精神文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。

一、大規(guī)模使用化石燃料帶來許多負(fù)面影響

電能是二次能源，不能直接從自然界獲得，必須經(jīng)過一次能源的轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的一次能源為化石燃料，如煤炭、石油、天然氣、核燃料等，亦稱為常規(guī)能源。大規(guī)模使用化石燃料帶來許多負(fù)面影響。

(一)化石能源資源的枯竭，影響人類社會的平穩(wěn)發(fā)展

進(jìn)入到工業(yè)時(shí)代后，人類飛速發(fā)展自己的文明，經(jīng)歷過幾次能源危機(jī)后，人們開始慢慢認(rèn)識到，如果不對開采煤炭、石油、天然氣等化石能源進(jìn)行一定的限制，那么資源必然會有枯竭的一天。當(dāng)今世界能源結(jié)構(gòu)中，人類所利用的能源中主要由煤炭、石油、天然氣等化石能源構(gòu)成。

國家能源局規(guī)劃發(fā)展司司長江冰在能源經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)布會上提到，到2015年，我國非化石能源在一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到11%以上，而煤炭占一次能源消費(fèi)比重將由2009年的70%以上降至63%左右。

在我國“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃中，重點(diǎn)將圍繞在中央提出的碳減排以及提高非化石能源比重這兩個(gè)要求上。據(jù)預(yù)測，到2015年，我國常規(guī)水電即將達(dá)到2.5億千瓦，核電即將達(dá)到3900萬千瓦，其他非水能可再生能源也將達(dá)到1.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右。

按照上述發(fā)展目標(biāo)，我國在逐漸改善能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的工作，估計(jì)在2015年，我國天然氣在一次能源比重提升4.4%，水電和核電在一次能源比重提升1.5%，風(fēng)電、太陽能等新能源占一次能源消費(fèi)比重提升1.8%。

想要在2020年達(dá)到非化石能源占15%的目標(biāo)，我國必須重點(diǎn)發(fā)展核電、水電和太陽能、生物質(zhì)能、風(fēng)能等非化石能源。按照國家能源局估測，到時(shí)候，我國核電務(wù)必要達(dá)到7500萬千瓦裝機(jī)容量，水電也要達(dá)到3億千瓦，其他非化石能源總體利用規(guī)模達(dá)到2.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

由于人口的增長和生活質(zhì)量的提高，可以預(yù)見到，世界能源的消費(fèi)量將會有一個(gè)數(shù)量級的提高，預(yù)測到2020年，世界一次能源消費(fèi)總量將達(dá)到200億～250億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。2011年我國能源消費(fèi)總量比前一年增加7%，增加到34.78億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。但是就算美國基本維持2010年的水平(即35.28億噸標(biāo)準(zhǔn)煤)，中國的消費(fèi)量也遠(yuǎn)沒有超過美國的消費(fèi)量。此外，從人均能源消費(fèi)量來看，我國的人均占有能源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國、日本、韓國等其他國家，根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國去年人均僅僅為2.59噸標(biāo)準(zhǔn)煤。不過，國家發(fā)改委能源研究所原所長周大地回應(yīng)關(guān)于我國“實(shí)際能源價(jià)格并不低”、以及“中國汽油價(jià)高于美國”等外界質(zhì)疑說到，這是美國通過多年的石油外交，包括軍費(fèi)支出成本得到的，這是中國無法做的。事實(shí)上，中國的汽油價(jià)也就是中等水平，全球絕大多數(shù)石油消費(fèi)國的汽油價(jià)都比中國高。按目前的能源消費(fèi)水平估算，到2020年一次能源消費(fèi)總量在我國將高達(dá)29億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

我國的能源資源儲量并不樂觀，根據(jù)相關(guān)資料，目前探明技術(shù)可開發(fā)能源總資源量在8230億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，剩余可采能源總儲量為1392億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，是世界總儲量的10.1%。目前我國可采總儲量能源剩余比重如下：原煤占58.8%，原油占3.4%，天然氣占1.3%，水能占36.5%。我國能源經(jīng)濟(jì)可開發(fā)剩余可采儲量的資源保證程度只能持續(xù)129.7年，其中：原煤為114.5年，天然氣為49.3年，原油僅為20.1年。

(二)生態(tài)環(huán)境的惡化，影響人類社會的可持續(xù)發(fā)展

引發(fā)大氣和其他類型環(huán)境污染與生態(tài)破壞的最重要原因就算化石能源的過度開發(fā)和利用。自工業(yè)革命以來，由于人類活動所引起的80%溫室氣體造成的附加氣候，其中首要的溫室氣體就是CO2。CO2的主要排放源是化石燃料的燃燒產(chǎn)生的。數(shù)據(jù)資料可以看出，在過去100年時(shí)間里，全球平均氣溫上升了0.3～0.6℃，全球海平面平均上升了10～25cm。如果不進(jìn)行溫室氣體減排措施，在今后幾十年中，每10年全球平均氣溫將升高0.2℃，到2100年全球平均氣溫將提高1～3.5℃，屆時(shí)，南北極地冰山將大幅度融化，導(dǎo)致海平面大大上升，一些島嶼國家和沿海城市將淹于水中，其中包括幾個(gè)著名的國際大城市：紐約，上海，東京和悉尼。除溫室效應(yīng)以外，氣候反常、土地荒漠化、酸雨酸霧現(xiàn)象、沙塵暴、海洋風(fēng)暴增多等，都一定程度的受到人類大規(guī)模利用化石能源的影響。

在我國，與2005年相比，2010年全國二氧化硫排放總量下降14.29%，全國城市空氣二氧化硫(SO2)、可吸入顆粒物(PM10)的年均濃度分別下降26.3%和12%。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，能源消耗急速增長(特別是以煤炭為主的能源)，機(jī)動車保有量大幅增加，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，氮氧化物(NOx)和揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)的排放量也明顯增加了，臭氧(O3)和PM2.5污染日益劇烈，在PM10和總懸浮顆粒物(TSP)污染依然嚴(yán)重的情況下，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域PM2.5和O3污染加重，灰霾現(xiàn)象頻繁發(fā)生，能見度越來越低。

人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境正在遭受著日益嚴(yán)重的人為破壞，人類目前的經(jīng)濟(jì)活動方式正在透支人類的明天，世界各國都在研究能夠替代一次能源的環(huán)保能源。

清潔能源以及可再生能源作為一種清潔無污染、可再生的能源資源普遍受到各國的關(guān)注，各個(gè)國家都投入大量的人力物力在其中，想在對新能源和可再生能源進(jìn)行研究和開發(fā)能夠?yàn)楸緡哪茉窗l(fā)展提供一條康莊大道。

二、我國現(xiàn)行能源法律制度存在缺陷

能源法律制度結(jié)構(gòu)較其他法律制度結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。除了煤、油、電、核，可再生能源開發(fā)利用及其環(huán)境保護(hù)和節(jié)能規(guī)范各有專門的法律規(guī)定外，能源問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等諸多領(lǐng)域，能源問題解決的多變性與復(fù)雜性也直接或間接決定或影響著能源法律制度結(jié)構(gòu)的形成。此外，能源法律制度結(jié)構(gòu)還涉及國內(nèi)法與國際法的銜接，特別是其他法律制度及相關(guān)制度經(jīng)常直接規(guī)范著能源開發(fā)利用，與能源法律形成交叉甚至法律沖突。

中國與能源相關(guān)的環(huán)境政策政出多門，且存在缺陷。目前的能源政策法規(guī)出自國家發(fā)改委、環(huán)保總局、電力部門等多個(gè)部門。現(xiàn)行與能源相關(guān)的環(huán)境政策體系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)層次：國家和地方有關(guān)的法律法規(guī)、國家和地方有關(guān)政策規(guī)定、國家和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(包括強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn))。能源管理政策尚存空白點(diǎn)、執(zhí)法不力、燃煤型的污染特征明顯、企業(yè)技術(shù)和資金局限及環(huán)境意識淡薄等現(xiàn)實(shí)問題。通過對現(xiàn)行能源法律體系的梳理分析，我們發(fā)現(xiàn)它主要存在四大缺陷，即：結(jié)構(gòu)性缺陷、內(nèi)容性缺陷、配套性缺陷和協(xié)調(diào)性缺陷。

結(jié)構(gòu)性缺陷主要指的是能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律缺失。關(guān)鍵領(lǐng)域的能源單行法律缺失，尤其值得指出的是能源公用事業(yè)法仍是空白。能源的開發(fā)、利用等行為已經(jīng)被現(xiàn)行能源立法所調(diào)整，但是有關(guān)能源產(chǎn)品的銷售和能源服務(wù)來說，沒有相應(yīng)的法規(guī)跟進(jìn)。目前我國能源法律制度的基本結(jié)構(gòu)尚不完整。我國能源法律體系的雛形已經(jīng)初步構(gòu)建起來，但仍有相當(dāng)部分的能源活動基本領(lǐng)域缺乏高層級的立法規(guī)范，如石油天然氣法尚未出臺，統(tǒng)領(lǐng)性的能源基本法《能源法》也未出臺。內(nèi)容性缺陷，主要體現(xiàn)在部分能源法律、法規(guī)與能源改革方向不相適應(yīng)。另同時(shí)現(xiàn)行法律、法規(guī)存在諸多立法空白，部分法律的內(nèi)容較為陳舊，已經(jīng)無法適應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的需要。配套性缺陷，主要表現(xiàn)在現(xiàn)行能源單行法律大多比較原則。操作性比較差，部分法律需要大量法規(guī)和規(guī)章配套才能實(shí)施。一些法律法規(guī)因?yàn)楦鞣N原因，長期不能出臺。協(xié)調(diào)性缺陷，表現(xiàn)在不同位階的能源立法之間不夠協(xié)調(diào)，能源法與其他相關(guān)法律之間缺乏相互呼應(yīng)。

三、貴州建設(shè)能源法規(guī)保障體系探索

我國目前出現(xiàn)的能源安全問題的原因有很多，從根本上說在于法律體系不健全。為了解決能源安全問題，運(yùn)用法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制必不可少。正如前面的分析，能源相關(guān)法律存在的問題很大程度上在于能源法的缺位。

立法的目的應(yīng)該是保障能源安全、提高能源效率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境這三大目標(biāo)展開，為了完成這一目標(biāo)，則需要建立能源環(huán)境保護(hù)制度，同時(shí)大力推動節(jié)能減排的措施。

能源問題不是我國一個(gè)國家單獨(dú)存在的問題，而是一個(gè)世界性的問題。能源交易是國際化的，一個(gè)國家的能源自產(chǎn)自用早已成為歷史，中國作為能源進(jìn)口大國，其進(jìn)口渠道的安全成為一個(gè)重大的隱患，地緣政治，軍事等因素的切實(shí)等影響到中國的能源安全。

建立能效評估體系。我國相比于其他國家，能源的使用效率偏低，所以建立一個(gè)有效的能源評估體系，同時(shí)對反饋結(jié)果進(jìn)行改進(jìn)顯得尤為必要。

我們可以看到，雖然之前我國早已制定和發(fā)布了節(jié)能法，但是在能源利用的標(biāo)準(zhǔn)，獎(jiǎng)懲方面并沒有加以細(xì)化，導(dǎo)致政策的實(shí)施并沒有達(dá)到預(yù)期的目的。而日本的成功經(jīng)驗(yàn)表明，日本的《關(guān)于新能源利用等的促進(jìn)特別措施法》、《石油儲備法》、《關(guān)于能源使用合理化的法律》、《基本石油法》等一系列專門和綜合性的法律法規(guī)，為其應(yīng)對能源安全性起到了重要作用。我國還處于市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，能源的發(fā)展若是只僅僅受市場規(guī)律的約束必然會導(dǎo)致能源市場的混亂，最終致使國家的能源面臨危機(jī)。因此，很有必要建立健全能源安全法律體系，才能從根本上保證能源的安全，才能實(shí)現(xiàn)能源問題的可持續(xù)發(fā)展。

我們都知道，貴州在能源安全方面曾存在一些問題，引起了一些負(fù)面的影響。然而，近年來，貴州省堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，主動探索發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，在推動試點(diǎn)示范、綜合利用資源、推行清潔生產(chǎn)和促進(jìn)能源原材料等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面取得了積極成效，反映出能源風(fēng)險(xiǎn)防范的新趨勢與特點(diǎn)。通過對貴州在能源安全方面所做的探索與嘗試加以分析，不難看出法律體系的建設(shè)在其中起到了根本性的作用，為我們更好地保障能源安全提供了一個(gè)范例?！笆濉逼陂g，貴州省將加大能源產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，初步形成規(guī)模型、效益型、生態(tài)型的多元化能源產(chǎn)業(yè)體系，基本建成全國重要的綜合能源基地。能源項(xiàng)目總投資約4650億元，其中電力產(chǎn)業(yè)(含新能源)2100億元左右，煤炭產(chǎn)業(yè)(含煤炭轉(zhuǎn)化及綜合利用)2300億元，城市燃?xì)饧s250億元。在深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，走新型工業(yè)化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)道路，以資源為依托，以園區(qū)為載體，以改革開放為動力，以技術(shù)創(chuàng)新為支撐，培育壯大省內(nèi)龍頭企業(yè)，引進(jìn)國內(nèi)外優(yōu)強(qiáng)企業(yè)，帶動中小企業(yè)，大力發(fā)展煤、磷、鋁等優(yōu)勢資源精深加工，實(shí)現(xiàn)煤電磷、煤電鋁、煤電鋼、煤電化一體化協(xié)調(diào)配套發(fā)展，建設(shè)我國南方重要的資源深加工基地，構(gòu)建貴州省以資源為依托的原材料工業(yè)新優(yōu)勢等加強(qiáng)能源風(fēng)險(xiǎn)防范方面做出了一些有益的探索。

能源工業(yè)是貴州省的支柱產(chǎn)業(yè)，在開發(fā)利用能源資源的同時(shí)，貴州省對能源產(chǎn)業(yè)所存在的風(fēng)險(xiǎn)高度重視，始終把完善控制能源消費(fèi)總量和節(jié)能減排相關(guān)法規(guī)、制度和規(guī)定作為能源產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范之根本，修訂、制定了《貴州省節(jié)約能源條例》、《貴州省重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告內(nèi)容及報(bào)送辦法的規(guī)定》、《貴州省工業(yè)和信息化節(jié)能監(jiān)察辦法》等地方性法規(guī)和辦法。

2003年9月28日經(jīng)貴州省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《貴州省節(jié)約能源條例》，是貴州省第一部關(guān)于節(jié)約能源的地方性法規(guī)。該條例的頒布實(shí)施將為貴州省提高能源利用效率和經(jīng)濟(jì)效益、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力的法規(guī)保障。 2011年，貴州省確定的規(guī)模以上工業(yè)萬元增加值能耗下降目標(biāo)是5.3%，實(shí)際下降了8.04%。在保持工業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的同時(shí)，工業(yè)節(jié)能取得良好效果。

在貴州省，工業(yè)能耗占全社會能耗的70%左右。因此，在學(xué)習(xí)和借鑒先行先試省(區(qū))的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實(shí)踐，下決心制訂和發(fā)布了《貴州省工業(yè)和信息化節(jié)能監(jiān)察辦法》，已于2012年1月1日施行，并制訂了《貴州省工業(yè)和信息化節(jié)能監(jiān)察手冊》等進(jìn)一步規(guī)范各級節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展監(jiān)察工作，推動我省節(jié)能監(jiān)察工作步入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道。

《貴州省節(jié)約能源條例》規(guī)定：年綜合能源消費(fèi)量5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的用能單位為重點(diǎn)用能單位。為此，貴州省專門制定了《貴州省重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告內(nèi)容及報(bào)送辦法的規(guī)定》，對全省重點(diǎn)用能單位實(shí)行定期報(bào)送能源利用狀況報(bào)告制度。

為實(shí)現(xiàn)貴州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史性跨越，提供長期、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、安全的基礎(chǔ)能源和原材料保障，實(shí)現(xiàn)由能源大省向能源強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，編制了《貴州省“十二五”能源發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)?！兑?guī)劃》根據(jù)《中共貴州省委關(guān)于制定貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》精神，通過總結(jié)我省“十一五”能源發(fā)展取得的主要成就，評價(jià)我省能源資源及其開發(fā)利用狀況，分析能源發(fā)展所面臨的形勢，明確我省“十二五”能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、總體要求和方針、規(guī)劃目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)，制定能源發(fā)展的保障措施和有關(guān)政策建議，提出合理控制能源消費(fèi)總量行動方案、主要舉措和工作部署。通過《規(guī)劃》的實(shí)施，增強(qiáng)我省能源工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)及行業(yè)中的地位，保持其快速持續(xù)的發(fā)展，建設(shè)成國家重要的能源基地。

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(責(zé)任編輯：李瀟雨)

2015-06-20

姬文清，男，貴州警官學(xué)院高級講師，北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后。

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1008-2603(2015)04-0013-04