薩日娜 劉守亮

(青島大學(xué)，山東 青島 266071；中共莒縣縣委，山東 莒縣 276500)

縣域治理體系要件建設(shè)和治理能力提升的著力點

薩日娜 劉守亮

(青島大學(xué)，山東 青島 266071；中共莒縣縣委，山東 莒縣 276500)

縣域治理在整個國家治理體系中具有基礎(chǔ)單元意義，在科層制治理架構(gòu)中承上啟下，尤其對鄉(xiāng)村治理具有樞紐性帶動作用?？h域治理體系構(gòu)成要件涉及黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生改善、基層自治等方面，面臨破解利益關(guān)聯(lián)、侵犯群眾權(quán)益等禁錮和藩籬的繁重任務(wù)。建構(gòu)和消解都需要找準(zhǔn)切入口，著力提升縣域治理能力?？h域治理體系要件建構(gòu)和縣域治理能力提升緊密相關(guān)，是一個問題的兩個方面，需要并力而行，不可偏廢，才能逐步邁向縣域社會治理的“善治”目標(biāo)。

縣域治理；治理體系；治理能力

黨的十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的法治保障，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央治國理政的新理念、新方略，具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項綜合的、系統(tǒng)的工程，既是中央的事，中央要搞好頂層設(shè)計，抓好國家層面的治理；又是地方的重大任務(wù)，地方在全面落實中央部署的同時，也要綜合把握，大膽探索，創(chuàng)造性地將治理任務(wù)落到實處，取得實效，切實響應(yīng)和落實中央號召。在地方治理中，縣級作為我國行政架構(gòu)的基本單元，縣域治理體系要件建設(shè)和治理能力提升尤為重要。

一、縣域治理的重要地位和意義

“郡縣治，天下安?！弊怨乓詠?，縣域治理作為面向廣大鄉(xiāng)村社會的基層治理從來就是國家治理的基礎(chǔ)，它既是國家治理的重點，也是國家治理的難點。“在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)村一直被視為國家政權(quán)的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定與農(nóng)村社會管理能力緊密相關(guān)，因此，看住農(nóng)村這個國家和社會的‘基礎(chǔ)’，就必須把農(nóng)村社會治理能力放置到一個被充分重視的政治高度?！雹購埰G國、尤琳：《農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)成要件及其實現(xiàn)路徑》，《當(dāng)代世界社會主義問題研究》2014年第2期。美國著名政治學(xué)家享廷頓在論及現(xiàn)代化與社會穩(wěn)定關(guān)聯(lián)性時，著重指出農(nóng)村的重要性應(yīng)引起充分重視，他說：“農(nóng)村作用是一個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！雹赱美]塞·享廷頓：《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第51頁。習(xí)近平總書記多次強調(diào)縣域基層治理的重要性：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強了，社區(qū)治理的基礎(chǔ)就實了。我們國家的真正穩(wěn)定，靠我們基層的同志。”③習(xí)近平：《在參加上海代表團(tuán)討論時的講話》，《人民日報》2014年3月7日第1版?！?014年3月18日，習(xí)近平總書記在調(diào)研蘭考縣教育實踐活動時明確要求：‘準(zhǔn)確把握縣域治理特點和規(guī)律，把開展教育實踐活動同全面深化改革、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展有機結(jié)合起來?！绾伟阎醒氲捻攲釉O(shè)計落到實處，如何使全面深化改革的任務(wù)達(dá)到‘全面’、‘深化’的效果，最終落點在縣域、在基層?！雹鼙究C述：《現(xiàn)代治理的頂天和立地》，《國家治理周刊》2014年第1期。

在我國地方行政區(qū)劃體系中，“縣”自古以來就有很重要的地位，兩千多年來縣在我國行政組織體系中的位置相對穩(wěn)定，沒有發(fā)生大的變化。正如馬克·布萊切特所說：“從歷史上看，縣在中國一直是最穩(wěn)定、變動最小的次省級行政單位。進(jìn)一步說，它是沒有被改變過的最低層次的國家組織，是中國政府的基礎(chǔ)。”⑤Marc Blecher,Vivennshue,(1996)，Tethereddee： Governmentand Economyina Chinese Country，Stanford，CA：Stanford University Prese，P.12.即使隨著我國城市化步伐的加快推進(jìn)，一些大中城市周邊的縣域并入城市管理范圍，但其縣域特質(zhì)仍然沒有完全改變，在一定程度上其農(nóng)村特質(zhì)還是大于城市屬性?？h域及縣級政權(quán)不僅在科層行政架構(gòu)層級上具有承上啟下的基礎(chǔ)單元意義，它在經(jīng)濟發(fā)展中具有經(jīng)濟區(qū)域的地理意義，在文化演變中具有文化模塊意義，在社會穩(wěn)定中也具有相對獨立的政治單元意義。從整體上看，縣域是一個政治、經(jīng)濟、文化的地域性統(tǒng)一體，它以縣級城市為中心，以所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，以所轄農(nóng)村社區(qū)和村莊為腹地，城鄉(xiāng)兼容，是一個具有區(qū)域性、層次性、開放性、超地理空間性等特點的系統(tǒng)。由于縣域具有這些相互緊密聯(lián)系的特征，它得以超越行政層級、地理區(qū)域等簡單特點而成為一個整體單元和相對獨立的系統(tǒng)。*參見劉守亮博士學(xué)位論文：《和諧社會建設(shè)視閾下的當(dāng)代中國縣域社會沖突問題研究》。正是在這個意義上說，縣域治理在整個國家治理體系中具有重要的基礎(chǔ)單元意義?？h域治理達(dá)到了“善治”的目標(biāo)并在“善治”的狀態(tài)下良性運轉(zhuǎn)，占全國80%地域和全國總?cè)丝?0%的農(nóng)村地區(qū)就和諧穩(wěn)定了。所以，縣域治理在整個國家治理體系建設(shè)和治理能力提升中具有重要地位和意義。

二、縣域治理體系要件的正面構(gòu)建和負(fù)面消解

縣域治理作為整個國家治理的基礎(chǔ)，應(yīng)有符合縣域社會特點的基本構(gòu)成內(nèi)容要件并形成符合自治治理要求的體系。準(zhǔn)確全面把握縣域治理體系的基本構(gòu)成及其要件，并破除和消解影響這些構(gòu)成的障礙因素，是搞好縣域治理、取得治理實效的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會在確立全面深化改革一系列重要目標(biāo)和任務(wù)的同時，著重強調(diào)了要突破束縛和藩籬，“必須以強烈的歷史使命感，最大限度集中全黨全社會的智慧，最大限度調(diào)動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大的決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度制度自我完善和發(fā)展”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年11月版，第7頁。。有立有破、立破結(jié)合是十八屆三中全會堅持和推進(jìn)全面深化改革的一個重要方法論。就當(dāng)前我國縣域社會的基本特點和規(guī)律以及存在的問題來看，尤其應(yīng)該從立和破兩個方面來把握。立，就是要把握縣域治理的基本方面，著重做好縣域治理體系要件的正面建構(gòu)工作。根據(jù)黨和國家賦予縣級政權(quán)的職能和當(dāng)前時代特征，我們認(rèn)為當(dāng)前縣域治理體系應(yīng)由黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民生改善、農(nóng)村自治等作為基本構(gòu)成的主要方面，縣域治理應(yīng)該從這幾個要件上用心用力。破，就是要準(zhǔn)確把握縣域治理面臨的困難和障礙，著力予以化解，以更大的決心和更果敢的勇氣做好這些障礙的解構(gòu)工作，消除影響縣域治理向“善治”目標(biāo)邁進(jìn)的險阻。我們認(rèn)為當(dāng)前破解的主要任務(wù)應(yīng)集中在打破利益關(guān)聯(lián)和糾正侵犯群眾利益兩個方面。正面建構(gòu)和負(fù)面消解是一個問題的兩個方面，正面建構(gòu)重要，負(fù)面消解同樣重要，必須同時用力，不可偏廢。在一定意義上說，負(fù)面消解更困難，面臨的阻力更大，需要用力更多。

(一) 建構(gòu)縣域治理體系的基本要件

1.加強黨建。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義事業(yè)最大的特色和最本質(zhì)的特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)的核心地位，從中央到地方各級各系統(tǒng)都必須毫不猶豫地堅持和強調(diào)，任何時候都不能有絲毫動搖和懷疑。習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上強調(diào)：“堅持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問題，把抓好黨建作為最大的政績。如果我們黨弱了，散了，垮了，其他政績又有什么用呢？”*習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日第2版。因此，加強黨建是縣域治理體系的首要組成部分和特別重要的內(nèi)容。黨的建設(shè)在各級都是重要工作，越是基層越顯現(xiàn)其重要性，縣級作為國家治理的基本單元，黨的建設(shè)在縣域治理中的重要性尤其凸顯。任何政治安排和行政部署都有遞減效應(yīng)，越到基層遞減的幅度越大，對此規(guī)律逆向理解則不難得出這樣的結(jié)論，縣級作為廣義上的基層，中央關(guān)于加強黨的建設(shè)的部署要求傳遞到縣級會得到較大幅度的遞減，在縣這個層級上特別需要進(jìn)行強化和強調(diào)，所以加強黨建就應(yīng)該成為縣域治理體系的首要內(nèi)容。從實踐上看，黨建工作成效好的縣域，其各個方面的治理效果就相應(yīng)地得到不斷強化和提升；相反地，黨建工作出問題多的縣域，社會治理各個方面都不能取得良好效果，經(jīng)濟發(fā)展遲滯，民生改善緩慢，群眾利益受到種種侵害，有的縣域甚至弊病叢生，不同輕重程度的腐敗現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)，影響社會穩(wěn)定的事件層出不窮，給黨的形象和社會良性運轉(zhuǎn)造成巨大損害，社會治理措施的實施陷于疲于應(yīng)付的被動局面。

2.發(fā)展經(jīng)濟。發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵，經(jīng)濟發(fā)展是解決社會問題的金鑰匙，經(jīng)濟平衡較快發(fā)展是整個社會不斷進(jìn)步的根本，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心任何時候都不能動搖?？h域經(jīng)濟是各省乃至整個國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，東部沿海省份較發(fā)達(dá)，是建立在縣域經(jīng)濟發(fā)展較快的基礎(chǔ)之上的，廣東、浙江、山東一直居于全國各省份經(jīng)濟發(fā)展的前列，就在于有較強的縣域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟每年為這些省份財政收入的貢獻(xiàn)率都在80%以上。中西部一些省份經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，一個主要原因就在于縣域經(jīng)濟的支撐能力不夠強?？h域工業(yè)化的規(guī)模、城鎮(zhèn)化的水平與各縣市治理能力總體上存在著一定的正向關(guān)系，而縣域經(jīng)濟的發(fā)展水平在一定程度上由工業(yè)化規(guī)模和城鎮(zhèn)化水平所決定和標(biāo)志。所以在縣域治理體系的構(gòu)成中發(fā)展經(jīng)濟必須作為重中之重，沒有一定的經(jīng)濟發(fā)展水平作支撐，縣域治理能力的提升就很難突破瓶頸制約，治理成效就難以達(dá)到較高水準(zhǔn)。

3.創(chuàng)造穩(wěn)定。進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型期以來，中央一直反復(fù)強調(diào)維護(hù)穩(wěn)定是各級的硬任務(wù)。因侵犯群眾利益而引發(fā)的不穩(wěn)定因素和事件在縣域多發(fā)頻發(fā)，造成全國性的信訪和走訪量長期居高不下。所以維護(hù)穩(wěn)定是縣域治理體系的重要內(nèi)容。但在縣域治理中僅僅被動地、單純地用維護(hù)手段追求穩(wěn)定是不夠的，還必須主動化解矛盾，積極創(chuàng)造穩(wěn)定。多年縣域維穩(wěn)的實踐教訓(xùn)告訴我們，穩(wěn)定不是維護(hù)出來的，而是主動創(chuàng)造出來，不去積極主動地化解矛盾，真心實意地解決和滿足群眾的各種合理合法訴求，只能跟在矛盾的后面手忙腳亂，甚至越維穩(wěn)越亂。對于社會穩(wěn)定工作，不宜繼續(xù)片面強調(diào)維護(hù)穩(wěn)定這個提法，不宜繼續(xù)以“維護(hù)穩(wěn)定”這種片面手段來完成“穩(wěn)定壓倒一切”的硬任務(wù)，而應(yīng)該采用“創(chuàng)造穩(wěn)定”這個更科學(xué)、更適合當(dāng)前穩(wěn)定社會的需要的提法。創(chuàng)造穩(wěn)定和維護(hù)穩(wěn)定雖然只是換了一個動詞，但其著眼點發(fā)生了根本變化，前者體現(xiàn)的是被動應(yīng)付，是消極工作；后者體現(xiàn)的則是主動應(yīng)對，在化解影響社會穩(wěn)定的事件、因素的同時從更宏大的范圍、更廣闊的視野來積極創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境和氛圍。創(chuàng)造穩(wěn)定這一提法涵蓋了被動維穩(wěn)和主動創(chuàng)穩(wěn)兩個層面的意義，而且突出了主動創(chuàng)穩(wěn)這個層面的要求，注重從更積極、更主動的角度促進(jìn)社會穩(wěn)定，所以這個提法更科學(xué)、更符合當(dāng)前社會穩(wěn)定治理的內(nèi)在要求。創(chuàng)造穩(wěn)定應(yīng)從兩個方面用心用力，一方面是解決已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾，將其化解和消除；另一方面是主動避免發(fā)生矛盾，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，通過實施相應(yīng)的措施、制度、法律，約束政府和公民的一些不合乎制度、法律的行為，使影響社會穩(wěn)定的因素得以消除，各種矛盾不發(fā)生、發(fā)展成為影響穩(wěn)定的因素和事件?；饷艿淖罴艳k法和最好境界是不發(fā)生矛盾，或者已經(jīng)或即將發(fā)生的矛盾沖突性不強，不致演變成影響社會穩(wěn)定的因素和事件。

縣域穩(wěn)定是整個社會穩(wěn)定的基石，近年來發(fā)生的影響較大的多起群體性沖突事件如貴州甕安事件、云南孟連事件、廣東烏坎事件、廣東汕尾事件等都發(fā)生在縣域，波及全國，容易引發(fā)效仿，造成連鎖效應(yīng)。這已經(jīng)引起中央和各地的警惕，在中央的要求和指導(dǎo)下各地制定了相應(yīng)的預(yù)防應(yīng)急預(yù)案并進(jìn)行了大量的演練。據(jù)國家統(tǒng)計局的通報，全國90%以上的進(jìn)京到省信訪、走訪個案初發(fā)地都在縣域，是縣域治理行為不當(dāng)引起的。所以縣域治理中保持穩(wěn)定尤其重要，縣域治理體系中保持穩(wěn)定就應(yīng)該是重要內(nèi)容和任務(wù)，在縣域治理中要切實改變被動維護(hù)穩(wěn)定的思維和行動，用主動創(chuàng)造穩(wěn)定的思路特別是法治思維來保持穩(wěn)定，才能收到事半功倍的效果，再堅持被動維護(hù)穩(wěn)定的做法只能使縣域社會穩(wěn)定治理工作繼續(xù)陷在越維越亂的泥淖之中，在向“善治”目標(biāo)前進(jìn)的道路上邁不開步伐。

4.改善民生。我們一切工作的出發(fā)點和落腳點在于改善人民群眾的生產(chǎn)條件和生活水平，也就是改善民生。根據(jù)國際通行的社會治理理論，中產(chǎn)階級在社會階層中占比越高，社會越穩(wěn)定，而我國目前的現(xiàn)狀是中產(chǎn)階級大多集中在大中城市，縣域范圍內(nèi)中產(chǎn)階級占比較低，貧困人口主要集中在縣域，特別是縣域的廣大農(nóng)村地區(qū)。扶貧解困作為社會發(fā)展的托底工程主戰(zhàn)場集中在縣域，改善民生的任務(wù)在縣域治理中尤顯其分量之重和要求之迫切。人民日報社人民論壇測評中心近年來對諸多省份的縣域治理能力進(jìn)行測評和排名中，把基本保障能力和財政能力作為衡量縣域治理能力四個核心指標(biāo)的兩個，而基本保障能力和財政能力都是為改善民生服務(wù)的。*人民論壇測評中心：《對浙江省58個縣(市)治理能力的測評及排名》，《國家治理周刊》2014年第1期。所以，在縣域治理體系中，民生改善占據(jù)重要分量，是這一體系的重要內(nèi)容，是縣域治理的根本任務(wù)和目標(biāo)。

5.提升農(nóng)村自治水平。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作是全黨工作的重中之重，這是黨中央歷來著重強調(diào)的問題，習(xí)近平總書記在多次講話中闡述農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要性時著重指出，要尊重農(nóng)民愿望，強調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作要本著農(nóng)民自愿的原則。尊重農(nóng)民愿望，順應(yīng)農(nóng)民向往，實現(xiàn)的根本途徑就是農(nóng)村基層自治，農(nóng)民的事情，農(nóng)村的發(fā)展讓農(nóng)民群眾有效地參與進(jìn)來。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的事情讓農(nóng)民自己說了算、定了干，尊重和順應(yīng)農(nóng)民群眾的創(chuàng)造精神和創(chuàng)造活動，就要求實現(xiàn)農(nóng)村基層群眾的自治和自我管理，這里面包含兩個層面的問題，一是農(nóng)民群眾的廣泛參與，二是在廣泛參與的基礎(chǔ)上提升自治的實效。只有廣泛性沒有實效性的自治必然導(dǎo)致一盤散沙，不能解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展問題，農(nóng)民很難得到盼望的實惠。雖有實效性但沒有廣泛性的自治顯然會流于少數(shù)人說了算、乃至“替民作主”的窠臼，并不是真正的自治。達(dá)到讓農(nóng)民群眾廣泛參與的目標(biāo)必然要求全面發(fā)動群眾，放權(quán)于民；達(dá)到農(nóng)民自治的實效性目標(biāo)則要求更好地引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾。當(dāng)前農(nóng)村自治作為基層民主制度的重要內(nèi)容和實現(xiàn)形式，面臨的主要問題是在農(nóng)民已經(jīng)廣泛要求民主自治的基礎(chǔ)上如何提高效率和實效，也就是提升農(nóng)村自治的科學(xué)水平，進(jìn)而提高農(nóng)村事務(wù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展能力，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

(二)破解禁錮縣域治理的藩籬

黨的十八屆三中全會和四中全會都強調(diào)，當(dāng)前我國深化改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，之所以有此認(rèn)識上的定論，就是因為改革面臨諸多利益固化的藩籬，改革步伐每前進(jìn)一步都要打破諸多障礙禁錮，都是在啃“硬骨頭”?？h域治理的有效推進(jìn)同樣面臨著這種嚴(yán)峻形勢，不打破這些藩籬，縣域治理就會舉步維艱。當(dāng)前，禁錮縣域治理的藩籬表現(xiàn)在很多方面，如利益固化、治理理念落后、治理手段簡單、政府和干部“懶政”、群眾利益屢遭侵犯等，其中在縣域范圍內(nèi)表現(xiàn)最突出的集中在兩個方面：一是因各種裙帶關(guān)系形成的利益關(guān)聯(lián)、利益固化；二是侵犯群眾權(quán)益的行為多發(fā)頻發(fā)，得不到徹底糾正，甚至成為一些基層政府和干部的習(xí)慣性行為而不自知，對爭利侵權(quán)行為“集體無意識”。破解禁錮縣域治理的藩籬就要從這兩個方面著手，作為切入口重點施治。

1.打破利益關(guān)聯(lián)。縣域是一個熟人社會，熟人社會更易形成利益關(guān)聯(lián)，而且其“顯性”相較于城市社會而言表現(xiàn)更突出，成為縣域治理的重要障礙?？h域社會形成利益關(guān)聯(lián)的紐帶主要有兩種形式，一是因人事或家族、親戚關(guān)系而形成的“權(quán)力關(guān)聯(lián)”，一是因經(jīng)濟利益緊密相關(guān)而形成的“利益聯(lián)盟”。利益圈子的這兩種表現(xiàn)形式在縣域社會普遍存在，越是經(jīng)濟社會欠發(fā)達(dá)、人員流動性越弱特別是各類公職人員交流阻滯的地方這種利益圈子就越穩(wěn)固，北京大學(xué)社會學(xué)博士馮軍旗在其博士論文《中縣干部》中對此有深入的分析和論述。*馮軍旗：《中縣干部》，博士學(xué)位論文， http://wenku.baidu.com/view/960756a8284ac850ad0242cc.html。利益聯(lián)盟的形成主要得因于上個世紀(jì)末以來通過企業(yè)改制和招商引資等縣域經(jīng)濟得到較快發(fā)展，縣域社會形成一些在本地較有實力的企業(yè)集團(tuán)，成為縣域經(jīng)濟的支柱和地方財政收入的主要支撐，縣域內(nèi)縣鄉(xiāng)兩級政府為其發(fā)展“保駕護(hù)航”，在這個過程中企業(yè)與政府中部分掌握各種經(jīng)濟資源和行政資源支配實權(quán)的公職人員甚至整個政府形成利益共同體，排斥和侵占其他經(jīng)濟體尤其是成長型小微經(jīng)濟體發(fā)展的空間，從而抑制其他經(jīng)濟和社會事業(yè)的良性發(fā)展和自由生長。這種利益圈子和利益聯(lián)盟得不到有效抑制和破解，縣域社會治理行為就很難得以順利推進(jìn)，縣域社會治理體系的構(gòu)建就像遇到一堵無形的墻，也很難取得突破性實效。

2.糾正各類侵權(quán)行為。近些年，國家和縣以上地方各級政府出臺了一系列惠民生政策特別是一些扶貧強農(nóng)措施，農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件得到大幅度改善。在實施這些惠民政策和措施的過程中，發(fā)生了各類侵犯群眾權(quán)益的現(xiàn)象，使這些政策措施預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)打了很大折扣。同時，各地城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)，在征地拆遷中被征地群眾的利益受侵犯的現(xiàn)象層出不窮，有些地方還釀成惡性群體事件，嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定，成為社會治理的難題。在這些侵犯群眾權(quán)益行為中，侵權(quán)主體往往集中在縣以下的縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公職人員，或者是村委會、 城鎮(zhèn)社區(qū)居委會自治組織選出選舉產(chǎn)生的干部，群眾身邊的腐敗、“小貪不斷”乃至“小官大貪”等現(xiàn)象主要發(fā)生在這類人員群體中。這類人員的侵權(quán)行為分布的領(lǐng)域多，侵權(quán)的情節(jié)輕重雖有不同但發(fā)生頻繁，嚴(yán)重?fù)p害了惠民生政策的落實，給群眾造成經(jīng)濟損害的同時還造成心理傷害，長期積累導(dǎo)致群眾對基層政府嚴(yán)重不信任甚至抵觸，嚴(yán)重影響黨和政府在群眾心目中的形象。這類問題是縣域社會治理良性發(fā)展的巨大危害和障礙，已經(jīng)到了應(yīng)該引起高度重視并切實糾正、有效整治的時候了。糾正這類侵權(quán)行為，已是當(dāng)前縣域社會治理的當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該著力予以清除和滌蕩，為縣域治理的良性發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。

三、提升縣域社會治理能力的著力點

縣域社會治理是一項系統(tǒng)工程，面臨的任務(wù)面廣量大，艱巨繁重，既有需要積極建構(gòu)的內(nèi)容，又有需要著力破解的問題。按照黨的十八大和十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的戰(zhàn)略部署，綜合縣域社會各方面的情況，提升縣域社會治理能力已經(jīng)迫在眉睫。提升縣域社會治理能力，既需要全面把握，整體推進(jìn)，又必須抓住要害，擇其關(guān)鍵，著力突破。其著力點應(yīng)該集中在縣域黨的建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、弘揚社會主義核心價值觀、提升縣域法治水平、規(guī)范農(nóng)村基層自治、懲治和預(yù)防侵犯群眾權(quán)益現(xiàn)象等方面。

(一)科學(xué)推進(jìn)縣域黨的建設(shè)特別是基層組織建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是開展所有工作的核心力量，縣域治理尤其需要黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化，全面從嚴(yán)治黨，縣域作為廣義的基層是薄弱環(huán)節(jié)，尤其是縣域內(nèi)的農(nóng)村層面更為薄弱，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)黨的建設(shè)科學(xué)化水平更為迫切。其著力點應(yīng)包含兩個層面：一是規(guī)范黨的組織和黨組織的活動，嚴(yán)格按照黨章和黨內(nèi)系列法規(guī)完善黨的各類組織建設(shè)，整飭農(nóng)村黨員特別是農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人的各種不良行為，使黨組織和黨員干部的言行都不逾黨紀(jì)法規(guī)；二是在規(guī)范的基礎(chǔ)上提升農(nóng)村基層黨組織和黨員干部為民服務(wù)的思想自覺和行動能力，培養(yǎng)優(yōu)秀的基層黨組織負(fù)責(zé)人，提高其為群眾辦實事的能力。同時，要正確處理農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)民自治組織的關(guān)系，形成相互支持、相得益彰的局面，使兩種組織發(fā)揮作用的積極性和能力同時得到提升。

(二)努力發(fā)展縣域經(jīng)濟特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟?？h域經(jīng)濟的發(fā)展水平高低決定著縣域社會治理實效的優(yōu)劣，沒有良性發(fā)展的縣域經(jīng)濟，縣域社會治理就失去了基礎(chǔ)。這是馬克思主義理論中“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”的現(xiàn)實體現(xiàn)和運用。當(dāng)前，縣域經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)與量體現(xiàn)在兩個層面，一是縣本級的經(jīng)濟總量和公共財政收入的總量，它決定著縣本級的運轉(zhuǎn)質(zhì)效和對縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)提供財政轉(zhuǎn)移支付的調(diào)控能力，是縣級黨委和政府施行社會治理行為的基礎(chǔ)和根本手段。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的水平，以農(nóng)民家庭財產(chǎn)收入為核心衡量指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，農(nóng)民家庭成員的就業(yè)質(zhì)量就越好，農(nóng)民家庭收入水平就會高而穩(wěn)定，社會治理成效就好，而且社會治理的成本就低。因此，從縣域社會治理的角度來觀照縣域經(jīng)濟發(fā)展的著力之處，就要求既要大力壯大縣本級的經(jīng)濟實力，又要努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，而且要促進(jìn)縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的均衡性，后者尤應(yīng)作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。需要特別指出的是，在發(fā)展經(jīng)濟的同時必須注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅決避免重復(fù)以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價片面追求經(jīng)濟發(fā)展和財富增加的老路子，這種老路子已經(jīng)既不可續(xù)行，也再行不通。

(三)科學(xué)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化程度尤其是人的城鎮(zhèn)化程度與社會治理的實效呈正向關(guān)系，人的城鎮(zhèn)化程度越高的縣域及縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)，社會治理施政行為越容易取得實效。縣域城鎮(zhèn)化不能簡單地將農(nóng)村人口向縣級城市或縣城遷移，應(yīng)注重農(nóng)民群眾的就地城鎮(zhèn)化，也就是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)民群眾在世代居住的地方就能享受到城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)，使農(nóng)民群眾能夠更體面、更有尊嚴(yán)地在世代居住的地方生產(chǎn)生活。通俗地說就是讓農(nóng)民群眾不離土不離鄉(xiāng)就能改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，和城市居民享受雖不同樣但同質(zhì)的公共服務(wù)，使得留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民群眾自覺自愿在世代居住的地方生產(chǎn)和生活。農(nóng)民群眾的就地城鎮(zhèn)化不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村社區(qū)大拆大建，搞所謂的農(nóng)民“被上樓”，堅決不能簡單地把農(nóng)民是否住進(jìn)樓房作為衡量農(nóng)村城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)把“望得見山、看得見水，記得起鄉(xiāng)愁”作為農(nóng)村和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的更高標(biāo)準(zhǔn)和追求。

(四)大力提升以規(guī)范農(nóng)村基層民主自治為重點的縣域依法治理水平?！叭嫱七M(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年10月版，第36頁?？h域社會作為我國行政架構(gòu)中的廣義基層，縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)作為基層的底部構(gòu)件，是依法治國的基礎(chǔ)和工作重點，縣域社會治理的法治化在依法治國戰(zhàn)略部署中具有重要地位和作用。推進(jìn)縣域社會治理的法治化，除了要全面落實基層依法治理的各項部署外，要特別重視將農(nóng)村社區(qū)的基層民主和村民自治落到實處。當(dāng)前農(nóng)村矛盾多發(fā)的現(xiàn)狀，是縣級黨委和政府面臨的頭號治理難題和任務(wù)，究其根本原因就在于基層民主得不到發(fā)揚，村民自治水平和能力難如人意，《村民委員會自治法》落不到實處，各級黨委和政府不滿意，人民群眾同樣不滿意。農(nóng)民群眾有著強烈的民主自治愿望，但行使民主權(quán)力的方式不當(dāng)，履行自治的能力不足，是這個根本原因的癥結(jié)所在，由此衍生的矛盾影響著農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，農(nóng)民權(quán)益也因此受到大面積侵犯。縣域社會治理要沿著法治化的軌道前行，必須大力推進(jìn)基層民主，完善基層民主的實現(xiàn)形式，規(guī)范村民自治行為，提升村民自治水平，在這個問題上縣鄉(xiāng)兩級黨委政府和農(nóng)民群眾自身都面臨著繁重的任務(wù)，可謂任重道遠(yuǎn)。提升農(nóng)村基層自治能力和水平，要注重同步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化和農(nóng)村自治力量之間合作治理能力現(xiàn)代化，“大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機制，積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)制度化的良性互動關(guān)系”*張艷國、尤琳：《農(nóng)村基層治理能力能力現(xiàn)代化的構(gòu)成要件及其實現(xiàn)路徑》，《當(dāng)代世界社會主義問題研究》2014年第2期。。

(五)著力培育和弘揚社會主義核心價值觀。三十多年來實行的農(nóng)村家庭承包責(zé)任制形成的以家庭為單位的生產(chǎn)經(jīng)營方式，以及上個世紀(jì)90年代初以來農(nóng)民大量外出務(wù)工，在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性、提高農(nóng)民現(xiàn)金收入的同時也使農(nóng)民群眾的集體意識和他人意識逐漸弱化，農(nóng)村社會的互相依賴、互相幫助的紐帶松弛，農(nóng)民心目中傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土觀念、人際意識被邊緣化，農(nóng)村社會穩(wěn)定的傳統(tǒng)自我穩(wěn)固因素流失，自我修復(fù)和自我調(diào)整能力消逝。這是經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社會大轉(zhuǎn)型帶來的必然代價和應(yīng)有成本，對此我們在傷感的同時不必也不能強行要求逆行恢復(fù)。這些代價和成本付出后形成的空白地帶應(yīng)該盡快以新的內(nèi)容來填補和修復(fù)，這個新的內(nèi)容就是社會主義核心價值觀建設(shè)以及中華優(yōu)秀傳統(tǒng)美德的弘揚。“富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善”為內(nèi)容的社會主義主義核心價值觀建設(shè)，一定時期以來在縣域黨委政府的認(rèn)識上得不到重視，被錯誤地認(rèn)為是“務(wù)虛”、“虛功”，行動上推行不力，認(rèn)為短期內(nèi)不能形成“顯績”，推行的積極性和持久性低下，群眾特別是農(nóng)民群眾也不予積極響應(yīng)，這是縣域治理面臨的一個大問題。在縣域特別是在農(nóng)村提升建設(shè)和強化社會主義核心價值觀的能力并取得實效，要求縣域黨委政府樹立長遠(yuǎn)眼光，以功成不必在我的心態(tài)扎實推行，要系統(tǒng)性謀劃、載體化教育和引導(dǎo)，把社會主義核心價值觀建設(shè)的成效作為縣域治理向善治目標(biāo)邁進(jìn)的社會思想和觀念基礎(chǔ)，像抓經(jīng)濟建設(shè)那樣讓一個一個項目扎實推進(jìn)并取得實效，持續(xù)積累，久久為功。

(六)堅決懲治和科學(xué)預(yù)防侵犯群眾利益的現(xiàn)象和行為?？h域社會治理的服務(wù)對象和受益人群主要是農(nóng)民群眾，而農(nóng)民群眾由于其受教育水平較低，維護(hù)自我權(quán)益的意識和能力較弱，是社會各個階層中的弱勢群體。當(dāng)前侵犯農(nóng)民群眾權(quán)益的主體主要是縣域內(nèi)縣、鄉(xiāng)、村各級干部和不尊法、守法的經(jīng)濟強勢人群。前者集中表現(xiàn)為“群眾身邊的腐敗”，這種以侵犯農(nóng)民權(quán)益為主要表現(xiàn)的腐敗雖小但多領(lǐng)域、多頻次發(fā)生，農(nóng)民群眾深惡痛絕，但每一件侵權(quán)行為的情節(jié)和后果都比較輕，法律難以普遍追究，即使得到法律追究但所受懲罰也較輕，不足于震懾同類行為的后發(fā)和繼發(fā)，因此往往陷于反復(fù)發(fā)生的怪圈。后者突出表現(xiàn)為以各種或明或暗方式奪取農(nóng)村公共經(jīng)濟資源，有時在法律、契約的外衣下以不對稱利益交換得以實現(xiàn)。對這些侵犯群眾利益的行為，必須在縣域社會治理中作為伸張公平正義的重要內(nèi)容予以堅決懲治，要有不以惡小而不治的精神，要不計執(zhí)法成本從著眼維護(hù)公平正義的立場和角度來糾正和懲處，要以積少成多、集腋成裘的精神一項項依法懲處，積小勝為大勝，不厭其煩、不怕其苦，持之以恒。同時要完善各種制度規(guī)則并切實履行到位，著力打破利益聯(lián)盟和權(quán)力關(guān)聯(lián)，把縣域內(nèi)無論大小的權(quán)力都關(guān)進(jìn)制度的籠子，把制度的籠子做緊扎實，做到科學(xué)預(yù)防、有效預(yù)防。

(七)健全依法維權(quán)和化解矛盾糾紛有效辦法和機制。縣域社會治理的主要服務(wù)對象是農(nóng)民群眾，同時農(nóng)民群眾之間產(chǎn)生的過度糾紛和不法維權(quán)行為也是縣域社會治理的重點和難點。近年來，部分農(nóng)民群眾為謀求不合理甚至不合法的額外利益不當(dāng)和過度信訪行為，特別是進(jìn)京到省一級越級走訪甚至纏訪、鬧訪，信訪不信法，無視法律公正判決執(zhí)意上訪等行為成為困擾各級黨委政府特別是縣鄉(xiāng)兩級黨委政府的難題，致使縣域社會治理成本額外付出，消耗和浪費了大量縣域行政資源。對此黨和國家已經(jīng)意識這種現(xiàn)象對社會治理的嚴(yán)重負(fù)面影響并出臺了一系列治理措施，地方各級也在認(rèn)真執(zhí)行，但取得的實際效果與預(yù)期相比仍然相差甚遠(yuǎn)，縣鄉(xiāng)兩級黨委政府仍然深受困擾。這既要求中央和國家層面做好頂層設(shè)計，“把信訪納入法治化軌道，保障合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年10月版，第29頁。，又要求縣鄉(xiāng)兩級級黨委政府作為縣域社會治理的重要任務(wù)，健全群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛的有效機制，著力解決這類問題，使自身從不厭其煩的困擾中解脫出來。

(責(zé)任編輯：張婧)

2015-07-10

薩日娜，女，青島大學(xué)副教授，法學(xué)博士，研究方向為社會主義和諧社會理論與實踐。 劉守亮，男，中共山東省莒縣縣委辦公室，法學(xué)博士，研究方向為縣域治理理論與實踐。

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1003-4145[2015]09-0166-06