付 磊

由于歷史和現(xiàn)實因素的雙重疊加，我國將科層制引入司法程序中。這一做法在特定時期確實起到了非常獨到的作用，但在近些年來因其所引起的司法行政化現(xiàn)象越來越受到外界批評和強烈質(zhì)疑，近兩輪司法改革舉措都將弱化甚至消除司法行政化問題作為重心予以關(guān)注。有論者很早就指出中國司法行政化的起因在于法院管理的行政化，其實質(zhì)是以行政的邏輯代替司法的邏輯，從而嚴(yán)重影響了法院正常審判功能的實現(xiàn)。對此，大多數(shù)人都倡導(dǎo)在司法過程中實現(xiàn)司法管理權(quán)和司法審判權(quán)的分離，并改造現(xiàn)行的法官管理體制。但大部分論者未注意到的問題是，司法行政化的實質(zhì)在于我們在整個司法組織中引入了科層制，使得科層組織的運作邏輯主導(dǎo)了刑事司法程序的運行。因此，只要科層制及其運作邏輯仍舊在法院體系內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位，那種試圖通過單純的制度改良消滅司法行政化問題的構(gòu)想就不可能徹底實現(xiàn)。因為科層制獲得應(yīng)用是由它的工具理性所決定的。在韋伯看來，科層制的特點是“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、嚴(yán)密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果”[1]。而在我國，按照科層制組織國家權(quán)力已經(jīng)成為一種歷史習(xí)慣。新中國成立后，這種綿延千年的政治傳統(tǒng)在特定的歷史條件下得到了繼承，科層制的組織和管理模式被廣泛應(yīng)用于國家機關(guān)的組建。由于對司法運行規(guī)律的有意忽略，科層制也在法院系統(tǒng)和法官群體中得到推行，從而使得司法權(quán)的組織和行使方式也迅速科層化，科層式的決策方式成為司法審判的主導(dǎo)形態(tài)。這種狀態(tài)在改革開放后迅速得到強化。因此，要實現(xiàn)通過改革破除司法行政化問題的目標(biāo)，必須準(zhǔn)確透視藏匿其后的司法科層制的構(gòu)建路徑。

一、科層制在刑事司法中的確立

在我國，科層制借助于特定時期內(nèi)國家建設(shè)的需要，通過兩次擴張迅速滲透并主導(dǎo)了司法機關(guān)的構(gòu)建和運作。

(一)科層制向法院體系的擴張

由于眾所周知的原因，新中國成立之初的國家機器建設(shè)是以蘇聯(lián)體制為模板，并結(jié)合黨在根據(jù)地和解放區(qū)的社會管理實踐經(jīng)驗以及當(dāng)時的國情而進(jìn)行的。新中國成立之后所面臨的緊迫形勢使得執(zhí)政黨無暇從容地探索國家治理模式，如何迅速穩(wěn)定社會秩序，消除任何可能危害政權(quán)的因素是必須解決的首要問題。因此，新的國家組織體系必須能夠迅速地整合和調(diào)動社會資源，集中全力解決某方面的急迫問題。而長期以來因為軍事斗爭需要形成的黨政軍三位一體、高度統(tǒng)一的以上級或長官意志為取向、以行政命令和嚴(yán)密控制為手段的高度集權(quán)的科層化體系既為人們所熟悉，又能很好地滿足這一點，于是其在這種歷史背景下迅速地被推廣開來，主導(dǎo)了國家和社會生活的各個方面。

而在司法領(lǐng)域，由于意識形態(tài)因素的限制，在全面廢除國民黨政府的六法體系后，蘇聯(lián)司法制度模式成為重要的學(xué)習(xí)和借鑒對象。根據(jù)蘇聯(lián)專家1950年的報告[注]新中國學(xué)習(xí)和承繼蘇聯(lián)司法理論和制度理論的途徑主要有兩種：一是學(xué)習(xí)列寧有關(guān)社會主義法制和司法制度理論作為建設(shè)新中國人民司法制度的指導(dǎo)思想；二是接受蘇聯(lián)政法專家或法學(xué)家來參加具體司法制度構(gòu)建的現(xiàn)場指導(dǎo)。而此處的“報告”就是蘇聯(lián)專家進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)的結(jié)果。參見孫業(yè)群：《司法行政權(quán)的歷史、現(xiàn)實與未來》，法律出版社2004年版，第66頁。，新中國成立初期學(xué)習(xí)、借鑒蘇聯(lián)司法制度模式的主要內(nèi)容包括：第一，法院是國家專政機關(guān)的重要組成部分，法院要鎮(zhèn)壓反革命，建立和維持并鞏固革命政權(quán)存續(xù)所需要的秩序，保障社會主義國家結(jié)構(gòu)和社會主義經(jīng)濟制度不受侵害；第二，法院只負(fù)責(zé)審理案件，無司法行政管理職責(zé)，司法行政管理部分負(fù)責(zé)法院的管理工作，組織審判員選舉和審判員向其選民做報告；第三，對法院管理工作，司法部有權(quán)直接插手并負(fù)責(zé)檢查。[2]基于這種認(rèn)識，法院系統(tǒng)也仿效行政機關(guān)采取科層制的方式組建起來。1951年通過的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》即要求，在法院體系的架構(gòu)上，下級人民法院的審判工作受上級人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，其司法行政由上級司法部[注]此處的“司法部”指的是大行政區(qū)司法部，并非今日統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國司法行政管理事務(wù)的司法部。領(lǐng)導(dǎo)；各級人民法院為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[注]這種做法并非新中國成立后首創(chuàng)，而是由抗戰(zhàn)時期的司法實踐借鑒而來。早在1937年，陜甘寧邊區(qū)高等法院成立后，就在各縣設(shè)司法科，后來改稱法院。司法機關(guān)屬政府領(lǐng)導(dǎo)。參見柳建輝、曹普主編：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政歷程(1921—1949)》，人民出版社2011年版，第291頁。。省人民法院分院、分庭受其所在區(qū)專員的指導(dǎo)，省級人民法院領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督所轄區(qū)域內(nèi)各縣級法院的審判工作。這就確定了法院的雙重領(lǐng)導(dǎo)體系[注]當(dāng)時對于法院應(yīng)當(dāng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)體系還是雙重領(lǐng)導(dǎo)體系，曾有過不同的爭論，但主流的意見認(rèn)為只有采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體系才能行得通，只有這樣才有利而無弊，至少是利多而弊少。這不僅因為中國的革命政權(quán)是由地方發(fā)展到中央，而且因為中國是一個大國，現(xiàn)在中國革命才剛剛?cè)〉没镜膭倮瑢τ谟傻蹏髁x和封建主義的長期統(tǒng)治所造成的政治經(jīng)濟不平衡，以及我們現(xiàn)在工作上的不平衡，在短期間還難以完全克服。各地方不同的情況和目前各種困難的條件，要求我們的最高法院分院以下各級人民法院除受其上級人民法院垂直領(lǐng)導(dǎo)外，同時還需要因地制宜地受當(dāng)?shù)厝嗣裾瘑T會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，否則，最高人民法院在具體工作上就不可能對全國司法工作實現(xiàn)其正確的領(lǐng)導(dǎo)。參見許德珩：《關(guān)于〈中華人民共和國人民法院暫行組織條例〉的說明》，載《人民日報》1951年9月5日。，下級法院在審判事務(wù)上需要同時接受上級法院和同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，具體裁判的形成也需要聽從來自上級的指示。這就表明，自組建伊始，我國法院在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運作上就遵循著科層制的基本邏輯，甚至可以說在制度設(shè)計理念上，法院同一般行政機關(guān)并不存在本質(zhì)上的區(qū)別。兩者同時都是國家實現(xiàn)政治和社會管理目標(biāo)的工具，只不過履行不同的職能而已。1954年憲法和《人民法院組織法》確定由最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作，從形式上改變了法院的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但這一轉(zhuǎn)變僅在理論上的國家政治體制角度上存在重要的象征意義。而實際情況是，“無論是法院還是政府，觀念態(tài)度與實際做法均無變化：政府仍然將法院視作其職能部門，法院仍舊服膺于政府管理，報告、請示等制度均一仍其舊”[3]。這表明，面對宏觀層面的政治變革，法院作為政治體系內(nèi)的成員，必須做出哪怕是形式意義上的調(diào)整，而它所處的社會環(huán)境以及既定的工作方式，已然成為一種內(nèi)生的自發(fā)秩序，天然地拒絕過激的變革。因此，在諸如人事等事務(wù)仍由行政機關(guān)負(fù)責(zé)，法官辦案要配合政府行政需要的情況下，行政機關(guān)對法院的控制反而得到進(jìn)一步強化，法院成為整個國家科層化組織體系的重要組成部分。亦如有學(xué)者所指出的：“為了確保司法工作堅持正確方向、完成既定任務(wù)，最直接、最有效的方式便是加強對司法機關(guān)的控制。為保持此種控制的強度與效度，勢必需要采取多元控制形式。更為形象、準(zhǔn)確地說，其形態(tài)乃是呈現(xiàn)蜂窩狀的；其強度乃是高強度的。詳言之，(基層)司法機關(guān)乃是處于上級黨委、政府、法院，同級黨委、政府的交錯控制之下?！盵3]在這種情形下，法院無論在組織架構(gòu)還是權(quán)力行使上都與普通行政機關(guān)并無任何區(qū)分，都體現(xiàn)出明顯的科層化色彩。也因此，諸如黨委審批案件等行政化的司法決策方式都具有合法性，成為司法活動中的慣常做法。[注]張慜、蔣惠嶺：《法院獨立審判問題研究》，人民法院出版社1998年版，第140頁。對于這種黨管審判的做法，早在20世紀(jì)50年代就引起爭議。1956年司法部官員基于黨委過多干預(yù)審判的情況，曾經(jīng)指出，“單憑市委的指示辦案是違法的，破壞了法院進(jìn)行審判的獨立地位，”“現(xiàn)在審判獨立不起來，主要原因是黨委干涉”。進(jìn)而提出，為保障司法獨立，黨委不應(yīng)再過問具體案件，“黨委過問具體案件就是違法”。參見張加敏：《建國以來》，香港政策研究所出版，第254頁。但是，這種觀點在1957年反右斗爭中遭到嚴(yán)厲壓制。1962年，時任國家主席的劉少奇也指出：“法院獨立審判是正確的，是憲法規(guī)定了的，黨委和政府不應(yīng)該干涉他們審判案件?！薄安灰嵴C關(guān)絕對服從各級黨委領(lǐng)導(dǎo)。他違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？”(參見《劉少奇選集》(下卷)，人民出版社1985年版，第450～452頁)。然而，事實證明，這種在今天看來確實屬于真知灼見的認(rèn)識在當(dāng)時卻被棄如敝履。

在當(dāng)時獨特的歷史背景下，科層制由行政機關(guān)向法院系統(tǒng)的擴張有著強烈的現(xiàn)實動因。仿效蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式的必然后果就是政府計劃向社會各層面的延伸和控制，作為國家權(quán)力運作載體的科層組織也必須迅速擴張彌散以最大限度地組織、控制整個社會，從而保證國家宏觀層面上的經(jīng)濟計劃能夠得以實現(xiàn)。伴隨著計劃經(jīng)濟模式的推動以及蘇聯(lián)高度集權(quán)政治體制的示范作用，科層制向外擴張必然會得到默許甚至支持[注]從歷史上看，新中國成立初期我國的行政管理體制就出現(xiàn)過幾次較大的擴張。即便在改革開放之后，我國行政機關(guān)也數(shù)次出現(xiàn)“精簡—膨脹—再精簡”的局面。有關(guān)這方面的具體情況，參見陳哲夫主編：《中國行政管理體制改革》，紅旗出版社2009年版。，因為科層組織的推廣有利于實現(xiàn)對社會的全面掌控。在漠視甚至不承認(rèn)司法特殊運行規(guī)律的社會中，科層制超出其適用范圍而吞噬司法權(quán)運行空間也就不足為奇了。事實上，在計劃經(jīng)濟體制下的政府社會治理模式[注]這種治理模式以單位制的管理體制為主、以基層地區(qū)的管理體制為輔，即國家在城市主要通過黨政群機關(guān)、事業(yè)單位和公有制企業(yè)管理城市居民并為他們提供服務(wù)，城市中少數(shù)游離于單位體制之外的居民，如社會閑散人員，由街道居委會負(fù)責(zé)管理；在農(nóng)村主要通過人民公社這種政治經(jīng)濟合一的組織管理農(nóng)民并為其提供最基本的公共服務(wù)。除此之外，國家進(jìn)一步采取了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，通過限制人口的自由流動確保社會秩序穩(wěn)定。在這種治理模式下，單位具有強烈的行政屬性，是等級有序的各級組織。任何性質(zhì)的單位都以不同的方式隸屬于國家政權(quán)，具有相應(yīng)的行政級別和可以支配的資源。這種情況下，單位成為人們生活的中心，并有效地對人進(jìn)行社會管理，從而使得國家能夠通過自上而下、層級森嚴(yán)的單位體系控制社會成員的行為，實現(xiàn)了對全體社會成員的控制和整合，達(dá)到了維護(hù)社會秩序和鞏固國家政權(quán)的目的。從某種意義上說，這種以單位制為主的社會治理模式是為了應(yīng)付新中國成立后的嚴(yán)峻形勢，為了解決面臨的社會危機而選擇的一套社會治理體系。它填補了國家與個人之間的真空地帶，適應(yīng)了社會整合的需要，保證了國家對基層社會的控制能力與對社會資源的調(diào)配能力，它使國家具備了強大的社會動員能力，實現(xiàn)了國家對社會強有力的控制。因此，這種社會治理模式的歷史意義不容否定(詳請參見丁茂戰(zhàn)主編：《我國政府社會治理制度改革研究》，中國經(jīng)濟出版社2009年版)。當(dāng)然，這種模式的形成也是有其獨特的歷史成因的。參見何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到小區(qū)制》，載《管理世界》2003年第6期。中，法院遵循科層制的邏輯運作不但不會遭到非議，反而被視為理所當(dāng)然而得到所有人的認(rèn)同。

(二)科層制向?qū)徟薪M織的擴張

按照學(xué)者的研究，“1949—1956年時期我國完成了以政治任務(wù)為動因的基層司法機關(guān)的內(nèi)部組織機構(gòu)建設(shè)”[3]。實際上，這一判斷的范圍可以擴大至整個法院體系，即以政治上的意識形態(tài)為主導(dǎo)建設(shè)了統(tǒng)一的司法機關(guān)，并通過科層制的行政管理模式確定了法院司法活動的政治方向?？梢哉f，基于特定意識形態(tài)對法院角色的界定，被視為政府當(dāng)然組成部門的法院也全面移植了行政機關(guān)科層化的組織和管理模式，從而實現(xiàn)了科層制向法院系統(tǒng)的擴張。而與此同時，科層制在法院系統(tǒng)內(nèi)的適用也從司法管理擴張到司法審判領(lǐng)域，使得審判組織對科層制也產(chǎn)生了極大的親和性。

在科層制實現(xiàn)了對法院的全面覆蓋后，作為行政機關(guān)當(dāng)然組成部分的法院進(jìn)行司法審判實際上是為了更好地服務(wù)于行政目標(biāo)。對法院在整個國家機構(gòu)中的地位做如此界定，既為法院獲取生存所需的外部資源提供了正當(dāng)性，也決定了法院的內(nèi)部運作方式必須與行政機關(guān)保持一致。首先，法院采取首長負(fù)責(zé)制，賦予院長以法院內(nèi)部的最高權(quán)威，并對法院的所有事項負(fù)責(zé)。對此，1951年《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》即規(guī)定，各級法院的院長、副院長由同級人民政府委員會任免，其余審判員由本院任免或同級人民政府人事部門任免。各級人民法院院長領(lǐng)導(dǎo)本院的工作，庭長領(lǐng)導(dǎo)庭內(nèi)的工作。而在實際工作中，基于當(dāng)時政治、經(jīng)濟與工作不平衡的狀況與面臨的諸多困難，同時借鑒革命根據(jù)地時期的司法實踐經(jīng)驗，某些地方甚至出現(xiàn)了直接由縣長、副縣長分別兼任法院院長、副院長的現(xiàn)象。[注]參見高其才等：《政治司法——1949—1961年的華縣人民法院》，法律出版社2009年版。這種做法不僅符合我國封建時代行政兼理司法的傳統(tǒng)，而且符合革命根據(jù)地、邊區(qū)和解放區(qū)的司法實踐。其他學(xué)者的研究也證實，在陜甘寧邊區(qū)，由于司法人員極度缺乏，有些縣沒有裁判員只能由縣長兼任。參見汪世榮等：《新中國司法制度的基石》，商務(wù)印書館2011年版，第41頁。其次，在司法權(quán)的行使上，審判人員所進(jìn)行的日常審判工作不僅要接受庭長、院長等人的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，還要接受同級黨委、政府以及上級法院的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。[注]這種做法在新中國成立前就已經(jīng)在各根據(jù)地和解放區(qū)實行。例如，1938年8月25日，陜甘寧邊區(qū)高等法院發(fā)布第4號通令，決定各縣裁判員除接受邊區(qū)高等法院的指示外，并在各縣建立裁判委員會，由裁判員、縣長、縣委書記、保安科長、保安大隊長組成。這樣，各縣的司法工作得到黨政軍的共同負(fù)責(zé)指導(dǎo)，處理問題更為慎重和適當(dāng)。參見汪世榮等：《新中國司法制度的基石》，商務(wù)印書館，2011年版，第41頁。司法權(quán)任何區(qū)別于行政權(quán)的特殊因素都被忽略，其在組織和運作上都體現(xiàn)出強烈的行政色彩。盡管1954年《法院組織法》確立了法院獨立于政府機關(guān)的地位，改變了各級法院院長、審判員的選任方式，法院領(lǐng)導(dǎo)也實現(xiàn)了專職專任[注]根據(jù)全國人大常委會于1955年11月10日做出的《關(guān)于地方各級人民法院院長人民檢察院檢察長可否兼任各級人民政府委員會的組成人員的決定》，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人兼任法院領(lǐng)導(dǎo)的做法被明令禁止。，但是，在整個法院體系都被納入行政機關(guān)控制的格局下，法院和行政機關(guān)都接受同樣政治邏輯的支配，實踐著相同的工作機制；無論是在機構(gòu)架設(shè)上還是在人員管理上，法院都同一般行政機關(guān)無異，司法權(quán)與行政權(quán)在性質(zhì)上的巨大差異也被人為抹平。

在法官的任用和管理上，基于“干部決定一切，如果沒有干部，司法機構(gòu)即使建立起來，也難于完成工作任務(wù)”[4]的認(rèn)識，為保證“人民司法掌握在忠實于國家、人民群眾的干部手里”[5]，因此司法人員的選任堅持強政治標(biāo)準(zhǔn)實屬必須，亦屬必然。[6]堅持政治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而通過法院內(nèi)的各種工作機制使得法官盡數(shù)被納入科層制的管理模式。為了實現(xiàn)這一點執(zhí)政黨隨后掀起了規(guī)模浩大的司法改革運動。這次運動在全面確立新中國的司法傳統(tǒng)的同時[7]，也按照政治標(biāo)準(zhǔn)對法官進(jìn)行了重新篩選。據(jù)統(tǒng)計，到1952年年初，全國各級人民法院共有干部28 000余名，其中舊司法人員6 000名，占總數(shù)的22%。[8]他們“在由司法干部組成的司法委員會指導(dǎo)下工作……但大部分司法工作是那6 000多名超負(fù)荷工作的法官們在進(jìn)行”[9]。在“司法改革絕不僅是司法機關(guān)內(nèi)部的人事調(diào)整，而是一場肅清國民黨反動的舊法思想和舊司法作風(fēng)的政治斗爭與思想斗爭”的認(rèn)識下，將舊司法人員改造成政治合格的司法干部就成為重中之重。經(jīng)此改革，“法官們不再是獨立的仲裁，而是政府的官員，他們在宣布判決之前會與政府相關(guān)的部門聯(lián)系。判決本身——不是由一個法官宣讀，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)的贊同下由法庭集體做出——是在保密的環(huán)境下達(dá)成的，不對公眾公布”[9]。經(jīng)過這種強化，法院無論是在組織上還是人員上都實現(xiàn)了全面科層化。按照時任中央政法委員會主任董必武的說法，人民法院政治上的不純基本上解決了，組織上的不純也基本上解決了，從思想上來說，劃清了敵我界限和新舊法律的界限。因此，司法改革運動使中國的司法工作踏上了新的一步。[10]在這樣的情況下，科層制成功地由司法管理領(lǐng)域擴張至司法審判領(lǐng)域，并通過法官等級化確立了行政領(lǐng)導(dǎo)在司法裁判形成中的主導(dǎo)地位。法院也因其整齊劃一的科層結(jié)構(gòu)得到了國家和社會的一致認(rèn)同和肯定，其科層式的審判事務(wù)處理邏輯也成為其同行政機關(guān)保持一致的重要保證。

二、科層制在刑事司法中的強化

現(xiàn)行司法體制是新中國成立后借鑒蘇聯(lián)模式、結(jié)合解放區(qū)的司法實踐經(jīng)驗建立并在改革開放后重建的。1954年之后，由于此起彼伏的政治運動以及”十年動亂“的影響，刑事司法的正常狀態(tài)完全被打破。直到1978年中共中央決定“告別革命”，厲行民主和法制，使社會治理的邏輯最終由“全面專政”轉(zhuǎn)向“綜合治理”的時候，新中國成立初期所形成的科層化法院系統(tǒng)才得到了恢復(fù)重建。盡管1982年憲法及此后歷次《人民法院組織法》都繼續(xù)沿用1954年憲法所確立的“一府兩院”制度，承認(rèn)法院獨立于政府機關(guān)的地位，但實際上，由于法院為中心工作服務(wù)的思想在新形勢下的強調(diào)以及長期以來將法院視為政府部門的慣性思維的限制[注]即便是在今天，在一般民眾的理解中，政府仍然是對包含法院在內(nèi)的所有國家機關(guān)的統(tǒng)稱，法院是政府的一部分已經(jīng)成為民眾的常態(tài)思維。這一點同西方國家存在顯著差異。在西方語境下，政府特指行政機關(guān)，它甚至可以涵蓋在我國被視為司法機關(guān)的檢察機關(guān)，但唯獨不包括法院。，法院的科層化程度在改革開放后得到了進(jìn)一步強化。

長期以來，強調(diào)政法工作為中心工作服務(wù)是中共領(lǐng)導(dǎo)下司法體制的一個歷史傳統(tǒng)。[注]如果對新中國成立以來的歷史進(jìn)行考察，我們會發(fā)現(xiàn)，強調(diào)政法工作服務(wù)于中心工作是一個傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)甚至可以遠(yuǎn)溯至新中國成立以前，有學(xué)者就曾總結(jié)解放區(qū)的司法工作有兩條原則：一是司法工作要為政治服務(wù)，為中心工作服務(wù)；二是司法工作要貫徹群眾路線(參見熊先覺：《人民司法制度概論》，中央政法管理干部學(xué)院教研室印，1985年，第47頁)。新中國成立以后，政法工作服務(wù)于中心工作被延續(xù)至今。當(dāng)然，在不同的歷史時期，中心工作有其不同的界定，政法工作的服務(wù)方式自然也會隨之波動。十一屆三中全會之后，司法開始在社會生活中發(fā)揮越來越重要的作用，但是仍然遵循著這一傳統(tǒng)。在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”成為全黨全國的主導(dǎo)話語之后，司法工作勢必要圍繞經(jīng)濟建設(shè)而展開，其方式不外乎兩種。第一，通過審判尤其是刑事審判，創(chuàng)造并維護(hù)良好的社會治安環(huán)境，為經(jīng)濟發(fā)展和改革開放提供穩(wěn)定的大局。[注]在共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念中，經(jīng)濟建設(shè)不單單只是單純地發(fā)展經(jīng)濟，還需要創(chuàng)造并維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序。鄧小平就多次強調(diào)：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉?！敝泄驳谌I(lǐng)導(dǎo)集體將改革、發(fā)展、穩(wěn)定作為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)三個有機統(tǒng)一的組成部分進(jìn)行考慮：穩(wěn)定是前提，改革是動力，發(fā)展是目標(biāo)。中國十四大報告指出：“堅持黨的基本路線不動搖，必須鞏固和發(fā)展團結(jié)穩(wěn)定的政治局面。沒有政治穩(wěn)定，社會動蕩不安，什么改革開放，什么經(jīng)濟建設(shè)，統(tǒng)統(tǒng)搞不成?！笔宕髨蟾嬷赋觯骸皥F結(jié)穩(wěn)定的政治局面為改革和發(fā)展提供了重要保證。正確處理改革、發(fā)展同穩(wěn)定的關(guān)系，保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會秩序，具有極端重要的意義。沒有穩(wěn)定，什么事也干不成?！笔髨蟾嬷赋觯骸皥猿址€(wěn)定壓倒一切的方針，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。穩(wěn)定是改革和發(fā)展的前提。完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境?！笔叽髨蟾嬉仓赋觯骸吧鐣€(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要堅持把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的結(jié)合點，使改革始終得到人民擁護(hù)和支持?！钡诙?，直接參與政府發(fā)展經(jīng)濟的工作體系，通過招商引資、為企業(yè)追討債務(wù)等方式促進(jìn)各地經(jīng)濟發(fā)展。[注]實際上，法院除了直接參加政府的經(jīng)濟發(fā)展活動之外，往往還需要完成政府額外交辦的與審判業(yè)務(wù)無關(guān)的事務(wù)，如扶貧、計劃生育等。對于法院直接介入政府經(jīng)濟發(fā)展活動、承擔(dān)與審判業(yè)務(wù)無關(guān)的事務(wù)的做法，學(xué)術(shù)界在20世紀(jì)90年代后期進(jìn)行了愈加頻繁的批判，盡管其在實踐中依然存在，但已經(jīng)日漸式微。有關(guān)這方面的論述請參見賀衛(wèi)方：《司法的理念與制度》，中國政法大學(xué)出版社1998年版；滕彪：《話語與實踐：當(dāng)代中國司法“中心工作”的變遷》，載鄭永流主編：《法哲學(xué)與社會學(xué)論叢》(第6卷)，中國政法大學(xué)出版社2003年版。政法工作為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)無論是宏觀上還是微觀上都有明顯體現(xiàn)。宏觀上，每年的全國政法工作會議[注]中央政法委自1980年重新設(shè)立以來，逐漸形成了每年召開一次全國政法工作會議的慣例，一般情況下主管政法工作的政治局常委都會參加會議，甚至中共中央總書記也會參會并發(fā)表具有重要指導(dǎo)意義的講話。目前，這種做法已經(jīng)常態(tài)化、制度化。全國政法會議一般在年末舉行，全國各省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的政法委、公、檢、法、司等部門負(fù)責(zé)人出席會議。會議的一般程序是總結(jié)前一年的政法工作，并部署來年的政法工作。當(dāng)來年政法工作的重點確定之后，參會代表們便返回各地，照方抓藥，召開全省(自治區(qū)、直轄市)政法工作會議，以此類推，直到區(qū)縣一級的政法工作會議。關(guān)于政法委的詳細(xì)論述，請參見李銘：《政法委制度的沿革、現(xiàn)狀與改革》，載http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=128784，訪問日期2011年5月10日。都要強調(diào)政法工作圍繞經(jīng)濟建設(shè)，強調(diào)政法工作要服務(wù)于改革開放的大局，服務(wù)于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，即政法工作要服從和服務(wù)于黨和國家的中心工作；而在微觀上，以最高人民法院為代表的法院系統(tǒng)一直試圖通過刑事審判實現(xiàn)打擊犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定的目標(biāo)，從而為中心工作的順利開展創(chuàng)造條件。這一點，只要稍加留意每年最高人民法院的工作報告即可看出。[注]關(guān)于政法工作如何在宏觀和微觀上服務(wù)于中心工作的詳細(xì)分析，請參見李訓(xùn)虎：《割裂下的融合——中國憲法與刑事訴訟法關(guān)系變遷考察》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第187～207頁。而2007年《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強刑事審判工作的決定》則直接要求把維護(hù)穩(wěn)定作為刑事審判工作的首要任務(wù)，積極參加各種專項斗爭，突出打擊重點，針對特定時期比較突出的某一類或某幾類嚴(yán)重危害社會治安和嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的刑事犯罪，依法嚴(yán)厲懲罰，從而維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定。實際上，打擊刑事犯罪一直是最高人民法院的首要任務(wù)。盡管有學(xué)者指出自1999年以后，刑事審判的地位已經(jīng)由“一級標(biāo)題”降格為“二級標(biāo)題”，[11]但總體上而言，這并未影響最高人民法院通過刑事審判嚴(yán)厲打擊犯罪的方式為經(jīng)濟發(fā)展保駕護(hù)航。究其原因，在中國獨特的政治環(huán)境下，法院必然受到執(zhí)政黨強大的、普遍的、彌散化的影響[注]關(guān)于中國司法與政黨的關(guān)系更進(jìn)一步的論述，請參見蘇力：《中國司法中的政黨》，載蘇力主編：《法律和社會科學(xué)》(第1卷)，法律出版社2006年版。，由于法院所需要的辦案經(jīng)費、人事任免等生存資源都掌握在政府手中[注]我國現(xiàn)行立法規(guī)定的法官選任方式有兩種：選舉制和任命制。選舉制適用于各級人民法院院長，其他法官采取任命制，助理審判員由本院院長任命，審判員由本院院長提名，同級人大常委會任命。但在實踐中，對包括院長在內(nèi)的法官們來說，由于黨管干部是人事任免的核心原則，真正在法官選任上發(fā)揮主導(dǎo)和決定作用的是同級黨委和政府的相關(guān)部門，同級人大對法院并未享有實質(zhì)性的人事管理權(quán)。地方黨委可以通過對法院干部，特別是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部的任免、晉升、考核、調(diào)配等方式來將法院的人事任免權(quán)掌控在自己手中，從而實現(xiàn)了對法院的控制。，法院能夠從政府獲取多少資源取決于其為經(jīng)濟建設(shè)做出多大貢獻(xiàn)，因此為經(jīng)濟服務(wù)便具有雙關(guān)意涵：既是為了黨和政府的中心工作，又是為了自己的經(jīng)濟利益。在這一雙向交換過程中，法院利用自己獨有的職能從政府那里獲取了切實的利益。[注]參見滕彪：《話語與實踐：當(dāng)代中國司法“中心工作”的變遷》，載鄭永流主編《法哲學(xué)與社會學(xué)論叢》(第6卷)，中國政法大學(xué)出版社2003年版。對于法院系統(tǒng)強調(diào)為中心工作服務(wù)的潛在意蘊，有學(xué)者通過分析基層法院與地方政府的關(guān)系，將基層法院通過為中心工作服務(wù)獲取生存資源的現(xiàn)象稱為“職能交換關(guān)系”，認(rèn)為法院和地方政府之間的這種職能交換，深遠(yuǎn)地影響了中國法院目前的行為邏輯和將來可能的發(fā)展。參見趙曉力：《通過法律的治理：農(nóng)村基層法院研究》，北京大學(xué)1999年博士學(xué)位論文。

在這種背景下，即便是單單考慮維持自身的正常運轉(zhuǎn)這一基本問題，法院都需要切實思考如何更好地為黨和政府的中心工作服務(wù)，更遑論在我國這樣一個慣于強調(diào)政治的國家，法院還必須在政治上與上級法院、地方黨委、政府保持一致。因此，法院的主政者必須考慮如何整合內(nèi)部資源，強化對審判特別是刑事審判的掌控，使其能夠在為中心工作服務(wù)的旗號下為法院爭取更好的生存空間。主政者的這種現(xiàn)實考慮必然要求強化其內(nèi)部既存的科層體系，使審判活動的結(jié)果至少不會直接抵觸黨委和政府的預(yù)期。

三、司法科層制的建構(gòu)背景透視

對于司法科層制的問題，研究者已經(jīng)多有共識，認(rèn)為科層制已經(jīng)成為我國法院生存和運作的主導(dǎo)性邏輯，法院體系的科層化已經(jīng)是一種客觀存在。在新中國成立伊始配置國家權(quán)力的過程中，司法權(quán)因其特殊性被屏蔽而被視為行政權(quán)的當(dāng)然組成部分，或者說設(shè)計者根本就不承認(rèn)司法權(quán)這一國家權(quán)力。因此，無論是在組織設(shè)計上還是日常運作上，法院同行政機關(guān)一樣都是實現(xiàn)階級專政的工具。為了更好地達(dá)致這一目的，科層制這一原本僅應(yīng)當(dāng)適用于行政機關(guān)的組織和管理方式被擴展適用于法院。而在微觀層面上，法院內(nèi)部權(quán)力的來源是單一的，院長作為法院的當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)，享有法院內(nèi)部的最高審判權(quán)和司法管理權(quán)。院長通過司法管理權(quán)，控制了法院內(nèi)其他人員的晉升等發(fā)展空間，從而使得原本分散在各司法人員手中的審判權(quán)匯聚到自己手中，導(dǎo)致審判權(quán)在配置上也呈現(xiàn)出科層化的局面。

回顧歷史，我們會發(fā)現(xiàn)，對司法機關(guān)的權(quán)力配置采取科層制的方式有其歷史必然。中國的司法體系建立在新中國成立伊始社會資源總量不足的背景下，體現(xiàn)著強烈的政治權(quán)威驅(qū)動的色彩，更多的是政治考慮的結(jié)果。國內(nèi)政權(quán)建設(shè)的急迫性以及國際交往環(huán)境的惡化使得保護(hù)新生的人民政權(quán)成為政治決策的頭等大事，而馬克思主義思想作為一種政治信仰的確立又使得新中國的政治高層強調(diào)階級斗爭的重要性，因此法院便被賦予了通過懲罰犯罪維護(hù)革命政權(quán)的政治使命。對此，張晉藩先生曾有過精彩的論述：“司法機關(guān)隸屬于行政機關(guān)，被視為當(dāng)然的專政工具，司法權(quán)也并不被認(rèn)為是獨立于行政權(quán)之外的國家權(quán)力，這是馬克思主義關(guān)于無產(chǎn)階級專政理論的實踐與運用。在當(dāng)時革命根據(jù)地面臨的嚴(yán)峻形勢下，這種司法、行政合一體制在鞏固政權(quán)方面發(fā)揮了很大的作用。但是，否定司法權(quán)的獨立性，特別是忽略司法、行政合一體制發(fā)生的特定歷史背景，將其恒定為一貫的原則推行，勢必會對共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的司法工作產(chǎn)生相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響。中華人民共和國成立后，司法機關(guān)長期被單純地作為無產(chǎn)階級革命專政的暴力工具，隨著革命理論和群眾運動的變化而被極端地強化為軍事機關(guān)，或者走向另一個極端——被虛化到付諸闕如的地步。這種狀況是和共產(chǎn)黨政權(quán)自始就堅持的這種司法權(quán)力理論有著不可分割的聯(lián)系的?！盵12]

在承繼革命根據(jù)地管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立起來的新中國的社會組織方式必然會對歷史經(jīng)驗有著強大的依賴性。事實上，新中國成立后，司法的運作往往以強烈的國家意志為推動力，國家的能動性在司法過程中得到無限施展。正如有學(xué)者所言：“當(dāng)一個國家開始接近于實現(xiàn)其最充分的能動主義本質(zhì)的時候，司法與行政便開始融合。”[13]這種情況在我國更被推向極致。作為貫徹國家意志重要手段的司法，已不僅僅是“與行政開始融合”的問題，而是自一開始就被視為行政的一部分，或者說兩者根本就沒有分離過。這一點，我們稍微對歷史進(jìn)行考察就可以得到明晰的答案。

早從革命根據(jù)地時期開始，司法就被視為階級專政的工具，法院是掌握在人民手中的暴力國家機器。而新中國成立之后，司法機關(guān)更是被明確界定為行政機關(guān)的一部分而隸屬于行政機關(guān)，在有些地方甚至出現(xiàn)了由行政長官兼理司法的情況。這種情況正如政治權(quán)威人士所言：“基本上，人民法院和人民軍隊、人民警察一樣，是中華人民共和國的國家機器之一，是人民民主政權(quán)亦即解放了的中國人民的重要武器之一。它的職務(wù)是通過審判和向人民進(jìn)行遵守法紀(jì)宣傳教育，來實現(xiàn)鞏固人民民主專政，維護(hù)新民主主義的社會秩序，保衛(wèi)人民的革命成果和一切合法權(quán)益的基本任務(wù)?！盵14]對于法院和司法持這種見解，注定了司法的特有運行規(guī)律不會在國家宏觀政治權(quán)力的分配上得到絲毫考慮，法院自然就只能在一般行政機關(guān)的行列里殘喘度日，通過對國家意志和國家政策的推行獲取相應(yīng)的生存資源。在這種情況下，無論從何種角度而言，我們都很難發(fā)現(xiàn)作為司法機關(guān)的法院同一般的行政機關(guān)存在什么區(qū)別。這樣一來，適用于行政機關(guān)的科層制自然就會順?biāo)浦鄣財U張到司法機關(guān)的權(quán)力組織過程。這一點反映在組織架構(gòu)上，最典型的就是司法人員特別是法院院長等和當(dāng)?shù)卣畽C關(guān)負(fù)責(zé)人一樣，都是由人大及其常委會任命。而司法機關(guān)對權(quán)力機關(guān)的回饋則是，司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人同行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)一樣，每年都需要向人大做工作報告。而同時，法院內(nèi)部如院長、庭長、審判長等人員在行使審判權(quán)的同時，還按照行政等級享有相應(yīng)的司法管理權(quán)，內(nèi)部權(quán)力的分配也順著院長、庭長、審判長、審判員的脈絡(luò)沿承而下，每個人所能享受的權(quán)力大小取決于其等級大小。

從更長遠(yuǎn)的歷史視角來看，我們會發(fā)現(xiàn)，其實在法院系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行科層式的權(quán)力配置并不單單只是對革命根據(jù)地時期經(jīng)驗的簡單延續(xù)，而有著更為強烈和鮮明的傳統(tǒng)背景。“在一個歷史悠久、文明發(fā)達(dá)的國度里，一種新興的機構(gòu)能否獲得足夠的資源支持，除了與這一機構(gòu)滿足社會現(xiàn)實需求的程度相關(guān)聯(lián)外，也與歷史傳統(tǒng)中是否存在著有利于該機構(gòu)確立其正當(dāng)性的因素息息相關(guān)?！盵15]從中國司法的演變歷程看，行政兼理司法是延續(xù)千年的固有傳統(tǒng)。盡管在中央層面上，司法權(quán)和行政權(quán)得到分離，但這種分離也僅僅只是機構(gòu)和人員上的分離，實質(zhì)上并無現(xiàn)代意義的司法存在，甚至可以說連現(xiàn)代意義上的司法觀念都未產(chǎn)生。作為國家活動的一部分，司法和行政一樣都是以政府對社會進(jìn)行管理的方式，只不過司法所主要面向的是包括犯罪在內(nèi)的社會糾紛而已。正如有學(xué)者所言：“我國傳統(tǒng)社會無所謂立法、行政、司法權(quán)力之劃分，解決糾紛、懲罰犯罪是政府對于整個社會事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)治的一部分內(nèi)容?！盵15]長久以來，科層式的集權(quán)主義統(tǒng)治模式已經(jīng)使我們對科層制這種權(quán)力分配方式產(chǎn)生了與生俱來的親和性。

正是由于這種歷史傳承的存在，新中國才能順理成章地完成對司法和法院的界定并在觀念上不受到絲毫阻礙。對于這種情況，達(dá)瑪什卡曾經(jīng)一針見血地指出：“以科層式結(jié)構(gòu)組織起來的官僚系統(tǒng)在這個國家有著根深蒂固的傳統(tǒng)，在這里我們也可以發(fā)現(xiàn)具有悠久歷史的管理型政府，為西方的集權(quán)式政府所難以匹敵。當(dāng)中國政府于1949年推出一種要求徹底改造社會并塑造社會主義新人的意識形態(tài)時，古老的法律文化傳統(tǒng)已經(jīng)為刑事司法的官僚化和能動主義形式之迅速發(fā)展準(zhǔn)備好了肥沃的土壤?！盵16]而政治高層因為政權(quán)建設(shè)等現(xiàn)實考慮而滋生的強化對下級控制的需求也必然會衍射到以最高法院為首的法院體系，促使科層制在整個法院系統(tǒng)內(nèi)得到全面的貫徹?！跋鄳?yīng)地，最高法院的工作除了審判之外，還包括管理各級法院，甚至可以說管理各級法院成了最高法院的最重要任務(wù)?！盵17]法院在權(quán)力組織方式以及運作方式上，同一般的行政機關(guān)都沒有本質(zhì)的區(qū)別。在新中國成立后的相當(dāng)時期內(nèi)，法院一直是國家推行其政策的強力工具，在科層化的國家機關(guān)體系內(nèi)發(fā)揮著自己的工具效用。除此之外，作為整個國家計劃的最終決定者、闡釋者和執(zhí)行者，中國共產(chǎn)黨通過各種黨內(nèi)組織，充分發(fā)揮著對整個國家機關(guān)體系進(jìn)行一體化整合的重要作用，從而保證司法活動能夠按照自己的意志進(jìn)行。這種做法發(fā)揮到極致，就是要求案件裁判的做出必須經(jīng)過黨委的審批。在這種威權(quán)主義的政治環(huán)境下，刑事司法被轉(zhuǎn)化為鎮(zhèn)壓犯罪和改造犯罪的單向的純粹的行政活動，法院及其司法人員被看做一個一體化的政治系統(tǒng)中的不同組成部分，只不過從事著不同的活動而已。

按照制度主義的觀點，路徑依賴是制度變遷時的自發(fā)選擇。制度一旦形成，便具有獨立的生命力，它會按照制度本身的運作邏輯向前演化，最終產(chǎn)生讓人意想不到的結(jié)果。[注]路徑依賴問題最早由保羅·戴維在1985年提出。他認(rèn)為，一些偶然事件可能導(dǎo)致一種技術(shù)戰(zhàn)勝另一種技術(shù)(即技術(shù)演進(jìn))，而且一旦選擇某一技術(shù)路線，即使這一路線可能不比放棄的另一種技術(shù)路線更為有效，它也會持續(xù)到最終。阿瑟在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，并系統(tǒng)地闡發(fā)了技術(shù)演進(jìn)過程中自我強化機制和路徑依賴性質(zhì)的觀點。后來，道格拉斯·諾斯將前人有關(guān)這方面的思想擴展到社會制度變遷領(lǐng)域，從而建立起制度變遷中的路徑依賴?yán)碚?，其主要?nèi)容包括以下幾點。第一，制度變遷如同技術(shù)演進(jìn)一樣，也存在著報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到強化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，弄得不好，它還會被鎖定在某種無效率的狀態(tài)之下。一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，要脫身而出就會變得十分困難，往往需要借助外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政權(quán)的變化，才能實現(xiàn)對原有方向的扭轉(zhuǎn)。第二，制度變遷不同于技術(shù)演進(jìn)的地方在于，它除了受報酬遞增機制決定之外，還受市場中的交易因素影響。諾斯指出，決定制度變遷的路徑有兩種力量，一種是報酬遞增，另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場，如果沒有報酬遞增和不完全市場，制度是不重要的。而隨著報酬遞增和市場不完全性增強，制度變得非常重要，自我增強機制仍起作用，只是在某些方面呈現(xiàn)出不同特點。第三，由于制度變遷比技術(shù)演進(jìn)更為復(fù)雜，所以行為者的觀念以及由此而形成的主觀抉擇在制度變遷中起著更為關(guān)鍵的作用。關(guān)于諾斯對路徑依賴問題更為詳細(xì)的闡述，請參見[美]道格拉斯·諾斯：《制度變遷理論綱要——在北京大學(xué)經(jīng)濟研究中心成立大會上的演講》，載北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心編：《經(jīng)濟學(xué)與中國經(jīng)濟改革》，上海人民出版社1995年版。新中國成立初期確立并得以運行的司法體系，盡管其間曾經(jīng)因為特殊原因而被中斷，但仍然隨著社會環(huán)境的轉(zhuǎn)換而不斷地進(jìn)行制度變遷，體現(xiàn)出鮮明的制度依賴特征。既定的司法體系在強化制度慣性的同時，也阻遏著制度進(jìn)一步創(chuàng)新和改革的嘗試。改革開放后，我們關(guān)于法律和司法的理解已經(jīng)發(fā)生了顛覆性的轉(zhuǎn)變，也已經(jīng)習(xí)慣了采用西方的思維來論證法院和司法的社會角色，并以此為理念進(jìn)行了大規(guī)模的修法變革運動，但在現(xiàn)有的法院權(quán)力組織方式?jīng)]有發(fā)生絲毫改變，而且正被一系列制度所強化的情況下，僅僅寄希望于通過表面上的法律條文的修改而改變現(xiàn)有的刑事訴訟運行狀態(tài)的想法無異于水中撈月。只要高懸于法官頭頂?shù)目茖蛹湘i沒有被開啟，法官就只能遵循科層邏輯進(jìn)行司法審判，任何有悖于或者無助于實現(xiàn)這一點的程序規(guī)則都將被束之高閣。正是基于這一點，我們才能理解為什么盡管歷次刑事訴訟法的修改都朝著人權(quán)保護(hù)的方向取得了長足進(jìn)步，但是這些顯規(guī)則卻不能得到法官的充分認(rèn)同和尊重；相反，法官的司法審判行為存在嚴(yán)重形式化的傾向，對于案件實質(zhì)裁判的形成來說，法庭審判并不具有多么重要的作用，立法所設(shè)置的程序規(guī)則在多數(shù)情況下被法院內(nèi)部的各種決策形式所規(guī)避。

科層制在中國法院系統(tǒng)的長期存在和強化有其獨特的歷史背景和現(xiàn)實需求。面對新中國成立初期嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢及對法院和司法極端功利化的理解，司法有別于行政的特殊運行規(guī)律被完全忽略，法院體系的組織也以行政機關(guān)為范本全面貫徹了科層制，從而使得司法審判也完全遵循行政決策的邏輯，以上級或長官意志或指示為最終標(biāo)準(zhǔn)。改革開放后得到重建的法院體系由于路徑依賴的問題，沒能擺脫對科層制的依賴，而法院在國家權(quán)力體系中的邊緣地位也迫使法院的主政者必須主動向掌握社會資源的行政機關(guān)靠攏，通過司法審判行為對當(dāng)?shù)卣枨蟮臐M足獲取相應(yīng)的生存和運作資源。因此，法院院長等行政領(lǐng)導(dǎo)必然要求包括刑事審判在內(nèi)的法院所有活動切實配合當(dāng)?shù)卣膱?zhí)政需要，并通過法院內(nèi)部既存的科層體系確保這種要求在具體案件審判中得到實現(xiàn)。這就必然導(dǎo)致法院組織體系的進(jìn)一步科層化。可以說，與近幾年刑事訴訟程序改革大幅前進(jìn)相映成趣的是，科層制在法院系統(tǒng)內(nèi)的日漸強化。鑒于此種歷史背景，當(dāng)前我們所推進(jìn)的各項旨在弱化甚至消滅司法行政化因素的改革舉措，都必須結(jié)合縈繞在整個司法組織中的科層制因素予以重新反思和調(diào)試，并尋找到合適的切入點，著眼于弱化司法組織的科層色彩，建構(gòu)其適應(yīng)現(xiàn)代司法理念的司法組織和司法程序運行狀態(tài)。