石正義

(湖北科技學(xué)院 教育學(xué)院，湖北 咸寧 437100)

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》相關(guān)法律問(wèn)題解讀

石正義

(湖北科技學(xué)院 教育學(xué)院，湖北 咸寧 437100)

2011年11月24日國(guó)務(wù)院法制辦公布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(征求意見(jiàn)稿)以來(lái)，經(jīng)過(guò)三年多的修改，2014年終于出臺(tái)。2014年4月25日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第682號(hào)總理令，正式頒布《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(下稱《條例》)，并從2014年7月1日起實(shí)施?！稐l例》是我國(guó)事業(yè)單位人事管理的一部重要法規(guī)，內(nèi)含人事制度改革的諸多新舉措，涉及事業(yè)單位職工的切身利益，值得我們仔細(xì)品讀、領(lǐng)會(huì)。

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》；立法背景；問(wèn)題解讀

一、《條例》出臺(tái)的立法背景

20世紀(jì)90年代，國(guó)家開(kāi)始推行干部人事制度改革，改革的目標(biāo)是將所有單位按其職能劃分為機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三大類進(jìn)行分類管理，并相應(yīng)建立各自管理制度。改革先從機(jī)關(guān)和企業(yè)入手，1993年、1994年先后頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《勞動(dòng)法》，之后又制定了《公務(wù)員法》(2005年)和《勞動(dòng)合同法》(2008年頒布，2012年修正)，《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)合同法》的制定使機(jī)關(guān)、企業(yè)的管理有了法律依據(jù)。相比之下，事業(yè)單位由于主體多樣、涉域較廣、關(guān)系復(fù)雜、職能特殊等原因，改革相對(duì)滯后。鑒于事業(yè)單位的復(fù)雜性和特殊性，國(guó)家首先對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，劃分為監(jiān)督管理、經(jīng)營(yíng)服務(wù)、公益服務(wù)三類，然后對(duì)三類事業(yè)單位進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，采取的辦法是回歸、改制和保留，即讓監(jiān)督管理類事業(yè)單位回歸行政系列，經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位改制為企業(yè)，公益服務(wù)類事業(yè)單位予以保留(如教育、科研、公共文化、公共衛(wèi)生等)。為了加強(qiáng)對(duì)保留下來(lái)的事業(yè)單位的管理，2002年國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了原人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘任制度的意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)，暫時(shí)解決了事業(yè)單位無(wú)制度可依的問(wèn)題。但是《意見(jiàn)》還不是嚴(yán)格意義上的法律文本，不僅位階低，而且內(nèi)容也很不全面，遠(yuǎn)不能與《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)合同法》相媲美，因而大家普遍認(rèn)為事業(yè)單位實(shí)際上處于一種無(wú)法可依的狀態(tài)。為了解決這一問(wèn)題，國(guó)家經(jīng)過(guò)近十年的努力，終于由國(guó)務(wù)院頒布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》這樣一部位階較高的法規(guī)，從而告別了事業(yè)單位無(wú)法可依的歷史?！稐l例》以及《公務(wù)員法》、《勞動(dòng)合同法》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)干部人事制度改革分類管理的目標(biāo)取得階段性成果。

二、《條例》的四大亮點(diǎn)

《條例》的四大亮點(diǎn)是：公開(kāi)招聘、合同管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)、績(jī)效工資。公開(kāi)招聘意味著進(jìn)入事業(yè)單位將“凡進(jìn)必考”，這就一改過(guò)去進(jìn)人中存在的“蘿卜招聘”(即為關(guān)系戶量身定做崗位)和“內(nèi)部招聘”的現(xiàn)象，杜絕用人上的不正之風(fēng)。合同管理可以說(shuō)是《條例》最大的亮點(diǎn)，《條例》規(guī)定聘用合同的期限為3年，合同期滿，用人單位與工作人員可以續(xù)聘，也可以解除，這就意味著事業(yè)單位徹底打破了終身制。養(yǎng)老保險(xiǎn)要求事業(yè)單位的工作人員都要參加社保，退休后從社保基金中拿“工資”，而不再?gòu)钠涔ぷ鲉挝恢心霉べY。2009年1月，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革曾在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省直轄市率先試點(diǎn)，除了廣州實(shí)施較好外，其他試點(diǎn)省市面臨較大阻力，原因在于：一是納入社保后，退休人員的工資一般比原來(lái)從單位中拿的工資要低，所以許多試點(diǎn)單位的工作人員提前退休，目的是想享受原先的老辦法，從單位中拿工資；二是機(jī)關(guān)公務(wù)員為何不參保，而要求事業(yè)單位工作人員參保，這顯失公平。所以有人認(rèn)為國(guó)家在甩包袱，提議事業(yè)單位和機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一起進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。但是國(guó)家仍然堅(jiān)持改革的目標(biāo)，《條例》第35條規(guī)定：“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，工作人員依法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇?！睘榱斯狡鹨?jiàn)，人社部官員表示，下一步將啟動(dòng)機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。績(jī)效工資制度是事業(yè)單位工資制度改革的又一成果，績(jī)效工資以工作實(shí)績(jī)和工作效果為依據(jù)，與考核聯(lián)系在一起，實(shí)績(jī)多、貢獻(xiàn)大，績(jī)效工資就高。

三、聘用糾紛的法律適用

所謂聘用糾紛的法律適用是指產(chǎn)生聘用糾紛后適用哪些法律來(lái)調(diào)整。當(dāng)然你會(huì)說(shuō)用《條例》來(lái)調(diào)整，這個(gè)說(shuō)法不錯(cuò)，但問(wèn)題是《條例》第四章有關(guān)聘用合同的條文很簡(jiǎn)要。 2011年11月24日公布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱《條例(征求意見(jiàn)稿)》)關(guān)于聘用合同的內(nèi)容有21條，而正式頒布的《條例》只保留了8條，其中《條例(征求意見(jiàn)稿)》中解聘、辭聘、續(xù)聘、終止聘用合同的具體情形被刪除。原因在于《條例》的制定者接受了學(xué)界的觀點(diǎn)——聘用合同與勞動(dòng)合同本質(zhì)上是一致的，都是用人單位和勞動(dòng)者在平等基礎(chǔ)上簽訂的合約。所以《條例》沒(méi)有就聘用合同和勞動(dòng)合同共性部分再作闡述，而是就聘用合同的特殊之處作了規(guī)定，如聘用合同期限為3年(而勞動(dòng)合同有三種：固定期限勞動(dòng)合同、無(wú)固定期限勞動(dòng)合同和以完成一定工作任務(wù)為期限的勞動(dòng)合同，三種合同聘期不等)；試用期為12個(gè)月(而勞動(dòng)合同試用期最長(zhǎng)的不超過(guò)6個(gè)月)；連續(xù)曠工15個(gè)工作日或1年內(nèi)累計(jì)曠工30個(gè)工作日的可以解聘(勞動(dòng)合同無(wú)此規(guī)定)，等等?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，《條例》中有關(guān)聘用合同的規(guī)定這么簡(jiǎn)要，如果出現(xiàn)了《條例》規(guī)定以外的情形怎么處理？對(duì)此《勞動(dòng)合同法》第96條作了交待：“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！币簿褪钦f(shuō)，事業(yè)單位與其工作人員發(fā)生的聘用糾紛，首先通過(guò)《條例》調(diào)整，《條例》沒(méi)有規(guī)定的，再由《勞動(dòng)合同法》來(lái)調(diào)整。所以我們不能只關(guān)注《條例》，同時(shí)還要關(guān)注《勞動(dòng)合同法》。

四、學(xué)?？梢詫?duì)教職工實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和處分

學(xué)?？梢詫?duì)教師實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，這點(diǎn)人們不會(huì)有疑問(wèn)，像我們學(xué)校也有對(duì)為學(xué)校做出突出貢獻(xiàn)的教師進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的制度和事實(shí)。但是學(xué)校是否可以對(duì)教師實(shí)施行政處分呢？這個(gè)問(wèn)題人們是存有顧慮的，原因在于處分是一種行政制裁措施。自從1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布后，事業(yè)單位工作人員(包括教師)被排除在公務(wù)員隊(duì)伍之外，這時(shí)人們就并不認(rèn)可學(xué)校與教師的關(guān)系就是行政管理關(guān)系，因而也就不存在行政處分之說(shuō)，所以很多高校對(duì)教師實(shí)施處分時(shí)非常謹(jǐn)慎，擔(dān)心沒(méi)有法律依據(jù)?！妒聵I(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第28條、第29條分別就學(xué)校對(duì)教師實(shí)施處分的情形和種類作了規(guī)定，其中處分的類型有警告、記過(guò)、降低崗位等級(jí)或者撤職、開(kāi)除等五種。與前所說(shuō)，處分是一種行政制裁措施，而且是參照《公務(wù)員法》的一種行政制裁措施。為什么在《公務(wù)員法》將教師排除之外后，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》又認(rèn)可事業(yè)單位對(duì)其工作人員的行政處分呢？其法理依據(jù)是什么呢？這涉及到學(xué)校與教師的法律關(guān)系問(wèn)題。我們知道，教師與學(xué)校的關(guān)系是聘用關(guān)系，《教師法》規(guī)定，這種聘用關(guān)系是學(xué)校和教師之間在平等協(xié)商的基本之上建立起來(lái)的。而聘用合同和勞動(dòng)合同一樣(有學(xué)者認(rèn)為聘用合同本質(zhì)上就是勞動(dòng)合同)具有平等性和不平等性的雙重特征。其平等性在于，簽訂和履行聘用合同時(shí)，雙方地位是平等的；其不平等性在于聘用合同一旦締結(jié)，教師就成為學(xué)校的一員，必須接受學(xué)校的管理，學(xué)校是管理者，教師是被管理者。所以學(xué)校與教師的聘用關(guān)系實(shí)際上存在著兩種法律關(guān)系，一是平等的民事關(guān)系，即在訂立、履行聘用合同或解聘、辭聘、違約賠償時(shí)雙方地位是平等的；二是不平等的行政管理關(guān)系，即在學(xué)校對(duì)教師實(shí)施考核、獎(jiǎng)勵(lì)、處分時(shí)，雙方地位是不平等的。以上兩種情形的救濟(jì)途徑不同，第一種情形可以申請(qǐng)仲裁，第二種情形只能提出申訴。

五、教師進(jìn)修培訓(xùn)后違反服務(wù)期協(xié)定怎么賠償

教師進(jìn)修培訓(xùn)后辭聘，違反服務(wù)期協(xié)定是學(xué)校等事業(yè)單位經(jīng)常發(fā)生的事，一些人才利用學(xué)校的資助讀碩、讀博，畢業(yè)后就要調(diào)走，這成為困擾學(xué)校人才工作的一個(gè)難題。為了防止這樣的現(xiàn)象，許多高校在教師進(jìn)修前就與教師訂立一個(gè)協(xié)議，規(guī)定了違約賠款的約定，賠款的幅度有的是3倍，有的是5倍，有的是幾十萬(wàn)元的基數(shù)再加進(jìn)修成本。現(xiàn)在的問(wèn)題是這樣的協(xié)定合法嗎？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，學(xué)界是存有爭(zhēng)議的。我國(guó)學(xué)界關(guān)于違反服務(wù)期如何設(shè)定違約金有三種觀點(diǎn)：任意違約金、禁止違約金、限制違約金。 持任意違約金觀點(diǎn)者認(rèn)為，用人單位與勞動(dòng)者可任意設(shè)定違約金的數(shù)額，只要雙方同意，即具有法律效力。持禁止違約金觀點(diǎn)者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)禁止設(shè)定服務(wù)期違約金，以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)勞動(dòng)者弱勢(shì)群體的保護(hù)。從克服任意違約金、禁止違約金兩種極端的思維出發(fā)，一些學(xué)者提出了限制違約金的思路，該觀點(diǎn)認(rèn)為，違約金的設(shè)定只限定在特定的范圍內(nèi)(其中獲得資助進(jìn)修后違反服務(wù)期就屬于這一范圍)，而且應(yīng)對(duì)違約金的數(shù)額進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?。那么違約金的數(shù)額限制在多少范圍內(nèi)才合理呢？這里涉及到違約金的性質(zhì)問(wèn)題——賠償性、懲罰性。有人認(rèn)為違約金只具賠償性，不應(yīng)有懲罰性；有人認(rèn)為違約金兼具賠償性和懲罰性。違約金的賠償性是指違約金在功能上主要是為了彌補(bǔ)一方違約后另一方所遭受的損失，這種違約金與受損方實(shí)際損失相對(duì)應(yīng)；違約金的懲罰性是指違約金在功能上主要是對(duì)債務(wù)人的違約行為實(shí)行懲罰，這種違約金將高于受損方的實(shí)際損失。我國(guó)立法者認(rèn)同了賠償性，放棄了懲罰性?！秳趧?dòng)合同法》第22條規(guī)定：“用人單位為勞動(dòng)者提供專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)用，對(duì)其進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的，可以與該勞動(dòng)者訂立協(xié)議，約定服務(wù)期。勞動(dòng)者違反服務(wù)期約定的，應(yīng)當(dāng)按照約定向用人單位支付違約金。違約金的數(shù)額不得超過(guò)用人單位提供的培訓(xùn)費(fèi)用。用人單位要求勞動(dòng)者支付的違約金不得超過(guò)服務(wù)期尚未履行部分所應(yīng)分?jǐn)偟呐嘤?xùn)費(fèi)用。”2002年制定的《意見(jiàn)》和2003年《人事部關(guān)于印發(fā)〈事業(yè)單位試行人員聘用制度有關(guān)問(wèn)題的解釋〉的通知》，關(guān)于違約金的條款與《勞動(dòng)合同法》的表述是一致的。2011年《條例(征求意見(jiàn)稿)》對(duì)此有所改動(dòng)，第44條規(guī)定為：“事業(yè)單位提供專項(xiàng)培訓(xùn)費(fèi)用對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)的，可以在聘用合同中約定服務(wù)期和違反服務(wù)期約定的違約責(zé)任?！闭?dāng)大家猜測(cè)立法是不是認(rèn)同了違約金懲罰性時(shí)，新頒布的《條例》卻刪除了《條例(征求意見(jiàn)稿)》第44條的規(guī)定，繼續(xù)認(rèn)同原先的規(guī)定。也就是說(shuō)，教師獲得學(xué)校資助進(jìn)修后，如果違反服務(wù)期約定要求辭職，其違約金賠償?shù)臄?shù)額只能是學(xué)校資助的成本，而不能高于資助成本，而且還要減去其已經(jīng)服務(wù)的年限。這是法律對(duì)教師等事業(yè)單位工作人員的特殊保護(hù)，同時(shí)也給高校等事業(yè)單位留住人才提出了新的挑戰(zhàn)。

六、教師有哪些法律救濟(jì)途徑

當(dāng)教師與學(xué)校發(fā)生人事?tīng)?zhēng)議后，有哪些救濟(jì)途徑呢？這應(yīng)該是每一位教師都應(yīng)當(dāng)清楚的問(wèn)題。一般而言，教師權(quán)益救濟(jì)的途徑有申訴、行政復(fù)議、訴訟、仲裁，但就人事?tīng)?zhēng)議而言，根據(jù)《條例》第37條、第38條以及我國(guó)《教師法》的規(guī)定，人事?tīng)?zhēng)議的救濟(jì)途徑主要有：申訴、仲裁、訴訟。申訴的范圍是，對(duì)學(xué)校、行政機(jī)關(guān)的考核結(jié)果、處分決定不服，可以向作出決定的學(xué)校、行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，也可以向作出決定的學(xué)校、行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)提起申訴。仲裁的范圍是，根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》(2007年)和《勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁辦案規(guī)則》(2008年)，凡因確認(rèn)人事關(guān)系，訂立、履行、變更、解除和終止勞動(dòng)合同，工作時(shí)間、休息休假、社會(huì)保險(xiǎn)、福利、培訓(xùn)以及勞動(dòng)保護(hù)，勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者賠償金等發(fā)生的爭(zhēng)議；或因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議，都可申請(qǐng)仲裁。訴訟的情形是，對(duì)仲裁結(jié)果不服，學(xué)校和教師均可以向人民法院提起訴訟，具體情形參見(jiàn)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第47條、第48條、第49條的規(guī)定。

2095-4654(2015)01-0028-03

2014-09-18

D922.11

A