蔡 靜，景天魁

（1．大連海洋大學 馬克思主義學院，遼寧 大連116023；2．中國社會科學院 社會學研究所，北京100732）

一、問題的提出

非政府組織的大量涌現(xiàn)，帶來了社會生活領(lǐng)域的諸多變化，也直接挑戰(zhàn)了國家的治理模式以及國家與社會的關(guān)系形態(tài)，因此引發(fā)了學界和社會各界的普遍關(guān)注，其中，非政府組織與政府的關(guān)系成為關(guān)注的焦點。二者的關(guān)系可歸納為四種類型：獨立、對抗、依賴和合作。非政府組織鑒于自身力量薄弱，為避免不必要的風險，他們往往自行其是，不主動同政府發(fā)生關(guān)系，政府似乎也無視他們的存在。因此，“不合作”可能是邊緣草根組織經(jīng)常選擇的策略［1］。也有學者認為二者是一種對抗性的關(guān)系，政府將草根組織看作是與之爭權(quán)奪利的對立面，因此態(tài)度很敵對，而草根組織對能提供支持而不支持的政府，也頗為不滿，所以，二者呈現(xiàn)出彼此對立、互不信任的局面。另有學者認為二者之間存在著依賴關(guān)系，這種依賴不是依存，而是一種“非對稱性依賴”，即民間組織在資金、政策、法律、人員等方面依賴于政府，而政府卻很少依賴于民間組織來實現(xiàn)其公共服務的目標。所以，目前的資源依賴仍然停留在民間組織向政府尋求支持上，卻很少有基于公共服務的互動過程［2］。而在目前的研究中，合作、互動開始成為比較流行的一種觀點?！昂献鳌北灰曌鞑莞M織處理與政府間關(guān)系的最佳行動策略［3］，①較有代表性的是康曉光，他在《NGO與政府合作策略》一書中，以17家機構(gòu)為例，歸納整理了NGO與政府的合作框架策略。張鐘汝、范明林在《政府與非政府組織合作機制建設——對兩個非政府組織的個案研究》，從國家法團主義視角，提煉出庇護性國家法團主義和層級性國家法團主義兩種類型。以求得制度困境下政府的支持和認可。

上述觀點表明第三部門并非鐵板一塊，他們會因內(nèi)部的差異，而表現(xiàn)出與政府之間的不同關(guān)系。不論二者關(guān)系如何，但學界還是普遍認為政府選擇相對于社會選擇占明顯優(yōu)勢［4］5－21、政府依然占據(jù)主導地位。然而，我們所調(diào)研的對象——D市的一個草根組織“W愛心會”，卻呈現(xiàn)出一種完全不同的現(xiàn)象：該組織規(guī)模龐大，涉及領(lǐng)域廣泛，影響力頗大。它并不依賴和求助于政府部門，相反，政府卻高度依賴于它，這種依賴不僅僅體現(xiàn)在政府依賴義工組織來提供社會服務和支持。更為獨特的是，政府的公權(quán)力機關(guān)，諸如法院、公安、動遷等部門也頻頻求助于它來施行運作。經(jīng)過愛心會義工的介入，“釘子戶”欣然動遷，多年的官司有效解決，上千案件不進法院就能了結(jié)。政府部門向草根義工組織尋求支持，一方面化解了很多社會矛盾，成功地解決了令政府頭疼的種種難題，另一方面也大大地增強了政府施政的合法性，因為“政府與草根組織合作”這樣一個信息借助于草根組織的“符號價值”，使政府的行為帶上了濃郁的公民參與色彩，從而極為有效地提升了其行為的合法性［4］8－10。不僅如此，政府的反向“依賴”還大大地降低了治理的成本，在看似“讓權(quán)”的同時增大了政府的權(quán)力和利益，從而達到了“一石多鳥”的功效。

政府緣何依賴草根義工組織？為什么在本該政府權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域，社會組織卻成為政府不可或缺的依靠？這種政府與社會組織的關(guān)系的具體過程、機制和深層原因是什么？國家的權(quán)力部門求助于草根義工組織，是否是因為國家權(quán)力的弱化所導致？在這一個案中，政府與義工組織之間的關(guān)系經(jīng)歷了怎樣的演變？為什么會發(fā)生這種演變？其中雙方存在著怎樣的行動邏輯和策略？這種關(guān)系模式產(chǎn)生了怎樣的后果？本文試圖透過這個關(guān)鍵個案，對這些問題進行深入的探討和分析，關(guān)注NGO組織與政府關(guān)系的實踐形態(tài)，從而對轉(zhuǎn)型中的中國國家與社會關(guān)系的實踐形態(tài)、第三部門與政府之間微妙復雜的關(guān)系、國家治理的邏輯和技術(shù)等問題進行深入探討和分析。

二、W愛心會與政府部門的互動：以動遷辦為例

W愛心會成立于2011年10月，現(xiàn)有義工5．5萬人，是一個純正的民間草根慈善組織。其前身是D市慈善總會開發(fā)區(qū)義工站，其宗旨是“扶貧濟困，奉獻愛心，服務社會，助人悅己”，向全市或萬里之外的特困學生、特困家庭、殘疾人、社會流浪人群、空巢老人等弱勢群體實施救助。正是因為他們無私的愛與奉獻，幫助政府解決了許多棘手的問題，其中就有動遷問題。

（一）動遷難言之隱

動遷問題一直是百姓關(guān)心、政府難辦的問題，因為動遷承擔了許多社會責任和歷史責任。動遷不僅要解決現(xiàn)有的住房問題，還要解決百姓因失去賴以生存的土地而帶來的一系列連鎖問題。尤其是對第一個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)來說，更是難上加難。

村農(nóng)為何抵制？可以分析一個強制性拆遷案例：案主邵東①按照學術(shù)慣例，本文將所有的人名做了技術(shù)處理，特此說明。，是D市王屯一居民。2002年12月，其居所所在地段被劃歸環(huán)境整治工程和新區(qū)開發(fā)建設項目，搬遷期限為2003年1月14—20日。區(qū)域內(nèi)的動遷戶都在規(guī)定的時間內(nèi)搬遷完畢，唯有邵東一戶（房屋建筑面積98．88平方米）沒有搬遷，JS公司多次找他協(xié)商，均遭拒絕，未達成拆遷協(xié)議。半年后，JS公司于7月31日依照相關(guān)條例，向度假區(qū)拆遷辦請求裁決，限期5日內(nèi)完成搬遷，逾期未搬，將申請法院實行強制搬遷。同時對邵東給予產(chǎn)權(quán)調(diào)換，按度假區(qū)的“房屋拆遷管理辦法”補償。裁決行政書下達后，邵東不服裁決，以適用法律錯誤為由，于2003年9月5日向D市中級人民法院提起上訴。9月26日市中級人民法院公開審理了此案，最終還是以維持原判對邵東進行強制拆遷而告終。邵東敗訴的最主要原因是其信息閉塞，他不知道該地段已于1998年12月由省政府批準征為國有土地，后于2001年7月由D市政府批準出讓給JS公司作為龍山小區(qū)項目用地等重要信息。

在本案中，為什么當JS公司請求拆遷辦裁決但邵東卻不服判呢？不但不服，反倒向更高級的法院上訴呢？以下是邵東的申訴辯詞：

本案被告出示了遼寧省征地批文，再無別的征地證據(jù)。國務院土地管理法實施條例規(guī)定的征地程序是：經(jīng)依法批準征地后，由縣市級人民政府組織實施，而被告并未出示實施的程序證據(jù)，他也從來沒實施征地程序。按條例規(guī)定，應發(fā)布征地公告，應該公告征地用途、征地面積、范圍、補償標準、安置方案。我們還規(guī)定要聽取農(nóng)民的意見，到現(xiàn)在沒有一個人找我們談話。這是法定程序，而不是當權(quán)者任意決定的事情。顯然，適用國務院“城市房屋拆遷管理條例”和大連市“城市房屋拆遷管理辦法”是錯誤的。另外，裁決書中認定的補償金額包括兩畝承包地中80多棵果樹，這里包括拆我房子拔我果樹，這更是適用法律錯誤?！稐l例》和《辦法》都沒關(guān)于果樹的條款，沒有這個條款，他依據(jù)什么？

從上文看出，從征地—征地程序—發(fā)布公告—出臺新規(guī)定—償還期限—土地變更程序等，邵東都有所了解，并試圖以法律為武器進行維權(quán)。而同時，當我們思考邵東多次拒絕與JS公司和動遷辦的談判時，還有不能忽視的一個細節(jié)——他的父親是村長。這種隱藏的基層權(quán)力關(guān)系，也阻礙了動遷工作的順利進行。

回過頭看，邵東為何抵制？

第一，利益之爭是焦點。雙方都以利益為焦點，JS公司因邵東一家拒遷，嚴重影響開發(fā)區(qū)投資環(huán)境，阻礙開發(fā)建設項目的順利實施，故向拆遷辦申請裁決；而邵東以JS公司不是拆遷人、無法進行補償為由兩次拒絕談判。

第二，“抓對方辮子”。邵東在辯詞中，牢牢地抓住對方的“小辮子”。諸如未實施征地程序（沒有征地公告，不找農(nóng)民談話征求意見）；不依法進行土地征地，由當權(quán)者任意所為；拆我房子、拔我果樹等，實際上是在控訴對方：征地過程中農(nóng)民不知情，征地非合法化，征地的補償不合適，征地過程中的暴力強拆。以上四個問題都是引發(fā)政府與老百姓之間矛盾的動因所在。

而這些矛盾，有些是可以規(guī)避的，有些是可以提前化解的，這就為后來拆遷辦與義工的合作提供了發(fā)展的空間。

（二）義工介入：“6·21”事件

早在2003年7月，動遷辦主任J在動遷曲屯“供熱中心項目”時，就認識了時為動遷戶的義工負責人Z。因Z在積極配合J工作的同時，還為一孤寡老人求情使其暫緩動遷，讓老人再多住一個月。后來J聽別人說Z是做慈善的，對他很是敬仰。這奠定了他們彼此信任的初步基礎。但真正與義工組織開始聯(lián)系，是2006年發(fā)生的“6·21”沖突以后。我們可以從中看出義工組織在協(xié)助政府部門溝通基層民眾、化解社會矛盾過程中的作用。

1．合法性危機：“6·21”事件

2006年6月21日晚，三河一施工單位放炮平地，推土機轟隆巨響，同時伴隨著巨大的粉塵污染，使老百姓不得安寧。幾個百姓前去阻止，但施工單位不予理會，最后全村2000多人群起制止，管委會立即派出500多名警察維持。結(jié)果，一個扛著錄像機模樣的中年人被抓走了。第二天上午，警察又抓了4個婦女問罪，這可激怒了家屬。他們圍住警車要求放人，隨即全村4000多人都卷入這場旋渦中。而這次投入的警力更多，甚至調(diào)來了D市的防暴支隊。雙方情緒均很激動，很難將事態(tài)平息。社區(qū)書記第一時間通知了義工負責人Z，請他前來化解。從表情上看，雙方情緒均很激動，一面是年輕氣盛的公安武警，一面是毫不示弱的村民百姓。老Z很有經(jīng)驗，他看公安武警年齡較輕，容易沖動，所以先控制他們的情緒：

別看你們是公安局的人，但你們來了，把人打壞了，照樣吃不了兜著走。你們這么打鬧，能解決問題么？最后，鬧得只能兩敗俱傷。雙方現(xiàn)在必須冷靜，來，小伙子你先退幾步。

老百姓一聽，話很在理，于是都圍了上來。老Z抓住時機，開始勸慰：“你們不能生氣，不能上火，一旦氣壞了，人家能幫助你嗎？不要緊，就是遇到天大的事，我老Z也能幫你們。”很多老百姓都認識老Z，知道他一定能站在自己一邊，替自己伸冤做主，所以老百姓情緒有些緩和。而武警戰(zhàn)士也覺得老Z言之有理，萬一失手，也難逃法律制裁。有事要好好談，不能太激動、太敵對。

雙方情緒慢慢緩和，社區(qū)書記抓住機會跟老百姓講：

這整天施工的，確實影響到老百姓的利益，你們鬧騰一下確實合情合理。老百姓睡不好，每天像地震一樣，那樓板房粉塵到處飛揚，要不要老百姓活了。叫人怎么過？當時，我也非常矛盾，因為老百姓的確有難處，而上面又壓著我，規(guī)定施工方必須按照合同辦，否則超過工期，就要一定的賠償。我知道必須當著大家的面給大家一個交代，你們放心吧。

老Z當場組織300多名義工，買拖把、水桶，挨家挨戶清掃樓道、擦地板，百姓情緒有所緩和。

在此之后的3個月內(nèi)，老Z和社區(qū)書記每晚都來聽聲音，看看大不大，能否影響老百姓睡覺。最終達成協(xié)議：晚上可以施工但不準放炮，最晚不得超過21點，施工拉土時，要用灑水車，以免揚起塵土。但盡管如此，老百姓仍舊不滿。老Z又帶領(lǐng)社區(qū)黨支部義工，挨家挨戶做思想政治工作。“開發(fā)區(qū)招一家商，太不容易了。你們都克服克服，招商主要是為了大家在生活上、經(jīng)濟上更好的改變。比如說，社保吧，你從原來的500塊到600塊、700塊再到今天的800塊，一點點漲，這錢從哪兒來，不就是從招商引資中來嗎？所以你工資、生活費才能提高?！薄皣N嘚，你不要說好聽的了，說點現(xiàn)實的吧。家里住的地兒都沒有了，俺不管那個。”這個年輕人還沒到領(lǐng)生活費的年齡，所以他只考慮眼前的切身利益。

在村里，老百姓就聽三類人的話：一是村支書、村長等，二是親戚、朋友，三是老鄰居。所以，他們又發(fā)動大家，有親戚找親戚，有朋友找朋友進行調(diào)解。針對什么病下什么藥，循環(huán)工作，Z甚至在過年時把最好的鲅魚送給百姓，來感化他。經(jīng)過動遷辦和義工組織深入細致的工作，村里最終穩(wěn)定了。①社區(qū)書記訪談，2011年10月16日。

2．合作的原因

我們以這個比較尖銳的案例來分析義工組織與動遷辦合作的原因。

（1）維穩(wěn)的壓力

當開發(fā)商與老百姓之間發(fā)生利益之爭時，起初動用警察、防暴支隊等國家機器進行維穩(wěn)，但是越是增加警力就越是將政府置于百姓的對立面。雖然是百姓對開發(fā)商有意見，但當政府此時出面時，就變成了政府與開發(fā)商一起對付百姓了，所以只要雙方稍不冷靜，就會劍拔弩張。而此后義工老Z的“規(guī)勸”和老Z作為“中人”的調(diào)停，才使得雙方冷靜下來，制止了事態(tài)的惡化，維護了社會的穩(wěn)定。

（2）工作難以開展

當公安警察和防暴支隊進行維穩(wěn)時，老百姓就將拆遷公司等一律視為政府部門，此時的老百姓與政府之間是矛盾的對立面，就連鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的社區(qū)書記都被罵作“叛徒”；當從制度化角度去解決問題，亮出國家權(quán)力和國家權(quán)威時，是不具效力的，工作已經(jīng)難以開展了。而當老百姓怨聲載道時，義工的出現(xiàn)，買水桶，買拖把，挨家挨戶打掃衛(wèi)生，又使得后續(xù)的協(xié)調(diào)工作得以進行。

（3）義工的影響力

多年來，義工通過開展各種形式的便民服務、安老撫幼、心理咨詢輔導、道德教育宣傳、鄰里糾紛調(diào)解、流浪乞討人員勸導、助學、助殘、扶貧濟困、突發(fā)性事件處理等社會救助工作和社會公益活動，促進了社會進步與和諧，得到了百姓的認可和擁護。在這一事件中，當沖突升級時，義工好言相勸使得雙方矛盾不被激化；當老百姓怨聲載道時，義工給各家各戶買水桶、買拖把、搞衛(wèi)生；義工們走訪動遷戶時，老百姓都聚在一起，跟他們表露心聲，讓義工出主意、議對策，足以表明義工的分量與作用。義工們用自己的實際行動感化百姓，進行調(diào)解，最后成功化解矛盾。

“6·21”事件之后，義工更加受政府部門領(lǐng)導的倚重了。

（三）合作機制及合作效果

1．合作機制

一般來說，動遷辦到村里組織動遷時，村委會會提供各種支持。動遷前，向村里發(fā)放宣講手冊——村主任召集百姓——動遷辦政策宣傳——看房產(chǎn)證、入戶測量——確定符合何種標準——沒有異議開始簽字。所以，從進行政策宣傳、看房產(chǎn)證，再到入戶測量，最后確定符合什么樣政策標準等，一系列程序都由政府主持。具體來說，每個區(qū)域動遷方案的制定、動遷動員大會的主持召開、對街道動遷工作人員和村里干部的動遷培訓，都由動遷部門操作。但因為動遷是大事，尤其對那些文化較低、素養(yǎng)較差的農(nóng)民來說，仍有很大困難。而義工在這一過程中，則主要是對動遷戶進行日常的關(guān)心、救助及耐心細致的思想工作等，做“以情感人”的民心工程。具體操作方法如下：

一是提前介入，樹立口碑。動遷辦提前1～2年告訴義工動遷地點，以便做好入戶調(diào)查，摸清底細，實施救助。義工們到每一家都問寒問暖：“家里的主要成員是干什么的？孩子是否上學？需要用錢，就跟我說?！庇绕湓诳粘怖先思?，更是貼心關(guān)愛道：“你們歲數(shù)都不小了，身體健康是主要的，不要生氣，不要上火，不要因為小事爭執(zhí)，不要出頭管事?！比绱说鹊取Ａx工組織曾向動遷戶實施救助5000人次之多，如給75歲的范章老人提供住處，給70歲的許桐找名醫(yī)做手術(shù)，給60歲的孫文買心臟病藥、胃藥等等。

二是監(jiān)督維穩(wěn)。為了保證動遷工作的公平、公正、公開，動遷辦實行街道或村委會、群眾代表、動遷地段所在財政局三級監(jiān)督制度，每次動遷區(qū)域都以“抓鬮”形式選出2名群眾代表全程監(jiān)督。同時，警察和義工也都參與其中，有力地維護了動遷的秩序。

三是現(xiàn)身說法。一些義工現(xiàn)身說法，率先簽字，口碑先傳出，為其他老百姓樹立榜樣。在動遷過程中，遇到很多貧困戶，買不起床義工給買；義工買了鍋碗瓢盆給他們送到家；有人住院時，義工幫著找專家看?。缓⒆由喜黄饘W，義工給拿錢。義工還幫動遷人員找對象、介紹工作，等等。通過義工默默無聞的工作，樹立了政府的形象。動遷3000多戶，無一上訪，至少幫助兩三百名動遷戶人員找對象，老百姓也滿意了。

四是跟蹤走訪。動遷后，義工還協(xié)助政府部門繼續(xù)跟蹤走訪困難戶，尤其是那些孤寡老人和家庭困難的群體。義工知道哪些家庭需要幫助，哪些孩子上不起學，還有什么困難需要幫助解決，使老百姓深受感動。通過這樣一種做法和形式，保護了開發(fā)商和老百姓雙方的利益和合法權(quán)益，尤其為老百姓著想，深得民心。所以，某種程度上動遷是項“民心工程”。義工組織在整個過程中起到“潤滑劑”的作用，使老百姓與動遷部門之間更團結(jié)、更和諧，老百姓也能更好地理解國家政策，從而更加信任和依賴政府。

就這樣，義工組織以一種民間的行為、民間的語氣、民間的方式接近老百姓，與老百姓產(chǎn)生共鳴，與老百姓共同應對困難，同時，政府的政策也灌輸?shù)嚼习傩招闹?。J主任說：“這個很成功。政府也很認可這個做法，鼓勵你繼續(xù)做。”政府曾在2009年5月11日，授予J主任“先進義工榮譽稱號”，這是第一次以管委會和慈善總會的名義，頒發(fā)榮譽證書。這個稱號，實際上既肯定了J主任的工作作風勤奮踏實、工作方法得力得當，同時也間接承認了J主任（代表政府）與老Z（義工組織）之間的配合、默契，賦予了二者之間新的內(nèi)涵。這樣政府既降低了治理的成本，又維護了社會的穩(wěn)定，同時也增強了政府執(zhí)政的合法性。

2．合作效果

當義工參與之后，動遷辦這些（政府）部門的工作方式、工作理念和實際效果都發(fā)生了很大變化。這主要在以下三個方面：

一是順利拆遷。僅以2007年為例，J區(qū)動遷辦共拆遷632戶，動遷人口1896人，在街道、義工的共同努力下，僅用45天，共解決了2個集團釘子戶22戶、2個精神病動遷戶、3個迷信大仙動遷戶、拆除1個教堂，解決了十年的動遷遺留問題。既解決了多年遺留下來的歷史問題，又保證了拆遷項目的順利進行，深受老百姓好評。

二是動遷辦威信提高。下面的這段短信，有力地說明了動遷過程中的魚水情：

J主任你好！我是王某的遺孀，通過拆遷認識你，覺得你人挺好的，以前我家養(yǎng)雞到年前送兩只雞給你，你也不收受，反而給我們錢，你曾幫助我們家，我們不會忘記你。我現(xiàn)在學佛了，再也不能給你送雞過年了，因此，我每年正月初到廟里為你拿錢做吉祥，求佛菩薩保佑你身體健康，萬事如意！新年之際祝你闔家幸福甜甜美美！徐某全家人禮！

一個老百姓以最真實、最樸實的話語表達自己的感激之情，甚至用最傳統(tǒng)的方式——請觀音菩薩保佑老J平安吉祥。這說明動遷辦在百姓心中的地位之高。

三是社會秩序穩(wěn)定。由于堅持和諧動遷、人性化動遷，動遷戶能夠順利接受；又通過耐心細致的思想工作和以情感人的行為，在群眾中為政府樹立了良好形象。結(jié)果，632戶居民，無一上訪，保證了社會的穩(wěn)定。

三、“軟權(quán)力治理”的經(jīng)濟社會原因

通過前文W愛心會與D市政府部門互動的論述，我們看到政府與非政府組織之間的關(guān)系發(fā)生了一種有趣的轉(zhuǎn)換。根據(jù)已有的研究我們知道，在現(xiàn)階段的中國社會，通常的情況都是第三部門因為自身的資源弱勢，不得不求助于政府，但是在這里，我們卻看到了一個“強大”的草根組織，不僅不求助于國家，而且國家反過來尋求與它合作，在某種程度上呈現(xiàn)出一種國家“反向依賴”草根組織的態(tài)勢。通過這種“反向依賴”，政府實現(xiàn)了一種“軟權(quán)力治理”①在中國的歷史和現(xiàn)實中，曾出現(xiàn)過類似本文所指的“軟權(quán)力治理”現(xiàn)象，但事實上，本文所指與它們存在著本質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)中國，在“皇權(quán)止于縣”的體制下，縣級以下的鄉(xiāng)村更多的是依靠鄉(xiāng)紳來治理。鄉(xiāng)紳主要靠宗族族規(guī)、民規(guī)、鄉(xiāng)約等方式來治理；我國個別地區(qū)還出現(xiàn)過政府依靠“第六套班子”即所謂的“黑社會組織”來實施治理的現(xiàn)象。他們通常采用“說服教育、拉攏、恩威并舉”等軟硬兼施的方式，以統(tǒng)治和欺壓百姓為目的，最終是為了鞏固他們的統(tǒng)治。它是一種非公開、非法治甚至是以地下方式進行的。在現(xiàn)代國家，絕對不允許“黑社會式”的認同與合作；而本文所指的“軟權(quán)力治理”，則是轉(zhuǎn)型時期的政府，借助公民組織或公民個人的道義、威望、人情和地方性知識等非制度性因素所形成的吸引力而非強制力所產(chǎn)生的權(quán)威。公民組織既是老百姓利益的代言人，又是政府認可的對象。的邏輯。政府為何舍硬求軟？我們必須從硬權(quán)力控制到軟權(quán)力治理轉(zhuǎn)換的深刻背景入手進行分析。

（一）轉(zhuǎn)型時期基層執(zhí)政能力和執(zhí)政資源相對不足

改革開放以來，尤其在中國加入WTO之后，大量國有企業(yè)職工下崗，大批的農(nóng)村剩余勞動力出現(xiàn)，貧富差距不斷加大，社會結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系發(fā)生了新的變化，社會“失衡”和“斷裂”現(xiàn)象加劇。在社會轉(zhuǎn)型過程中，黨的執(zhí)政基礎與國家施政的合法性問題都受到了全面挑戰(zhàn)。

以前的老動遷辦主任，一走到院里看到一大幫上訪的人就跑掉。更有一次，看到一幫上訪的人，從二樓廁所跳窗跑了。有的老百姓甚至拿著汽油來到辦公室恐嚇說，如果領(lǐng)導不答應條件，就放火（事實上他的打火機里根本就沒裝火石）。還有的老百姓更為極端，說話之余，就站在高層的窗戶旁，示意要跳樓。①訪談賈主任，2011年12月12日。

出現(xiàn)這些極端行為，與前任主任慣用的“我來拆遷，你就得走”的“硬權(quán)力”做法有很大關(guān)系，因此造成很大沖突?；诖?，后任主任引以為鑒，采取和諧動遷和人性化動遷。以上說明政府的傳統(tǒng)剛性執(zhí)政已經(jīng)失效，上面政府不允許，下面百姓不接受，因而，必須要改變策略，依賴“社會組織”的力量，以民間話語來取得施政的合法性。新的治理模式尚未建立，軟權(quán)力治理便成了一個重要的策略。

（二）維穩(wěn)壓力與公民權(quán)利意識的覺醒

中國經(jīng)歷了經(jīng)濟體制改革和政治體制改革以后，中國社會也由此進入了轉(zhuǎn)型時期。社會轉(zhuǎn)型期是個過渡期，它既充滿著生機，又矛盾叢生。正如亨廷頓所言，“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定性，而現(xiàn)代化卻產(chǎn)生不穩(wěn)定性。”［5］因此，維護社會穩(wěn)定便成了黨和國家的一項重要戰(zhàn)略任務。對政府官員而言，將矛盾扼殺在搖籃中是最理想的狀態(tài)，再加上“零指標”和“一票否決”的壓力型政府目標下，他們在平息矛盾時往往更重視結(jié)果，而不注重方式、方法的靈活運用。這就會不可避免地出現(xiàn)維穩(wěn)情緒的急躁化、維穩(wěn)手段的惡劣化、維穩(wěn)范圍的擴大化、維穩(wěn)資源的浪費化和維穩(wěn)成本的高昂化，呈現(xiàn)出運動式維穩(wěn)的模式。這可能會使政府對各種程度不同、類型不一的沖突或矛盾“一刀切”，也可能會使某些“無辜”的人受到牽連，“寧可枉殺千人，不可使一人漏網(wǎng)”的觀念、僵化硬性的維穩(wěn)戰(zhàn)略可能會遭致民眾更大的反抗，加大彼此間的沖突，陷入一種孫立平所說的“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”維穩(wěn)怪圈的惡性循環(huán)中，以至造成了民眾維權(quán)和政府維穩(wěn)的“雙高現(xiàn)象”。因為它追求的往往是一時之功效，而無法形成制度化的積累，往往陷入“治標不治本”的困境［6］。同時，這也導致維穩(wěn)投入持續(xù)走高現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，中國2013年用于內(nèi)部保安的預算達人民幣5140億元。不僅中央政府是這樣，地方政府也是如此。當這些高昂的成本變成政府的常規(guī)性支出時，就會加重地方政府與百姓的負擔。對此，王紹光等學者曾發(fā)出“最嚴重的警告”。

從民眾來看，隨著中國經(jīng)濟體制改革的深入，社會利益的分化和利益結(jié)構(gòu)的不平衡，下崗、失業(yè)、征地拆遷、貧富分化、犯罪、腐敗等問題都會引發(fā)民眾的不滿。但這些不滿如果不能有效地加以釋放，科塞所說的“安全閥”或“排氣筒”或者其利益不能通過制度化渠道加以表達，民眾則會尋求另外一種如上訪、靜坐、游行示威等非制度化的形式加以表達，以引起政府部門的重視。而這樣做的結(jié)果可能使民眾訴求的問題如期得到解決，也可能會使某些民眾挺而走險。但通常是政府面臨著如此龐大的維權(quán)一族，往往會把民眾正常的利益表達誤認為或等同于階級斗爭式的敵對行動，最后就會動用國家機器來維穩(wěn)。

不過，近幾年這種硬性的維穩(wěn)策略已經(jīng)遭遇巨大的阻礙，其中原因之一就是公民權(quán)利意識的覺醒和增長。在上述強制性拆遷案例中，邵東雖然只是個初中畢業(yè)生，但他的一系列辯詞，足見其對法律程序的熟識。這表明民眾對政府權(quán)威的認識、民主參政議政意識、對自己權(quán)益的保障等明顯增強。所以，當公眾面對政府部門的硬權(quán)力時，他們可能不會表現(xiàn)出從前的同化順從（co－opting compliance）行為，而是表現(xiàn)出越來越明顯的底層抗爭和“以暴制暴”的行動傾向?！?·21”事件中，起初動用警察、防暴支隊等國家機器進行維穩(wěn)，甚至將遠離開發(fā)區(qū)的防暴支隊從D市調(diào)來，這本身就表明政府的態(tài)度是鎮(zhèn)壓而不是來談判的，是控制而非協(xié)商。所以，當雙方矛盾日益激化的時候，百姓才制造了圍堵警車的情況，這說明百姓的心理從原來的隔閡、有距離已經(jīng)上升為行為上的泄憤、抗爭。這種行動傾向使政府管理的復雜性和不確定性的風險大大增加，而付出的行政成本也相應提高。因此，建構(gòu)一種如盧曼所言的“由溝通而形成的系統(tǒng)導控”就變得十分必要和行之有效了。

（三）全球化背景下國家合法性要求的強化

隨著全球化的縱深發(fā)展，傳統(tǒng)管理表現(xiàn)出的強制性、等級化日漸弱化，而現(xiàn)代化的行為主體、管理方式、管理規(guī)則和行為方式正悄然變化?？鐕净驀H非政府組織參與國際政務，直接干預國家的政治生活，與政府分享公共權(quán)力和政治權(quán)威，國家主權(quán)受到?jīng)_擊，政府的絕對主導地位受到挑戰(zhàn)。各行為體之間，只能協(xié)商，而非專制；只能自愿，而非強迫?？傊蚧嗑S度的變遷是軟權(quán)力治理的結(jié)構(gòu)性要素。全球化之下，任何一個國家都存在著向主流文明（如民主政治、尊重人權(quán)等）靠攏的趨向和壓力，所以中國先前那種僵硬的維權(quán)主義治理方式就越來越行不通了。為了增強其在國際上的合法性，政府就不得不轉(zhuǎn)換治理的思路和模式。而義工組織因其產(chǎn)生于民眾的需求，其性質(zhì)是自發(fā)的民間組織，又是社會利益主體多元需求的催生物，這使得它天然具有草根情結(jié)，擁有與人民聯(lián)系緊密、深得民心等一系列獨有的特性，故而其成為政府治理中的一個得力工具。尤其是義工根植于社會，反應迅速，機制靈活，貼近百姓，并且擁有政府機構(gòu)罕見的無私奉獻、志愿精神和工作熱情，這些都成為政府信任的重要因素。

四、軟權(quán)力治理的效果

以上我們對“反向依賴”與“軟權(quán)力治理”的原因進行了分析，那么在這樣一種治理方式下，產(chǎn)生了怎樣的效果呢？

（一）強化了政府的意志

1．維護了社會穩(wěn)定

社會轉(zhuǎn)型是一個發(fā)展過程，發(fā)展則需要穩(wěn)定的環(huán)境。轉(zhuǎn)型期間社會的變動激烈，對穩(wěn)定的需求也特別強烈。近年來隨著民眾維權(quán)意識的不斷提高，政府的維穩(wěn)成本也在逐年攀升。其中，維穩(wěn)機構(gòu)人員和維穩(wěn)經(jīng)費的開銷就占去維穩(wěn)支出的大半數(shù)。拿強制拆遷來說，政府每執(zhí)行一個強拆都要有相應的預案，一般可分為指揮組、拆遷組、救護組、警戒組、強制組五個小組，每一小組各有分工，配備資源也不盡相同。在拆遷組，至少需3臺鏟車、1臺挖掘機、10名民工；救護組需派出1輛救護車、1名醫(yī)生、1名護士并攜帶有關(guān)醫(yī)療器械和藥品；警戒組需派出20名警察、15名綜合執(zhí)法人員，準備4個性能良好的滅火器、1部攝像機進行錄像，劃警戒線；強制組中除了拆遷成員外，法警隊還派出兩名法警；對無理取鬧干擾執(zhí)行者采取強制措施，由公安派警力協(xié)助，準備足夠數(shù)量的手銬等。執(zhí)行一個強制拆遷，政府都會為此付出高昂的代價。而當義工組織加入后，一方面，提前做好人性關(guān)愛，避免發(fā)生不必要的沖突，大大節(jié)約了政府的行政成本，行政效率明顯提高；另一方面，也構(gòu)建了一個暢通有效的對話平臺和利益表達渠道，這大大減輕了政府的部分維穩(wěn)壓力。同時，通過義工組織，政府了解了百姓的需求，反過來，百姓也可以將相關(guān)問題和建議反映到政府層面上。當政府把觸角伸到社會各個角落時，義工也能把相關(guān)的信息傳遞出去，這個渠道是很暢通的，因而形成了“國家—民間社會（公民社會）—民眾”的三層結(jié)構(gòu)，民間社會層面起到的是減壓閥和緩沖層的作用。義工組織通過調(diào)節(jié)，使民眾的壓力得到一定的釋放和緩沖，這就減少甚至在一定范圍內(nèi)避免了民眾與政府的正面沖突，將可能發(fā)生的事件扼殺在搖籃中，有利于政府職權(quán)的穩(wěn)固和社會的和諧發(fā)展。

2．增強政府施政的合法性

前已述及，中國正處于社會改革和社會轉(zhuǎn)型時期，然而這種轉(zhuǎn)型是一個多重聚合體、全局性、整體性的轉(zhuǎn)型，涉及經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型、政治體制轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等等。伴隨著市場化改革的進一步加深，社會結(jié)構(gòu)與利益關(guān)系出現(xiàn)了明顯的變化，社會“失衡”和“斷裂”現(xiàn)象加劇，利益關(guān)系更加復雜化。人民內(nèi)部矛盾不斷涌現(xiàn)，矛盾觸及的層次性加深，矛盾復雜性加大。在這種情況下，社會轉(zhuǎn)型執(zhí)政基礎與合法性問題受到挑戰(zhàn)。因此，如何增強自身行為的合法性是當下政府必須思考和回答的問題。一般說來，一個統(tǒng)治秩序的合法性，要么來自政府行為的有效性，要么來自政府行為的規(guī)范性或正當性或合法化的成效，更可能的是兼而有之，或者是它們的各種可能的組合方式。拆遷部門是以取得的“績效”和所實行的“和諧拆遷”方式來推動其合法性，這種正當性或有效性，就是依賴義工的道德價值。義工組織為社會發(fā)展提供社會服務，而通過社會服務使國家信譽、政府威望得到提高，為社會和諧、穩(wěn)定做出貢獻。

（二）推動了政府部門工作方式向民主治理轉(zhuǎn)變

長期以來，大多數(shù)政府部門都扮演著“威權(quán)政府”的形象與百姓打交道，自上而下地實施國家權(quán)力，剛性運行，不講效率，不講方法，被學界稱為“統(tǒng)治”。而軟權(quán)力的運用，則改變過去自上而下地對待百姓的工作方式，為百姓著想，為百姓服務，和百姓交友，這被稱為“治理”。治理的特點：一是治理依靠的主體不是單一的政府主體，而是一種由企業(yè)、第三部門等構(gòu)成的多元化主體，共同治理公共事務，是一種合作網(wǎng)絡；二是治理的權(quán)力向度不是垂直且自上而下的，而是橫向的、聯(lián)動的蔓延；三是治理的實質(zhì)在于“放權(quán)”，即政治權(quán)力日益從政治國家返還公民社會，但放權(quán)的真正目的是要重建公共權(quán)威，即一個建立在政府與公民相互合作基礎之上的公共權(quán)威。所以，在本案中，動遷辦依賴義工組織采取“和諧拆遷”與“依法拆遷”相結(jié)合的辦法，使拆遷得以順利實施。

我（賈主任）剛開始接管時，也遇到過四五十人上訪，不過通過三次談判，都和平解決了。像以前上班時，前兩小時都是接待上訪的人，現(xiàn)在沒有了，你坐在這兒這么長時間，哪有上訪的，不但沒有上訪的，相反，都是求助的。我們已與老百姓產(chǎn)生了魚水般深厚情誼。①賈主任訪談，2011年11月24日。

政府工作人員受到義工感染，紛紛加入義工隊伍。5個工作人員當中，有3人加入了義工隊伍，這樣的政府已從管制型向服務型轉(zhuǎn)變。

（三）擴大了第三部門的力量和增長空間，并且在一定程度上保障了人民的權(quán)益

義工組織在與政府打交道的過程中，盡管是被動的配合，但在政府部門的影響下，也獲得了幾個方面的發(fā)展：一是借官說話。義工組織開始關(guān)注政治，并利用國家提供的制度性渠道，即以人大代表的身份進入政府決策過程。二是樹立品牌意識，打造金牌項目。經(jīng)常組織愛心會員進行環(huán)保、愛心收割、困難戶走訪、募捐等活動，樹立品牌意識。三是注重抓組織和隊伍建設，積極吸納一些高素質(zhì)的人員入會，比如博士、董事等。人才興，才能組織興，抓好骨干是組織建設的關(guān)鍵要素。四是財務透明，信息公開。建立獨立賬戶，通過定期在網(wǎng)上公布善款的出入，工作細致入微，做到善款善用，合理透明。五是重視宣傳。通過創(chuàng)辦傳播媒體，進行自我宣傳和外部宣傳。自我宣傳一般通過開展重大公益性活動，打著旗幟、標語等，如“W愛心會為您服務”、“DK慈善義工為您提供無息貸款”等。這些口號、標語起到一定的動員和宣傳作用。另外，愛心會還組織演講團，深入各大學校、企業(yè)等進行義工理念和義工事跡的宣講。同時，愛心會的網(wǎng)站也與政府機關(guān)網(wǎng)站連在一起。外部宣傳則主要是通過報紙、網(wǎng)絡等媒體效應，積極配合媒體記者進行事跡報道；開設新浪微博、博客等。義工的行為，如同滾雪球一樣，具有巨大的感染力，先由處于網(wǎng)絡中心地位的義工精英帶動，再由點到面，最后向組織外拓展和擴大。

義工組織通過與政府合作，取得一定的政治資源，并借助國家權(quán)威及其符號，得到社會認可，增強了NGO的合法性。這個合法性既有政府認可的行政合法性，也有普通百姓對愛心會認可的社會合法性，這就擴大了第三部門的力量和增長空間，同時也在一定程度上保障了民眾的權(quán)益。2009年，開發(fā)區(qū)大地村80余戶居民找到了W愛心會求助：他們是外來搬遷戶，雖有土地承包資格，但卻沒有獲得土地承包份額。曾多次找到村領(lǐng)導進行商議，但此事卻一直沒有真正落實解決。村里進行了幾次分地，這80戶村民卻未分到一壟地。了解情況后，W愛心會向開發(fā)區(qū)灣里街道反映了相關(guān)的征地政策問題，協(xié)助街道圓滿地解決了這個問題。類似這樣的例子不勝枚舉。在百姓看來，W愛心會義工是民情觀察員，是他們的主心骨，是他們的利益代言人，所以在開發(fā)區(qū)一帶，老Z及義工們都深受百姓的歡迎和愛戴。

五、結(jié)論與討論

改革開放之后非政府組織逐步發(fā)展、壯大，政府雖然從最初的管控逐步轉(zhuǎn)向?qū)捤傻恼?，但非政府組織仍是常常不得不依賴和求助于政府，以獲得生存和發(fā)展空間。而本文通過對D市W愛心會與政府互動關(guān)系的研究，揭示出非政府組織與政府關(guān)系的另一種形態(tài)，這就是政府在公權(quán)力領(lǐng)域反過來依賴第三部門。我們將這種原本政府權(quán)力發(fā)揮作用的領(lǐng)域，社會組織卻成為政府不可或缺的依靠的現(xiàn)象，稱為“反向依賴”。這一概念部分地受到卡爾·波蘭尼的巨著《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》以及王紹光《大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動》的啟發(fā)，旨在說明當市場取代社會，成為統(tǒng)治社會各個領(lǐng)域的原則，從而形成所謂的“市場社會”之時，出現(xiàn)了社會為保護自身而展開的反向運動。將其用在這里，是說明其方向的指向問題，這與以往研究隱含的“NGO組織依賴政府”的“第三部門依附式發(fā)展”、“非對稱性依賴”、非平衡性依賴不同，也不同于二者的雙向依存關(guān)系，它體現(xiàn)出政府積極主動尋求與義工組織的合作，而且是在公權(quán)力領(lǐng)域中的合作。通過這種“反向依賴”，政府實現(xiàn)了一種“軟權(quán)力治理”的邏輯。

軟權(quán)力（soft power）一詞，最早是由美國著名政治學家、哈佛大學教授約瑟夫·奈在1990年出版的《注定領(lǐng)導世界：美國權(quán)力性質(zhì)的變遷》一書中提出的。葛蘭西（Antonio Gramsci）也有過類似的論述，他認為權(quán)威的核心（語義）不在于強制和暴力，而在于用價值觀成功地塑造全社會，建立權(quán)威也就是塑造共識的過程，故而突出文化、思想、意識形態(tài)的重要性。我們提出“軟權(quán)力治理”概念，一方面是說非政府組織作為治理中的重要行為體之一，與國家（政府）或商業(yè)部門所依靠的力量是完全不同的，國家依托的是征稅權(quán)、軍隊和警察等強制性力量，商業(yè)部門依靠的是自己的經(jīng)濟實力，而非政府組織所依靠的是由規(guī)范、道義、激情而產(chǎn)生的權(quán)威，這是一種“軟權(quán)力”；另一方面是說政府已經(jīng)改變了原來強制性的一面，而呈現(xiàn)出柔性運作的特點，但最終卻達到實現(xiàn)國家意志的目的，這也是一種“軟權(quán)力”。本文意指轉(zhuǎn)型時期的政府在實施治理過程中，借助義工組織由激情、道義、人性關(guān)懷而產(chǎn)生的權(quán)威，以實現(xiàn)國家權(quán)力的柔性運作。我們把政府的這種治理方式稱為“軟權(quán)力治理”。因為軟權(quán)力的運用方式主要是進行人性關(guān)懷、說服教育、民主協(xié)商，所以它更符合“治理”的特點，即多種力量對于公共事務的合作治理。

“軟權(quán)力治理”在一定程度上推動了政府部門工作方式從剛性強制向柔性治理的轉(zhuǎn)變，也在一定程度上保障了人民的權(quán)益，同時這種治理方式也提升了地方政府施政的合法性，并且強化了政府的意志和利益。同時，在義工組織的介入之下，民眾的利益得到了保護。表面看來，這似乎達成了一種“雙贏”的效果，然而事情到此并沒有結(jié)束，呈現(xiàn)出二律背反的情況：

疑問一：誰是“軟權(quán)力治理”模式下的獲益者？

就拆遷問題來說，表面看來，短時期內(nèi)百姓確實得益了，但是問題并不是這樣簡單：拆遷最大的獲益者其實是政府，征地雖然給了百姓一定的補償，但獲得極為豐厚收入的還是政府。正如前面所分析的，國家對土地征用主要靠補償方式，而國家可以用較低的價格征用，再用較高的出讓金或以稅收形式轉(zhuǎn)讓給國有土地使用者（企業(yè)和開發(fā)商），傳統(tǒng)的征地政策和通過市場進行土地招標的轉(zhuǎn)讓辦法所形成的高額土地價差已經(jīng)成為了各級地方政府主要的財政來源。另外，從長遠來看，讓農(nóng)民進城的做法還有很多讓人疑慮的地方，比如改變了農(nóng)民的生計模式，還會引發(fā)土地危機等。

疑問二：非制度因素是好還是壞？

在草根組織體制內(nèi)資源獲得不足、先天發(fā)育不足的情況下，要想使組織更好地發(fā)育，則必須善于發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)組織中的核心人物，尤其是領(lǐng)袖人物的道德力量、人格魅力是很重要的。

在這一個案例中，展現(xiàn)的軟權(quán)力治理，很多是依賴人性、道德、地方性知識等非制度因素。如老Z、社區(qū)書記及其他義工在挨家挨戶對老百姓進行說服教育時，通常采用大道理變小道理、旱路不通走水路、循環(huán)工作、把矛盾化解在炕頭上等一系列措施，最終使老百姓從不理解到理解，從不支持到支持。土生土長的當?shù)厝?，樸素的道德情懷和鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的地緣關(guān)系，都使得這場群體性事件得以平息。但同時，人情、面子和地方性知識等都屬于非制度性因素，這或許并不利于公民意識的覺醒和公民權(quán)利的伸張。有時，人情可能會壓制權(quán)利（Right），也就是說雖然權(quán)利受到損害，但是迫于人情道義，而不去爭取自己應有的權(quán)利。因此，也不排除它終究不過是一種治理的工具。比如，在W愛心會章程中，明文規(guī)定經(jīng)費的來源之一是政府資助，但目前政府資助的力度不大，甚至有個別部門認為愛心義工是免費的勞動力，可以隨意使用，義工沒有受到應有的尊重，等等。那么，它是政府治理的一種工具嗎？NGO組織應該具有多樣性，有自己獨立的價值取向、獨立地發(fā)揮作用的方式嗎？這是需要進一步探討和延伸的問題。但不可否認，當某些地方政府面臨著各種經(jīng)濟、社會和政治問題帶來的巨大沖擊和一定的治理困境時，軟權(quán)力治理也不失為一個明智之舉，這也是地方政府探求治理模式以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的一種結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)。

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