陳 治

一、國(guó)家治理理念與財(cái)政運(yùn)行過程的契合

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，這是黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)為中國(guó)未來發(fā)展之路勾勒的新方向。20世紀(jì)90年代以來在世界范圍內(nèi)廣泛傳播并付諸實(shí)踐的政治理論，對(duì)傳統(tǒng)公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了反思與變革。在主體及其職責(zé)方面，治理主張社會(huì)分享傳統(tǒng)上屬于國(guó)家和政府的權(quán)力；在實(shí)施方式方面，治理主張對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題的解決方案并不限于依賴政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用強(qiáng)制性力量，而是其他新的方法和技術(shù)；在實(shí)施的正當(dāng)性依據(jù)方面，治理主張獲得人們遵從的基礎(chǔ)不限于正式制度或規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排。[注]參見俞可平：《權(quán)利政治與公益政治——當(dāng)代西方政治哲學(xué)評(píng)析》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第131-132頁。治理理論引入國(guó)家重大決策文件，標(biāo)志著國(guó)家拉開了將公共權(quán)力運(yùn)行模式從國(guó)家管理向公共管理進(jìn)而向國(guó)家治理轉(zhuǎn)變的大幕。

如何推進(jìn)國(guó)家治理？《決定》將財(cái)政作為推進(jìn)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，認(rèn)為“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。財(cái)政是國(guó)家特有的一種收支活動(dòng)，現(xiàn)代意義的財(cái)政不僅涉及對(duì)政府收支的預(yù)先規(guī)劃，而且該規(guī)劃經(jīng)提交代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與授權(quán)后將作為政府收支的具有法律約束力的依據(jù)。因此，通過財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估的運(yùn)行過程，人們可以審視政府在一定時(shí)期內(nèi)的活動(dòng)選擇及其相應(yīng)的成本估算，判斷公共資金是否用于公共目標(biāo)或者是否實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，從而促使政府向其公民承擔(dān)公共責(zé)任。這一過程實(shí)際上就是現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行治理的過程。由此可見，財(cái)政就其本質(zhì)而言是國(guó)家治理的工具，它是“塑造公共生活、國(guó)家制度、公眾與國(guó)家關(guān)系”的基石。[注]參見[美]喬納森·卡恩:《預(yù)算民主——美國(guó)的國(guó)家建設(shè)和公民權(quán)》，葉娟麗等譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第2頁。從社會(huì)實(shí)踐來看，通過財(cái)政制度建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，是衍生特定的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作形態(tài)并推動(dòng)其不斷變遷的基本方式，譬如基于貢納型財(cái)政制度、租金型財(cái)政制度、利潤(rùn)型財(cái)政制度、稅收型財(cái)政制度就形成了各具特點(diǎn)的國(guó)家與公民的權(quán)力—權(quán)利結(jié)構(gòu)[注]參見劉志廣：《財(cái)政制度變革與現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建——關(guān)于國(guó)家治理模式的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《上海市社會(huì)科學(xué)界第五屆學(xué)術(shù)年會(huì)文集》(2007年度)，第100-102頁。，而且一旦在既有模式之下財(cái)政收支壓力凸顯，就會(huì)推動(dòng)財(cái)政制度變革，進(jìn)而建立新的治理模式以滿足現(xiàn)實(shí)需求。[注]參見何帆：《為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲：當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問題》，今日中國(guó)出版社1998年版，第36-37頁。《決定》將財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，無疑也是看到了財(cái)政在形成權(quán)力—權(quán)利結(jié)構(gòu)與推動(dòng)治理模式變遷中的核心作用。從理論邏輯來看，國(guó)家治理理念與財(cái)政運(yùn)行過程高度契合，是發(fā)揮財(cái)政核心作用的基本前提。

(一)財(cái)政活動(dòng)的參與主體與治理主體

財(cái)政主體的多元并進(jìn)與治理主體的多元化特征相一致。財(cái)政運(yùn)行階段不同，參與主體的類型、數(shù)量等也有相應(yīng)差異。在財(cái)政決策環(huán)節(jié)，一般是政府財(cái)政部門、支出機(jī)構(gòu)共同完成預(yù)算編制，提交立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，參與主體主要表現(xiàn)為公共權(quán)力者。有個(gè)人參與的情形，但通常表現(xiàn)為代表公眾參與財(cái)政決策的具有一定政治身份的個(gè)人，如國(guó)會(huì)議員或者人大代表。在財(cái)政執(zhí)行環(huán)節(jié)，普通公眾擁有了更多參與的機(jī)會(huì)，可以通過申請(qǐng)財(cái)政信息公開、提起納稅人訴訟以及運(yùn)用其他開放性的利益表達(dá)機(jī)制監(jiān)督財(cái)政執(zhí)行。這一環(huán)節(jié)中的參與主體類型明顯多元化，除了公眾個(gè)人，一些非政府組織、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)也以社會(huì)監(jiān)督者的身份參與財(cái)政活動(dòng)，與治理主體的特征契合。

(二)財(cái)政主體的行動(dòng)方式與治理方式

財(cái)政主體剛?cè)岵?jì)的行動(dòng)方式與治理方式的“恩威兼?zhèn)洹碑惽?。以立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行預(yù)算行為的控制為例，強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性控制交叉并行、嚴(yán)苛追責(zé)與放松監(jiān)督交替循環(huán)的特點(diǎn)。在監(jiān)督體系相對(duì)完善的美國(guó)，一方面運(yùn)用柔性指南、威懾勸誡等最低限度的控制方式獲得必要的服從，而非實(shí)際禁止行政機(jī)關(guān)的行為。重新立項(xiàng)，在美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)，國(guó)會(huì)的做法是“通過指導(dǎo)性手段來加以控制，而不是禁止重新立項(xiàng)。指南一般包括以下表述‘重新立項(xiàng)可以用于不可預(yù)見的事件，但是，只有不會(huì)導(dǎo)致額外的支出或者損失時(shí)，才能將重新立項(xiàng)推延至下一個(gè)預(yù)算年度’……這些指南通常以委員會(huì)報(bào)告的形式加以表述，來傳遞委員會(huì)成員的意圖，而不是以真正的立法形式，通過法律來約束這些機(jī)構(gòu)”[注][美]愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第269頁。。另一方面，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督控制可能呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)循環(huán)的特點(diǎn)，“在(對(duì)有關(guān)執(zhí)行預(yù)算的行為)不滿時(shí)，立法者可能會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督然后就會(huì)逐漸失去堅(jiān)持這種監(jiān)督的興趣”[注]同上書，第298頁。。一旦發(fā)現(xiàn)權(quán)力被濫用，再“用增加監(jiān)督和看管、增強(qiáng)報(bào)告的責(zé)任感以及以書面形式將附加限制寫進(jìn)委員會(huì)報(bào)告和法規(guī)等形式來加強(qiáng)預(yù)算控制”[注]同上書，第283頁。。如果由此減少了預(yù)算執(zhí)行自主權(quán)并進(jìn)而影響管理效率的話，則再一次放松對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制的程度。這種對(duì)執(zhí)行預(yù)算行為的靈活控制態(tài)度與治理方式多元化的觀念契合。

(三)財(cái)政主體的行動(dòng)依據(jù)

財(cái)政主體的行動(dòng)依據(jù)可謂軟硬并舉，這是治理規(guī)則的綜合性在財(cái)政活動(dòng)中的直接反映。財(cái)政制度的類型包括四種[注]參見馬駿等：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第238-239頁。：一是財(cái)政制度體現(xiàn)在政府聲明而不是法律中，例如英國(guó)實(shí)行的“黃金法則”(golden rule)與“實(shí)質(zhì)性投資法則”(substantial investment rule)[注]黃金法則是指政府只能借債進(jìn)行投資而不能借債來支持經(jīng)常性支出；實(shí)質(zhì)性投資法則是指政府凈債務(wù)占GDP的比重應(yīng)該被維持在一個(gè)穩(wěn)定而且審慎的水平。就不是以法律形式頒布的，而是作為政府的執(zhí)政政策。二是在法律中包含原則性的財(cái)政制度規(guī)定，使政府具備一定的靈活性與彈性，能夠適度調(diào)整預(yù)期債務(wù)水平或財(cái)政平衡目標(biāo)以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，如新西蘭《財(cái)政責(zé)任法案》規(guī)定了總額控制原則，要求將總債務(wù)降低到審慎水平、將總支出限制在總收入水平內(nèi)等。三是財(cái)政制度體現(xiàn)在某一時(shí)期的法律中，規(guī)則本身具有強(qiáng)制性但同時(shí)又有一定期限，形成規(guī)則的階段性調(diào)整，如美國(guó)在1985年和1990年分別制定了兩部法律控制聯(lián)邦赤字，1985年《平衡預(yù)算法案》設(shè)定了在1986—1990年削減赤字并在1990年實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的目標(biāo)，但是沒有實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而在1990年《預(yù)算執(zhí)行法案》中不再籠統(tǒng)規(guī)定赤字上限，而是針對(duì)不同的支出類型作出程度不同的限制，如對(duì)自由裁量支出限制較嚴(yán)，而對(duì)法律強(qiáng)制性支出則設(shè)定了現(xiàn)收現(xiàn)付的要求，只要能夠確保新增支出的來源或者減少其他項(xiàng)目支出，實(shí)現(xiàn)收支平衡就可獲得支持。四是在長(zhǎng)期的法律中包含財(cái)政制度，如德國(guó)憲法中規(guī)定從借債中獲得的收入不應(yīng)超過預(yù)算中的總投資，西班牙《預(yù)算穩(wěn)定一般法案》要求各級(jí)政府根據(jù)滾動(dòng)的中期預(yù)算框架及其設(shè)定的預(yù)算穩(wěn)定目標(biāo)來準(zhǔn)備預(yù)算草案。由此可見，財(cái)政主體的行動(dòng)依據(jù)包括非正式制度和正式制度。當(dāng)然制度本身的約束力與制度類型之間并不具有必然的邏輯關(guān)系，一些固定的、看似強(qiáng)硬的財(cái)政制度并不具有實(shí)質(zhì)的約束力，相反，一些動(dòng)態(tài)的、看似柔性的財(cái)政制度卻能有效約束政府的財(cái)政行動(dòng)。這正好契合了治理理念所強(qiáng)調(diào)的規(guī)范依據(jù)綜合性的特點(diǎn)。

二、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化有賴于財(cái)政制度的構(gòu)建與完善

實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理核心是公共權(quán)力運(yùn)行方式，對(duì)公共權(quán)力的約束與對(duì)公民權(quán)利的保障仍然是變革時(shí)代所必須遵循的準(zhǔn)則，治理離不開法治。中共十八大報(bào)告中應(yīng)當(dāng)“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”論述表明，國(guó)家的一切活動(dòng)，包括國(guó)家的治理，都應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進(jìn)行。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化，財(cái)政制度的構(gòu)建與完善是至關(guān)重要的支撐力量。這是因?yàn)閲?guó)家治理法治化的一項(xiàng)基本使命就是為公共權(quán)力建立透明、持續(xù)的法律約束機(jī)制，而財(cái)政權(quán)力是所有公共權(quán)力中涉及資源分配的核心權(quán)力，“管住了財(cái)政權(quán)力——特別是強(qiáng)制征集資源、開支公款和舉借債務(wù)的權(quán)力，就在很大程度上管住了國(guó)家權(quán)力，包括政治權(quán)力和其他權(quán)力”，“在法治和民主政治相對(duì)健全的國(guó)家，正是財(cái)政制度——焦點(diǎn)是現(xiàn)代預(yù)算制度——構(gòu)成了約束國(guó)家權(quán)力的主要安全閥”[注]王雍君：《財(cái)政制度與國(guó)家治理的深層關(guān)系》，載《人民論壇》2014年第2期，第54頁。。完善的財(cái)政制度主要內(nèi)容包括財(cái)政分權(quán)制度、財(cái)政民主制度、預(yù)算彈性制度、績(jī)效預(yù)算制度、財(cái)政管理問責(zé)制度。

(1)財(cái)政分權(quán)制度就是解決一國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系、劃分不同級(jí)次間政府收支范圍并配置相應(yīng)權(quán)限的基本制度。財(cái)政分權(quán)是建立權(quán)責(zé)明晰的政府主體所不可或缺的制度支撐。而治理實(shí)施過程中可能存在的一個(gè)問題就是參與者之間權(quán)責(zé)模糊，甚至責(zé)任缺失。財(cái)政分權(quán)制度通過構(gòu)建擁有不同收支權(quán)限的政府主體體系，明晰政府間的財(cái)政關(guān)系，為推動(dòng)國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。

(2)財(cái)政民主制度立足傳統(tǒng)的代議制民主，即由民選的議會(huì)代表人民行使權(quán)力。財(cái)政民主的基本要求是由議會(huì)來控制國(guó)家財(cái)政預(yù)算而不是由政府自行決定收支。然而，代議制民主在成功建構(gòu)分權(quán)制衡機(jī)制的同時(shí)，也讓個(gè)人越來越遠(yuǎn)離公共事務(wù)，社會(huì)成員對(duì)預(yù)算的監(jiān)督也逐漸降低熱情。對(duì)此問題的解決出路僅靠強(qiáng)化議會(huì)的預(yù)算權(quán)力、夯實(shí)預(yù)算運(yùn)行的代議制民主基礎(chǔ)顯然不夠，還需要吸納社會(huì)成員參與，將預(yù)算運(yùn)行的民主基礎(chǔ)擴(kuò)展為參與式民主，從而促進(jìn)社會(huì)主體參與國(guó)家治理。

(3)預(yù)算彈性制度是在預(yù)算執(zhí)行過程中賦予支出機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算實(shí)質(zhì)控制效力的一種運(yùn)行制度。預(yù)算彈性放棄法定主義，其意義在于，一是使預(yù)算的適用范圍隨著事前授權(quán)的擴(kuò)大而相應(yīng)擴(kuò)大，有利于遏制執(zhí)行者的預(yù)算外支出行為，從而更能強(qiáng)化預(yù)算法定的效力；二是使預(yù)算執(zhí)行中的變動(dòng)更加多元，并且具有實(shí)質(zhì)控制的效果，從而實(shí)現(xiàn)立法者與執(zhí)行者預(yù)算權(quán)的平衡配置；三是使預(yù)算與現(xiàn)實(shí)之間建立雙向互動(dòng)的關(guān)聯(lián)，既能保持預(yù)算對(duì)現(xiàn)實(shí)的開放性，也能緩沖乃至抵制現(xiàn)實(shí)對(duì)預(yù)算的壓力，從而建立預(yù)算支出的新型法律規(guī)制秩序。從治理理念來看，治理所強(qiáng)調(diào)的同樣不是放棄控制和必要的約束，而在于運(yùn)用多元的靈活方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。治理理念與預(yù)算彈性制度具有內(nèi)在一致性。

(4)績(jī)效預(yù)算制度是在績(jī)效約束之下的、適度放權(quán)的預(yù)算管理制度?？?jī)效預(yù)算特點(diǎn)在于將預(yù)算資金的分配與預(yù)算資金使用聯(lián)系起來，從投入控制轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果控制，從對(duì)資金使用者的外部控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾?，同時(shí)也對(duì)決策后果承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，資金運(yùn)用的自由是受結(jié)果束縛的，表現(xiàn)在運(yùn)用績(jī)效信息對(duì)資金使用者進(jìn)行績(jī)效問責(zé)上，資金使用者可能承擔(dān)管理責(zé)任，并且下一年度的預(yù)算規(guī)模將被削減。這種圍繞資金安排在財(cái)政部門與資金具體使用者之間形成的授權(quán)、激勵(lì)，問責(zé)、約束的雙邊關(guān)系被學(xué)者稱為“績(jī)效合同”[注]馬駿：《中國(guó)預(yù)算改革的民主化與法治化》，中央編譯出版社2005年版，第142頁。，它與治理理念中強(qiáng)調(diào)的主體間行為市場(chǎng)化、合同化具有密切的關(guān)聯(lián)；此外，績(jī)效預(yù)算對(duì)財(cái)政資金使用結(jié)果的重視也反映了治理理念中對(duì)主體行為有效性的追求。因此，通過績(jī)效預(yù)算制度可以為提升國(guó)家治理的績(jī)效水平提供可行路徑。

(5)財(cái)政管理問責(zé)制度是針對(duì)多元共治的新型格局下為協(xié)調(diào)各方關(guān)系而制定新的管理問責(zé)措施的制度。在財(cái)政領(lǐng)域，基于公共服務(wù)提供者、具體生產(chǎn)者、公眾接受者、其他社會(huì)組織等多元主體共同參與治理，在財(cái)政資金的使用上，打破了傳統(tǒng)的單方面、直接向受益主體支付的方式，引入了合同(如政府采購(gòu))、激勵(lì)(如財(cái)政補(bǔ)貼)、憑單(如食品券)等手段，因此，在財(cái)政管理問責(zé)制度上也應(yīng)當(dāng)針對(duì)多元合作治理格局采取新的措施，使監(jiān)督與救濟(jì)不因治理而弱化，這對(duì)于解決一般公共權(quán)力運(yùn)行中因監(jiān)督與救濟(jì)不力造成的治理失效問題提供了有益思路。

三、明晰財(cái)政分權(quán)制度，厘清國(guó)家治理的主體體系

(一)明確政府間事權(quán)的劃分

政府的事權(quán)即政府履行其職能，提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的職權(quán)。政府間事權(quán)劃分要解決的核心問題，就是如何在政府間恰當(dāng)?shù)貏澐置裆Ｕ县?zé)任，明確界定適宜于由中央政府、地方各層級(jí)政府分別承擔(dān)及共同承擔(dān)的民生事權(quán)范圍。相對(duì)于國(guó)防、外交、國(guó)家安全等，更偏向于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有一定競(jìng)爭(zhēng)性和排他性特點(diǎn)，在事權(quán)劃分上既存在實(shí)行較高程度的集權(quán)模式的必要性，亦存在實(shí)行較高程度的分權(quán)模式的合理理由。民生類公共產(chǎn)品的多樣性、動(dòng)態(tài)性決定了對(duì)其支出事權(quán)的法律配置需要更為具體和全面。我國(guó)在確立民生類公共產(chǎn)品或服務(wù)的事權(quán)分擔(dān)依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類民生支出的特點(diǎn)與性質(zhì)，分別規(guī)定其事權(quán)承擔(dān)者，涉及混合事權(quán)的領(lǐng)域，有必要規(guī)定各級(jí)政府承擔(dān)的具體范圍。具體而言，具有更強(qiáng)的收入分配性質(zhì)、需要全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、涉及生活質(zhì)量的社會(huì)保障，尤其是養(yǎng)老保障被納入中央政府的事權(quán)范圍；與地方社區(qū)居民生活有直接影響的衛(wèi)生、住宅等交由層級(jí)較低的政府承擔(dān)；兼有區(qū)域性與外部性特征的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如教育可以納入各級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)的支出范圍。同時(shí)，對(duì)于這類涉及混合事權(quán)的支出項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)結(jié)合影響事權(quán)配置的各種因素，考慮不同類型教育產(chǎn)品在各級(jí)政府間承擔(dān)的具體范圍。

(二)構(gòu)建地方政府事權(quán)自主的法律保障機(jī)制

事權(quán)自主是財(cái)政自主的重要組成部分，是地方政府自主安排預(yù)算支出、履行法定職責(zé)的體現(xiàn)。但在實(shí)踐中往往因地方財(cái)力配備不足、上級(jí)政府不正當(dāng)?shù)馗缮嬉约奥男新氊?zé)過程中相關(guān)法律依據(jù)缺失的問題而受到影響，從而陷入“上級(jí)擠下級(jí)、下級(jí)求上級(jí)”的惡性循環(huán)的怪圈，導(dǎo)致事權(quán)劃分失去意義，亦使國(guó)家治理法治化的格局難以真正形成。因此，構(gòu)建地方政府事權(quán)自主的法律保障機(jī)制，對(duì)于確保法律規(guī)定的事權(quán)劃分格局真正付諸實(shí)施，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.基層政府財(cái)力配備機(jī)制

建立與基層政府事權(quán)承擔(dān)相適應(yīng)的財(cái)力配備機(jī)制是實(shí)現(xiàn)事權(quán)自主的基本保障既不同于簡(jiǎn)單粗放的以“堵”或“收”為主導(dǎo)的事后約束模式，亦不同于以“放”或“予”為主導(dǎo)的分享激勵(lì)模式，而是可從兩方面入手，為地方財(cái)政建立一種規(guī)范的、穩(wěn)定的增收渠道：一是從基層財(cái)政的收入來源入手，建立規(guī)范的地方稅與地方債融資機(jī)制，具體而言，應(yīng)以目前正在全面推進(jìn)的“營(yíng)改增”稅制改革為契機(jī)，啟動(dòng)地方稅制的完善工作；同時(shí)，在《預(yù)算法》完成修訂、國(guó)務(wù)院頒布相關(guān)細(xì)則實(shí)現(xiàn)地方債規(guī)范運(yùn)作的法治背景下，落實(shí)地方債的限額管理機(jī)制，嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是從強(qiáng)化政府間財(cái)政關(guān)系的法律調(diào)整入手，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。為此，修訂的《預(yù)算法》對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制作出了明確規(guī)定，為其規(guī)范化運(yùn)作提供了基本的法律依據(jù)，但在未來修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》以及相關(guān)規(guī)范性文件完善的過程中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解決專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)與額度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理方面的問題。這一系列法律規(guī)制的宗旨在于既為財(cái)力欠缺的地方政府提供必要的補(bǔ)償激勵(lì)，亦要防控因不規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的法治目標(biāo)。

2.上級(jí)政府非正當(dāng)行為的約束機(jī)制

事權(quán)劃分一旦確定，應(yīng)當(dāng)保持其一定時(shí)期的穩(wěn)定性，避免因?yàn)樯霞?jí)政府對(duì)下級(jí)政府非正當(dāng)?shù)?，比如硬性?guī)定支出攤派或強(qiáng)制性配套等額外增加下級(jí)政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。在立法上可以通過細(xì)化上述行為的表現(xiàn)形式，明確追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與追責(zé)主體，建立多元化的行政問責(zé)機(jī)制等內(nèi)容，強(qiáng)化對(duì)該行為的法律約束。

3.事權(quán)行使中的授權(quán)機(jī)制

事權(quán)劃分是各級(jí)政府行使事權(quán)的基本依據(jù)，其既具有“必須為”的法定約束力，但在“如何為”方面亦具有相當(dāng)?shù)膹椥裕绕涫俏覈?guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，要求“一刀切”式采取某一種方式顯然不合時(shí)宜。因而有必要賦予地方在事權(quán)行使過程中的自主權(quán)，為地方因地制宜地組織公共服務(wù)供給與進(jìn)行地方制度創(chuàng)新提供必要的法律授權(quán)。

四、改革財(cái)政民主制度，促進(jìn)社會(huì)主體參與國(guó)家治理

治理所奉行的主體多元化不僅意味著傳統(tǒng)權(quán)力主體之外的社會(huì)成員、組織機(jī)構(gòu)能夠參與財(cái)政運(yùn)行過程，而且能夠直接參與決策環(huán)節(jié)，分享決策權(quán)力，這對(duì)資源配置格局而言，將產(chǎn)生重大影響。傳統(tǒng)意義上政府與議會(huì)壟斷預(yù)算編制與審議權(quán)，而在擴(kuò)展后的民主制度基礎(chǔ)上，社會(huì)成員將參與資源分配，形成新的財(cái)政決策模式——參與式預(yù)算。

參與式預(yù)算是一種由社會(huì)成員參與決定本地區(qū)范圍內(nèi)可支配公共資源的最終用處的預(yù)算決策方式。[注]參見陳家剛：《參與式預(yù)算的理論與實(shí)踐》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2007年第2期，第52頁。從其參與主體的多元性(包括普通公眾、人大代表、知識(shí)精英、政府官員不同程度地參與預(yù)算過程)、參與過程的公共性(進(jìn)行公開廣泛討論，作出公共選擇、實(shí)現(xiàn)公共利益)、參與結(jié)果的拘束性(參與審議提出的意見將不同程度地作為修改預(yù)算草案及形成最終方案的依據(jù))、參與依據(jù)的綜合性(主要是由一些內(nèi)部規(guī)則或者地方慣例作為實(shí)施依據(jù)，很少有正式的立法規(guī)范作為其依據(jù))方面看，參與式預(yù)算與國(guó)家治理理念高度契合。治理理念所強(qiáng)調(diào)的核心就在于通過政治國(guó)家與市民社會(huì)的合作、協(xié)商而非強(qiáng)制、命令的方式共同推進(jìn)公共利益，所形成的決策是各方達(dá)成共識(shí)而非運(yùn)用單方權(quán)威的結(jié)果，因此也對(duì)各方行動(dòng)具有更強(qiáng)的拘束力。同時(shí)治理依據(jù)包括正式制度和非正式制度。通過財(cái)政民主根基的重塑與參與式預(yù)算法律制度的建立，可以為推動(dòng)社會(huì)主體參與其他國(guó)家治理活動(dòng)提供實(shí)踐基礎(chǔ)。首先，參與式預(yù)算制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)限定參與式預(yù)算的目標(biāo)，避免將參與式預(yù)算簡(jiǎn)單理解為獲取投資項(xiàng)目的工具或者使參與式預(yù)算受到人為操縱的風(fēng)險(xiǎn)。其次，規(guī)定參與式預(yù)算的各方行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，確保公眾參與者享有平等參與的權(quán)利，而無論其擁有的資源稟賦如何，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公眾參與基于自主意愿而非外在強(qiáng)制，并使整個(gè)參與式預(yù)算的過程公開、透明。最后，確定參與式預(yù)算的適用層級(jí)。參與式預(yù)算可以在縣鄉(xiāng)以及街道、村一級(jí)實(shí)施，這符合參與式預(yù)算一般對(duì)應(yīng)于較低的適用層級(jí)的特點(diǎn)。

五、引入預(yù)算彈性制度確保國(guó)家治理過程更為靈活

無論是在學(xué)理還是立法上，財(cái)政制度的運(yùn)行機(jī)制一直強(qiáng)調(diào)法定主義，即立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審議政府?dāng)M定的預(yù)算草案，草案一經(jīng)通過就具有法律效力，成為各級(jí)政府及其部門在財(cái)政年度內(nèi)安排各項(xiàng)支出的依據(jù)；對(duì)于已通過的政府預(yù)算，未經(jīng)法定程序，任何主體都無權(quán)擅自改變；在特殊情況下，需要增加支出或變更既定支出的用途，亦須得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。這種運(yùn)行機(jī)制的法定主義與決策環(huán)節(jié)中的民主主義相聯(lián)系，共同構(gòu)成公共財(cái)政基本原則。然而，財(cái)政制度的運(yùn)行機(jī)制除了堅(jiān)守法定主義的基本原則之外，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)適度的彈性，建立預(yù)算彈性法律制度，這是財(cái)政制度契合治理理念同時(shí)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的產(chǎn)物。彈性預(yù)算不是放棄法定主義，而是加強(qiáng)預(yù)算的控制力。從治理理念來看，治理所強(qiáng)調(diào)的不是放棄控制和必要的約束，而在于運(yùn)用多元的靈活方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。一方面，治理被看做克服市場(chǎng)與國(guó)家雙重局限的產(chǎn)物[注]參見俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第7頁。，而預(yù)算彈性也是在完全放任支出控制與實(shí)施強(qiáng)制性控制之間尋求折中方案。另一方面，彈性預(yù)算制度應(yīng)成為立法者適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展主動(dòng)調(diào)適的產(chǎn)物。不可回避的是，在各國(guó)預(yù)算法或憲法上支撐法定主義的支出控制原則，如全面性原則、可預(yù)見性原則、平衡原則均面臨現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，立法者必須尋求在適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展與維持法定主義之間找到新的平衡點(diǎn)，這個(gè)平衡點(diǎn)就是預(yù)算彈性。因此，無論是基于治理理念的要求，還是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，都有必要建立預(yù)算彈性制度。其核心內(nèi)容表現(xiàn)在總額控制?？傤~控制，即“在中長(zhǎng)期(一般是3年至5年)預(yù)算年度內(nèi)對(duì)財(cái)政支出總額、財(cái)政收入總額、財(cái)政收支差額及政府公債確定約束條件的制度安排”，它改變了傳統(tǒng)的實(shí)施年度控制的平衡性原則。這種控制機(jī)制“是先自上而下設(shè)定支出目標(biāo)及總額，再由各部門具體編制預(yù)算，注重宏觀層面的預(yù)算引導(dǎo)以及政策過程和預(yù)算過程的外部聯(lián)系。其彈性表現(xiàn)在目標(biāo)指引、跨年度經(jīng)費(fèi)授權(quán)和保持指標(biāo)動(dòng)態(tài)平衡上?！盵注]陳治：《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，載《政法論壇》2014年第2期，第142頁。目標(biāo)指引就是在法律中概括性地規(guī)定預(yù)算制定的基本方向，而并不對(duì)政府行為產(chǎn)生直接約束力，例如澳大利亞預(yù)算制度改革的重點(diǎn)“在資源分配的改進(jìn)和有效利用上”[注][美]羅伊·T·梅耶斯等：《公共預(yù)算經(jīng)典(第一卷)——面向績(jī)效的新發(fā)展》，茍燕楠、董靜譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2005年版，第76頁。,該目標(biāo)的作用在于方便政府能夠在總額控制下靈活確定年度預(yù)算開支重點(diǎn)，但其本身并不具有強(qiáng)制性?？缒甓冉?jīng)費(fèi)授權(quán)是賦予行政機(jī)關(guān)分年編列跨越幾個(gè)會(huì)計(jì)年度的繼續(xù)使用經(jīng)費(fèi)，立法機(jī)關(guān)不必逐年進(jìn)行年度預(yù)算審查。[注]李允杰等：《政府財(cái)務(wù)與預(yù)算》，臺(tái)北五南圖書出版股份有限公司2007年版，第341頁。動(dòng)態(tài)平衡則是指當(dāng)年度預(yù)算有增支需求或者出現(xiàn)赤字增長(zhǎng)情況時(shí)，允許在支出、收入、赤字、公債指標(biāo)之間進(jìn)行調(diào)整。例如美國(guó)《1990年預(yù)算執(zhí)行法》規(guī)定聯(lián)邦政府預(yù)算案中的赤字上限可以上調(diào)，但是必須通過增收(開辟新的收入來源)或減支(減少其他開支)進(jìn)行彌補(bǔ)。彈性也是適度與可控的，具體表現(xiàn)在事前制定總額計(jì)劃并對(duì)所有影響預(yù)算的行動(dòng)(包括法律法規(guī)和公共政策)進(jìn)行關(guān)聯(lián)審查上。[注]陳治：《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，載《政法論壇》2014年第2期，第146頁。

值得注意的是，中共十八屆三中全會(huì)《決定》已經(jīng)提出了我國(guó)實(shí)施預(yù)算總額控制的基本設(shè)想，即放松年度控制，在中長(zhǎng)期預(yù)算周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)收支總水平控制和收支動(dòng)態(tài)平衡；2014年修訂的《預(yù)算法》第12條規(guī)定：“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，將這一新的預(yù)算平衡理念寫入立法，這是《預(yù)算法》回應(yīng)中央重大決策以及適應(yīng)國(guó)際預(yù)算法治發(fā)展趨勢(shì)的重要體現(xiàn)。當(dāng)然，上述規(guī)定在新法中尚顯原則，并且與跨年度預(yù)算平衡相關(guān)的總額控制制度并未明確提出，因此有必要在《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂中對(duì)總額控制的含義、地位、方式、期限作出相應(yīng)規(guī)定。此外，為適應(yīng)總額控制與關(guān)聯(lián)審查的需要，《預(yù)算法》可以授權(quán)省級(jí)人大負(fù)責(zé)對(duì)政策法規(guī)所作出的法定支出、政策性支出規(guī)定進(jìn)行預(yù)算審查。

六、實(shí)施績(jī)效預(yù)算制度推進(jìn)國(guó)家治理的結(jié)果評(píng)價(jià)

財(cái)政制度對(duì)主體參與者的行為傳統(tǒng)上實(shí)行合法性評(píng)價(jià)是議會(huì)主導(dǎo)之下的財(cái)政民主與財(cái)政法定邏輯延伸的必然產(chǎn)物。但是，伴隨著對(duì)民主主義、法定主義的反思，傳統(tǒng)的、單一的合法性控制進(jìn)路也將不可避免地發(fā)生改變。財(cái)政制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將從合法性、合規(guī)性向結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，由此帶來的便是績(jī)效預(yù)算法律制度的建立，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理結(jié)果評(píng)價(jià)體系的完善。

績(jī)效預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》層面建立基本框架。對(duì)此，修訂后的《預(yù)算法》在規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在預(yù)算編制部分明確規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制”，從而將“講求績(jī)效”的基本原則加以具體化。但值得注意的是，“參考有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”的表述并不意味著在績(jī)效與預(yù)算(資金安排)之間建立了確定聯(lián)系?！额A(yù)算法》的此處修訂更多代表了一種發(fā)展方向，其現(xiàn)實(shí)意義是促進(jìn)財(cái)政部門將績(jī)效評(píng)價(jià)因素置入預(yù)算管理過程中，而這和真正意義的績(jī)效預(yù)算相比尚有一段距離。在現(xiàn)階段，亟待解決的幾個(gè)關(guān)鍵問題：一是在績(jī)效信息形成環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)績(jī)效信息的可靠性，這是建立績(jī)效信息與預(yù)算決策的關(guān)聯(lián)機(jī)制乃至實(shí)施績(jī)效問責(zé)最基本的事實(shí)基礎(chǔ)，而要確保績(jī)效信息的可靠性，除了制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之外，更有賴于一套完善的政府會(huì)計(jì)制度。政府會(huì)計(jì)制度是否健全直接影響績(jī)效信息的可靠性，進(jìn)而決定績(jī)效預(yù)算能否成功推行。二是在績(jī)效信息的預(yù)算決策運(yùn)用環(huán)節(jié)，績(jī)效信息與預(yù)算決策聯(lián)系不宜在立法中作出強(qiáng)制性規(guī)定，可以從績(jī)效信息運(yùn)用過程的透明度以及公眾參與度著手強(qiáng)化對(duì)績(jī)效信息運(yùn)用的監(jiān)督，從而提高預(yù)算決策中績(jī)效信息運(yùn)用的程度。三是在績(jī)效信息的問責(zé)運(yùn)用環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)注重事前分權(quán)與事后負(fù)責(zé)的有機(jī)結(jié)合?？?jī)效問責(zé)的基本內(nèi)容是要求政府支出部門應(yīng)當(dāng)兌現(xiàn)其作出的有效完成支出項(xiàng)目的承諾，一旦結(jié)果目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，就需要承擔(dān)管理責(zé)任。因而一個(gè)必要的前提條件是賦予支出部門自主運(yùn)用財(cái)政資金的權(quán)力，即事前分權(quán)。在此基礎(chǔ)上，實(shí)施以績(jī)效為導(dǎo)向的行政問責(zé)制度改革，使財(cái)政支出績(jī)效狀況成為行政問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)，完善行政問責(zé)的具體方式。

七、完善財(cái)政管理問責(zé)制度，強(qiáng)化國(guó)家治理的監(jiān)督救濟(jì)

國(guó)家治理面臨的問題不僅可能源于事前各方參與主體的職責(zé)模糊，還可能源自事后對(duì)參與各方監(jiān)督救濟(jì)的缺失，因此，推進(jìn)國(guó)家治理法治化過程中應(yīng)當(dāng)為利益相關(guān)者提供監(jiān)督與救濟(jì)的通道。在財(cái)政領(lǐng)域，財(cái)政管理問責(zé)制度的改革將為國(guó)家治理中強(qiáng)化監(jiān)督與救濟(jì)提供有效手段。

(一)財(cái)政資金撥付制度

通過制定規(guī)范合理的付款條件、付款方式、付款程序，在付款活動(dòng)與公共服務(wù)的具體遞送之間建立直接、緊密的關(guān)聯(lián)，使付款活動(dòng)成為監(jiān)督合作者生產(chǎn)業(yè)務(wù)的重要環(huán)節(jié)。在具體操作中，“政府組織可以根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)程，設(shè)立資金的動(dòng)態(tài)給付計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)資金給付與項(xiàng)目進(jìn)展和實(shí)際服務(wù)提供之間的均衡”[注]敬乂嘉：《合作治理——再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第119頁。，一旦發(fā)現(xiàn)在資金給付與預(yù)期項(xiàng)目進(jìn)展之間存在差距，就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，防范因合作治理帶來公共服務(wù)中斷的問題。

(二)財(cái)政資金使用的預(yù)算管理與報(bào)告制度

實(shí)踐中，采取治理方式使用財(cái)政資金有可能不受預(yù)算約束，這與治理過程中賦予政府資金使用的自由以提高支出效率有關(guān)?！暗?，如果這樣的做法會(huì)導(dǎo)致無法進(jìn)行支出控制或者資源配置的低效率，那就是得不償失的。對(duì)于那些根據(jù)特殊程序或者制度安排進(jìn)行管理的支出，對(duì)于它們的審查標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)要求絕不能比預(yù)算內(nèi)支出低?！盵注]馬駿等：《公共預(yù)算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第59頁。鑒于此，最理想的做法是改進(jìn)預(yù)算程序或者對(duì)這些活動(dòng)設(shè)置特殊的預(yù)算程序，而不是將這些活動(dòng)置于預(yù)算之外，以加強(qiáng)支出控制，提高資源配置效率和運(yùn)作效率；次之的選擇是通過定期審計(jì)，將財(cái)政資金使用納入監(jiān)督范圍；再次是最低的管理原則要求，即擬定并披露財(cái)政資金使用報(bào)告，這些報(bào)告可以與支出預(yù)算一并提交預(yù)算并接受審查監(jiān)督。

(三)財(cái)政問責(zé)制度

首先是問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。在治理的背景下，問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)不能局限于合法性，還應(yīng)當(dāng)將回應(yīng)性、有效性標(biāo)準(zhǔn)納入進(jìn)來。對(duì)于治理主體的政府，不能僅僅依據(jù)明確的立法規(guī)定判斷其行為的正當(dāng)性，如果其在實(shí)施治理過程中未能保障公共服務(wù)質(zhì)量或者滿足最急需人群的基本生活需求，即使未出現(xiàn)直接違反法律法規(guī)明確規(guī)定的行為，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。其次是問責(zé)的程序。治理背景下的財(cái)政行為往往不會(huì)對(duì)特定主體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，如政府購(gòu)買公共服務(wù)，接受服務(wù)者的范圍極其廣泛，囿于“集體行動(dòng)的困境”，很難有特定主體愿意付出問責(zé)的成本代價(jià)而主動(dòng)啟動(dòng)問責(zé)程序，或者即使對(duì)特定主體產(chǎn)生直接影響，但治理方式本身的柔性化、非強(qiáng)制性特征也往往難以認(rèn)定行為本身的不當(dāng)性。盡管如此，追求公共利益最大化是治理的根本目標(biāo)所在，如果治理行動(dòng)有損公共利益的實(shí)現(xiàn)，那么，可以通過建立相關(guān)公益訴訟的方式，賦予社會(huì)公益團(tuán)體、組織或者社會(huì)公眾提起公益訴訟的資格。值得注意的是，現(xiàn)有法律中涉及公益訴訟的有限規(guī)定主要是針對(duì)市場(chǎng)主體的行為，而直接針對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行提起公益訴訟的規(guī)范依據(jù)闕如，因此，建立財(cái)政領(lǐng)域的公益訴訟恰恰可以為構(gòu)建針對(duì)一般公共權(quán)力的行政公益訴訟打開突破口。

(四)財(cái)政救濟(jì)制度

提供救濟(jì)是治理合法性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性等要素衍生的必然要求。為此，除了通過前述公益訴訟程序在維護(hù)公共利益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體權(quán)利的救濟(jì)之外，還應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變救濟(jì)觀念，采取一些新型的救濟(jì)措施。法律的救濟(jì)不應(yīng)狹隘地理解為一種消極的、事后的、個(gè)案式爭(zhēng)端解決的產(chǎn)物，而可以寬泛地將新的監(jiān)督方式、新的增加判決透明度的途徑、新的組織單位、新的權(quán)威結(jié)構(gòu)以及新的動(dòng)機(jī)等作為改善權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)模式或制度安排，從而納入特有的救濟(jì)措施的范疇。[注]參見[美]P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第120頁。在財(cái)政領(lǐng)域的治理格局中，個(gè)體社會(huì)成員將與己利益直接相關(guān)的財(cái)政行為(如直接給付)起訴到司法機(jī)關(guān)，固然是一種救濟(jì)的方式，而增加財(cái)政治理的透明度，擴(kuò)展公眾參與財(cái)政決策的范圍，建立相對(duì)獨(dú)立于公共服務(wù)提供者、具體生產(chǎn)者與公眾的第四方監(jiān)督機(jī)制[注]參見陳治：《經(jīng)濟(jì)法上的非強(qiáng)制性干預(yù)研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2010年第4期，第74頁。，彌補(bǔ)治理監(jiān)督中專業(yè)性、激勵(lì)性不強(qiáng)的弊端，都可視為一種具有實(shí)用價(jià)值的救濟(jì)方式。