孫良順，王理平

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)

項(xiàng)目制下各利益主體博弈及其解釋
——以水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目為分析對(duì)象

孫良順，王理平

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 211100)

從制度設(shè)計(jì)來說，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目有著緊密的組織體制與管理體制，但水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制在實(shí)際操作過程中偏離了政策目標(biāo)，導(dǎo)致移民后期扶持項(xiàng)目資金使用績(jī)效低，甚至出現(xiàn)“跑滲漏”的情況。從委托方—承包方—代理方互動(dòng)的博弈過程分析水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制，研究發(fā)現(xiàn)：委托方(中央政府及省級(jí)政府)與承包方(地市級(jí)政府及縣級(jí)政府)之間的博弈、承包方內(nèi)部各政府部門之間的博弈、承包方(移民管理機(jī)構(gòu))與代理方(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、項(xiàng)目申報(bào)人)之間的博弈、代理人(項(xiàng)目申報(bào)人)與移民(村民)間的博弈導(dǎo)致水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行之間存在差距，使得水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目資金使用績(jī)效較差。

水庫(kù)移民；后期扶持政策；項(xiàng)目制；制度設(shè)計(jì)；制度執(zhí)行；博弈

一、研究的背景與問題

1949年以來，我國(guó)修建了9.77萬余座水庫(kù)，在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大效益，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，水庫(kù)移民為此做出了重大貢獻(xiàn)。為了幫助移民改善生產(chǎn)生活條件、實(shí)現(xiàn)移民脫貧致富、促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2006年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》，意見明確指出：扶持資金盡量直接發(fā)放給移民個(gè)人，也可以實(shí)行項(xiàng)目扶持，用于解決移民村群眾生產(chǎn)生活中存在的突出問題。復(fù)核移民人數(shù)后，水庫(kù)移民后期扶持資金直接發(fā)放到個(gè)人賬戶，后期扶持直接補(bǔ)貼資金容易管理，而項(xiàng)目扶持具有較大的活動(dòng)空間。項(xiàng)目扶持資金只限定受益范圍，不限定用途，項(xiàng)目涉及移民村生產(chǎn)生活的方方面面，如村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)力技能培訓(xùn)及職業(yè)教育、生態(tài)建設(shè)及環(huán)境保護(hù)、基本口糧田與農(nóng)田水利配套設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)開發(fā)等。在一些項(xiàng)目中對(duì)資金的管理較困難，如生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中種植業(yè)項(xiàng)目、養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目，由于這些項(xiàng)目可操作空間大，難以做到有效監(jiān)管，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過程中容易出現(xiàn)資金“跑漏滲”。

水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目有著相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和理性化說辭，從組織體制上來說，有嚴(yán)密的組織體系；從理論上來說，有一整套的管理流程。在項(xiàng)目制場(chǎng)景中，從“領(lǐng)導(dǎo)重視”、“組織落實(shí)”到“切實(shí)措施”、“嚴(yán)格執(zhí)行”等，正式制度上可謂環(huán)環(huán)相扣、部署嚴(yán)密。水庫(kù)移民項(xiàng)目制在管理體制上有明確的政策目標(biāo)、檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的程序，似乎能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的管理，但對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估并非易事，在實(shí)際運(yùn)作過程中由于委托方監(jiān)管成本高昂，承包方或代理方從自身利益出發(fā)有可能采取相應(yīng)對(duì)策，將實(shí)際控制權(quán)掌控在自己手中，導(dǎo)致了向其他形式的轉(zhuǎn)化[1]。政策的制定往往只是博弈的開始，執(zhí)行才是真正的難點(diǎn)所在[2]。筆者試圖從水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下各利益主體博弈視角分析制度設(shè)計(jì)與制度執(zhí)行的差距。

二、水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下各利益主體博弈與解釋

項(xiàng)目制涉及國(guó)家政策、部門權(quán)力、地方政府、不同利益群體和基層社會(huì)多層次的參與互動(dòng)。在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下，利益主體眾多，中央政府、省級(jí)政府、地市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都參與其中；政府各部門也在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下發(fā)揮各自作用，與移民后期扶持項(xiàng)目制密切相關(guān)的政府部門有移民管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政局、水利局、發(fā)展改革委員會(huì)。中央政府在水庫(kù)移民后期扶持政策中實(shí)行24部委聯(lián)席會(huì)議制，聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室，水利部水庫(kù)移民開發(fā)局承擔(dān)日常工作，中央政府在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制中主要進(jìn)行政策供給、核定水庫(kù)移民人口、撥付資金、監(jiān)督管理后期扶持項(xiàng)目；省級(jí)地方政府(移民管理機(jī)構(gòu))主要核定地市級(jí)水庫(kù)移民人口、撥付資金、制定項(xiàng)目和資金管理制度；市級(jí)政府(移民管理機(jī)構(gòu))核定縣級(jí)水庫(kù)移民人口、審批項(xiàng)目規(guī)劃(年度計(jì)劃)、撥付資金、對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管；縣級(jí)政府(移民管理機(jī)構(gòu))核定水庫(kù)移民人口、編制項(xiàng)目規(guī)劃、申報(bào)年度計(jì)劃、負(fù)責(zé)后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施與監(jiān)管。各省根據(jù)各自情況統(tǒng)一或分市委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)(移民點(diǎn)負(fù)責(zé)人)作為移民(村民)代理人，向縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)申報(bào)項(xiàng)目。

在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下，上級(jí)政府(中央政府和省級(jí)政府)是“委托方”，中間政府(地市級(jí)政府和縣級(jí)政府)為“承包方”，而基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)或經(jīng)濟(jì)實(shí)體(移民村或移民點(diǎn))為“代理方”。委托方在設(shè)置移民后期扶持項(xiàng)目的目標(biāo)后，將庫(kù)區(qū)維護(hù)資金、移民后期扶持資金等移民資金和任務(wù)一并下放到承包方，并將項(xiàng)目驗(yàn)收權(quán)、項(xiàng)目資金撥付權(quán)和實(shí)施/激勵(lì)權(quán)交給承包方。在移民后期扶持項(xiàng)目制下，承包方有極大的自由裁量權(quán)，承包方成為實(shí)際的委托方，成為諸種控制權(quán)的實(shí)質(zhì)所有者。承包方在項(xiàng)目爭(zhēng)取和項(xiàng)目運(yùn)作中處于關(guān)鍵位置，是項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，同時(shí)也是項(xiàng)目“再組織”的重要環(huán)節(jié)點(diǎn)。而代理方最接近移民，最了解移民村的實(shí)際情況，移民委托代理方向承包方申報(bào)項(xiàng)目[1]。因此，可以把水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制作為一個(gè)委托方—承包方—代理方互動(dòng)的博弈過程加以分析。由于水庫(kù)移民項(xiàng)目制下各利益主體的成本收益函數(shù)不同，在實(shí)際操作過程往往出現(xiàn)問題，如代理人(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、項(xiàng)目申報(bào)人)向移民管理機(jī)構(gòu)申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，從自己的利益出發(fā)申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目，而沒有以移民利益為出發(fā)點(diǎn)；承包方(移民管理機(jī)構(gòu))由于人員有限，將項(xiàng)目審批的前期工作和一些具體事宜交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際控制權(quán)減弱，可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效不高。承包方與代理方從自己的成本收益函數(shù)出發(fā)，承包方與委托人博弈，承包方與代理方博弈，代理方與移民博弈，最后可能導(dǎo)致水庫(kù)移民后扶項(xiàng)目資金使用績(jī)效不高。筆者具體分析委托方、承包方、代理方及移民之間的博弈，通過博弈分析推導(dǎo)出水庫(kù)移民后扶項(xiàng)目制下正式制度與實(shí)際運(yùn)行過程間存在的明顯甚至是巨大的差異。

1.委托方與承包方之間的博弈

在移民后期扶持項(xiàng)目制下，移民后期扶持項(xiàng)目資金集中在委托方，作為委托方的中央政府和省級(jí)政府的資金規(guī)模大、項(xiàng)目多，委托方常常面臨的一個(gè)重要局限是注意力資源不足，無法承受隨之而來的檢查驗(yàn)收任務(wù)負(fù)荷。因此，委托方一般只掌握目標(biāo)設(shè)置權(quán)，而將水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)際權(quán)力(諸如審批、驗(yàn)收、實(shí)施、激勵(lì)權(quán)等)下放給作為承包方的地市級(jí)政府和縣級(jí)政府。然而，獲準(zhǔn)的水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目在地市級(jí)政府只須“過手”，便落至縣域，項(xiàng)目實(shí)施和管理的重頭戲，包括對(duì)中央、省級(jí)移民后期扶持項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取工作，主要在縣級(jí)政府(移民管理機(jī)構(gòu))。縣級(jí)政府(移民管理機(jī)構(gòu))在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目運(yùn)作中處于關(guān)鍵位置，成為項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站。在移民后期扶持項(xiàng)目制下，縣級(jí)政府是項(xiàng)目實(shí)施和管理的主要負(fù)責(zé)方，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)移民后期扶持項(xiàng)目的具體管理，負(fù)責(zé)移民專項(xiàng)資金項(xiàng)目的組織實(shí)施、檢查指導(dǎo)、監(jiān)督管理和總結(jié)驗(yàn)收。移民人數(shù)多，移民村(社區(qū))多的縣(區(qū)、縣級(jí)市)后期扶持項(xiàng)目多，而縣(區(qū)、縣級(jí)市)移民管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目偵察、審批的人員少，立項(xiàng)前的調(diào)查、勘察一般由發(fā)展扶持科及分管發(fā)展扶持科的移民管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。一般情況下，發(fā)展扶持科有3位工作人員，加上移民管理機(jī)構(gòu)分管發(fā)展扶持科的領(lǐng)導(dǎo)，共有4人。在后期扶持項(xiàng)目多的情況下，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)通常委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行立項(xiàng)前的調(diào)查、勘察，導(dǎo)致縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際情況不甚了解，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)將精力更多地放在應(yīng)付上級(jí)項(xiàng)目管理的各種數(shù)字材料和程序化考核上。在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，縣移民管理機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出悖謬的兩面：一面是按照移民后期扶持項(xiàng)目管理的各種要求“做材料”，努力做到所做材料與項(xiàng)目規(guī)定相吻合，與同一項(xiàng)目中材料的前后數(shù)據(jù)相吻合；另一面是在具體實(shí)施過程中，突破項(xiàng)目制度設(shè)置的各種行為日益增多，但項(xiàng)目實(shí)施過程中各個(gè)主體之間的矛盾沖突，設(shè)租、尋租現(xiàn)象以及項(xiàng)目工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題，被看似完美的“材料”遮蔽了[3]。雖然委托方將對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行稽查、審計(jì)等行政監(jiān)督及委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，但委托方一般不了解移民安置區(qū)的實(shí)際情況，稽查、審計(jì)一般檢查項(xiàng)目材料，在承包方項(xiàng)目材料完善的情況下，對(duì)項(xiàng)目的稽查、審計(jì)一般流于形式，檢查不出問題，導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用低效、無效和重復(fù)使用并存。

2.承包方(縣級(jí)政府各部門)之間的博弈

在項(xiàng)目制下，縣(區(qū)、縣級(jí)市)的農(nóng)業(yè)局、水利局、移民管理機(jī)構(gòu)等都有項(xiàng)目，項(xiàng)目資金統(tǒng)一存放在財(cái)政局的保險(xiǎn)庫(kù)中。各個(gè)部門審核通過后的項(xiàng)目，財(cái)政局將資金撥付給各部門。財(cái)政局有項(xiàng)目庫(kù)，能了解各個(gè)部門申報(bào)項(xiàng)目的情況，財(cái)政局綜合考慮，如果有重復(fù)項(xiàng)目就會(huì)剔除，如果是大項(xiàng)目，各個(gè)部門都會(huì)投入一部分資金。財(cái)政局在項(xiàng)目制中對(duì)協(xié)同各部門項(xiàng)目起到至關(guān)重要的作用，掌握各部門的項(xiàng)目資金，掌握項(xiàng)目申報(bào)情況。行政系統(tǒng)內(nèi)部橫向組織間，其權(quán)屬獨(dú)立性更為明顯，因而各組織間在某種程度上存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系。只涉及一個(gè)部門的項(xiàng)目較容易實(shí)施，當(dāng)涉及多個(gè)部門時(shí)則難以協(xié)同，溝通、協(xié)同成本很高，各部門一般不愿意參與多個(gè)部門拼盤的項(xiàng)目，部門間協(xié)調(diào)很難實(shí)現(xiàn)。例如財(cái)政局下發(fā)的稅收優(yōu)惠政策文件稅務(wù)局并不認(rèn)可，各個(gè)部門都有自己的文件，不愿配合其他部門，一件事情需要溝通很久，有時(shí)需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)或靠私交才能解決。在這種情況下，各部門不愿審批通過跨部門的項(xiàng)目，更愿意審批通過自己部門資金就能完成的項(xiàng)目。由于水庫(kù)移民后期扶持資金十分有限，當(dāng)移民村(點(diǎn))需要大項(xiàng)目時(shí)，移民管理機(jī)構(gòu)就必須與其他部門聯(lián)合。盡管水庫(kù)移民后期扶持資金能與各部門資金配合使用，但后期扶持資金只限定受益對(duì)象，不限定資金使用范圍，而其他部門資金一般是專項(xiàng)資金，限定資金使用范圍，專款專用以避免資金的無序使用，如此一來，專項(xiàng)資金便有可能導(dǎo)致大項(xiàng)目難以進(jìn)行。水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目資金用于移民村(點(diǎn))的方方面面，對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目來說，后期扶持資金是有限的，以其他部門資金為主，水庫(kù)移民后期扶持資金配套一部分，有利于大項(xiàng)目的推行。水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目需要各個(gè)部門的配合，后期扶持項(xiàng)目資金往往與其他部門資金組成拼盤資金，各個(gè)部門的資金由財(cái)政局統(tǒng)一調(diào)控，如在一個(gè)大項(xiàng)目中農(nóng)業(yè)局配套30%的資金，水利局配套30%的資金，移民管理機(jī)構(gòu)配套20%的后期扶持資金，加上村民自籌與社會(huì)資金，大項(xiàng)目也能順利進(jìn)行。但拼盤項(xiàng)目在實(shí)施過程中，由于各部門天然強(qiáng)調(diào)分工，將造成項(xiàng)目管理主體缺位、責(zé)任推諉，使得資金使用績(jī)效低下。

3.承包方與代理方之間的博弈

作為承包方的地市級(jí)和縣級(jí)政府，移民管理機(jī)構(gòu)是移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)際管理者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及項(xiàng)目申報(bào)人(一般為村干部或移民點(diǎn)負(fù)責(zé)人)是移民后期扶持項(xiàng)目的代理方。項(xiàng)目思維相信唯有依靠形式理性的設(shè)計(jì)和程序技術(shù)的控制，才能有效制約基層治理中普遍存在的靈活、變通和隨意的行為，只有讓項(xiàng)目單管直下，切除所有不確定的社會(huì)因素，才能最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，產(chǎn)生項(xiàng)目績(jī)效[4]。因此，項(xiàng)目制的制度設(shè)計(jì)是進(jìn)行垂直管理，以盡量減少中間環(huán)節(jié)。在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下，省直管縣，縣直管村，這極大地強(qiáng)化了縣級(jí)政府及移民管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威，減少了中間環(huán)節(jié)，但縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)在具體工作中離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)往往需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府博弈以減輕自身的負(fù)擔(dān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目中也將加入自己的意志；縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目申報(bào)人也要進(jìn)行博弈，如在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)要召開村民大會(huì)以充分尊重移民的意見，但在實(shí)際操作過程中，村民代表大會(huì)往往是形式，項(xiàng)目申報(bào)人可能從自身利益出發(fā)申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目。

(1)縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的博弈

在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下，縣級(jí)政府及移民管理機(jī)構(gòu)掌握了從申請(qǐng)到實(shí)施的整個(gè)過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于輔助建議的角色。無論是資金管理還是工程招標(biāo)、監(jiān)督，由于均由縣級(jí)政府及其相應(yīng)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有話語(yǔ)權(quán)，這就給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極應(yīng)對(duì)的理由[5]。然而，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，并不熟悉基層實(shí)際。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直面鄉(xiāng)村社會(huì)，更熟悉本轄區(qū)內(nèi)的村莊事務(wù)，也更有能力調(diào)動(dòng)各種資源處理因項(xiàng)目建設(shè)而產(chǎn)生的糾紛與沖突。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能被繞開，也無法繞開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需承擔(dān)大量的項(xiàng)目實(shí)施過程的具體事務(wù)，協(xié)調(diào)項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)后需要解決各種復(fù)雜的利益糾紛?？h級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系調(diào)處中，為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合不足難題，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)不得不通過各種策略，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的權(quán)力空間和激勵(lì)條件，在項(xiàng)目運(yùn)作中越來越多地結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與移民村(點(diǎn))最接近的基層政府，了解移民村(點(diǎn))的詳細(xì)信息，在縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)人員不多，而水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目多的情況下，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核項(xiàng)目、處理項(xiàng)目中的一些事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在移民后期扶持項(xiàng)目中便有了實(shí)際權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中加入自己的意志，可能會(huì)使水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目偏離政策目標(biāo)。

(2)縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目申報(bào)人之間的博弈

1)立項(xiàng)先后順序上的博弈?？h級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)希望可以統(tǒng)籌使用資金，項(xiàng)目資金在不同年度上實(shí)現(xiàn)村與村之間調(diào)配。當(dāng)一個(gè)移民村需要的資金量較大，而另外的移民村當(dāng)年沒有大項(xiàng)目時(shí)，可以把資金先用于有大項(xiàng)目的村，下一年度再把資金用于其他村，這樣，能實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)配置效率。然而，一般情況下各移民村都希望本村的項(xiàng)目能夠盡快實(shí)施，因?yàn)轫?xiàng)目的推展不僅政策性強(qiáng)，也與部門或地方政府的行政周期有著密切聯(lián)系，在未來使用資金的不確定性大，諸如移民主管部門的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)換了，政策之間難以進(jìn)行有效銜接，那么本村利益將受損，因而移民管理機(jī)構(gòu)想要實(shí)現(xiàn)后期扶持資金的最優(yōu)配置可能難以實(shí)現(xiàn)。為此，移民管理機(jī)構(gòu)只有協(xié)調(diào)好移民村莊之間的關(guān)系，才能減少移民村對(duì)項(xiàng)目分配年度不公平性的感受，村與村之間項(xiàng)目調(diào)配才有可能進(jìn)行。在一般情況下，移民管理機(jī)構(gòu)從公平或維穩(wěn)角度考慮，不會(huì)在年度上調(diào)配資金，移民管理機(jī)構(gòu)求小不求大，即注重資金數(shù)額少且工程建設(shè)相對(duì)集中的小項(xiàng)目，水庫(kù)移民后期扶持資金很難實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

2)項(xiàng)目資金上的博弈?？h級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)希望移民村從本村的實(shí)際出發(fā)，申報(bào)能切實(shí)實(shí)施的項(xiàng)目，以使其在向上級(jí)部門匯報(bào)項(xiàng)目實(shí)施效益時(shí)有具體的數(shù)字，如通過項(xiàng)目的實(shí)施為移民新修了多少公里公路或飲水管道等；如果移民村申報(bào)的項(xiàng)目難以實(shí)施，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)又審批通過了，那么，當(dāng)上級(jí)部門檢查時(shí)，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)將受到批評(píng)或減少下一年度下?lián)艿捻?xiàng)目資金，這必然會(huì)損害縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的利益，他們難以獲得政績(jī)。實(shí)際上，移民村干部在項(xiàng)目申報(bào)過程中，有一種寧愿多不愿少的思想，他們認(rèn)為“多報(bào)多得，少報(bào)少得，不報(bào)不得”，本著“不報(bào)白不報(bào)”的心理盡量做大預(yù)算開支，在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)傾向于申報(bào)大項(xiàng)目。而移民后期扶持資金是十分有限的，當(dāng)一個(gè)移民村申報(bào)一個(gè)200萬的項(xiàng)目時(shí)，縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)可能只撥付10萬元后期扶持資金，且這10萬元是要在項(xiàng)目驗(yàn)收后才撥付的。村莊申報(bào)的大項(xiàng)目由于所需資金多，通過村民自籌或吸引社會(huì)資金而獲得的資金也十分有限，項(xiàng)目便很難保質(zhì)保量地進(jìn)行，因而難以通過縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的驗(yàn)收。在縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)不撥付資金的情況下，村干部需要自己墊付資金，這便挫傷了村干部申報(bào)項(xiàng)目的積極性。大項(xiàng)目沒有審批通過的村莊，村干部在下一年度還會(huì)繼續(xù)申報(bào)；大項(xiàng)目審批通過但難以驗(yàn)收通過的村莊，村干部在接下來的項(xiàng)目申報(bào)中傾向于申報(bào)能驗(yàn)收通過的小項(xiàng)目，而不是申報(bào)村莊急需的項(xiàng)目。這些情況都不利于項(xiàng)目的合理申報(bào)，影響了項(xiàng)目資金的使用效率。

3)項(xiàng)目資金撥付上的博弈。項(xiàng)目申報(bào)通過后通常采取的做法是：大項(xiàng)目先撥付一部分資金，小項(xiàng)目先在村里集資，項(xiàng)目驗(yàn)收通過后撥付。縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目驗(yàn)收通過后直接將資金撥付給中標(biāo)公司，避免村干部貪污，但也不能避免村干部與中標(biāo)公司暗中操作(如村干部收受回扣，以較高的價(jià)格讓與其有關(guān)系的公司中標(biāo))。如果省里稽查，那么縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)不承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任在村?？h級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)將項(xiàng)目資金直接撥付給公司能避嫌，而村干部覺得將項(xiàng)目資金撥付給公司要收取管理費(fèi)、手續(xù)費(fèi)，縣級(jí)移民管理部門的撥款經(jīng)過公司少約1/10，減少了村莊和移民的福利。

4)控制權(quán)上的博弈。水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目是幫助移民脫貧解困、改善生產(chǎn)生活條件的，移民管理機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)是使項(xiàng)目申報(bào)人申報(bào)的項(xiàng)目能切實(shí)改善移民生產(chǎn)生活條件，如此，移民管理機(jī)構(gòu)才有政績(jī)?？墒且泼窆芾頇C(jī)構(gòu)不可能充分調(diào)查移民的意愿，通常委托村莊項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)本村的項(xiàng)目需求進(jìn)行調(diào)研，但項(xiàng)目申報(bào)人可能從自己利益出發(fā)，申報(bào)對(duì)自己或與自己關(guān)系好的人有利的項(xiàng)目，移民管理機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)便難以實(shí)現(xiàn)。由于項(xiàng)目申報(bào)人的自利主義，移民后期扶持項(xiàng)目偏離了政策目標(biāo)。另外，在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，盡管移民管理機(jī)構(gòu)再三強(qiáng)調(diào)不考慮村干部換屆問題，但有些即將到任的村干部在項(xiàng)目申報(bào)中仍然不作為，或是不從村莊利益出發(fā)隨意申報(bào)項(xiàng)目，這種行為就不利于移民村的可持續(xù)發(fā)展。

4.代理人(項(xiàng)目申報(bào)人)與移民間的博弈

在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下，移民(村民)是項(xiàng)目的最終受益人，移民委托村干部向縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)申報(bào)項(xiàng)目，村干部與移民之間是一種委托代理關(guān)系。村干部是以移民利益申報(bào)項(xiàng)目還是從自己利益出發(fā)申報(bào)項(xiàng)目關(guān)系到移民能否享受項(xiàng)目帶來的好處及受益程度。那些有威望、已經(jīng)賺了錢，一心想為村民做事的村干部，在進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)時(shí)以移民(村民)利益為主，有些村干部則可能申報(bào)有利于自己的項(xiàng)目。村干部作為村民的代理人，與政府各部門打交道，由于信息不對(duì)稱，移民(村民)或許并不知道本村申報(bào)了哪些項(xiàng)目。有些村干部在項(xiàng)目實(shí)施中與工程實(shí)施公司合謀，向中標(biāo)公司尋租，導(dǎo)致項(xiàng)目資金漏損，而移民對(duì)村干部在項(xiàng)目中的所作所為往往“睜一只眼閉一只眼”。一方面，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目受益人數(shù)多，項(xiàng)目資金來源于政府資金，而不是移民(村民)個(gè)體利益讓渡的結(jié)果，后期扶持項(xiàng)目資金的使用績(jī)效與移民(村民)個(gè)體利益并無直接關(guān)系，因而，移民(村民)對(duì)水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目資金的使用績(jī)效容忍度高。另一方面，在水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施過程中，移民村(點(diǎn))可能會(huì)在縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的要求下公布項(xiàng)目的一些基本信息，但移民(村民)對(duì)項(xiàng)目的具體信息并不了解，不能對(duì)村干部(移民點(diǎn)代表)進(jìn)行有效監(jiān)督。最后，村干部的社會(huì)資本，直接決定了移民村獲得項(xiàng)目指標(biāo)的數(shù)量及項(xiàng)目金額，村干部與上級(jí)部門關(guān)系好，那么移民村將獲得更多的項(xiàng)目資金[7]。因此，移民(村民)雖然清楚村干部在項(xiàng)目實(shí)施中可能的種種“不軌”行為，但移民(村民)會(huì)繼續(xù)容忍村干部的這些行為。在項(xiàng)目基層運(yùn)作中，建立在個(gè)體能力上的村干部實(shí)現(xiàn)了自身地位的穩(wěn)固[6]。移民(村民)沒有動(dòng)力或不能對(duì)村干部進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目資金使用績(jī)效低。

三、結(jié) 語(yǔ)

水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下，中央政府與省級(jí)政府掌握資金，地市級(jí)政府收集本轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)政府申報(bào)的項(xiàng)目并上交省級(jí)政府，縣級(jí)政府在行政職權(quán)上受地市級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，但在移民后期扶持項(xiàng)目中是實(shí)際的掌控者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各移民村(點(diǎn))，但在項(xiàng)目申報(bào)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中沒有實(shí)權(quán)，實(shí)質(zhì)上是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省直管縣、縣直管移民村(點(diǎn))。從制度設(shè)計(jì)來說，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制為項(xiàng)目申報(bào)和管理提供了一整套的標(biāo)準(zhǔn)化和技術(shù)化的操作程序，便于實(shí)現(xiàn)垂直的專業(yè)化管理和控制[8]。水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制有緊密的組織體制與管理體制，但移民后期扶持項(xiàng)目制在實(shí)際操作過程中偏離了政策目標(biāo)，導(dǎo)致移民后期扶持項(xiàng)目資金使用績(jī)效低，甚至出現(xiàn)“跑滲漏”的情況。

水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施過程實(shí)質(zhì)是委托方—承包方—代理方互動(dòng)的博弈過程。承包方及代理方只要從形式上不破壞項(xiàng)目制度的目標(biāo)，完成監(jiān)管水庫(kù)移民后期扶持資金專項(xiàng)專用的任務(wù)，就可以任意加入地方意圖，從而削弱省級(jí)政府乃至中央部門的控制，導(dǎo)致移民項(xiàng)目資金使用績(jī)效差，項(xiàng)目資金漏損嚴(yán)重，損害廣大移民的利益。由此，可以認(rèn)為，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施中各利益主體的成本收益函數(shù)不同，它們之間的相互博弈使得水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目制下正式制度與實(shí)際運(yùn)行過程中存在明顯甚至巨大的差異。

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10.3876/j.issn.1671-4970.2015.06.010

2015-10-09

孫良順(1986—),男,江蘇灌云人,博士研究生,從事移民社會(huì)學(xué)研究。

D632.4

A

1671-4970(2015)06-0055-05