鐘彬

淺析行政事業(yè)單位推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的意義

鐘彬

權(quán)責(zé)發(fā)生制，又稱應(yīng)收應(yīng)付制或應(yīng)計(jì)制，是指以應(yīng)收應(yīng)付作為確定本期收入和費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，而不論貨幣資金是否在本期收到或付出。一切要素的時(shí)間確認(rèn)，特別是收入和支出的時(shí)間確認(rèn)，均以權(quán)利已經(jīng)形成或責(zé)任義務(wù)已經(jīng)發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)。

一、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的背景

自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，我國政府預(yù)算會計(jì)制度經(jīng)歷了一系列卓有成效的改革，逐步確立了以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財(cái)政預(yù)算會計(jì)體系。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，內(nèi)部外部環(huán)境的變化，現(xiàn)行預(yù)決算報(bào)告制度已經(jīng)難以滿足建立現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)財(cái)政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求，權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)核算體系已成為我國政府會計(jì)改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的必要性

（一）預(yù)算信息管理的需要。收付實(shí)現(xiàn)制度只能反映當(dāng)期的財(cái)政資源，而無法全面反映政府公共資源存量，因此整個(gè)行政事業(yè)單位公共資源的使用和配置狀況對于外部和內(nèi)部信息使用者都無法準(zhǔn)確獲得。外部監(jiān)督者不能獲得真實(shí)信息，將導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督；內(nèi)部管理者將無法根據(jù)真實(shí)信息，進(jìn)行合理科學(xué)決策。權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入有利于政府機(jī)構(gòu)更好地履行受托責(zé)任，提高管理者的責(zé)任意識。

（二）財(cái)政績效控制的需要。收付實(shí)現(xiàn)制側(cè)重于財(cái)政年度預(yù)算的控制，這種預(yù)決算制度使得管理者為了確保預(yù)算任務(wù)的完成而進(jìn)行人為操縱。然而進(jìn)入權(quán)責(zé)發(fā)生制后，這種可能性被降低。權(quán)責(zé)發(fā)生制使得管理者即財(cái)政資金使用者把注意力集中到資本的使用效率上。所以，權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入有利于引進(jìn)效果更佳的財(cái)政預(yù)決算管理系統(tǒng)。

（三）優(yōu)化資源配置的需要。權(quán)責(zé)發(fā)生制下不僅反映當(dāng)期的財(cái)政收支情況，還對政府部門擁有的各種資產(chǎn)和承擔(dān)的各種債務(wù)進(jìn)行全面反映，充分展現(xiàn)這些資源的存在狀況和使用效率。一方面可以打破只重收支結(jié)果不重資產(chǎn)績效的管理理念。另一方面對分析政府財(cái)務(wù)狀況及其對經(jīng)濟(jì)的影響，分清政府與市場的關(guān)系，劃清政府與市場的功能邊界，為發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提供了制度保障基礎(chǔ)。

（四）會計(jì)人才培養(yǎng)的需要。當(dāng)前我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要加快管理會計(jì)體系建設(shè)，充分挖掘管理潛力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。長期以來，我國行政事業(yè)單位由于管理會計(jì)人才匱乏，致使肩負(fù)的公共管理和公益服務(wù)職能無法完全發(fā)揮。權(quán)責(zé)發(fā)生制的實(shí)施，通過以制度改革促管理會計(jì)行業(yè)發(fā)展，可以從根本上推進(jìn)管理會計(jì)人才的培養(yǎng)速度，為國家治理現(xiàn)代化鋪就堅(jiān)實(shí)的人才基石。

三、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的可行性

（一）從國際上看，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制，已經(jīng)成為公共財(cái)政管理的發(fā)展趨勢。20世紀(jì)70年代末，西方國家為了緩解因經(jīng)濟(jì)滯脹帶來的失業(yè)以及公共安全、環(huán)境污染、社會保障等社會矛盾，在政府和公共部門內(nèi)部進(jìn)行了改革運(yùn)動——新公共管理運(yùn)動。隨著新公共管理運(yùn)動在全球范圍內(nèi)的興起，新西蘭、澳大利亞、英國、加拿大、美國等國家，開始在政府會計(jì)中不同程度地引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，在政府會計(jì)管理中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則,正逐漸成為一種國際潮流，世界各國引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國引入權(quán)責(zé)發(fā)生制提供了有益的啟示和有價(jià)值的借鑒。

（二）從國內(nèi)來看，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制，已經(jīng)具備政府會計(jì)改革的基礎(chǔ)條件。政策法制層面，國家“十二五”規(guī)劃、黨的十八屆三中全會、新《預(yù)算法》、《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》，為進(jìn)一步政府會計(jì)改革指明了方向，明確了要求，奠定了制度基礎(chǔ)。實(shí)踐基礎(chǔ)層面，國家1998年開始的對實(shí)行成本核算的事業(yè)單位會計(jì)的經(jīng)營性收支業(yè)務(wù)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。2009年海南省率先在全國開展了政府會計(jì)改革試點(diǎn)工作，開始在政府會計(jì)中試運(yùn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制。截止到2012年，中國已有70%的省份試編了政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。中國政府會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的初步嘗試，為政府會計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)探索和成功的實(shí)踐積淀。

四、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的難點(diǎn)和問題

（一）報(bào)表數(shù)據(jù)采集尚存障礙。實(shí)際當(dāng)中，以往行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理意識淡薄，很多建造較早的固定資產(chǎn)沒有記載準(zhǔn)確的入賬年度、使用年限，有的甚至連產(chǎn)權(quán)證都沒有，中途翻修、改造情況更無從掌握，以至于無法給權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供可靠數(shù)據(jù)信息。

（二）資產(chǎn)真實(shí)情況難以反映。地方政府部門債權(quán)、債務(wù)種類繁多，存在一定程度的隱性債務(wù)，如果按權(quán)責(zé)發(fā)生制予以確認(rèn)，不可避免的產(chǎn)生財(cái)政赤字，短期內(nèi)地方財(cái)政無法消化。同時(shí)，內(nèi)部債權(quán)債務(wù)難以有效抵銷，容易造成資產(chǎn)負(fù)債虛增現(xiàn)象。另外，由于目前政府融資平臺的債權(quán)、債務(wù)和國有股權(quán)、股息，不在權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告范圍內(nèi)，行政事業(yè)單位的真實(shí)資產(chǎn)負(fù)債亦不能得到全面的反映。

（三）制度改革面臨成本難題。任何一項(xiàng)改革都必須考慮成本因素，新舊制度的交替，必定產(chǎn)生相應(yīng)的成本，尤其是開發(fā)和維持其會計(jì)基礎(chǔ)的成本。如改革時(shí)直接投入的顯性成本，和與改革制度不協(xié)調(diào)造成的協(xié)調(diào)成本、信息披露的負(fù)面影響、行政穩(wěn)定性的隱性成本。我國政府機(jī)構(gòu)與其他公共部門的設(shè)置層級較多，原有政府會計(jì)和預(yù)算結(jié)構(gòu)復(fù)雜，改革所需花費(fèi)的成本必將不菲。

（四）從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。改革的推進(jìn)，終究要依據(jù)人來完成和落實(shí)，高素質(zhì)的會計(jì)人才是改革順利推進(jìn)的重要保障，也是改革的難點(diǎn)問題。權(quán)責(zé)發(fā)生制在會計(jì)核算和信息報(bào)告方面比收付實(shí)現(xiàn)制要求復(fù)雜的多，這對從業(yè)人員業(yè)務(wù)技能和理論水平提出了更高要求。并且受現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)管理范圍限制，權(quán)責(zé)發(fā)生制涉及的一些業(yè)務(wù)，此前并未涉及，對從業(yè)人員來說還比較陌生，這都為推進(jìn)改革帶來一定難度。

五、推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的建議與對策

（一）推行改革要循序漸進(jìn)。行政事業(yè)單位推行權(quán)責(zé)發(fā)生制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽涉到方方面面的配合，加上高額的改革成本。因而在短期內(nèi)完全放棄收付實(shí)現(xiàn)制，執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制是不現(xiàn)實(shí)的。權(quán)責(zé)發(fā)生制的推行只能遵循漸進(jìn)式發(fā)展路線，按照“雙軌制”原則，選擇那些容易確認(rèn)和計(jì)量的項(xiàng)目先按權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行處理。條件不成熟項(xiàng)目暫按收付實(shí)現(xiàn)制處理，待到條件發(fā)展成熟時(shí)再全面推行。

（二）整合信息要搭建平臺。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，重點(diǎn)是完善政府信息公開制度，關(guān)鍵是要整合信息資源，搭建綜合信息系統(tǒng)處理平臺。我們可以結(jié)合目前已經(jīng)運(yùn)行的財(cái)政系統(tǒng)“金財(cái)工程”系統(tǒng)，建立一整套與權(quán)責(zé)發(fā)生制改革相適應(yīng)的預(yù)決算管理子系統(tǒng)。通過提高工作效率，來消化權(quán)責(zé)發(fā)生制改革帶來的較高技術(shù)成本，同時(shí)為加強(qiáng)內(nèi)部績效管理和社會外部監(jiān)督創(chuàng)造條件。

（三）人才隊(duì)伍要加強(qiáng)建設(shè)。根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的工作要求，以提高行政事業(yè)單位會計(jì)人員的職業(yè)道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力水平為目標(biāo)，以會計(jì)職業(yè)道德和會計(jì)專業(yè)技能為重點(diǎn)，依托專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和師資力量，通過集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)教育等多種方式，加快培養(yǎng)造就一批業(yè)務(wù)技能精、職業(yè)素質(zhì)高、能參與重要管理決策、解決復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問題的會計(jì)人才隊(duì)伍。

（四）落實(shí)改革要完善制度。雖然權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案已經(jīng)出臺，但相關(guān)的配套制度和實(shí)施細(xì)則并不完善，權(quán)責(zé)發(fā)生制的作用要通過一系列新的規(guī)章制度體現(xiàn)出來，加快推進(jìn)政府會計(jì)改革，建立審計(jì)、公開機(jī)制和分析應(yīng)用體系，增強(qiáng)行政事業(yè)單位會計(jì)功能，夯實(shí)財(cái)務(wù)報(bào)告核算基礎(chǔ)，為權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的執(zhí)行提供基礎(chǔ)性制度保障。

（作者單位：南昌市安義縣長均鄉(xiāng)人民政府）