周義定，余佳子

（鄞州區(qū)人力資源和社會(huì)保障局，浙江 寧波 315100）

1 問題提出

流動(dòng)人口是我國城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的必然產(chǎn)物。由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，流動(dòng)人口又可分為人口遷移和人口流動(dòng)兩種情況。前者是指戶籍隨人口相應(yīng)遷移，后者則指沒有戶籍的相應(yīng)變動(dòng)。人口流動(dòng)中的人戶分離模式，原本可以成為戶籍制度改革的“試金石”，但我國長期實(shí)行以戶籍制度為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，人為地在社保體制內(nèi)部豎起一道城鄉(xiāng)分割的藩籬，令流動(dòng)人口被社會(huì)排斥，成為漂在城市中的失根者，影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。我國流動(dòng)人口的數(shù)量呈逐年增長態(tài)勢，1993年為7000萬人，而2003年則高達(dá)1.4億人，截至2013年底流動(dòng)人口規(guī)模更是達(dá)到2.45億人，占全國總?cè)丝跀?shù)的18%，發(fā)展趨勢如圖1所示。

圖1 1982－2013年我國流動(dòng)人口變化發(fā)展情況

另外，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)及北京等大中型城市日益成為流動(dòng)人口的聚集地。據(jù)第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣東、浙江、上海、江蘇、北京跨省遷入的人口位列全國第一～第五，其中浙江作為人口遷入大省，以跨省遷入人口占全國跨省遷入人口8.5%的比重位列第二。而到2010年的第六次全國人口普查，我國流動(dòng)人口占比較“五普”時(shí)增長了81.03%，其中廣東、浙江、江蘇、上海、北京依然是跨省遷入的主要目的地，安徽、河南、四川、湖南、湖北則成為人口遷出大省。可以看出，人口流入地基本為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，而人口流出地則多為中西部經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的省份。

但是，與如此大規(guī)模的人口流動(dòng)成強(qiáng)烈反差的是對(duì)該弱勢群體的社保制度長期缺失。受限于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和社保統(tǒng)籌層次，養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌部分的可攜帶性成為制約流動(dòng)人口異地打工的重要因素。目前，我國流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，主要參考2009年國家人力資源和社會(huì)保障部頒布的“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法”（以下簡稱 “暫行辦法”），其中關(guān)于統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移規(guī)定為，“統(tǒng)籌基金以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移”，這表明當(dāng)流動(dòng)人口異地轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老關(guān)系時(shí)，將會(huì)有8%的統(tǒng)籌金額沉淀在原參保地，這部分沉淀成本被用來補(bǔ)償轉(zhuǎn)出地的財(cái)政損失。而對(duì)于轉(zhuǎn)入地來說，如果其是退休地，不但統(tǒng)籌基金少了8%，還要承擔(dān)對(duì)轉(zhuǎn)入人的養(yǎng)老責(zé)任；對(duì)參保人來說亦是如此，轉(zhuǎn)出地通常為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，參保人依照高繳費(fèi)基數(shù)繳納了高額養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用后，因各種限制而不得不回到老家（經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)）退休，領(lǐng)取與上年度當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY相掛鉤的低水平養(yǎng)老金。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給流動(dòng)人口。然而，就流動(dòng)人口自身而言，其具有在工作地和居住地獲得均等化收益的權(quán)力，如若喪失這種權(quán)力，則會(huì)導(dǎo)致該群體失去創(chuàng)造工作收益的動(dòng)力。

鄞州區(qū)是浙江省副省級(jí)城市寧波市的市轄區(qū)，地處浙江省東部沿海，經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力強(qiáng)。2014年全年，鄞州區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長，地區(qū)生產(chǎn)總值1297.8億元人民幣，增長8.5%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值39.1億元，增長1.2%；第二產(chǎn)業(yè)增加值770.3億元，增長 8.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值 488.4 億元，增長 9.1%。人均 GDP 達(dá)到 15.3 萬元，全年財(cái)政總收入 279.5 億元，增長 8.1%。

同第五次全國人口普查數(shù)據(jù)相比，截至2010年，10年間鄞州區(qū)常住人口中區(qū)外流入人口為633363人，占全部常住人口的46.6%；其中省內(nèi)大市外流入人口為125837人，占全部常住人口的9.26%；省外流入人口為417358人，占全部常住人口的30.71%?？梢钥闯?，寧波市鄞州區(qū)流動(dòng)人口占比較高，分析其養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題具有一定的代表性。

基于此，本文以寧波市鄞州區(qū)為研究對(duì)象，就該地區(qū)流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題進(jìn)行深入分析，以期對(duì)完善流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)制度提供有益的政策參考。

2 流動(dòng)人口對(duì)當(dāng)?shù)厣绫；鹆鞯挠绊?/h2>

現(xiàn)行政策下，流動(dòng)人口的養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出均會(huì)對(duì)社?；鹆鳟a(chǎn)生顯著性影響。比如，流動(dòng)人口養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)入會(huì)對(duì)打工地社?；鹆鲙碚找?（在打工當(dāng)?shù)匦韪鶕?jù)當(dāng)?shù)剌^高的繳費(fèi)基數(shù)來繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)），相應(yīng)地受等因素影響，流動(dòng)人口則會(huì)受戶籍制度影響而損失部分統(tǒng)籌基金，以及未來可期的養(yǎng)老金待遇。下面將從人口流出、人口流入及二者綜合性，3個(gè)方面來分析對(duì)社保基金流的影響。

2.1 人口流出對(duì)社?；鹆鞯挠绊?/h3>

以寧波市鄞州區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)狀況為例，根據(jù)“浙江省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”規(guī)定，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)為，最低不得低于上一年度全省職工月平均工資的60%，最高不得高于上一年度全省職工月平均工資的300%。浙江省2013年度的職工月平均工資約為3716.7元人民幣，因此2014年度養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)最低為2230元。以最低的2230元測算，即每個(gè)成功異地轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的流動(dòng)人口，每月將有178.4元作為沉淀成本留在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌賬戶，年度個(gè)人轉(zhuǎn)移的沉淀成本為2140.8元。寧波市鄞州區(qū)2014年成功轉(zhuǎn)出人口5075人，共計(jì)沉淀成本108.65萬元，即這部分流動(dòng)人口為鄞州區(qū)社保基金貢獻(xiàn)了108.65萬元。此統(tǒng)計(jì)口徑趨于保守，在實(shí)際情況中，沉淀成本金額必然大于108.65萬元。并且在將來，政府也無需為這些轉(zhuǎn)出的5075人支付養(yǎng)老金。因此，僅就當(dāng)年來看，人口流出對(duì)打工地的社?；鹆鳟a(chǎn)生了正影響。

2.2 人口流入對(duì)社?；鹆鞯挠绊?/h3>

勞動(dòng)人口流入會(huì)對(duì)打工地社?；鹆鳟a(chǎn)生可持續(xù)性的積極影響，因其流入的發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的繳費(fèi)基數(shù)，未來回遷時(shí)也會(huì)產(chǎn)生較高的沉淀成本來補(bǔ)貼統(tǒng)籌基金，而臨退休人員的回遷則會(huì)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行制度對(duì)希望遷入發(fā)達(dá)地區(qū)的流動(dòng)人口做了限制，規(guī)定“對(duì)男性年滿50周歲和女性年滿40周歲的，應(yīng)在原參保地繼續(xù)保留基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，在新參保地建立臨時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)賬戶”，退休后只能回遷到戶籍原地。這類政策在保護(hù)當(dāng)?shù)卣?cái)政的同時(shí)，也將那些為鄞州發(fā)展做出貢獻(xiàn)的流動(dòng)人口的養(yǎng)老責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給他們的戶籍地。仍以鄞州區(qū)為例，在制度的嚴(yán)格把控下，鄞州區(qū)2014年度共計(jì)流入人口2532人，以最低標(biāo)準(zhǔn)估算，這部分人將在當(dāng)年為養(yǎng)老統(tǒng)籌基金帶來81.31萬元人民幣收入。

2.3 人口流入、流出的綜合影響

從以上測算可以得出，若不考慮未來轉(zhuǎn)入人口是否會(huì)在鄞州退休、是否需要為其支付養(yǎng)老金，僅2014年度鄞州區(qū)的統(tǒng)籌資金就獲得190萬元人民幣收入，且其中大部分為沉淀成本。由于打工人群的高流動(dòng)性和與戶籍掛鉤的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)壁壘，他們只能年復(fù)一年地參保、轉(zhuǎn)移、退保，而每換一個(gè)地方，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系就轉(zhuǎn)移一次，就會(huì)有一部分資金被充入統(tǒng)籌基金沉淀在當(dāng)?shù)?，而參保者只能全盤接受這些由于制度設(shè)計(jì)不合理而帶來的損失。

流動(dòng)人口為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶來統(tǒng)籌基金收益，是以其戶籍地的未來隱形養(yǎng)老債務(wù)為代價(jià)的，跨省流出人口在退休時(shí)往往選擇遷回原籍養(yǎng)老?？梢?，目前的社保制度并未起到地區(qū)之間再分配的作用，反而使發(fā)達(dá)地區(qū)的社?；馉顩r越來越好，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)越來越貧困。若干年以后，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)巨大的隱形養(yǎng)老債務(wù)顯性化時(shí)，將由誰來為其買單？國家作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的守夜人，最終必然要承擔(dān)起這個(gè)責(zé)任，因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，養(yǎng)老資金受益的發(fā)達(dá)地區(qū)，沒有義務(wù)對(duì)人口流出地未來的養(yǎng)老債務(wù)負(fù)責(zé)。這對(duì)中央財(cái)政又是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

3 現(xiàn)行政策在實(shí)際操作中存在的問題

除上述政策本身存在的一些不合理因素外，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)政策在實(shí)施過程中，也面臨一些操作層面上的困難。

3.1 社保信息平臺(tái)仍不完善

目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的異地轉(zhuǎn)續(xù)流程仍處于手工操作的初級(jí)階段，首先需要在原參保地打印“參保繳費(fèi)憑證”，在新就業(yè)地要進(jìn)行新參保登記，然后將“參保繳費(fèi)憑證”遞交新就業(yè)地，由新就業(yè)地向原參保地發(fā)出“聯(lián)系函”，原參保地接收后向新就業(yè)地寄出“信息表”，新就業(yè)地收到“信息表”后進(jìn)行手工錄入并將參保關(guān)系轉(zhuǎn)入。整個(gè)流程走完大約需要3個(gè)月左右的時(shí)間，其中各種手續(xù)、資料文件以及手工操作顯得繁雜瑣碎，不僅紙質(zhì)檔案需要專門資料室進(jìn)行堆放，同時(shí)也難以避免人工輸入時(shí)的偶爾出錯(cuò)?？梢姡绫＝?jīng)辦IT平臺(tái)還很不理想，基層社保經(jīng)辦人員工作效率和工作質(zhì)量受到極大地挑戰(zhàn)，其根本原因在于中央財(cái)政和地方政府的投入力度不夠大。

3.2 基層社保系統(tǒng)面臨壓力

由于工作強(qiáng)度大、內(nèi)容繁瑣復(fù)雜，再加上基層社保系統(tǒng)的在編人員不足，仍存在許多合同工甚至臨時(shí)工的現(xiàn)象，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)流程對(duì)基層社保經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)水平以及責(zé)任意識(shí)形成巨大挑戰(zhàn)。

4 解決社?；鹆鞑黄胶獾膶?duì)策

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本意是體現(xiàn)社會(huì)的公平、公正。庇谷認(rèn)為，在其他條件不變的情況下，國民收入分配愈均等化，意味著社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的增加；補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，指出政府應(yīng)當(dāng)通過稅收等政策對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償后還有剩余則意味著社會(huì)福利增加；迪金特、勒納等人則認(rèn)為政府通過“福利措施”使低收入的福利有所增加，符合社會(huì)主義要求。

人口流動(dòng)的現(xiàn)象在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段必將長期存在，如何保障他們的權(quán)益，關(guān)系著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)和健康發(fā)展。流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙，來自于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不平衡，然而不解決轉(zhuǎn)移接續(xù)這一難題，又會(huì)加重地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。一方面，中西部貧困地區(qū)在源源不斷地輸送勞動(dòng)力，而未來不得不承擔(dān)這些勞動(dòng)力的養(yǎng)老責(zé)任；另一方面，東部發(fā)達(dá)省份的大多數(shù)勞動(dòng)力，正在為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷創(chuàng)造收入，而政府無需在未來負(fù)擔(dān)他們的養(yǎng)老金。

4.1 提高統(tǒng)籌層次

解決這一問題的關(guān)鍵在于提高養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的標(biāo)志在于，有統(tǒng)一制度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一繳費(fèi)比例以及統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，在全國層面上對(duì)城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分實(shí)行統(tǒng)收、統(tǒng)支。雖然目前我國絕大部分省份宣布已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，然而真正符合省級(jí)統(tǒng)籌各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的寥寥無幾，這種層次低下的統(tǒng)籌形式為人口跨省遷移帶來巨大的阻礙。在各地方財(cái)政“自立門戶”的情況下，既要?jiǎng)澐趾猛诵莸睾屠U費(fèi)地的責(zé)任界限，又要保護(hù)好流動(dòng)人口的合法權(quán)益，既要調(diào)動(dòng)起各地的積極性，又要適度平衡各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，這些無時(shí)無刻不考驗(yàn)著政府的智慧和決心。

要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，戶籍制度改革是關(guān)鍵的一環(huán)。戶籍制度是中國特有的一種管理手段，目前實(shí)行的轉(zhuǎn)續(xù)辦法也不可避免地受到戶籍限制，如“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不在戶籍所在地，且在每個(gè)參保地的累計(jì)繳費(fèi)年限均不滿10年，將其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)回戶籍所在地，在戶籍所在地辦理退休”等。因此，應(yīng)加快推進(jìn)戶籍制度的改革，將社保制度逐步從戶籍的制約中解放出來，真正體現(xiàn)社保的公平正義特性。

4.2 優(yōu)化計(jì)發(fā)辦法

如何在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上將養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行優(yōu)化？歐盟的做法或許可以給我們一些啟示。歐盟有28個(gè)成員國，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平各不相同，且沒有建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這與我國目前統(tǒng)籌層次低下（多為省級(jí)以下統(tǒng)籌）、多呈碎片化管理的狀態(tài)非常相似。

人口在歐盟內(nèi)部成員國之間流動(dòng)時(shí)，其養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)依照“歐共體 140/71號(hào)條例”和“歐共體 574/72號(hào)條例”進(jìn)行，其基本原則為“分段記算、累計(jì)繳費(fèi)年限”。具體而言，是要分別核算工作過的各國應(yīng)支付的養(yǎng)老金，以及各國之間應(yīng)負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金的比例，再由各工作國分別支付，而申請人只需用最終定居國所在地的銀行賬戶來領(lǐng)取養(yǎng)老金。

歐盟這種“分段記錄、累計(jì)年限”的跨國辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)流程，值得我國借鑒。仍以“分段記錄、累計(jì)年限”為原則，保留流動(dòng)人口在各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄，累計(jì)相加年限。養(yǎng)老金的支付形式，可在以退休地在崗職工平均工資為基礎(chǔ)的前提下，結(jié)合參保人工作期間總繳費(fèi)金額的因素。這樣既充分考慮退休地生活水平的差異，又不會(huì)造成參保人過多的轉(zhuǎn)移損失，有利于實(shí)現(xiàn)平衡各地區(qū)差距及保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的目標(biāo)。

4.3 完善信息平臺(tái)

建立一個(gè)統(tǒng)一的社保信息平臺(tái)，是社保制度建設(shè)賴以維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是建設(shè)服務(wù)型政府過程中必須采取的實(shí)際行動(dòng)，中央及地方政府應(yīng)加大研發(fā)力度，推動(dòng)建立統(tǒng)一社保信息平臺(tái)。2015年4月15日，寧波市鄞州區(qū)社保行政服務(wù)中心的跨省轉(zhuǎn)移操作平臺(tái)上線，雖然目前該平臺(tái)還處于試用階段，但其有利于簡化辦事程序、提高辦事效率、節(jié)約辦事成本，這是邁向未來建立全國統(tǒng)一的社保信息平臺(tái)的有力一步，也是對(duì)提升工作效率和服務(wù)質(zhì)量的一次有益嘗試。

4.4 提高服務(wù)效率

制訂一套適合中國國情的社保轉(zhuǎn)續(xù)經(jīng)辦流程的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是建設(shè)服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義。要通過招錄正式在編公務(wù)員來逐步替換合同工與臨時(shí)工，強(qiáng)化工作人員的責(zé)任意識(shí)；在行政服務(wù)中心入口要設(shè)置專業(yè)引導(dǎo)人員，并定期對(duì)其培訓(xùn)相關(guān)業(yè)務(wù)，減少因?yàn)榕佩e(cuò)隊(duì)、拿錯(cuò)號(hào)造成的時(shí)間損失；對(duì)窗口新人要在堅(jiān)持崗前培訓(xùn)的前提下，在實(shí)際上崗后落實(shí)“一帶一、師傅帶徒弟”模式，幫助新人盡快適應(yīng)工作；對(duì)窗口其他人員也要加強(qiáng)專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升其專業(yè)技能與服務(wù)效率，具體形式可參考舉辦專業(yè)競賽、專業(yè)知識(shí)講座等。

［1］ 段成榮，孫玉晶.我國流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)口徑的歷史變動(dòng)［J］.人口研究，2006（4）.

［2］ ［英］庇谷.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：華夏出版社，2007.

［3］ 蔡建明，王國霞，楊振山.我國人口遷移及空間格局演變［J］.人口研究，2007（5）.