韓建霞

[摘 ?要]隨著城鎮(zhèn)一體化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村基層組織人員越來(lái)越多地參與到政府征地拆遷、撤村轉(zhuǎn)制和失地參保等行政管理活動(dòng)中，職務(wù)犯罪現(xiàn)象增多。本文通過(guò)對(duì)上海市閔行區(qū)檢察院查處此類(lèi)案件情況進(jìn)行實(shí)證分析，總結(jié)出主體特征、犯罪高發(fā)領(lǐng)域，以及司法實(shí)踐中存在分歧問(wèn)題及分析，并提出從加強(qiáng)預(yù)防創(chuàng)新、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、加大懲治力度三個(gè)方面加強(qiáng)懲防機(jī)制建設(shè)的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基層組織;村官;職務(wù)犯罪;懲防機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)] ?D264 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ?[文章編號(hào)] ?1009-928X（2015）03-0039-03

反腐敗既要“打老虎”，又要“拍蒼蠅”。貪腐“老虎”以權(quán)謀私，貪污受賄雖然“為禍甚烈”，但“居廟堂之高”的畢竟少之又少，而“處江湖之遠(yuǎn)”的農(nóng)村基層干部，卻與群眾有著最直接、最密切的聯(lián)系，一旦他們從“群眾的主心骨”、“致富的領(lǐng)頭人”腐化墮落成“蒼蠅”，就難免導(dǎo)致“民怨沸騰”，破壞黨在人民群眾中的形象，影響干群關(guān)系。因此，本文選取了上海市閔行區(qū)檢察院2009年至2013年間立案查處的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件為實(shí)證分析樣本，客觀分析主體特征、犯罪高發(fā)領(lǐng)域，以及存在問(wèn)題的原因和懲防措施等，以期為推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)建言獻(xiàn)策。

一、2009-2013年閔行區(qū)農(nóng)村基層組織人員貪腐犯罪案件的實(shí)證分析

五年間，閔行區(qū)檢察院直接立案?jìng)刹檗r(nóng)村基層組織人員貪腐犯罪案件15件22人，占同期職務(wù)犯罪立案的10%以上;查處案件全部屬大案，涉案總金額達(dá)人民幣7000多萬(wàn)元，其中案值在50萬(wàn)元以上的9件，案值在1000萬(wàn)元以上的3件，個(gè)人受賄金額在100萬(wàn)元以上的7人。

（一）涉嫌貪腐犯罪的農(nóng)村基層組織人員身份特征分析。根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于案件管理數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的規(guī)定，“農(nóng)村基層組織人員既包括依法從事公務(wù)的村干部，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府和工商所、稅務(wù)所、土地所、財(cái)政所的工作人員。”在閔行區(qū)檢察院立案查處的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中，村級(jí)組織成員14人，鎮(zhèn)黨委及職能部門(mén)工作人員5人，區(qū)屬職能部門(mén)工作人員3人。黨員比例較高，共有18人，占81.8%。村官貪腐犯罪占有較大比例，達(dá)到了14人，占63%，且“群蛀”現(xiàn)象突出，相對(duì)集中在建房審批、拆遷補(bǔ)償、村務(wù)管理等領(lǐng)域，涉案村委會(huì)主要分布在鄰近中心城區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的街鎮(zhèn)。

（二）農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪情況分析。在2009—2013年間閔行區(qū)檢察院立案?jìng)刹榈?2名農(nóng)村基層組織人員中，初查立案的案由分別為：涉嫌受賄罪14人、涉嫌貪污罪5人、涉嫌挪用公款罪1人，兼犯受賄罪、貪污罪和挪用公款罪的1人，貪污和受賄犯罪占全部農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的86.4%;涉嫌瀆職類(lèi)犯罪3人;收受賄賂、挪用資金用于賭博等違法活動(dòng)而受到行政處罰的貪腐人員3人。前述人員被提起公訴22人，經(jīng)審查變更犯罪事實(shí)和罪名認(rèn)定提起公訴的2人;二審法院改變一審判決的1人。

（三）涉“土”涉“房”領(lǐng)域農(nóng)村基層組織人員貪腐犯罪突出。在閔行區(qū)檢察院立案?jìng)刹榈?2名農(nóng)村基層組織人員中，近80%的犯罪嫌疑人因土地轉(zhuǎn)讓、征地拆遷、建房拆違而涉案。小到農(nóng)民宅基地，申領(lǐng)動(dòng)遷補(bǔ)償款，大到評(píng)估轉(zhuǎn)讓集體土地，土地成了極個(gè)別“村官”坐地?cái)控?cái)?shù)墓ぞ摺６诮?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，有極少數(shù)基層組織人員利用掌握的中央和各級(jí)政府支農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，截留、侵吞補(bǔ)助款，侵害了失地農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定。

（四）窩串案現(xiàn)象明顯，“一把手”犯罪突出。個(gè)別農(nóng)村基層自治組織成員貪污賄賂犯罪形式由過(guò)去的單人作案向多人作案、團(tuán)伙作案方式轉(zhuǎn)變。比如，兩名吳姓村黨支部書(shū)記職務(wù)犯罪案件（以下分別以吳A和吳B表示），吳A、吳B自青年時(shí)期即被村民們推舉為基層組織負(fù)責(zé)人，被上級(jí)機(jī)關(guān)視作農(nóng)村“致富的帶頭人”委以重任。撤村建制后兩人一躍成為村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的總經(jīng)理或董事長(zhǎng)，全面負(fù)責(zé)村黨務(wù)及經(jīng)濟(jì)工作，全面管理村集體資產(chǎn)和下屬企業(yè)，在某些因素作用下走向犯罪。

（五） 社會(huì)影響惡劣，集體上訪突出。五年間，閔行區(qū)檢察院共受理涉及農(nóng)村基層組織人員信訪線索169件，其中，首次信訪62件，重復(fù)信訪107件，轉(zhuǎn)本院自偵部門(mén)106件。村民直接向檢察機(jī)關(guān)署名舉報(bào)的占到50%以上，通過(guò)來(lái)人來(lái)訪和實(shí)名舉報(bào)方式反映問(wèn)題的占有相當(dāng)比例，因舉報(bào)反映農(nóng)村基層組織人員貪腐問(wèn)題甚至引發(fā)重復(fù)越級(jí)集訪26件。比如，村民為反映吳A等人經(jīng)濟(jì)問(wèn)題前后集訪170余次，歷時(shí)11年。

二、查處村官職務(wù)犯罪案件中存在的問(wèn)題及分析

（一）村官法律意義上的認(rèn)識(shí)分歧。村官，指任職在農(nóng)村基層自治組織的工作人員，經(jīng)村民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)村級(jí)公共事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理。習(xí)慣上，人們一般把村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)組成人員，稱作村官。[1]村官是否構(gòu)成刑法上的“國(guó)家工作人員”和“準(zhǔn)國(guó)家工作人員”存在分歧。對(duì)農(nóng)村基層組織人員是否具有準(zhǔn)國(guó)家工作人員身份或者履行公務(wù)的認(rèn)識(shí)分歧是檢察院與法院，以及不同法院之間審查、裁判存有差異的主要原因。如，在吳B受賄的案例中，檢察機(jī)關(guān)指控并經(jīng)法院一審判處吳B犯受賄罪案，二審法院以其構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄案改判。改判的原因就在于對(duì)吳B身份的重新認(rèn)定，他雖系受鄉(xiāng)政府委派擔(dān)任莘吳公司總經(jīng)理，但其本身不具有國(guó)家工作人員身份，且莘吳公司系集體所有制企業(yè)，并無(wú)國(guó)資成分，因此吳在該公司從事管理工作不屬于從事公務(wù)，不具有國(guó)家工作人員主體身份。吳B的行為構(gòu)成非國(guó)家工作人員受賄罪。

（二）村官職務(wù)犯罪的相關(guān)立法。當(dāng)前在規(guī)范農(nóng)村基層組織人員的行為上，依據(jù)的主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《村民委員會(huì)組織法》。而《村民委員會(huì)組織法》主要是圍繞村民委員會(huì)的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的，并不能成為基層民主自治的全部?jī)?nèi)容，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部?jī)?nèi)容，結(jié)果只能是事倍功半。[2]同時(shí)，依據(jù)該組織法的規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織即村黨支部，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)。問(wèn)題是，在一些村（居）民委員會(huì)，黨支部書(shū)記與村民委員會(huì)主任甚至村辦企業(yè)負(fù)責(zé)人，全由一人擔(dān)任，村民監(jiān)督徒有形式，一般情況下的村官難以構(gòu)成貪腐犯罪的主體。因此，必須進(jìn)一步完善《村民委員會(huì)組織法》，健全刑事法律體系，發(fā)揮其在懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪中的作用。

（三）村官職務(wù)犯罪主體地位的界定。村基層自治組織人員主要分為三類(lèi)：村黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)委員和村辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員。對(duì)于村黨支部的職權(quán)，據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，其既有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又有經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)。有學(xué)者提出，村黨支部成員可以成立職務(wù)犯罪，理由是村黨支部發(fā)揮的作用與村委會(huì)是等同的，因?yàn)樵凇度珖?guó)人大常委會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）中已經(jīng)明確“村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于‘其他依照法律從事公務(wù)的人員”。因此，既然村民委員會(huì)成員可以成為職務(wù)犯罪主體，作為其領(lǐng)導(dǎo)主體——村黨支部的成員，在有交叉任職、參與相關(guān)行政管理工作的情形下，也符合職務(wù)犯罪主體的一般規(guī)定。至于村辦公司經(jīng)營(yíng)管理人員能否成為職務(wù)犯罪的主體，學(xué)界和實(shí)務(wù)界一般持反對(duì)意見(jiàn)，但是假如其參與共同犯罪，利用共犯的職務(wù)便利，有違反職務(wù)廉潔性的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)追究其職務(wù)犯罪責(zé)任。筆者認(rèn)為，盡管農(nóng)村基層自治組織人員不是真正意義上的“官”，但他們擁有廣泛的公共權(quán)力，尤其在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、撤村轉(zhuǎn)制和失地參保等具體工作中代表基層黨委、政府行使一定的行政管理職權(quán)，當(dāng)然符合職務(wù)犯罪構(gòu)成要件。但是，當(dāng)村官作為村自治組織人員行使自我管理職責(zé)時(shí)，則不具備職務(wù)犯罪的主體身份。

（四）村官職務(wù)犯罪管轄問(wèn)題探討。由于村官主體身份的多樣性、履責(zé)行為的復(fù)雜性，常常帶來(lái)司法實(shí)踐中的管轄爭(zhēng)議。因此，在現(xiàn)行法律框架下，應(yīng)從三個(gè)方面對(duì)村官職務(wù)犯罪管轄問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定：一是判定主體范圍。立足我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，村民委員會(huì)自治組織、村級(jí)黨組織、村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，其成員系當(dāng)然的農(nóng)村基層組織人員。二是審定公務(wù)行為。除《解釋》規(guī)定的七方面事務(wù)外，當(dāng)村官受到上一級(jí)黨委、政府委派從事其他公務(wù)時(shí)應(yīng)以國(guó)家工作人員論。三是厘清行政公務(wù)、自治事務(wù)與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。村委會(huì)和村級(jí)黨組織人員的職務(wù)行為具有雙重性，既有協(xié)助國(guó)家行政管理的公務(wù)，又有村基層組織的自治事務(wù)，而村集體經(jīng)濟(jì)合作組織成員與村黨支部、村民委員會(huì)成員身份上的重疊，導(dǎo)致日常工作中公務(wù)、事務(wù)與經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)疊床架屋。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實(shí)和證據(jù)，將三種組織——黨支部、村民委、合作社與三種職務(wù)——公務(wù)、事務(wù)、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，進(jìn)行排列組合，確定當(dāng)事人的行為性質(zhì)，以判斷檢察機(jī)關(guān)是否有管轄權(quán)，是否以涉嫌職務(wù)犯罪追究其刑事責(zé)任。

三、預(yù)防和懲治農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪工作機(jī)制的對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)預(yù)防創(chuàng)新。面對(duì)“干的多、學(xué)的少，委托多、監(jiān)督少”的基層自治組織人員管理現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)加大反腐倡廉教育力度，通過(guò)系統(tǒng)預(yù)防，扎好“籬笆墻”。一是加強(qiáng)法制宣傳教育。按照屬地化管理的原則，逐級(jí)落實(shí)區(qū)、街（鎮(zhèn)）紀(jì)委和村黨支部對(duì)基層自治組織人員的教育責(zé)任，把好村官換屆選舉關(guān)，開(kāi)展經(jīng)常性的談心交心工作，引導(dǎo)村官堅(jiān)定廉政意愿;制定反腐倡廉教育年度計(jì)劃，采取廣泛教育與專題教育相結(jié)合，理論教育與以案釋法教育相結(jié)合的方式，開(kāi)展經(jīng)常性的崗位廉政教育。二是強(qiáng)化項(xiàng)目化預(yù)防。堅(jiān)持專門(mén)機(jī)關(guān)與群眾路線相結(jié)合，實(shí)行重點(diǎn)項(xiàng)目職務(wù)犯罪預(yù)防工作全覆蓋，在動(dòng)遷安置補(bǔ)償、撤村資產(chǎn)處置、惠農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放等重點(diǎn)工作項(xiàng)目立項(xiàng)之初，簽訂廉政責(zé)任狀，加強(qiáng)執(zhí)行情況的檢查;開(kāi)展送法下鄉(xiāng)活動(dòng)，在村民小區(qū)開(kāi)展信訪接訪活動(dòng)，努力防范和降低“村官”非法獲利機(jī)會(huì)。三是深化廉政文化建設(shè)。編制《農(nóng)村基層自治組織廉潔規(guī)定圖解》，用圖文并茂的形式分類(lèi)講解村級(jí)選舉、協(xié)助公務(wù)、自治事務(wù)等方面的制度規(guī)定，增強(qiáng)學(xué)習(xí)、監(jiān)督的積極性;編排地方劇目，演繹警示案例，在農(nóng)村集市、村民小區(qū)滾動(dòng)播放，增強(qiáng)抵御職務(wù)犯罪的自覺(jué)性。

（二）強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督?？疾旃沤裰型馊祟?lèi)社會(huì)反腐敗的成敗得失，可以得出制度更重要的結(jié)論。[3]作為基層自治組織，缺乏的并非制度，但是，如果制度設(shè)計(jì)先天不足、執(zhí)行上人為干擾，那也就等于形同虛設(shè)。比如，針對(duì)撤村期間職務(wù)犯罪突出的情況，上一級(jí)政府部門(mén)固然有專門(mén)撤村改制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但是監(jiān)督僅表現(xiàn)在對(duì)撤村的進(jìn)度、方案的指導(dǎo)上，監(jiān)督事項(xiàng)也僅包括資產(chǎn)的評(píng)估、確認(rèn)、量化等一些原則性的事務(wù)，村級(jí)資產(chǎn)的管理、分配仍舊由村負(fù)責(zé)。同級(jí)監(jiān)督由村民小組承擔(dān)，但是小組卻由村民委員會(huì)聘任，很難有所作為。針對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督體制存在的弊病，建議應(yīng)當(dāng)：一是強(qiáng)化職能監(jiān)督。修改完善《村民委員會(huì)組織法》，剝離村民委員會(huì)財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，使村民委員會(huì)成為真正的社會(huì)自治機(jī)構(gòu) [4];積極探索完善會(huì)計(jì)委派制、村官任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制，全面推行“4+1”村級(jí)管理臺(tái)賬，即社會(huì)事業(yè)臺(tái)賬、土地資源臺(tái)賬、集體資產(chǎn)臺(tái)賬、綜合治理臺(tái)賬和黨建臺(tái)賬，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金往來(lái)票據(jù)真實(shí)性、規(guī)范化的審查監(jiān)督。二是拓展村務(wù)公開(kāi)途徑。借助信息化技術(shù)，開(kāi)設(shè)村民論壇，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制，避免出現(xiàn)暗箱操作、利益輸送的可能;引入媒體和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)化、細(xì)化村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容和方式，吸引有知識(shí)、懂法律的年輕人、專業(yè)人士監(jiān)督基層組織事務(wù)，遏制腐敗苗頭性問(wèn)題。三是建立村官財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。權(quán)力腐敗并不是獨(dú)立于生活腐敗之外的，而是與生活腐敗相互交織、相互影響，私欲膨脹導(dǎo)致權(quán)力濫用。一般情況下，財(cái)產(chǎn)多寡、生活奢華程度代表了村官的清廉指數(shù)，建立村官任職期間的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，加強(qiáng)其高消費(fèi)、出入境和出資辦企業(yè)情況的登記備案工作，構(gòu)建起“小村官大監(jiān)管”體系。

（三）加大懲治力度。針對(duì)村官職務(wù)犯罪主體難分、罪名難定、證據(jù)難取的問(wèn)題，建議應(yīng)當(dāng)：一是健全公檢聯(lián)席會(huì)議制度。定期召開(kāi)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪專題會(huì)議，通報(bào)涉農(nóng)信訪、職務(wù)犯罪偵查等工作情況，積極開(kāi)展個(gè)案信息的分析研判，密切關(guān)注涉嫌職務(wù)犯罪線索和相關(guān)證據(jù)材料移送等工作;對(duì)交叉管轄的案件研究可行性解決方案，加強(qiáng)辦案協(xié)作配合。二是探索基層自治組織人員職務(wù)犯罪偵查一體化。在司法管轄與行政管轄相分離的司法改革精神指導(dǎo)下，省一級(jí)的公安、檢察院之間可以通過(guò)會(huì)簽會(huì)議紀(jì)要的方式，就農(nóng)村基層組織人員的偵查管轄、級(jí)別管轄和立案標(biāo)準(zhǔn)等作出原則性規(guī)定;對(duì)在偵查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)基層自治組織成員涉嫌職務(wù)犯罪的事實(shí)，難以分清主次罪或?qū)θ绾味ㄐ源嬗挟愖h、處于管轄邊緣可能引發(fā)管轄爭(zhēng)議的，統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)管轄。這樣，既可避免因群眾狀告無(wú)門(mén)滋生社會(huì)不穩(wěn)定因素，又符合當(dāng)前我國(guó)依法平等保護(hù)多種所有制經(jīng)濟(jì)的治國(guó)方略，形成工作合力，深入推進(jìn)新形勢(shì)下的反腐敗工作。

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作者系上海市閔行區(qū)人民檢察院研究室主任

責(zé)任編輯：劉 ?捷