南方周末記者 馮禹丁 張玥 南方周末實習生 歐陽柳依 顧開貴 發(fā)自北京、廣州

債務(wù)金額多報一點還是少報一點，政府負責兜底的比重調(diào)高一點還是調(diào)低一點，對于地方官來說，這關(guān)系到的是當?shù)亟?jīng)濟下一步的發(fā)展騰挪空間，尤其是在經(jīng)濟換擋降速、財政收入也連續(xù)放緩的“新常態(tài)”的當下。

“中央對地方政府債務(wù)的管理，能不能多給點出路？”2015年3月8日上午，十二屆全國人大的一個小組會議上，南方周末記者見到一位來自中部地區(qū)的市長就地方債問題向財政部一位副部長進言。

這位市長說，目前中央對地方債管理很嚴，首先是控制總體規(guī)模，其次還債之前要拿出預算，再次要化解存量債務(wù)。但目前地方政府面臨兩大“要命的”問題，一是存量債務(wù)怎么辦，“地方政府的預算盤子中央是知道的，盡管給了這個口子，現(xiàn)實性有多大呢？能夠化解嗎？何年何時？”二是一部分在建的工程資金鏈如何不中斷，“（某重點項目）我已經(jīng)花1個億，5個多億要繼續(xù)花，但既不允許搞政府融資平臺，又不能按企業(yè)貸款的辦法作為政府投資，到底怎么辦？你們說發(fā)地方債券，但是只能到省一級人民政府，那么市縣這一級的在建項目怎么辦？”

“我感到這個出路給得不寬，很窄，有時候可能有點走不下去?！彼f。

面對地方官員的直言，之前也做過地方官的這位財政部副部長回答說，“你說的都是對的。實際上剛才你提到后面這兩個問題，都已經(jīng)有辦法。在建項目銀行會繼續(xù)放貸，存量債務(wù)我們允許發(fā)新債替換舊債，規(guī)模還可以。”

雖然他并未就此具體說明，但據(jù)經(jīng)濟觀察網(wǎng)3月6日報道，財政部已經(jīng)批復了3萬億的存量債務(wù)置換，其中1萬億的額度已經(jīng)批復到各省財政廳。這一消息在資本市場上廣為流傳，但財政部尚未對此做出回應(yīng)。市場分析認為，若能把原來融資平臺期限短、利率高的債務(wù)置換成低成本、期限長的債務(wù)，可以降低地方債的期限錯配風險。

這樣的對話，在兩會期間并非孤例。敏感的地方債問題，在今年兩會上被數(shù)位地方代表提及，財政部長樓繼偉在新聞發(fā)布會上也首先被問及此事，大背景正是中央正在進行著一場地方債摸底。

多報還是少報，是一個問題

對這次財政部摸底地方債的目標——將地方債“納入預算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。

2014年10月23日，財政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》的通知，要求各省直轄市自治區(qū)財政廳（局），按三類統(tǒng)計口徑分類填報2013年6月30日至2014年12月31日的新增債務(wù)，以及之前的舊債務(wù)在這一時間段的增減變化，并于2015年1月5日前上報給財政部。三類統(tǒng)計口徑分別是地方政府負有償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)。

這一紙通知讓全國的地方政府官員們陷入了糾結(jié)權(quán)衡之中。

對這次財政部摸底地方債的目標——將地方債“納入預算管理”的不同解讀，決定了地方政府的不同選擇。一種解讀認為，地方債納入預算管理后，中央會適當考慮各地的債務(wù)情況，給予其相應(yīng)的發(fā)債額度，或者多給債務(wù)負擔重的地區(qū)一些轉(zhuǎn)移支付，以避免債務(wù)違約。

這種解讀無疑會激勵地方政府多報債務(wù)數(shù)字，類似的情形發(fā)生在1998年中國人民銀行處置商業(yè)銀行不良資產(chǎn)時，商業(yè)銀行的不良貸款率一年內(nèi)從33%飆升到41%。

另一種解讀認為，此次摸底是中央為了讓缺乏管控、一團亂麻的地方債變得公開透明和可控，要將地方政府自行發(fā)債配額和政府信用掛鉤。政府信用與債務(wù)率密切相關(guān)，如果未償債務(wù)規(guī)模過大，地方政府發(fā)債配額將被降低，相關(guān)人員還將承擔責任。2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》中也提出，把政府性債務(wù)作為一個硬指標納入政績考核，政府主要負責人要作為第一責任人。

“我的觀察，中央沒有要替地方埋單的意思，不僅沒有，而且是要地方政府自己講清楚債務(wù)自己扛的意思?！焙ＭㄗC券高級策略分析師陳瑞明對南方周末記者說。

1月5日大限之后，財政部一直沒有公布地方上報債務(wù)的匯總數(shù)據(jù)。但從媒體的報道和財政部隨后的一紙通知來看，地方政府的選擇應(yīng)該是多報了債務(wù)。

新華社旗下《經(jīng)濟參考報》1月5日的一則報道稱，其從多省財政部門和城投公司人士處獲悉，地方在上報數(shù)據(jù)時傾向于做大現(xiàn)有債務(wù)的盤子，致使從上報的結(jié)果看，近期政府債務(wù)激增。

而在1月29日，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)初步清理甄別結(jié)果自查工作的通知》，指出此次地方債清理甄別工作中，一些地方存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯報、虛報等問題，要求各地進一步核實，“重點核查是否存在將不應(yīng)由政府償還的企事業(yè)單位債務(wù)調(diào)為政府債務(wù)、將以后年度擬舉借的債務(wù)列為存量債務(wù)、多報合同金額、重復統(tǒng)計等情況”，自查結(jié)束后于2015年3月8日前將存量債務(wù)清理甄別結(jié)果上報財政部。

3月7日的政協(xié)會議上，全國政協(xié)委員、國家審計署原副審計長董大勝在發(fā)言中說，“一些地方政府傾向于多報地方存量債務(wù)，使這些地區(qū)的地方政府債務(wù)增速較快。債務(wù)增速數(shù)據(jù)飆升的背后，不排除地方政府把一些本不該納入地方政府債務(wù)的債務(wù)也納入到這個范圍內(nèi)，這是個值得注意的傾向。”

更直接的佐證是，3月6日的兩會新聞發(fā)布會上，財政部長樓繼偉在回答關(guān)于地方政府抓住最后機會多報債務(wù)，地方債規(guī)模是不是出現(xiàn)了一個“激增”的提問時，并未否認這一說法?！拔矣X得你好像是做過財政工作的，特別理解各個地方的心理?！彼f，“你的心理摸得很準，但是審計的時候各地是不是盡量搞得少點，這次甄別工作布置后，他們是不是就多報一點？”

樓所說的審計數(shù)額是指上一次審計署對截至2013年6月份全國政府債務(wù)的審計結(jié)果，總額17.9萬億的地方債盤子中，地方政府負有直接償還責任的債務(wù)10.9萬億，負有擔保責任的債務(wù)2.7億，可能承擔一定救助責任的4.3億，分別占比61%、15%和24%。

更早的2011年，審計署首次對地方政府性債務(wù)進行審計，結(jié)果是截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。

某沿海發(fā)達省財政廳人士告訴南方周末記者，該省綜合各方面因素的上報數(shù)據(jù)比真實的債務(wù)還要“略微少一點”，而且他認為80%以上的省市都會少報一點。但即便如此，各省匯總數(shù)據(jù)還是大大高于之前的審計數(shù)據(jù)。

債務(wù)結(jié)構(gòu)里的玄機

“金融機構(gòu)希望借助這次甄別把它的貸款都列為地方政府直接償還債務(wù)，通過各種渠道向政府和部門反映，甚至跟地方政府游說?！?/p>

截至目前，財政部和全國絕大多數(shù)省份都沒有公布本次地方債上報的數(shù)據(jù)，但有一個省例外。

2月9日，海南省在其2014年預算執(zhí)行報告中披露了海南省政府性債務(wù)余額情況：截至2014年末，海南省政府性債務(wù)余額1719.0億元，比2013年6月底審計的債務(wù)余額增加了21.84%，其中政府負有償還責任的債務(wù)1448.9億元，占84.3%；政府負有擔保責任的債務(wù)120.4億元，占7.0%；政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)149.7億元，占8.7%。

相比上次審計署數(shù)據(jù)，海南披露的債務(wù)數(shù)據(jù)有兩個顯著變化，一是債務(wù)總量在一年半之內(nèi)增加了21.84%，快于2014年海南GDP的增長率8.5%；二是政府負有償還責任的債務(wù)占比從74.5%上升到84.3%，而政府負有擔保責任的債務(wù)從15.96%下降到7.0%，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)占比從9.57%下降到8.7%。

也就是說，應(yīng)由海南各級政府來償還的債務(wù)比例顯著上升，但舉債主體不是政府部門但政府負有擔保責任或一定救助責任的債務(wù)占比則顯著下降——這部分債務(wù)包括城投債、融資平臺債務(wù)等。

長安信托常務(wù)副總裁陳英2月初在中國財富管理50人論壇上表示，截至去年底，地方債歸類已與上述審計署數(shù)據(jù)發(fā)生很大變化，“據(jù)了解在2014年未公布的數(shù)據(jù)中，第一類政府要承擔的占90%，第二類政府部分承擔的占6%，第三類政府有救助責任的大概占到3%到4%?！?/p>

地方政府調(diào)整上報債務(wù)結(jié)構(gòu)，是由于財政部規(guī)定，直接政府債務(wù)可以用政府預算收入償還或者轉(zhuǎn)換成地方政府債券，一些地方政府融資平臺發(fā)行的債券則將轉(zhuǎn)變成正常的公司債?！罢哂幸欢ň戎熑蔚膫鶆?wù)，如果按現(xiàn)在細則，很可能政府不管了?！币晃恢胁渴》莸某峭度耸扛嬖V《經(jīng)濟參考報》。

據(jù)《華爾街日報》報道，當前信托公司、銀行、證券公司和其他金融機構(gòu)忙著為獲批的地方政府融資平臺擴大信貸額度，前提是政府承諾將這類信貸歸入政府直接債務(wù)中。

而之前，地方政府為了卸責，則傾向于向?qū)徲嬍鹕賵笾苯觽鶆?wù)，將這類債務(wù)上報為或有債務(wù)。

“金融機構(gòu)希望借助這次甄別把它的貸款都列為地方政府直接償還債務(wù)，通過各種渠道向政府和部門反映，甚至跟地方政府游說說中央會豁免地方債務(wù)、債務(wù)越多今后中央核定的發(fā)債規(guī)模會越大等等，嚴重干擾了債務(wù)甄別工作?！蔽鞑磕呈∝斦d預算處人士告訴南方周末記者，“下級政府也在猜測上報債務(wù)大小對今后的影響，怕政策會變化，怕影響當?shù)乩??！?/p>

摸不清楚的地方債

當?shù)卣氚训罔F公司定為政府性債務(wù)是有辦法的，把它定為非政府性債務(wù)，也可以找出無數(shù)條理由。

地方與中央此種博弈的根源在于，過去地方政府無法自行發(fā)債，只好通過融資平臺、城投公司等企業(yè)負債渠道，融了大量資金用于政府開支和公益性項目，在技術(shù)上這部分負債實際上很難甄別是否為政府債務(wù)。

“中國的地方政府債務(wù)最復雜，最難統(tǒng)計清楚，原因在于中國政府擁有龐大的國有企業(yè)部門?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學教授鄭春榮對南方周末記者舉例說，北京的地鐵在票價“2元”時代長期政策性虧損，可以算作地方政府債務(wù)。而香港地鐵收費高，港鐵公司還能盈利?，F(xiàn)在假如某市要修一條地鐵，那么地鐵公司債務(wù)算不算政府性債務(wù)，要看其投資回報能否償債。

“但這個問題實在不好回答，因為投資預期回報受許多因素影響。當?shù)卣氚训罔F公司定為政府性債務(wù)是有辦法的，把它定為非政府性債務(wù)也可以找出無數(shù)條理由。”鄭春榮說，“地方國有企業(yè)可能是政策型企業(yè)和市場經(jīng)營企業(yè)兩者的混合體，這樣區(qū)分地方政府性債務(wù)和企業(yè)市場化債務(wù)，就較為困難了，因此有操弄的空間?！?/p>

事實上，大多數(shù)地方政府及下屬部門控制的城投公司等融資平臺都存在身份模糊、債務(wù)難以甄別的問題。據(jù)《經(jīng)濟參考報》報道，多地城投公司上報兩套債務(wù)數(shù)據(jù)，這兩套數(shù)據(jù)最大相差30%。

目前財政部正在對地方上報的債務(wù)進行逐筆審核，但市場人士并不看好結(jié)果?！坝行?shù)據(jù)本身就是模棱兩可的，如平臺公司投向非城市建設(shè)項目和公共設(shè)施項目的資金，算政府債務(wù)還是其他債務(wù)？”

江蘇省鎮(zhèn)江市國資委副主任譚浩俊則對南方周末記者說，“并不是說甄別辦法本身存在什么問題，而是地方可能不會按照要求上報，上報的數(shù)據(jù)本身有問題，甄別得再認真也不可能是一個非常準確的數(shù)據(jù)?！?/p>

陳瑞明曾在2014年對地方債做過專門的草根調(diào)查和研究，他也深感地方債難以調(diào)查清楚，“很多是或有負債，比如當?shù)厝舜笈鷾实恼畬檬聵I(yè)企業(yè)的債務(wù)擔保，但這些企業(yè)本身有現(xiàn)金流，到底需要地方政府兜底的債務(wù)有多少，就看你概念上怎么界定了，有很多的操作空間?！彼J為，地方債規(guī)模成謎，根源在于缺乏關(guān)翔實可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，“現(xiàn)在的數(shù)據(jù)都是層層上報來的，只有等將來政府有了資產(chǎn)負債表，這個問題才會比較清晰”。