立法法小修，有無大變化

施行近15年的立法法首次部分修訂，“放”與“收”并行：下放地方立法權(quán)，激活地方積極性；上收原屬于全國(guó)人大的稅收立法權(quán)，對(duì)部門立法和地方立法均作出了更明確的限定。

這部“管法的法”能否管好法，關(guān)鍵在于人大對(duì)立法的實(shí)際主導(dǎo)權(quán)，尤其是備案審查、公民參與等制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行鋵?shí)。此外，司法審查或不可缺。

南方周末記者 任重遠(yuǎn) 發(fā)自北京

在立法法修正案草案提交大會(huì)審議的最后關(guān)頭，因?yàn)榇朕o的修改，“稅收法定原則”這么個(gè)專業(yè)的詞，突然走紅。

2014年12月全國(guó)人大常委會(huì)的二審稿是這么表述的，“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。

2015年3月8日，全國(guó)人大代表們拿到的上會(huì)版本變成了，“稅種的開征、停征，和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律。

這引發(fā)了人大代表、政協(xié)委員、學(xué)者和輿論的爭(zhēng)議，他們呼吁回到原來的表述。

因此略受冷落的是地方立法權(quán)條款——這次修法以后，全國(guó)284個(gè)設(shè)區(qū)的市都將擁有制定法規(guī)的權(quán)力，在法律效力上，甚至高過國(guó)務(wù)院各部委制定的部門規(guī)章。在很多專家看來，這一條的實(shí)際影響可能更大。

“這只是 發(fā)言人的回應(yīng)”

3月9日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜出來回應(yīng)：稅種包括納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)和稅率這些基本要素，如果需要國(guó)務(wù)院和地方根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，一定會(huì)在稅法當(dāng)中做出明確的授權(quán)。

“這只是個(gè)發(fā)言人的回應(yīng)，不算數(shù)的，必須在立法上回到原來的表述?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文認(rèn)為，稅收法定必須做到基本要素法定、明確和程序合法，抽象的稅種不能涵蓋上述基本要素。

趙冬苓、許為剛、袁江華、陳澤民等全國(guó)人大代表在會(huì)議討論和接受媒體采訪時(shí)也紛紛表達(dá)擔(dān)心：新的表述很籠統(tǒng)，留下任意解釋的空間——政府任意調(diào)整稅率的行為還可能發(fā)生。

目前，中國(guó)共有18種稅，除個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅由全國(guó)人大立法征收外，其余15種，包括增值稅、房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅和土地增值稅等，都通過國(guó)務(wù)院的暫行條例征收。

其歷史背景是，改革開放之初，為了重建計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期幾乎被完全取消的稅制，1984和1985年，全國(guó)人大先后兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院“在體制改革期間”可以制定稅收條例。

然而30年過去了，這一特殊時(shí)期的授權(quán)一直沒有收回。像增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等都是依據(jù)1993年通過的暫行條例開征，暫行了20年還在暫行。

“很多稅依據(jù)的暫行條例在推出前沒經(jīng)過聽證，一個(gè)通知發(fā)出去就開征了。去年國(guó)家稅收已經(jīng)突破10萬億，當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)該把收稅權(quán)收回到人大?！比珖?guó)人大代表趙冬苓說。

2013年和2014年，趙冬苓連續(xù)兩年提出相關(guān)議案。這位影視劇編劇對(duì)征稅深有感觸，源于2013年的“國(guó)五條”，對(duì)轉(zhuǎn)讓非五年內(nèi)唯一住房的收入征收20%的所得稅，一些夫妻為了避稅選擇假離婚?！拔耶?dāng)時(shí)就覺得這個(gè)稅應(yīng)該不對(duì)，不然為什么大家那么痛苦呢？”

全國(guó)人大代表、三全集團(tuán)董事長(zhǎng)陳澤民曾列席去年12月人大常委會(huì)第二稿的討論。他提到，很多稅成了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段，比如，隨著國(guó)際油價(jià)的下降，有關(guān)單位連著發(fā)了兩個(gè)通知，稅率漲了兩次，“老百姓反映十分強(qiáng)烈”。

在劉劍文看來，稅收法定必須全面落實(shí)，由人大主導(dǎo)，如果為了靈活，將稅收優(yōu)惠的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)就足夠了。

“過去這些年我們的稅率調(diào)整其實(shí)并不頻繁，全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月開一次會(huì)，完全可以滿足這一要求。在人大的主導(dǎo)下，可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)和專家參與稅收立法權(quán)的行使，專業(yè)能力上也是沒有問題的。”劉劍文說。

地方立法權(quán)怎么用好

如果不是稅收法定問題上的一波三折，立法權(quán)下放本應(yīng)成為這次修法的最大焦點(diǎn)。

提交大會(huì)的修正案，賦予了“設(shè)區(qū)的市”在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。擁有立法權(quán)的市，一下子增加了235個(gè)。

制定地方性法規(guī)的權(quán)力原本僅限于中國(guó)內(nèi)地的31?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、27個(gè)省會(huì)市，4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市，以及由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)“較大的市”的人大及其常委會(huì)行使。最后一次批準(zhǔn)“較大的市”是在1993年，主要集中在北方城市。

二十多年過去，許多南方地級(jí)市無論人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)水平，均已接近甚至超過那18個(gè)“較大的市”。溫州、佛山等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，多年來不厭其煩地申請(qǐng)成為“較大的市”。

“像溫州這樣的城市，加上流動(dòng)人口上千萬，在美國(guó)是一個(gè)州，在歐洲是一個(gè)國(guó)家的規(guī)模。但它卻沒有立法權(quán)，這是不可想象的?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授何海波說。

2011年，溫州發(fā)生局部金融風(fēng)波，2013年11月，《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》出臺(tái)，成為中國(guó)首部規(guī)范民間融資的地方性法規(guī)。

“法不是想立就立的?！痹诮邮苊襟w采訪時(shí)，全國(guó)人大代表、溫州市人大常委會(huì)主任陳笑華說。由于溫州沒有立法權(quán)，這部法規(guī)，是由浙江省人大常委會(huì)制定通過的。

山東省濟(jì)寧市法制辦前主任展鑫告訴南方周末記者，對(duì)于地方城市管理中的一些具體需求，基本上很難通過啟動(dòng)省級(jí)人大的立法程序來滿足，全國(guó)人大就更不必說了。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授朱景文參與了本次立法法修改的意見征求。他說，從世界潮流來看，立法的去中心化和去集中化是趨勢(shì)。尤其像中國(guó)這么大的國(guó)家，想要通過一個(gè)政策把所有地方和各種情況全覆蓋是不可能的。

上位法律規(guī)定得不夠細(xì)，又沒有立法權(quán)，只能大量依賴紅頭文件?！俺雠_(tái)的程序和權(quán)威性都不一樣。你拿給老百姓看，是法律的規(guī)定，還是一份文件，觀感和認(rèn)可度上的差別也是很明顯的。”展鑫說。

當(dāng)問到一些地方的立法規(guī)劃，很多地方法制辦和市人大常委會(huì)的官員們都沒有太多明確的想法。

“我也問了一些人，都說需要，但說不太上來拿來后能怎么用，大部分的態(tài)度是先要過來再說。但我相信這個(gè)權(quán)力一旦給了下去，肯定會(huì)慢慢用起來，也很難收回來的，全世界都是這樣。”何海波說。

展鑫的觀點(diǎn)也與之類似，他說因?yàn)橹皼]有這個(gè)權(quán)力，所以思考得少，不知道哪些工作可以通過立法來更好完成，將來通過慢慢摸索，會(huì)有更清晰的思路。

朱景文坦言，立法權(quán)下放，一開始最大的擔(dān)心是地方保護(hù)主義和立法質(zhì)量不高?！暗浞终{(diào)動(dòng)地方積極性是大勢(shì)所趨。關(guān)鍵是中央怎么把握住法制的統(tǒng)一，法律監(jiān)督方面必須跟上。”

接受南方周末記者采訪的市委書記、市長(zhǎng)，從不能和上位法沖突，不能跟基本國(guó)策有抵觸等方面，表態(tài)會(huì)杜絕立法中的地方保護(hù)主義。

全國(guó)人大代表、福建龍巖市委書記梁建勇理解的地方立法是對(duì)上位法律的補(bǔ)充和細(xì)化?！跋裆鷳B(tài)保護(hù)，哪些地方能發(fā)展，哪些不能發(fā)展，需要立法來確定，水源地養(yǎng)豬也需要立法，哪里是可養(yǎng)、緊養(yǎng)、限養(yǎng)，全國(guó)性的法律不可能規(guī)定這么細(xì)?！?/p>

“應(yīng)該不會(huì)有類似自己生產(chǎn)什么產(chǎn)品就只采購(gòu)本地產(chǎn)品的情況。上面會(huì)給你審查的。這個(gè)不用擔(dān)心。”全國(guó)人大代表、廣東省梅州市市長(zhǎng)譚君鐵說。

法制統(tǒng)一光備案夠嗎？

和立法權(quán)力下放并行的是備案制度。立法法原本就規(guī)定，行政法規(guī)和地方性法規(guī)的制定，不能有違上位法的規(guī)定，并要報(bào)全國(guó)人大備案。此次修法又增加規(guī)定，全國(guó)人大的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，對(duì)備案的規(guī)范性文件有主動(dòng)審查權(quán)。

修正案還特別設(shè)定了過渡期，新獲得立法權(quán)的235個(gè)城市，其所在省份人大常委會(huì)要根據(jù)人口、面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及立法需求、能力等因素，確定具體時(shí)間表，并報(bào)全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)備案。

但在一些專家看來，上述規(guī)定的效果可能有限。立法法施行近15年，人大審查權(quán)并不夠主動(dòng)。2003年，因“孫志剛案”，曾有學(xué)者“上書”全國(guó)人大，但收容遣送制度最終還是由國(guó)務(wù)院自行廢止的。

這次的修法對(duì)此有所回應(yīng)，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)可以向提出審查建議的有關(guān)組織和公民個(gè)人反饋審查、研究意見并向社會(huì)公開的規(guī)定，但由于是“可以”而非“必須”，學(xué)者們對(duì)此依然并不樂觀。

何海波預(yù)判，地方立法實(shí)際推進(jìn)的速度可能非?？欤苍S不出五年就會(huì)全面放開。那么多的法律法規(guī)，都靠人大審查是不現(xiàn)實(shí)的，“最后很可能出現(xiàn)的是只備案，不審查。如果沒有司法審查，在我們這樣一個(gè)單一制國(guó)家，中央對(duì)于地方立法的控制反而不如聯(lián)邦制國(guó)家?！?/p>

“最好的是法院來審查。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)之間如果真的存在沖突，必然會(huì)在具體的案件中反映出來。而法官不能拒絕裁判，一定要選擇適用這一條法律還是那一條。這種司法審查，也是法理上的應(yīng)有之義。”最高法院行政庭的一位法官說。

他告訴南方周末記者，這兩年在行政訴訟法和立法法修改的過程中，最高法院和很多學(xué)者都曾提過意見，要求明確法官們面對(duì)法律沖突時(shí)選擇適用的權(quán)力，可惜都沒被采納?！艾F(xiàn)在雖然看不出來，但可以想象，立法權(quán)下放到這么多的地方，這樣的案件必然會(huì)大量增加?！?/p>

他進(jìn)一步舉例，“制定法規(guī)的權(quán)力其實(shí)非常大，因?yàn)樗鼘儆诜ㄔ旱牟门幸罁?jù)，部委制定都只是規(guī)章，裁判時(shí)只是參考。也就是說，如果公安部的規(guī)章和某個(gè)地級(jí)市的法規(guī)相沖突，只要后者不違反上位法，法院就必須按照這個(gè)（地級(jí)市法規(guī)）來判。這會(huì)讓法院非常難辦?！?/p>

（南方周末記者錢昊平、劉昊對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）