盧文超

摘 要： 當(dāng)前推進(jìn)我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，需要打造價(jià)值導(dǎo)向的升級(jí)版，從效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣駥?dǎo)向。與效率導(dǎo)向相比，公民導(dǎo)向更加側(cè)重開放的、參與合作的服務(wù)方式和有效回應(yīng)公民需求。從歷史和比較的邏輯看，我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向的價(jià)值蛻變具有必然性。這種蛻變需要?jiǎng)?chuàng)新改革動(dòng)力，推進(jìn)配套改革，主要包括強(qiáng)化制度保障、建立激勵(lì)約束機(jī)制、構(gòu)建開放的參與機(jī)制、優(yōu)化服務(wù)規(guī)范以及培育公民意識(shí)。

關(guān)鍵詞： 標(biāo)準(zhǔn)化； 效率導(dǎo)向； 公民導(dǎo)向； 政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號(hào)： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.006

在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域存在兩種對(duì)立的價(jià)值導(dǎo)向，即效率導(dǎo)向和公民導(dǎo)向。效率導(dǎo)向體現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的工具理性，是標(biāo)準(zhǔn)化作為技術(shù)范疇的天然追求，服從政府本位；公民導(dǎo)向體現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值理性，是標(biāo)準(zhǔn)化服從于政府追求公共利益的宗旨的倫理要求，服從公民本位。效率導(dǎo)向不應(yīng)被完全摒棄，沒有效率的實(shí)現(xiàn)就無法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最終價(jià)值，但片面的效率導(dǎo)向也會(huì)使政府公共標(biāo)準(zhǔn)化走向背離公共性的歧路。當(dāng)前，“以人為本”成為構(gòu)建我國公共服務(wù)體系的指導(dǎo)原則，西方國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化也已經(jīng)完成從效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向的價(jià)值轉(zhuǎn)軌，推進(jìn)我國國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，必須跳出純粹的技術(shù)窠臼，著眼于通過標(biāo)準(zhǔn)化更有效地回應(yīng)公民需求，提升政府公共服務(wù)質(zhì)量。政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化只有在兼取效率的同時(shí)，更加凸顯公民導(dǎo)向理念，關(guān)懷回應(yīng)性、民主參與、公平和責(zé)任等價(jià)值理性，才能找到未來發(fā)展的合理支點(diǎn)。

一、何為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向

（一）從效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向：政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值變遷

政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)價(jià)值變遷的過程。從20世紀(jì)下半葉，標(biāo)準(zhǔn)化管理思想與技術(shù)

由企業(yè)引入公共服務(wù)領(lǐng)域至今，按照其價(jià)值轉(zhuǎn)型，可以劃分為三個(gè)時(shí)期：一是效率導(dǎo)向時(shí)期（20世紀(jì)50年代至90年代初）；二是顧客導(dǎo)向時(shí)期（20世紀(jì)90年代初至90年代末）；三是公民導(dǎo)向時(shí)期（20世紀(jì)90年代末至今）。這三個(gè)時(shí)期在行政范式、政府價(jià)值取向、政府角色、公民角色、行政官員角色、政府治道、公民參與形態(tài)、公共選擇機(jī)制以及標(biāo)準(zhǔn)化的定位等9個(gè)方面都不相同，參見表1：

在“效率導(dǎo)向”下，傳統(tǒng)的“威爾遜—韋伯”官僚制政府注重過程和程序取向，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化專注于效率的實(shí)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化是測(cè)控政府投入和產(chǎn)出的管理工具。政府關(guān)于公共服務(wù)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的決策是自上而下的，標(biāo)準(zhǔn)化的目的是為服務(wù)機(jī)構(gòu)及其管理提供便利，而非著眼于更好地回應(yīng)公民需求，提升公共服務(wù)質(zhì)量。效率導(dǎo)向的標(biāo)準(zhǔn)化固化了官僚制下“官樣文章”、“行政傲慢”、“程序迷宮”、“過度層級(jí)控制”等弊端。到了20世紀(jì)70年代末，西方國家開始面臨嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。美國曾做過一個(gè)調(diào)查，認(rèn)為“華盛頓的人們浪費(fèi)了納稅人的很多金錢”的人的百分比，從1958 年的43%增加到1980年的78%。[1]1-2同樣，英國的調(diào)查也顯示1979年英國國民對(duì)政府管理滿意的僅為35%，不滿意的達(dá)54%。[2]

在“顧客導(dǎo)向”下，極富革新性的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革成功挽回了公眾對(duì)政府公共服務(wù)的信任。20世紀(jì)80年代，新公共管理倡導(dǎo)下的民營化和放松管制等市場(chǎng)化改革，在經(jīng)濟(jì)和效率方面取得重要成果，但節(jié)省政府開支也犧牲了公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步加劇了信任危機(jī)，公民對(duì)政府的支持率下降。在這種背景下上臺(tái)的英國梅杰政府于1991年率先發(fā)起了“公民憲章運(yùn)動(dòng)”，政府開始向社會(huì)公開承諾公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中“效率”不再是關(guān)注的核心，對(duì)“人”的關(guān)注成為首要的原則，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化致力于滿足公民對(duì)公共服務(wù)的合法需求，提升服務(wù)質(zhì)量。英國的做法為法國、比利時(shí)等國所效仿。1993年，美國克林頓政府在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中強(qiáng)調(diào)“顧客至上”原則，并通過制度化的政府績效評(píng)估確保政府對(duì)“顧客”的公共責(zé)任?！邦櫩蛯?dǎo)向”時(shí)期的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的焦點(diǎn)雖然由“物”轉(zhuǎn)移到了“人”，但由于受奧斯本等人企業(yè)家政府理論的影響，實(shí)踐中常用“顧客”代替“公民”。

在“公民導(dǎo)向”下，理論家們對(duì)“顧客導(dǎo)向”進(jìn)行了批判性的反思。波利特認(rèn)為，“公民是社會(huì)契約的一部分，顧客只是市場(chǎng)契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位于顧客之上?！盵3]6-9彼得斯等人認(rèn)為：“我們?nèi)缃裰徊贿^是政府服務(wù)的消費(fèi)者了，公民相對(duì)于國家的個(gè)人權(quán)利和法律地位無形中被降低了?！盵4]18登哈特夫婦在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書中批判了“顧客導(dǎo)向”，指出公共利益是就共同利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人自身利益的聚集。進(jìn)而指出，公共服務(wù)應(yīng)該“為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)”[5]31，實(shí)際上提出了公共管理中的“公民導(dǎo)向”理念。綜合來看，“公民導(dǎo)向”理念在公民權(quán)利、法律地位、公共利益、民主參與及公平等價(jià)值觀上，對(duì)“顧客導(dǎo)向”的過分市場(chǎng)化和自由化進(jìn)行了糾正與超越。受理念轉(zhuǎn)型的影響，在實(shí)踐上，英國梅杰政府和美國克林頓政府的繼任者們——布萊爾和小布什在推行政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)，都不約而同地由強(qiáng)調(diào)“顧客至上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨駷橹行摹薄?/p>

雖然“顧客導(dǎo)向”理論借用人人熟知的市場(chǎng)中“企業(yè)”和“顧客”概念重新詮釋了政府與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系，使政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化開始從“以物為本”上升到了“以人為本”，但是考慮我國國情，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)強(qiáng)調(diào)“公民導(dǎo)向”。因?yàn)榕c“公民導(dǎo)向”相比，“顧客導(dǎo)向”有更強(qiáng)的市場(chǎng)化傾向?！邦櫩汀币馕吨藗儚恼抢铽@得公共服務(wù)時(shí)將因其支付能力不同而有區(qū)別，這與政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)調(diào)“一視同仁”地滿足人們需求的出發(fā)點(diǎn)不相吻合。我國是發(fā)展中國家，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化主要針對(duì)基本公共服務(wù)開展，享有基本公共服務(wù)屬于公民的基本權(quán)利，保障公平很重要。這一點(diǎn)上，筆者認(rèn)為我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)著眼于“公民”而不是“顧客”。

（二）政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向內(nèi)涵

所謂政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向，是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的一種理念創(chuàng)新，它是政府將關(guān)于公民權(quán)和公民身份的理解融入標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方法中，在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估改進(jìn)等環(huán)節(jié)上，打破傳統(tǒng)的自上而下的、控制式的服務(wù)方式，以滿足公民需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以尊重公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化參與網(wǎng)絡(luò)中的所有人為基礎(chǔ)，以承擔(dān)責(zé)任為前提，塑造一種參與合作的、開放式的服務(wù)方式，從而有效回應(yīng)公民需求，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和公共利益的一種理念。具體而言，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向的涵義主要包括以下五方面：

1. 它是一種理念創(chuàng)新。相比于“效率導(dǎo)向”，“公民導(dǎo)向”的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由政府本位、供給邏輯轉(zhuǎn)向了公民本位、需求邏輯，關(guān)注焦點(diǎn)由“效率”轉(zhuǎn)向了“公民需求和服務(wù)質(zhì)量”，加強(qiáng)了對(duì)公民需要的關(guān)注和回應(yīng)；相對(duì)于“顧客導(dǎo)向”，“公民導(dǎo)向”由通過標(biāo)準(zhǔn)化滿足分散的“顧客”的利益與需求，轉(zhuǎn)向更關(guān)注公共利益、公平和民主參與。

2. 公民角色的積極變化。公民導(dǎo)向之下，公民在政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中的角色有了新的變化。（1）公民是政府和國家資產(chǎn)的擁有者。享有明文規(guī)定的、標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，而不是政府的恩賜。（2）公民是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的參與者。政府在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中是開放的、可接近的、回應(yīng)公民需求的，通過民主的行動(dòng)為公民的參與與合作創(chuàng)造機(jī)會(huì)。（3）公民是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的選擇者。政府需公開服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，將各種資源直接交到公民手里，讓公民有選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)。（4）公民是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)判者。以公民的滿意度作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和改進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。（5）公民是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)督者。政府在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)的法律法規(guī)、職業(yè)規(guī)范、公民利益承擔(dān)責(zé)任，公民通過便捷、合法的投訴受理機(jī)制對(duì)政府貫徹公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的情形進(jìn)行監(jiān)督。

3. 以參與合作的、開放式的服務(wù)方式回應(yīng)公民需求。“效率導(dǎo)向”下，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化采用自上而下的、控制式的服務(wù)方式，公共選擇機(jī)制是半封閉的，沒有穩(wěn)定的公民需求表達(dá)機(jī)制，公民只是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的被動(dòng)接受者，標(biāo)準(zhǔn)化便捷了服務(wù)機(jī)構(gòu)以及管理活動(dòng)，但是對(duì)公民需求的回應(yīng)性較差。“公民導(dǎo)向”下，政府激發(fā)公民參與的積極性，通過參與合作的、開放式的服務(wù)方式，為公民參與創(chuàng)造機(jī)會(huì)，從而填補(bǔ)了政府公共服務(wù)在了解公民需求與偏好時(shí)的“信息洼地”，標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)公民需求的回應(yīng)更加準(zhǔn)確、全面并具有人本性。

4. 回應(yīng)公民需求是目的，政府為此承擔(dān)責(zé)任。在“公民導(dǎo)向”理念下，政府公共服務(wù)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)化存在的理由就是回應(yīng)公民的需求。政府對(duì)公民需求的回應(yīng)承擔(dān)與標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)的法律法規(guī)、職業(yè)規(guī)范、公共利益等方面的責(zé)任，并將這種責(zé)任通過公共服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)限、違諾責(zé)任等標(biāo)準(zhǔn)化形式向社會(huì)公開，接受公民合法的監(jiān)督投訴，以保障政府責(zé)任的落實(shí)。

5. 通過標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的“使用方便”、“透明度”和“完整性”。奧斯本在《改革政府》中闡釋了公共服務(wù)的“使用方便”、“透明度”和“完整性”：顧客驅(qū)使的制度應(yīng)該是“使用方便”的，“不要使顧客面對(duì)混亂的支離破碎的計(jì)劃，相互矛盾的資格要求，以及要填寫的多重表格”；顧客驅(qū)使的制度應(yīng)該是“透明的”，顧客應(yīng)該也能通過他們的選擇來自由揀選，而不必通過后面的復(fù)雜的官僚機(jī)構(gòu)來揀選；顧客驅(qū)使的制度還讓個(gè)人得以在一個(gè)整體上滿足他的需要，而不必參加六七個(gè)不同的計(jì)劃。[6]140-141

二、必然的價(jià)值蛻變：由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向

“非常清楚的是，設(shè)計(jì)、規(guī)劃和推進(jìn)戰(zhàn)略方面的差異會(huì)對(duì)改革最終結(jié)果影響甚大?！盵7]61對(duì)于我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)而言，“公民導(dǎo)向”抑或是“效率導(dǎo)向”的選擇，構(gòu)成了整體性的理念設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略選擇，關(guān)系政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（一）本土實(shí)踐：效率導(dǎo)向的政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

歷史上，我國有源遠(yuǎn)流長的“民為邦本”的治國思想。建國以來，我國政府公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的主導(dǎo)價(jià)值理念經(jīng)歷了從“平均主義”到“效率優(yōu)先”再到“以人為本”的三次變遷。從“效率優(yōu)先”到“以人為本”的價(jià)值轉(zhuǎn)型，為確立政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向奠定了整體性理念基礎(chǔ)，但由于具體制度和機(jī)制設(shè)計(jì)滯后，在實(shí)際層面，我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化仍停留在效率導(dǎo)向階段。

在中央層面，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是對(duì)國家公共服務(wù)體系進(jìn)行規(guī)范管理的手段，體現(xiàn)為“以管理為中心”的效率導(dǎo)向。以2012年《國家公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃綱要》中基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的居民健康檔案服務(wù)項(xiàng)目為例，國家基本標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）服務(wù)項(xiàng)目：居民健康檔案；（2）服務(wù)對(duì)象：城鄉(xiāng)居民；（3）保障標(biāo)準(zhǔn)：為轄區(qū)常住人口免費(fèi)建立統(tǒng)一規(guī)范的居民電子健康檔案；（4）支出責(zé)任：地方政府負(fù)責(zé)，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助；（5）覆蓋水平：規(guī)范化電子檔案率達(dá)到75%以上?？梢钥吹?，以上五方面只有“覆蓋水平”一項(xiàng)為量化性承諾指標(biāo)，是從政府服務(wù)管理工作目標(biāo)出發(fā)的表述，不易評(píng)估和監(jiān)督。作為對(duì)比，我們可以參考英國《患者憲章》的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“當(dāng)你去門診醫(yī)務(wù)所，你可望被告知一個(gè)約定的就醫(yī)時(shí)間，醫(yī)生將在30分鐘內(nèi)給你檢查。如果你叫救護(hù)車，在城區(qū)你可以指望它14分鐘內(nèi)到達(dá)；在農(nóng)村，可以指望在19分鐘內(nèi)到達(dá)?！痹偃?，《乘客憲章》規(guī)定：“如果在任何一段列車旅程中你被耽誤了一個(gè)小時(shí)以上，我們通常會(huì)贈(zèng)給你相當(dāng)于該次旅行價(jià)格20%或以上的票券。”不難發(fā)現(xiàn)，后者的標(biāo)準(zhǔn)更側(cè)重于從公民權(quán)利出發(fā)去表述，容易評(píng)估和監(jiān)督。這說明，我國公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)還需要從政府管理本位，轉(zhuǎn)向公民權(quán)利本位。

在地方層面，“以管理為中心”的效率導(dǎo)向同樣是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主導(dǎo)價(jià)值理念。楊梅將中國地方政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要模式歸納為系統(tǒng)推進(jìn)模式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理模式、整合政府管理模式和驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)模式。[8] 在前三種模式下，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化或則是政府對(duì)重復(fù)性工作、自身管理進(jìn)行規(guī)范化管理的手段，或者是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)要素均等化配置的量化標(biāo)準(zhǔn)。只有第四種驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)模式（又叫行政服務(wù)中心行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式，實(shí)踐中還有社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式與之類似）是最接近公民導(dǎo)向的模式。這種模式大多通過實(shí)施ISO 9000質(zhì)量管理體系，再造服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)“一站式”辦公，并對(duì)服務(wù)目標(biāo)和過程、組織內(nèi)部管理、服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)規(guī)范操作指導(dǎo)、服務(wù)對(duì)象滿意度監(jiān)測(cè)等實(shí)施質(zhì)量控制，以滿足行政服務(wù)對(duì)象的需求。但由于缺乏足夠的改革動(dòng)力與壓力，除了福建龍巖市、山東新泰市等少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)較為成功外，大多數(shù)地方政府的驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)模式標(biāo)準(zhǔn)化在部門、項(xiàng)目和人員入駐率上仍然偏低，服務(wù)規(guī)范的“人本性”較弱，缺乏多元化主體的績效評(píng)估，服務(wù)質(zhì)量不高，可持續(xù)性不足，尚未實(shí)現(xiàn)公民導(dǎo)向。

（二）西方經(jīng)驗(yàn)：公民導(dǎo)向的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

1996年3月，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織（OECD）的24個(gè)成員國就公共管理問題舉行的首次部長級(jí)會(huì)議指出，24個(gè)成員在面臨全球經(jīng)濟(jì)問題、公民的日益不滿以及財(cái)政危機(jī)等同樣的壓力時(shí)，都令人震驚地采用了極其相似的方式作出回應(yīng)。報(bào)告所列出的7種方式之一便是“顧客導(dǎo)向，包括為公共服務(wù)提供明晰的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！盵9]4這里僅選取最有典型代表性的英、美兩國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化做一個(gè)介紹。

1. 以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾制為特點(diǎn)的英國公民憲章運(yùn)動(dòng)。1979年，撒切爾的保守黨政府為解決財(cái)政危機(jī)，推行以經(jīng)濟(jì)和效率為主要取向的市場(chǎng)化行政改革。到了80年代末，改革在經(jīng)濟(jì)和效率上取得顯著成就，但是公共服務(wù)質(zhì)量面臨的壓力逐漸增大。20世紀(jì)90年代梅杰政府時(shí)期，質(zhì)量和公民滿意成為英國行政改革的首要目標(biāo)，為改善公共服務(wù)質(zhì)量，政府發(fā)起了聲勢(shì)浩大的公民憲章運(yùn)動(dòng)。從1991年開始，相繼頒布了《公民憲章》、《公民憲章指南》、《1992年公民憲章首次報(bào)告》、《1994年公民憲章第二次報(bào)告》、1996年《公民憲章：五年回顧》，公布了一套明確的標(biāo)準(zhǔn)和公眾享有的權(quán)利，這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公民享有的權(quán)利總稱《公民憲章》，它是英國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范性文件。所謂公民憲章運(yùn)動(dòng)，就是用憲章的形式把政府公共部門服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的。明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、透明度、顧客選擇、禮貌服務(wù)、完善的監(jiān)督機(jī)制、資金的價(jià)值是公民憲章設(shè)計(jì)的六大原則。[10]115-117公民憲章的一個(gè)重要特點(diǎn)就是面向社會(huì)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾制度，面向公眾的承諾一般包括服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)程序和時(shí)限、違諾責(zé)任等具體內(nèi)容。為了保障憲章承諾的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)能夠得到落實(shí)，公民憲章的踐諾機(jī)制還加強(qiáng)了對(duì)服務(wù)承諾制的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全外部監(jiān)督機(jī)制，公民對(duì)于沒有達(dá)到服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的違諾情形，可以通過投訴來獲得補(bǔ)償。

到1996年，英國發(fā)布的全國性公民憲章達(dá)42個(gè)，如乘客憲章、病人憲章、納稅人憲章、旅客憲章、求職者憲章、納稅人憲章等。幾乎所有的政府部門、公共服務(wù)部門和已私有化的壟斷性公用事業(yè)都對(duì)其業(yè)務(wù)設(shè)定了目標(biāo)，并公布了各主要方面的工作業(yè)績情況。[11]實(shí)踐效果方面，公民憲章運(yùn)動(dòng)在提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到了積極的作用。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)為例，1992年全英國入院就醫(yī)需要等待18個(gè)月的為21，077人，1996年為0人；需等待12個(gè)月的1991年為169，761人，1996年減為4600人；危急病人得到及時(shí)救護(hù)的人數(shù)占應(yīng)救護(hù)人數(shù)的比例，1993年為75%，1996年達(dá)到94%；預(yù)約病人30分鐘內(nèi)接受治療的人數(shù)占預(yù)先約定看病人數(shù)的比例1993年為80% ，1996年達(dá)到90% ；急救車達(dá)到服務(wù)時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)的（承諾城區(qū)14分鐘以內(nèi)到達(dá)，農(nóng)村19分鐘以內(nèi)到達(dá)）1995年為68.4%，1996年為70.3%。[12] 英國的公民憲章運(yùn)動(dòng)將公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)向公眾作出承諾，并依靠健全的監(jiān)督機(jī)制保證標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，這樣就重新構(gòu)造了行政主客體關(guān)系，公民成為服務(wù)的主導(dǎo)者。用《1992年公民憲章首次報(bào)告》的話說就是“長期以來，公共服務(wù)中服務(wù)提供者居主導(dǎo)地位”，“公民憲章為服務(wù)對(duì)象提供了審視公共服務(wù)的機(jī)會(huì)”。[13] 英國的公民憲章運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)第一個(gè)較為徹底地實(shí)現(xiàn)了政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由政府本位向公民本位的轉(zhuǎn)變，奠定了英國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化改革先驅(qū)的地位，在國際上引起了巨大反響，法國、比利時(shí)、美國等國紛紛效仿。

2. 以服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估制度化為特征的美國政府績效評(píng)估。為解決財(cái)政赤字和公眾信任問題，克林頓政府于1993-2000年開展了“國家績效評(píng)估”（NPR， National Performance Review），將公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推向了一個(gè)新階段。堅(jiān)持“顧客至上”原則，對(duì)顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度化評(píng)估，是美國公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的顯著特點(diǎn)。其中最重要的是三份綱領(lǐng)性文件。（1）克林頓于1993年簽署了第12，862號(hào)行政命令《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，要求所有的政府機(jī)構(gòu)公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此對(duì)服務(wù)結(jié)果進(jìn)行測(cè)評(píng)。（2）1993年《政府績效和結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）被美國第103次國會(huì)通過，這是美國首部關(guān)于政府績效的立法，GPRA規(guī)定了政府績效管理的目的，其中之一便是提高對(duì)顧客滿意度的關(guān)注。GPRA詳細(xì)規(guī)定了政府績效管理的內(nèi)容，要求各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)建立績效目標(biāo)并以一種客觀的、量化的、可測(cè)量的形式表示其目標(biāo)等。GPRA使政府的績效管理實(shí)現(xiàn)了制度化。（3）1993年國家績效評(píng)審委員會(huì)（NPA）發(fā)布《從繁文縟節(jié)到結(jié)果導(dǎo)向：創(chuàng)造一個(gè)花錢少、工作好的政府》（即著名的“戈?duì)枅?bào)告”）對(duì)GPRA進(jìn)一步深化與細(xì)化，它確立了政府績效評(píng)估活動(dòng)的“顧客至上”原則，即衡量公共部門績效的標(biāo)準(zhǔn)不是投入與產(chǎn)出，而是多大程度上滿足了公眾（顧客）的需要。

通過這三份綱領(lǐng)性文件的實(shí)施，以設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為前提，以顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制度化評(píng)估為落實(shí)機(jī)制，以顧客至上為理念的美國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化得到了空前的發(fā)展。1994年和1995年，國家績效評(píng)審委員會(huì)（NPA）又出版了兩份報(bào)告：《顧客至上：服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》和《顧客至上：1995年服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》。這兩份報(bào)告專門介紹了1994年和1995年聯(lián)邦政府各部門制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的情況。在美國克林頓政府時(shí)期，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)為570個(gè)組織和項(xiàng)目頒布了4000多個(gè)顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)取得了良好效果，增強(qiáng)了公共組織的顧客導(dǎo)向意識(shí)，從1993年1月至2000年9月，政府節(jié)省了1000多億美元開支。2000年的調(diào)查顯示，80%的政府服務(wù)項(xiàng)目獲得了顧客肯定，高于1992年的36%，30個(gè)政府部門的服務(wù)水平達(dá)到了第三方機(jī)構(gòu)根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)衡量的滿意度，這是“美國歷史上持續(xù)時(shí)間最長、最成功的改革”。①

梳理英、美等國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化確立“公民導(dǎo)向”有重要啟示：（1）在標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容上凸顯公民導(dǎo)向理念。在對(duì)公民需求調(diào)查的基礎(chǔ)上，確定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)表述細(xì)致明確，力求最大限度地回應(yīng)公民的切身需求。（2）標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估制度化是踐行公民導(dǎo)向的重要保障。在評(píng)估中以公民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，而不是政府的投入與產(chǎn)出，并通過績效評(píng)估立法，用制度來保障政府對(duì)公開承諾的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)責(zé)任。（3）完善的監(jiān)督渠道是公民導(dǎo)向的重要救濟(jì)機(jī)制。公民可以通過投訴和大眾媒體等渠道對(duì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，追究政府違諾責(zé)任并尋求補(bǔ)償，及時(shí)地救濟(jì)自身權(quán)利。（4）開放的參與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公民導(dǎo)向的實(shí)踐基礎(chǔ)。主要包括：政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的相關(guān)信息向社會(huì)公開；績效評(píng)估主體多元化，民間機(jī)構(gòu)、媒體、公民積極參與績效評(píng)估；構(gòu)建完善多樣的公民監(jiān)督渠道；廣泛運(yùn)用公民調(diào)查、滿意度測(cè)驗(yàn)等方法，注重公民意見的采集與輸入。

從實(shí)踐效果來看，西方公民導(dǎo)向的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有效緩解了20世紀(jì)70年代末以來的公共管理的三大危機(jī)，壓縮了政府的財(cái)政開支，提升了政府的管理效能，增強(qiáng)了公眾對(duì)政府公共服務(wù)的信心。西方的經(jīng)驗(yàn)證明，只有在政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中堅(jiān)持以公民為中心，才能為社會(huì)提供更有效率、更及時(shí)、更全面、更高水準(zhǔn)、更好質(zhì)量、沒有歧視的公共服務(wù)。

（三）公民導(dǎo)向：我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化必然的價(jià)值進(jìn)路

從政策層面看，公民導(dǎo)向的走勢(shì)將日益凸顯和清晰。2010年國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》（征求意見稿）將“公眾參與，可持續(xù)發(fā)展”作為總體原則。2012年《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》以及《國家公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃綱要》都將“以人為本”作為我國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)原則，兩份《綱要》實(shí)際上從政策的頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)向公民導(dǎo)向提出了要求。

確立我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向，也符合歷史和比較的邏輯?？v向來看，經(jīng)歷了“平均主義”和“效率優(yōu)先”，“以人為本”成為推進(jìn)國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的整體指導(dǎo)原則，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化只有確立公民導(dǎo)向，才能貫徹這一指導(dǎo)原則；橫向來看，公民導(dǎo)向在當(dāng)前西方國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化當(dāng)中已經(jīng)相當(dāng)深入和普遍，在有效回應(yīng)公民需求，保障公民權(quán)利，構(gòu)建政府與公眾的信任關(guān)系等方面都起到了顯著的效果。我國應(yīng)該著眼于政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展，追蹤、借鑒西方的公民導(dǎo)向理念。

我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的指導(dǎo)理念沿著由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向的價(jià)值進(jìn)路演進(jìn)，也是信息化、市場(chǎng)化、民主化、法制化和全球化的時(shí)代背景下多種因素交織作用的必然結(jié)果。主要體現(xiàn)為：在信息化社會(huì)背景下，政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的效率導(dǎo)向由于忽視對(duì)公民需求的回應(yīng)，必然面臨信任危機(jī)；公民需求的升級(jí)是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的重要驅(qū)動(dòng)力；公民社會(huì)權(quán)利的發(fā)育以及公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的另一個(gè)驅(qū)動(dòng)力；化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期的高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有序，是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的突出的、階段性動(dòng)因；全球化一體化下行政理念變革呈現(xiàn)趨同性，公民（顧客）導(dǎo)向成為普遍性指導(dǎo)理念之一，是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化由效率導(dǎo)向到公民導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的國際環(huán)境動(dòng)因。

三、如何確立我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向

由傳統(tǒng)效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣駥?dǎo)向，是我國政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理念的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是我國行政改革系統(tǒng)性工程的一部分。理念創(chuàng)新不能獨(dú)行，需要以創(chuàng)新改革動(dòng)力為支撐，在相關(guān)的制度、機(jī)制、規(guī)范多個(gè)層面進(jìn)行配套改革。重點(diǎn)應(yīng)從強(qiáng)化制度保障、建立激勵(lì)約束機(jī)制、構(gòu)建開放的參與機(jī)制、優(yōu)化服務(wù)規(guī)范以及培育公民意識(shí)五個(gè)方面入手。

（一）完善公共服務(wù)績效管理相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化公民導(dǎo)向的制度保障

完善公共服務(wù)績效管理相關(guān)的法律法規(guī)就是對(duì)政府公共服務(wù)績效管理的程序、方法、考核內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)通過法律和法規(guī)的形式進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，通過公共服務(wù)績效管理的制度化建設(shè)，提高政府對(duì)公共服務(wù)績效的責(zé)任意識(shí)和法制意識(shí)，促使政府機(jī)構(gòu)對(duì)績效結(jié)果予以重視并積極改進(jìn)。公民導(dǎo)向的確立依賴于政府績效評(píng)估的發(fā)展。在西方國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化中，貫徹公民導(dǎo)向一般都秉持立法先導(dǎo)的原則，確保政府責(zé)任。美國通過《設(shè)立顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》、《政府績效和結(jié)果法案》在制度層面上保障了“顧客至上”原則的落實(shí)，英國通過《公民憲章》的政策踐行了“以公民為中心”的理念?？紤]到我國立法的實(shí)際狀況，可遵循漸進(jìn)原則，先制定《公共服務(wù)績效管理?xiàng)l例》，并在《預(yù)算法》、《標(biāo)準(zhǔn)法》、《公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員行為規(guī)范》等法律法規(guī)中增加關(guān)于公共服務(wù)績效管理的內(nèi)容。待到條件成熟的時(shí)候，再通過政策法律化，將《公共服務(wù)績效管理?xiàng)l例》轉(zhuǎn)化為《公共服務(wù)績效管理法》。

（二）建立激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化響應(yīng)公民導(dǎo)向的動(dòng)力與壓力

具體而言，建立激勵(lì)約束機(jī)制主要包括：

1. 政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的公開承諾機(jī)制。國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、國務(wù)院各部門制定的各行業(yè)公共服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)、地方政府制定的當(dāng)?shù)毓卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)行政服務(wù)中心的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，都需要政府向社會(huì)公眾公開承諾，明晰政府責(zé)任，形成社會(huì)壓力。

2. 內(nèi)外結(jié)合的多元績效評(píng)估體制。對(duì)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的績效評(píng)估，要打破單一的政府內(nèi)部評(píng)估。同級(jí)人大、政協(xié)等國家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)定期評(píng)估政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的績效；鼓勵(lì)第三方評(píng)估；積極開展公民滿意度調(diào)查。

3. 完善監(jiān)督機(jī)制。在堅(jiān)持多元監(jiān)督主體和形式的基礎(chǔ)上，還要對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況建立具體的監(jiān)督、投訴渠道，譬如強(qiáng)化信息工作，定期向社會(huì)發(fā)布公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施評(píng)估報(bào)告；設(shè)立各政府部門內(nèi)的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)；設(shè)立獨(dú)立于政府部門之外的監(jiān)督專員；設(shè)立投訴電話、郵件等。

4. 完善問責(zé)制度。通過法律法規(guī)，確立政府對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任；將公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估結(jié)果納入官員考核體系，并增加權(quán)重；對(duì)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)行質(zhì)量追溯制度，推行終身負(fù)責(zé)制。

（三）構(gòu)建開放的參與機(jī)制，強(qiáng)化公民對(duì)政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的“全流程”參與

開放的參與機(jī)制是政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化堅(jiān)持公民導(dǎo)向理念的運(yùn)行機(jī)制保障。英美國家公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)公民導(dǎo)向理念的貫徹，得益于其強(qiáng)調(diào)參與的行政組織文化。對(duì)我國而言，構(gòu)建開放的參與機(jī)制需要做到：

1. 在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定環(huán)節(jié)，完善公民需求表達(dá)機(jī)制，滿足公民的表達(dá)權(quán)。通過公民調(diào)查、聽證會(huì)、座談會(huì)、社情民意反映制度等形式，掌握公民需求和偏好，消弭信息不對(duì)稱，在此基礎(chǔ)上確定公共服務(wù)在內(nèi)容、數(shù)量、水平、方式上的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

2. 在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布環(huán)節(jié)，完善信息公開機(jī)制，滿足公民的知情權(quán)。通過新聞媒體、短訊、電子政務(wù)政府建設(shè)等方式，公開公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)以及獲得公共服務(wù)的途徑，增加公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的透明度和公開性。

3. 在公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施環(huán)節(jié)，完善服務(wù)過程監(jiān)督機(jī)制，滿足公民的監(jiān)督權(quán)。通過完善的監(jiān)督投訴渠道，促成公民與政府的博弈均衡，確保政府對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的兌現(xiàn)和公民權(quán)益的保障。

4. 在公共服務(wù)的績效評(píng)估與改進(jìn)環(huán)節(jié)，完善包含公民在內(nèi)的多元主體評(píng)估機(jī)制，滿足公民的參與權(quán)。使公民、社會(huì)組織、各級(jí)人大等主體參與對(duì)公共服務(wù)績效的評(píng)估。公民通過績效評(píng)估，由公共服務(wù)的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極評(píng)判者，并通過評(píng)估結(jié)果促使政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的持續(xù)改進(jìn)。

（四）以標(biāo)準(zhǔn)化為支撐，以“公民需求”為導(dǎo)向，優(yōu)化各項(xiàng)行政服務(wù)規(guī)范

在政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)踐中，行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化是與公民接觸最頻繁、內(nèi)容最廣泛、方式最直接的一種模式。2012年，《行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》（征求意見稿）和《行政服務(wù)中心運(yùn)行規(guī)范》（征求意見稿）等6項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)通過國標(biāo)委審定，開始在我國行政服務(wù)中心執(zhí)行。2013年，《政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)上服務(wù)規(guī)范》（征求意見稿） 開始在我國行政服務(wù)中心網(wǎng)上大廳執(zhí)行。從回應(yīng)公民需求的視角審視，行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化在服務(wù)規(guī)范上仍有待優(yōu)化，主要是：

1. 進(jìn)駐規(guī)范上，要進(jìn)一步增加進(jìn)駐中心的行政事業(yè)、公共服務(wù)單位、項(xiàng)目及人員數(shù)量，力爭(zhēng)完全做到“一站式辦理”。

2. 服務(wù)規(guī)范上，需要進(jìn)一步提升服務(wù)規(guī)程“人性化”程度。主要包括大幅壓縮審批時(shí)限；簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)；提高通過互聯(lián)網(wǎng)審批的事項(xiàng)的比例；嚴(yán)格落實(shí)服務(wù)禮儀等工作規(guī)范。

3. 效能評(píng)價(jià)規(guī)范上，要在內(nèi)部評(píng)價(jià)的同時(shí)，大力開展外部評(píng)價(jià)；加大服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)所占權(quán)重；嚴(yán)格責(zé)任落實(shí)機(jī)制，增強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于持續(xù)改進(jìn)的促動(dòng)作用。

一言以蔽之，要 “以公民需求為導(dǎo)向”優(yōu)化各項(xiàng)服務(wù)規(guī)范，在此基礎(chǔ)上將關(guān)于“人”、“事”、“物”的全部服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化。

（五）發(fā)展社會(huì)組織，培育公民心，提升公民參與的行動(dòng)力

確立政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的公民導(dǎo)向，需要提升公民參與的行動(dòng)力。

1. 公民參與的行動(dòng)力提高需要積極發(fā)展社會(huì)組織，解決公民參與的集體行動(dòng)困境。公民需求的有效聚合與表達(dá)，直至輸入政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布和實(shí)施等環(huán)節(jié)當(dāng)中，往往需要群體化、組織化的集體行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。這就需要抓住當(dāng)前完善國家治理結(jié)構(gòu)的歷史性機(jī)遇，積極發(fā)展和培育各類社會(huì)組織。

2. 公民參與的行動(dòng)力提高需要培育公民心。公民自覺運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)自身權(quán)利的活動(dòng)推動(dòng)著政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的發(fā)展。歷史上，由于我國漫長的“家天下”、“臣民”、“順民”等傳統(tǒng)政治思想的浸染，導(dǎo)致個(gè)體公共責(zé)任感、公共參與精神薄弱，主張自身權(quán)利的意識(shí)不足。對(duì)此，必須加強(qiáng)公民教育，培育公民心，增強(qiáng)公民的主體意識(shí)、參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，使公民成為政府公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的積極參與者、監(jiān)督者和評(píng)判者。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]