張玉鵬

摘 要：新生代農(nóng)民工“半市民化”問題是典型的中國特色問題，應(yīng)該從歷史的角度客觀看待這一現(xiàn)象，其演變歷程伴隨著城鄉(xiāng)二元制度的發(fā)展而曲折多變。由于制度缺陷和新生代農(nóng)民工自身資金困難、素質(zhì)障礙、資本存量缺失，使新生代農(nóng)民工市民化陷入權(quán)利、物質(zhì)、人力和社會資本等多重資本貧乏的困境。只有用新的理念，用改革和發(fā)展的辦法，采取多予、少取、放活和擴容的措施，強化政府外部“賦能”與新生代農(nóng)民工自身“增能”，才能最終實現(xiàn)新生代農(nóng)民工角色的轉(zhuǎn)型，加快新生代農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工；半市民化；市民化；困境

中圖分類號：D412.6 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）02-0042-04

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，在所有外出農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工即改革開放之后出生的外出農(nóng)民工的比例超過了一半，占到 59.3%。按照全國農(nóng)民工總量26 261萬人來推算，新生代農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)達到15 573萬人。隨著老一代農(nóng)民工因年齡原因逐漸返回家鄉(xiāng)，新生代農(nóng)民工已經(jīng)成為了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主力軍。受成長的時代背景、社會環(huán)境以及自身經(jīng)歷的影響，新生代農(nóng)民工在思想觀念、人格特征、行為方式等方面與老一代農(nóng)民工有著很大的差別，并表現(xiàn)出強烈的市民化意愿與需求。然而，由于種種原因的束縛，新生代農(nóng)民的市民化進程卻步履維艱，“半市民化”的困境使他們在給城市發(fā)展做出巨大貢獻的同時，自身卻難以享受城市發(fā)展帶來的成果，成為了游離于城鄉(xiāng)社會邊緣的“兩棲人”和“非工非農(nóng)”的尷尬群體，給我國經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定帶來了一系列嚴(yán)重的問題。

一、新生代農(nóng)民工“半市民化”問題的演變歷程

農(nóng)民工市民化包含了兩個過程：第一個過程是農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，在城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，從而完成職業(yè)的轉(zhuǎn)變；第二個過程是轉(zhuǎn)移出來的勞動者在城市逐步沉淀，從而實現(xiàn)其市民化，并與城市市民逐步融合。對于大多數(shù)國家而言，這兩個過程是同時進行的，勞動力在實現(xiàn)職業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)變的同時就完成了身份的市民化轉(zhuǎn)換。然而在中國，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的存在，使得我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的兩個過程是截然斷開的，農(nóng)村勞動力在完成第一步非農(nóng)化的職業(yè)轉(zhuǎn)變之后，并不能順利的完成第二步由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，形成“半市民化”的特殊現(xiàn)象。而“半市民化”是典型的中國特色問題，應(yīng)該從歷史的角度客觀看待這一現(xiàn)象。

1.改革開放之前，農(nóng)民工市民化的“由松到緊”時期（1949—1977）

新中國成立初期，為適應(yīng)加快推進工業(yè)化進程的需要，國家實行讓農(nóng)村居民可以向城市進行自由遷移的政策。為此，大量的農(nóng)村居民走進城市轉(zhuǎn)變?yōu)楣と撕统鞘芯用?，身份待遇和城市居民平等，實現(xiàn)了真正的市民化。1949—1957年間，我國城鎮(zhèn)人口所占比例由10.6%上升至15.4%，年均增長0.6%。然而在那個時期，農(nóng)村生產(chǎn)力仍然徘徊在落后階段，城市發(fā)展速度也較為緩慢，提供的就業(yè)機會也沒有相應(yīng)增加。因此，到1958年，為減輕城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品供給壓力、保障工業(yè)化快速推進，我國在城鄉(xiāng)之間建立了嚴(yán)格分割的二元戶籍制度，將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，并對農(nóng)村人口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行嚴(yán)格管制，固化了各種經(jīng)濟社會關(guān)系和公共福利關(guān)系，嚴(yán)格約束農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)流動。當(dāng)時的中央政府頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上否定了1954年憲法規(guī)定的中國公民有居住和遷移的自由，這一法律規(guī)定要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城市遷移，由此，鄉(xiāng)城分離的戶籍體制也正式形成，也直接導(dǎo)致中國從1962年到1980年長達近20年的城鎮(zhèn)化“停滯期”。這一時期，除了升學(xué)、參軍及行政調(diào)動，幾乎沒有農(nóng)村人口向城市流動，即使有部分農(nóng)民進入城市，也很難取得市民身份和市民待遇，其“半市民化”狀況開始顯現(xiàn)。

2.改革開放初期，即農(nóng)民工市民化重啟并逐步深入發(fā)展時期（1978—1991）

1978年，我國開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，提高了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，使得實際上在人民公社時期就存在的農(nóng)村剩余勞動力問題“顯性化”。1984年，全國糧食生產(chǎn)全面過剩，推行了30年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策全面動搖；中國廢除了人民公社制度，進一步放開了農(nóng)村大一統(tǒng)的管理體制，農(nóng)民獲得了較大程度的自主權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和人民公社制度的廢除，一方面使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，另一方面也為城市國有企業(yè)的改革提供了良好的制度示范效應(yīng)，打破了“鐵飯碗”式的就業(yè)體制。這些都為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移提供了契機，農(nóng)村人口再次實現(xiàn)了向城鎮(zhèn)自由流動的愿望。同時，戶籍制度和人口流動政策開始出現(xiàn)初步的松動：由1980年的對特殊人員的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”到1984年的允許農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶并取得自理口糧戶口。

隨著改革開放的深入，沿海和城鎮(zhèn)經(jīng)濟快速發(fā)展，催生了巨大的勞動力需求，由于擔(dān)憂城鎮(zhèn)無力提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)和社會保障，國家繼續(xù)對城鎮(zhèn)人口增長實行嚴(yán)格控制，僅準(zhǔn)許農(nóng)民在不改變身份、不改變保障制度的前提下進城務(wù)工就業(yè)。大量基本脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動，但是，進城的農(nóng)村人口仍然沒有實現(xiàn)市民化，只是在城鄉(xiāng)間兩棲流動，形成了所謂“半市民化”現(xiàn)象。

3.農(nóng)民工市民化和“半市民化”的快速發(fā)展時期（1992—2000）

1992年之后，我國經(jīng)濟開始在市場經(jīng)濟體制框架下運行，改革開放進入了一個新的歷史發(fā)展階段，迎來了難得創(chuàng)業(yè)的良好發(fā)展機遇，也帶來了更大的勞動力需求市場。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移從短線流動向中長線流動轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了由 “離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的新轉(zhuǎn)移模式，出現(xiàn)了跨區(qū)域、大規(guī)模轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計，1993年農(nóng)村剩余勞動力出鄉(xiāng)就業(yè)數(shù)量高達6 200萬人。農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，不但增加了農(nóng)民家庭收入，擴大內(nèi)需，而且大大地促進了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，也明顯地加快了我國的城鎮(zhèn)化進程。這一階段，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要特征表現(xiàn)為農(nóng)民進城規(guī)模大、勞動力轉(zhuǎn)移增速快，形成了一個持續(xù)發(fā)展的跨省、跨地區(qū)流動的第二次“民工潮”。為適應(yīng)這種變化，我國由控制農(nóng)民工盲目流動發(fā)展到引導(dǎo)農(nóng)民工合理有序流動，加快了農(nóng)民工市民化和“半市民化”的步伐。

在這一階段，我國城鎮(zhèn)人口由1979年的19 495萬人上升到了2000年的45 594萬，占總?cè)丝诘谋戎赜?9%上升到36.1%。

4.新生代農(nóng)民工市民化促進和“半市民化”破解時期（2001至今）

進入新世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟發(fā)展速度攀升，社會局勢越來越穩(wěn)定，國家更加重視“三農(nóng)”工作，新一輪的勞動力轉(zhuǎn)移浪潮又在我國興起。政府意識到，農(nóng)民工進城是必然的，特別是近年來農(nóng)民工的主體主要為新生代農(nóng)民工，表現(xiàn)出與上一代農(nóng)民工不同的特點，他們的融城意愿比較強，因此，城市要做好接納他們的準(zhǔn)備。首先，為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)勞動力市場一體化；其次，維護農(nóng)民工合法權(quán)益，健全相關(guān)法律法規(guī)、完善社會保障、住房、就業(yè)等制度。在2004年后，我國東南沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)先后出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象。一是由于農(nóng)村政策的改革，取消了農(nóng)業(yè)稅，種糧有補貼，加上糧價的提高，極大地刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，很多農(nóng)民工都回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是由于一些工業(yè)產(chǎn)品過剩，農(nóng)村剩余勞動力流動速度減緩；三是農(nóng)民工在城市享受不到與工作相應(yīng)的工資待遇與社會保障，寧愿回家鄉(xiāng)種地。這也說明我國在目前農(nóng)民工轉(zhuǎn)移方面存在不足之處。

總的來說，建國之后，我國農(nóng)村剩余勞動力流動主要受國家宏觀政策影響，經(jīng)歷了少量到大批、限制到允許、控制到引導(dǎo)一系列過程，農(nóng)民工市民化已成為一種趨勢，也是社會發(fā)展的必經(jīng)之路，我國由于各方面原因，致使農(nóng)民工市民化進程緩慢，給發(fā)展帶來了許多障礙，所以我們必須加快城鎮(zhèn)化及市民化進程。

二、新生代農(nóng)民工“半市民化”的困境及其根源

新生代農(nóng)民工的市民化是廣大農(nóng)村人口向城市流動現(xiàn)狀下的客觀產(chǎn)物，這不是任何力量可以阻擋的。但是，截止到目前為止，新生代農(nóng)民工的市民化并沒有按部就班的實現(xiàn)，而是陷入“半市民化”的特殊困境之中。

1.制度缺陷使新生代農(nóng)民工陷入權(quán)利資本困境

權(quán)利資本是農(nóng)民工參與城市社會的基礎(chǔ)，只有獲得了參與城市生活和享有城市社會福利與保障的資格，其物質(zhì)資本、社會資本和人力資本才能發(fā)揮最大效益。正是由于我國戶籍、社會保障、勞動就業(yè)、土地等制度存在缺陷，制約了農(nóng)民工的市民化進程。多年以來，我國城鎮(zhèn)居民的權(quán)利待遇與城鎮(zhèn)戶口掛鉤，這種城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使得非農(nóng)化的農(nóng)民工，在就業(yè)、居住、社會保障、就醫(yī)看病、子女上學(xué)等諸多方面不能享受到與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)利待遇，成為城鎮(zhèn)弱勢化、邊緣化群體，導(dǎo)致了我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的局面長期不能改變。除了出現(xiàn)二元戶籍制度，我國還存在城鄉(xiāng)二元勞動力市場。由于工資支付保障制度、勞動合同制度、就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)制度、勞動保護制度等勞動就業(yè)制度的不完善，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工勞動就業(yè)受歧視，包括就業(yè)領(lǐng)域受限、就業(yè)要求苛刻、就業(yè)條件惡劣、福利待遇差、工資拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重等，農(nóng)民工在勞動就業(yè)方面也就不能市民化。城鄉(xiāng)不統(tǒng)一，不健全、不完善的社會保障制度，使得新生代農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)社會保障之外，缺乏失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的社會保障和福利待遇，不得不仍然依靠土地和農(nóng)村家庭保障。而新生代農(nóng)民工市民化要求新生代農(nóng)民工的社會保障也市民化，與城鎮(zhèn)居民享受一樣的社會保障和福利待遇，新生代農(nóng)民工社會保障的市民化又需要大量投入，短期難以籌集，所以說社會保障制度的缺陷嚴(yán)重地限制著新生代農(nóng)民工的市民化。而且社會保障制度的不完善，還使新生代農(nóng)民工離不開土地，既不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)率的提高，也使新生代農(nóng)民工不能無后顧之憂、義無反顧地市民化。正是包括土地所有、經(jīng)營、使用、流轉(zhuǎn)、征用、補償?shù)戎贫仍趦?nèi)的土地制度的不完善，使得新生代農(nóng)民工難以退出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，進城新生代農(nóng)民工拋荒農(nóng)地，農(nóng)地?zé)o法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，失地新生代農(nóng)民工得不到應(yīng)有的補償，甚至可能淪為“三無農(nóng)民”。除了社會保障制度不完善，城鎮(zhèn)教育制度也不合理。新生代農(nóng)民工在工作中得不到應(yīng)有的技術(shù)培訓(xùn)，不能享受與城鎮(zhèn)勞動力同等的受教育的機會，導(dǎo)致自身素質(zhì)和就業(yè)能力難以提高，更難融入城鎮(zhèn)。新生代農(nóng)民工不僅自身受教育機會有限，其子女在城鎮(zhèn)上學(xué)也困難，種種過高的門檻和苛刻的條件，導(dǎo)致大量新生代農(nóng)民工子女成為留守兒童，這也為新生代農(nóng)民工市民化留下很大的隱患。

法律和政策也屬于制度的范疇。法律的不完善以及相關(guān)政策的偏差也是新生代農(nóng)民工市民化的障礙。目前，新生代農(nóng)民工應(yīng)不應(yīng)、能不能市民化，新生代農(nóng)民工、實現(xiàn)市民化的新生代農(nóng)民工應(yīng)該享有哪些合法權(quán)益，如何維護新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益，現(xiàn)在都沒有完整、清楚、明確、合理的法律規(guī)定。由于針對農(nóng)民工的侵權(quán)收益高成本低，而農(nóng)民工維權(quán)成本高、得不償失，使得新生代農(nóng)民工合法的權(quán)利得不到有效保護。目前，我國在新生代農(nóng)民工市民化的必要性、需要完成的任務(wù)、應(yīng)該采取的措施等方面都還缺乏必要的法律保障，極不利于新生代農(nóng)民工市民化的實現(xiàn)。此外，由于我國實行地方政府和中央政府在就業(yè)、社會保障等方面承擔(dān)不同的責(zé)任的分級管理體制，導(dǎo)致地方政府在制訂和出臺政策時，不把新生代農(nóng)民工與市民同等對待，在農(nóng)民進城、新生代農(nóng)民工市民化問題上，采取重堵輕疏、重管理輕服務(wù)、重義務(wù)輕權(quán)益、重城市就業(yè)輕新生代農(nóng)民工安排、重市民利益輕新生代農(nóng)民工利益、不愿農(nóng)民工市民化的政策，妨礙了新生代農(nóng)民工市民化。

2.資金困難使新生代農(nóng)民工陷入物質(zhì)資本困境

新生代農(nóng)民工市民化不僅包括居住的市民化，而且也意味著社會保障的市民化、勞動就業(yè)的市民化、受教育的市民化。居住的市民化，就是要解決新生代農(nóng)民工及其家庭能夠在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住的住房問題，讓新生代農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的購房、租房的待遇，這需要投資修建更多的住房及其配套設(shè)施。社會保障的市民化，就是要解決新生代農(nóng)民工缺乏社會保障的問題，讓新生代農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障和福利待遇，這需要積累新生代農(nóng)民工社會保障基金。勞動就業(yè)的市民化，就是要解決新生代農(nóng)民工就業(yè)受歧視、權(quán)益被侵犯、缺乏勞動服務(wù)和保護的問題，讓新生代農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)居民同樣的勞動就業(yè)權(quán)利和待遇，這需要提高和按時發(fā)放農(nóng)民工工資，耗費人財物，建設(shè)勞動保護設(shè)施和維權(quán)、服務(wù)組織等。新生代農(nóng)民工及其子女教育的市民化，就是要讓新生代農(nóng)民工及其子女享受與城鎮(zhèn)居民及其子女同樣的教育機會和條件，這需要中央和城鎮(zhèn)地方政府投入大筆資金，更快發(fā)展城鎮(zhèn)教育事業(yè)。新生代農(nóng)民工數(shù)以億計、數(shù)量龐大，而目前中央和地方政府財力有限，短期內(nèi)難以籌集到數(shù)額巨大的新生代農(nóng)民工市民化資金，這是新生代農(nóng)民工市民化面臨的最大困難。

另外，新生代農(nóng)民工在城市工作和生活，需要支付生活成本。除了居住、交通、生活費之外，需要辦理和持有外出人員務(wù)工登記卡、外出人員計劃生育證、暫住證、外來人員婚育證、就業(yè)證、健康證等，還要繳納名目各異的外出就業(yè)管理費、外來人口管理費、子女教育借讀費、培訓(xùn)費等費用。

由于進城農(nóng)民工主要分布在制造業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、服務(wù)業(yè)，就業(yè)的行業(yè)特點和初次分配中利益受損的現(xiàn)實決定了其收入低水平，進而導(dǎo)致其市民化資本積累不足。除了工資收入，土地是農(nóng)民工的最大財產(chǎn)，但是這種財產(chǎn)由于其不確定性與法律制度的限制，農(nóng)民工的土地權(quán)利不能在市場上自由轉(zhuǎn)讓，使得農(nóng)民工的土地市場價值很小或難以變現(xiàn)，因此，只能是“沉睡資本”。城市生活的高成本和收入的低水平之間的矛盾，也嚴(yán)重制約著新生代農(nóng)民工的市民化進程。

3.素質(zhì)障礙使新生代農(nóng)民工陷入人力資本困境

新生代農(nóng)民工能否由“鄉(xiāng)下人”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹俺抢锶恕?，除了制度等社會外部因素之外，還取決于新生代農(nóng)民工自身的素質(zhì)和自我發(fā)展的能力。新生代農(nóng)民工素質(zhì)的高低、能力的強弱，不僅是影響進城農(nóng)民能否在城市找到工作、在城市立足和發(fā)展的重要條件，同時更是制約新生代農(nóng)民工能否融入城市，最終成為市民的重要因子。綜合素質(zhì)較高的新生代農(nóng)民工進城后，一方面容易獲得較多的就業(yè)機會，容易獲得相對穩(wěn)定的職業(yè)和較高的收入；另一方面又容易縮小與市民的差距，培育市民觀念，承擔(dān)市民義務(wù)，得到市民社會及其管理者的認(rèn)同，更好地融入市民社會。但是，從目前情況來看，新生代農(nóng)民工總體上的文化程度、技術(shù)能力還比較低、法律意識比較淡薄、政治素質(zhì)不太高、生活習(xí)慣與思想觀念也不先進，致使其轉(zhuǎn)移能力弱、進城就業(yè)競爭力低，融入城市的難度大。農(nóng)民工在城市艱難實現(xiàn)市民化的過程中，由于自身知識能力、技術(shù)能力、信息能力有限，難免受歧視，而又缺乏維權(quán)能力，最終陷入城市生活和發(fā)展能力不足的“綜合能力貧困”的陷阱。造成新生代農(nóng)民工人力資本存量低和人力資本積累不足的主要原因，是中國教育資源分配的嚴(yán)重不公正、不平衡現(xiàn)象，造成農(nóng)村基礎(chǔ)教育長期落后于城市，加上我國針對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)機制的不健全，致使新生代農(nóng)民工職業(yè)技能缺乏。

4.資本存量缺失使新生代農(nóng)民工陷入社會資本困境

所謂社會資本，一般是指個人在一種組織結(jié)構(gòu)中，利用自己特殊位置而獲取利益的能力。社會資本是以一定的社會關(guān)系為基礎(chǔ)的、以一定的文化作為內(nèi)在的行為規(guī)范，通過人際互動所形成的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其所帶來的潛在社會資源。

新生代農(nóng)民工社會資本的擁有狀況不僅影響其城市就業(yè)機會的獲得，而且影響他們的經(jīng)濟和社會地位獲得。新生代農(nóng)民工社會資本的缺失，不僅體現(xiàn)在新生代農(nóng)民工私人關(guān)系型社會資本狹窄，更表現(xiàn)為組織型社會資本和制度型社會資本的缺乏。首先，新生代農(nóng)民工私人關(guān)系型社會資本質(zhì)量低。新生代農(nóng)民工擁有的傳統(tǒng)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是以親緣、血緣和地緣為紐帶建立起來的“三緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”，注重人情、面子和緣分，具有明顯的狹隘性。同時，新生代農(nóng)民工在構(gòu)建社會網(wǎng)絡(luò)和通過網(wǎng)絡(luò)攫取資源的能力也較低，進城后大多數(shù)從事相同或類似的職業(yè)，甚至形成特殊的地緣群居村落，從而使其社會資本質(zhì)量較低。這些都限制了其社會資本的獲取，制約了其市民化的進程。其次，農(nóng)民工的制度型社會資本和組織型社會資本缺乏。制度是一種社會規(guī)范，可以降低人們之間交往的不確定性，是組織成員關(guān)系正?；?、有序化的保證，是社會資本增加的必要條件。同時，組織型社會資本可以增進信任、促進合作、提高效率，穩(wěn)定農(nóng)民工的組織關(guān)系，并使農(nóng)民工可以借助組織的力量與異質(zhì)人群進行溝通和交往，增加社會資本存量。但是，由于相關(guān)制度和農(nóng)民工組織化的缺失，使農(nóng)民工社會資本難以增加，制約了農(nóng)民工在城市的進一步融合，制約了市民化的實現(xiàn)。

可見，制度供給不足和新生代農(nóng)民工自身物質(zhì)資本、人力資本、社會資本短缺，使新生代農(nóng)民工市民化陷入多重資本貧乏的困境。正視這一現(xiàn)實問題，并探尋走出困境的途徑，對破解新生代農(nóng)民工“半市民化”困境，使其完全市民化的實現(xiàn)意義重大。

三、破解新生代農(nóng)民工“半市民化”困境的對策

新生代農(nóng)民工“半市民化”問題需要用新的理念和措施破解，用改革和發(fā)展的辦法解決，強化政府外部“賦能”與新生代農(nóng)民工自身“增能”來最終實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)型。

1.多予——增加新生代農(nóng)民工市民化的物質(zhì)資本

新生代農(nóng)民工市民化的物質(zhì)資本源于工資收入和工資外收入的提高，為了消除因物質(zhì)資本短缺而導(dǎo)致的新生代農(nóng)民工市民化的“高成本”困境，首先應(yīng)建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準(zhǔn)入、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)制度和同工同酬制度，完善勞動力市場的監(jiān)管制度，逐步縮小準(zhǔn)市民與城鎮(zhèn)職工在社會福利和社會保障上的差距，建立和完善新生代農(nóng)民工的工資支付制度、最低工資保障制度等制度安排，保障新生代農(nóng)民工的工資收入持續(xù)有序增長。其次，按照有利于明確和保護土地物權(quán)的思路，完善農(nóng)村土地制度，保護農(nóng)民對土地的各項權(quán)益，以弱化土地保障功能，提高土地估值和補償標(biāo)準(zhǔn)，加快土地流轉(zhuǎn)，提高土地財產(chǎn)資源融資能力；同時，完善農(nóng)村退出的制度改革，允許轉(zhuǎn)讓土地的長期承包權(quán)和房產(chǎn)，作為進城安居、創(chuàng)業(yè)的資本。再次，制訂適合新生代農(nóng)民工的多層次的住房保障政策，將新生代農(nóng)民工納入政府住房保障體系，把住房保障納入公共財政體系，降低新生代農(nóng)民工市民化的住房成本。最后，增加中央政府與地方政府財政的無償投入。由于新生代農(nóng)民工市民化涉及城鎮(zhèn)生活的各個方面，而且其市民化的成本也包含了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)社會公共保障以及智力教育等多方面的公共支出。目前，這些公共支出對農(nóng)民工來說，他們是難以承受的，而其他社會組織又不愿意承擔(dān)，因此，就只能是中央政府與地方政府利用財政投入來承擔(dān)這一部分的成本。

2.少取——提升新生代農(nóng)民工市民化的人力資本

首先，免費義務(wù)加強對新生代農(nóng)民工的基礎(chǔ)教育，全面提升新生代農(nóng)民工學(xué)歷水平，提高新生代農(nóng)民工市民化的思想文化和道德素質(zhì)，增加其學(xué)歷和專業(yè)技能，增強其市場就業(yè)的競爭力。其次，以市場需求為導(dǎo)向，免費對新生代農(nóng)民工提供職業(yè)技能培訓(xùn)，增強培訓(xùn)的針對性，突出技能、注重實效，發(fā)展訂單式培訓(xùn)，逐步形成政府、用工企業(yè)和勞動者都受益的長效機制，并使之常態(tài)化。第三，對有求職意向的新生代農(nóng)民工，要開展實用技能培訓(xùn)，使之掌握適應(yīng)工作崗位必要的專業(yè)技能；對有創(chuàng)業(yè)愿望并具備一定創(chuàng)業(yè)條件的新生代農(nóng)民工開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；針對新生代農(nóng)民工的教育還應(yīng)該幫助他們改變原有的觀念和生活習(xí)慣、行為方式，更好地融入城市社會。

3.放活——賦予新生代農(nóng)民工市民化的權(quán)利資本

新生代農(nóng)民工權(quán)力資本的獲得取決于制度供給程度。為了保障新生代農(nóng)民工權(quán)力資本的獲得，客觀上需要進行一系列的制度創(chuàng)新和改革，建立適應(yīng)完全市民化要求的制度體系，完全消除對進城勞動力的各種歧視，賦予其市民身份，使其享有與原市民完全平等的權(quán)利和待遇。這就要求：第一，在保障公民遷徙自由的基礎(chǔ)上，剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的登記和管理功能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，賦予農(nóng)民工的市民身份。第二，按照有利于明確和保護土地物權(quán)的思路，完善農(nóng)村土地制度，保護農(nóng)民對土地的各項權(quán)益，以弱化土地保障功能，提高土地估值和補償標(biāo)準(zhǔn)，加快土地流轉(zhuǎn)。第三，逐步消除勞動力市場的分割和就業(yè)歧視，為新生代農(nóng)民工和準(zhǔn)市民創(chuàng)造平等的就業(yè)環(huán)境，維護合法的就業(yè)權(quán)益，初步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度。第四，逐步完善新生代農(nóng)民工和準(zhǔn)市民社會保障制度，縮小并最終消除與城鎮(zhèn)職工社會保障的差異。

4.擴容——發(fā)展和培育新生代農(nóng)民工市民化的社會資本

新生代農(nóng)民工在城市工作生活中，與城市居民進行經(jīng)常性互動而建立一整套新的關(guān)系體系，可以充分利用這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具有的異質(zhì)成分與制度因素的弱關(guān)系來實現(xiàn)自己與社會的融合。相對于新生代農(nóng)民工進城前的原始社會資本，新型社會資本在農(nóng)民工社會地位提高和城市融入中作用更大。新生代農(nóng)民工在維系好原始社會資本的同時，要進一步構(gòu)建現(xiàn)代式社會資本，提高社會資本的質(zhì)量?，F(xiàn)代式社會資本的構(gòu)建應(yīng)以政府政策制度支持為前提，以社會文化環(huán)境支持為基礎(chǔ)，以組織化為核心，以自身能力和文化素質(zhì)提高為動力，促進市民化社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。一要加強政府組織建設(shè)。政府作為最基本的正義主體，代表著主流價值取向，在新生代農(nóng)民工市民化的過程中無疑具有很大的推動作用，是新生代農(nóng)民工的堅強后盾。二要加強非政府組織建設(shè)，包括工會組織、城市社區(qū)組織、農(nóng)民工自組織和共青團、婦聯(lián)等其他志愿組織的建設(shè)，這些組織可以針對農(nóng)民工內(nèi)的不同群體明確組織的接納和服務(wù)對象，積極完善自己在農(nóng)民工中的組織網(wǎng)絡(luò)，切實維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，是新生代農(nóng)民工的現(xiàn)代式社會資本。

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[責(zé)任編輯 李 可]