劉希平

2015年1月13日下午，湖南省法學(xué)會程序法學(xué)會舉行第5屆年會，在這屆年會上進行著一項“特殊”的頒獎儀式。瀏陽市政府法制辦主任郭曦很激動地從湖南法學(xué)會程序法學(xué)會副會長許國勝手中接過了獎狀。

說其“特殊”，因為這次頒獎的是一家社團組織——湖南省法學(xué)會程序法學(xué)會，而領(lǐng)獎方則是湖南省一些縣級政府派來的代表。此前，由湖南省法學(xué)會程序法學(xué)會發(fā)起和主導(dǎo)，長沙市冱涫程序法文化研究所承辦，并聯(lián)合湖南法學(xué)界20余名法學(xué)專家，對湖南省123個縣級政府（含縣級市、區(qū)）的“法治形象”逐一進行現(xiàn)場評議打分。內(nèi)容涉及到“國徽、國旗是否褪色未換”、“政府文件是否有違法的條款”等內(nèi)容。

民間組織給政府頒獎，這在湖南尚屬首次。有法律專家認(rèn)為，湖南民間組織首開評議縣級政府“法治形象”的先河，其象征意義大于現(xiàn)實意義。

暗訪縣級政府“法治元素”

“大家在下面暗訪時，要注意觀察當(dāng)?shù)毓珓?wù)人員的辦事風(fēng)格，同時要注意自身的人身安全，大家行動吧！”

2014年11月21日晚，湖南師范大學(xué)法學(xué)院一個會議室內(nèi)燈火通明，一場民間組織調(diào)查全省縣級政府“法治形象”的活動即將展開。作為活動“總指揮”的黃捷是湖南師大法學(xué)院教授，他還兼任湖南省法學(xué)會程序法學(xué)會會長。

當(dāng)晚，黃捷在為調(diào)查成員作最后的動員。按照活動的方案，湖南師大法學(xué)院30多名研究生，分成7個調(diào)查小組，將趕赴湖南省123個縣級政府，實地調(diào)查當(dāng)?shù)卣摹胺ㄖ卧亍?。在此之?個月中，另有數(shù)十名學(xué)生根據(jù)各自分工，密切注意全省123個縣級政府的門戶網(wǎng)站，定期收集資料，分類保存。此次組織30多名同學(xué)奔赴各個縣實地取材，是為了獲取各縣級政府法治形象的另外一些數(shù)據(jù)。法學(xué)專家將根據(jù)學(xué)生們收集和暗訪得來的素材，對每個縣級政府進行評比打分。

“當(dāng)晚很激動，熱血沸騰，我們調(diào)查小組凌晨3點就出發(fā)了?！眮碜赃|寧省的王亞歡是湖南師大法學(xué)院一名碩士研究生，根據(jù)黃捷教授的安排，他和其他3名同學(xué)組成了一個調(diào)查組，負(fù)責(zé)調(diào)查永州、郴州等地縣級政府。

一部相機、一臺筆記本電腦、一本日記本，這是王亞歡隨身攜帶的全套“行頭裝備”。照相機主要用來拍攝政府大門和辦公樓，電腦主要是用來儲存所拍的照片或臨時下載縣政府公開的文件，日記本主要是記載調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些問題。

每到一個地方，調(diào)查組的4人便分頭行動，其中一人負(fù)責(zé)拍攝當(dāng)?shù)卣k公大樓和政府大門的影像資料;另外3人則選擇在車站、菜市場、臨街門面等人員聚集區(qū)域，分發(fā)50張調(diào)查問卷，內(nèi)容涉及到市民對當(dāng)?shù)亍胺ㄖ卧亍钡恼J(rèn)可程度。

“大部分縣政府保安沒有阻攔我們的拍照行為，但也有的地方政府保安怕?lián)?zé)任，說領(lǐng)導(dǎo)沒批準(zhǔn)，就不準(zhǔn)拍攝政府大樓?！蓖鮼啔g坦言，有時候為了拍到一張縣政府辦公樓的照片，還得和保安“斗智斗勇”。

“有的貧困縣政府辦公大樓看起來很豪華，有的政府大樓又過于破舊，各不相同?！痹?天時間里，王亞歡拍攝到了永州市和郴州市17個縣級政府大樓的影像資料，而這些影像資料也成了專家們評判當(dāng)?shù)卣胺ㄖ涡蜗蟆钡乃夭闹弧?/p>

王亞歡向記者透露，在鬧市區(qū)作問卷調(diào)查時，很多市民將他們看成了媒體記者。

“時間很緊張，每天基本上要走訪兩個縣級政府，然后趕往第三個縣政府。”王亞歡稱，這8天時間感覺特別累，但是很有成就感。

和王亞歡一樣，其他6組學(xué)生調(diào)查組也在近10天時間里，完成了對湖南省其他縣級政府“法治元素”資料的采集，然后回到長沙匯集。

縣級政府設(shè)置“罰款”被指違法

據(jù)黃捷介紹，在此次對縣級政府“法治形象”的測評中，三項重點測評項目分別為：“重點領(lǐng)域信息公開”、“規(guī)范性文件合法狀況”、“市民對當(dāng)?shù)卣ㄖ螤顩r問卷調(diào)查”等。

2014年12月28日，中南大學(xué)法學(xué)院教授敖雙紅、楊開湘，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院教授蔣蘭香等十幾名法學(xué)專家組成的評委會，開始分組對涉及政府“法治形象”的部分素材逐一評判，并進行現(xiàn)場打分。

記者在評議會現(xiàn)場看到，專家們進行評判的“重點領(lǐng)域信息公開”、“規(guī)范性文件合法狀況”的資料，全部來自各縣政府門戶網(wǎng)站的公開資料。專家們對文件中一些項目的合法性進行評判。如“行政收費依據(jù)合不合法”、“政府規(guī)范性文件有沒有違法條款”等。一番評判之后，專家們發(fā)現(xiàn)一些政府網(wǎng)站和文件還真存在不少問題。

“這個區(qū)政府網(wǎng)站內(nèi)容不豐富、好多欄目都沒有內(nèi)容，門戶網(wǎng)站有擺設(shè)的味道?！惫ぷ魅藛T點開邵陽市某區(qū)政府網(wǎng)站，評委們開始發(fā)表自己的意見。

而負(fù)責(zé)評判政府規(guī)范性文件的評委則發(fā)現(xiàn)，邵陽市某縣政府涉及環(huán)衛(wèi)方面的一份文件中，竟然還自行設(shè)置了“罰款”類的行政處罰。

“縣級政府是無權(quán)設(shè)置‘罰款’行政處罰的，要扣分！”一位評委教授向記者解釋。還有評委告訴記者，他們發(fā)現(xiàn)一些政府文件行文時，喜歡籠統(tǒng)用“依據(jù)有關(guān)規(guī)定”。

“到底依據(jù)什么規(guī)定，卻沒交待清楚，這樣的文件肯定屬于‘問題文件’。”這位評委說。

經(jīng)過各個專項專家組一天的奮戰(zhàn)，最終分別完成了對湖南省所有縣級政府“重點領(lǐng)域信息公開”、“規(guī)范性文件合法狀況”的兩項測評。

國旗國徽褪色當(dāng)場被扣分

在活動進行中，對于是否應(yīng)該將“政府建筑外觀”納入“法治元素”的評判范圍，專家們出現(xiàn)了意見分歧。

作為評委會委員之一的湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授劉健認(rèn)為，政府大樓情況不能反映出當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顩r，他不贊同將此納入政府“法治形象”的評判范圍。

而黃捷則認(rèn)為，一個縣級政府的辦公大樓是否豪華，國旗、國徽懸掛的是否合法恰當(dāng)，與政府的“法治形象”息息相關(guān)。

“政府辦公大樓就如政府的‘臉面’，更能體現(xiàn)出當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)的作風(fēng)。雖然不能據(jù)此評判出當(dāng)?shù)卣w的‘法治形象’，但至少這是評判當(dāng)?shù)卣ㄖ涡蜗蟆囊罁?jù)之一?！秉S捷說。

最后，評委會經(jīng)過幾輪商討后，決定擱置爭議，先分項目進行測評。

2014年12月28日，以湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授夏新華為首的另一個專家組，開始了對“政府建筑外觀法治元素”的測評。工作人員依次播放了學(xué)生們采集的123個縣級政府大門和辦公大樓的圖片資料。

“國徽、國旗懸掛是否合法依規(guī)”“政府大樓是否奢華”以及“政務(wù)大廳是否寬敞便民”等內(nèi)容，成了專家們打分關(guān)注的要點。

記者在評議會現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)，專家們挑剔著每張政府大樓圖片的細(xì)枝末節(jié)，一些政府大樓的問題也被專家們逐一“摳”了出來，并被扣分。

婁底市某縣是國家級貧困縣，縣政府大樓卻建設(shè)得“宏偉高大”;郴州市某縣政府一個后勤服務(wù)中心，外觀修建得像賓館般豪華氣派;益陽市某區(qū)政府門口的國旗國徽嚴(yán)重褪色，卻沒有及時更換……

除此之外，一些政府大樓旁的石獅和其他雕塑也成了專家們關(guān)注的重點。

永州市某縣政府大門口立有兩尊威嚴(yán)的石獅，但石獅的底座部旁邊卻留有“某某房產(chǎn)開發(fā)公司贈送”字樣。

“按照規(guī)定，政府是不能隨便接受開發(fā)商的贈送，政府收了開發(fā)商的禮品，雙方之間的關(guān)系怎么說得清？”一名評委看到后立即對此提出了質(zhì)疑。

黃捷坦言，現(xiàn)在一些基層政府并不在意自己的“臉面”，但在法治政府中，政府辦公大樓的形象與法治是息息相關(guān)的。

“政府辦公大樓一定程度上代表著政府的形象，不能奢華，也不要求破敗不堪，但必須樸實端莊！”黃捷說。

“草根行動”倒逼政府重視法治

經(jīng)過兩天緊張的集中評判，現(xiàn)場打分，“重點領(lǐng)域信息公開”、“規(guī)范性文件合法狀況”、“市民對當(dāng)?shù)卣ㄖ螤顩r問卷調(diào)查”“政府建筑外觀法治元素”四個單項打分排名第一的縣級政府被評出，長沙市岳麓區(qū)、衡山縣、岳陽市云溪區(qū)、慈利縣分獲第一名。

結(jié)果出來了，作為主辦方的湖南程序法學(xué)會和作為承辦方的長沙市冱涫程序法文化研究所開始為分獲前5名的縣政府準(zhǔn)備獎狀，并打電話或發(fā)傳真通知獲獎縣政府前來領(lǐng)獎。

“這些縣政府工作人員接到通知后，都很意外。有的問是否需要縣長前來領(lǐng)獎，還有的試探性詢問是否要錢?！秉S捷透露，舉辦這次活動確實受到了資金的困擾，他也曾經(jīng)找過一些大企業(yè)和律師所要贊助，但最后只有一家律所贊助了3000元錢，其他7萬多元錢基本上是借來的。

雖然舉辦活動資金緊張，但主辦方?jīng)]找基層政府要過一分錢。“如果接受基層政府的資金贊助，這樣的活動就可能會走樣?！秉S捷說。

在1月13日下午舉行的頒獎儀式上，4個單項獎的20多個獲獎縣級政府，只有4個縣級政府派來了代表領(lǐng)獎。

代表茶陵縣政府前來領(lǐng)獎的茶陵縣政府法制辦主任譚新華對記者說：“縣領(lǐng)導(dǎo)非常重視依法行政，這次民間組織進行民意調(diào)查，茶陵縣能獲獎，我們很驚喜。”

“政府‘法治形象’其實包羅萬象，但我們的手段有限，不能獲取更多的‘法治元素’素材。”黃捷坦言，因為是首次組織該活動，有不完善的地方。

黃捷介紹，此次學(xué)生們到各地采集“法治元素”資料，完全都是學(xué)生們暗訪得來，另一部分則是從政府網(wǎng)站上獲取的公開文件資料。

“這樣的活動往往是費力不討好，但只要能督促基層政府提高法治水平，我們還是要堅持做下去！”黃捷透露，今后學(xué)會還想繼續(xù)聯(lián)合其他組織開展此類活動。

記者注意到，類似民間給政府評獎的“草根行動”，已陸續(xù)在各地展開。

2011年1月7日，在第六屆中國公共服務(wù)評價國際研討會上，首屆中國傾聽民意政府獎?wù)筋C獎，近200名政府官員、專家學(xué)者、媒體人士、公共管理專業(yè)學(xué)生參加了頒獎典禮。評選范圍包括中央、省市、區(qū)縣等各類政府部門，全國共30個黨政部門與公共組織獲獎。

2014年2月23日，深圳市某民間組織為政府頒發(fā)“秤砣獎”，以表彰政府部門公共服務(wù)的質(zhì)量和成效，深圳市教育局、福田區(qū)政府和深圳市氣象局分獲前三名。

湖南萬和聯(lián)合律師事務(wù)所李健律師表示，湖南民間機構(gòu)首評政府“法治形象”，應(yīng)當(dāng)為其點贊，此舉將有效督促政府加強依法行政。

李健表示，一直以來基層政府都以GDP、就業(yè)率、招商率作為工作重點，還可能因此犧牲法治建設(shè)作為代價。而此次評選首次將法治形象作為考核指標(biāo)，有利于政府加強法治意識、提升依法行政的緊迫性。同時也給公眾更多的行政監(jiān)督渠道和投訴途徑。

多位受訪專家也表示，通過對縣級政府法治形象的評議，能促進縣級政府在法治建設(shè)中的競爭意識和危機意識，克制權(quán)力沖動，養(yǎng)成法律思維，接受法律約束，習(xí)慣依法決策和依法用權(quán)。

“用民間眼光，尤其是法學(xué)家和法律的研習(xí)者們，以法律人的特殊立場和眼光去觀測政府法治狀況，可以倒逼政府提高自身的法治水平，這種做法值得探索?！庇蟹蓪＜冶硎?，此次湖南民間組織首開評議縣級政府法治形象的先河，其象征意義大于現(xiàn)實意義。

“下一步仍會以獨立第三方機構(gòu)的形式進行評選，以確保該活動的客觀公平?！秉S捷說。