張婉瑩

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872)

1 引言

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)用地矛盾日漸突出，加上農(nóng)民本身的維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，關(guān)于我國(guó)征地機(jī)制的評(píng)析與完善逐漸受到各界的關(guān)注，并付諸以眾多實(shí)踐。其中，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革與完善直接影響到失地農(nóng)民的利益，成為重中之重。雖然目前我國(guó)征地機(jī)制逐漸走向完善與系統(tǒng)，但是仍存在諸多的矛盾亟待解決。高勇 (2004)［1］對(duì)我國(guó)西部地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償按照農(nóng)村平均生活消費(fèi)支出計(jì)算只能維持7年，按照城鎮(zhèn)消費(fèi)支出只能維持2年。除此之外，我國(guó)東西部補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯較西部高，重新就業(yè)的機(jī)會(huì)也較多，所以形成較大的東西部差距。中國(guó)人民大學(xué)與美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所(RDI)在2008年對(duì)我國(guó)17省進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)只有30．7%的失地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償表示滿意，且有68．6%的農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償不滿意的主要原因是補(bǔ)償較少或者沒(méi)有，有48．7%的農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償金額的確定并未征求農(nóng)民的意見(jiàn)。除外，有70%的征地采用現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)男问剑淮涡匝a(bǔ)償款金額的中位數(shù)為13 500元/hm2，且有約60%的現(xiàn)金補(bǔ)償未兌現(xiàn) (葉劍平等，2010)［2］。由此可以看出，現(xiàn)階段的征地補(bǔ)償價(jià)格過(guò)低且不到位。除此之外，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，現(xiàn)階段征地補(bǔ)償?shù)姆秶ā巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)及農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)”，但是，該補(bǔ)償范圍越來(lái)越被認(rèn)為不完整，并未完全包括失地農(nóng)民失去的全部利益。未得到補(bǔ)償?shù)睦嬷饕袃蓚€(gè)方面:一是相鄰?fù)恋貦?quán)益損害的補(bǔ)償，即被征土地執(zhí)行征收行為后對(duì)相鄰?fù)恋亟?jīng)營(yíng)存在消極影響后對(duì)相鄰?fù)恋亟?jīng)營(yíng)者權(quán)益的損失進(jìn)行補(bǔ)償;二是關(guān)于土地新增收益的歸屬問(wèn)題。由于土地自身具有增值性的特性，關(guān)于被征土地新增收益的歸屬問(wèn)題受到各界廣泛關(guān)注與熱議，一方面認(rèn)為土地新增收益應(yīng)該歸屬于失地農(nóng)民或者農(nóng)村集體 (蔡友國(guó)，2010;王雪青等，2014;付啟來(lái)等，2014)［3-5］，所以被征地補(bǔ)償中應(yīng)包括針對(duì)這方面的補(bǔ)償，另一方面認(rèn)為該新增收益應(yīng)“漲價(jià)歸公”，歸屬于整個(gè)社會(huì) (周誠(chéng)，2005)［6］，有其他學(xué)者認(rèn)為該部分收益應(yīng)該歸屬于投資開(kāi)發(fā)部門(mén)。

2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

2.1 征地補(bǔ)償問(wèn)題的政策沿革

關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)姆烧?，可以追溯?950年11月發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》，該條例明確規(guī)定征地必須合理補(bǔ)償與安置。1953年12月，中央頒布第一部較為完整系統(tǒng)地土地征用法規(guī)《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》，明確提出征地的目的是“適應(yīng)國(guó)家建設(shè)的需要”，并規(guī)定對(duì)地主的部分土地與公有土地實(shí)行無(wú)償征用，對(duì)農(nóng)民的私人土地征收充分尊重本人意愿，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。由此可以看出，該階段的征地補(bǔ)償制度具有較強(qiáng)的階級(jí)色彩?！拔幕蟾锩逼陂g，土地制度發(fā)展較為緩慢，關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)闹贫雀纳撇⑽瓷婕啊?982年5月4日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》，對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶c安置方法做出具體的規(guī)定，其中在補(bǔ)償范圍方面規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)與農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)，該規(guī)定使用至今。1986年我國(guó)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)土地管理法》，將土地征收上升到法律層面。1988年對(duì)《土地管理法》實(shí)施第1次修訂，明確“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，給予征地補(bǔ)償以法律支持。1998年進(jìn)行第2次修訂，針對(duì)土地管理方式與土地利用方式進(jìn)行變革，并未對(duì)土地征地補(bǔ)償進(jìn)行改革。2004年進(jìn)行第3次修訂，將第2條第4款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，并首次區(qū)分“征收”與“征用”。此后，在2009年、2010年、2012年，關(guān)于《土地管理法》的修訂均進(jìn)入當(dāng)年人大立法的修改計(jì)劃中，其中2012年修訂草案將重點(diǎn)放在關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的修改上。2012年12月底最后提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的版本對(duì)《土地管理法》第47條做了修改，將原來(lái)“按被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償上限是不超過(guò)土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍”的規(guī)定改為“明確集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則，草案授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體的補(bǔ)償安置辦法”，但最后并未通過(guò)。2014年，第十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍”、“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”、“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”、“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”等規(guī)定，有利于提高補(bǔ)償額度，緩解現(xiàn)階段征地矛盾。目前，2012年提起審議的土地管理法修訂草案已滿兩年，按照相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)終止審議。由于終止審議意味重新修法，而重新修法意味著會(huì)將更大范圍的土地問(wèn)題納入其中，所以，有人士分析，新一輪修法最快可能與2017年啟動(dòng)。

2.2 征地補(bǔ)償問(wèn)題的本質(zhì)性根源的文獻(xiàn)綜述

關(guān)于征地補(bǔ)償問(wèn)題的根源，許多學(xué)者進(jìn)行了深入研究，并提出了相關(guān)性見(jiàn)解。宋建輝等 (2013)［7］認(rèn)為，在我國(guó)，農(nóng)村集體是一個(gè)抽象、虛置的權(quán)利主體，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)缺陷是農(nóng)民利益受損的根本原因。高勇 (2004)［1］認(rèn)為，征地補(bǔ)償中的問(wèn)題究其原因主要是現(xiàn)行征地制度未充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)，而且現(xiàn)階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法，即產(chǎn)值倍數(shù)法，沒(méi)有或較少顧及到當(dāng)前城郊農(nóng)業(yè)已發(fā)展成為產(chǎn)出不只是普通農(nóng)作物的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。王華春等 (2004)［8］持相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為征地問(wèn)題的根源在于沒(méi)有處理好行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，僅僅提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能從根本上解決問(wèn)題，重要的是應(yīng)切實(shí)履行法律上的平等民事主體地位。Amirthalingam Kopalapillai等 (2009)［9］通過(guò)對(duì)印度土地征收的分析，得出土地征收中的主要問(wèn)題來(lái)源于財(cái)產(chǎn)權(quán)的被剝奪與邊緣化。王瑞慶 (2014)［10］認(rèn)為，征地補(bǔ)償問(wèn)題的矛盾產(chǎn)生的主要原因是將政治與法律混為一談，土地所有者、土地需用者及征收機(jī)關(guān)的涵義、權(quán)利及責(zé)任模糊不清。程潔 (2006)［11］認(rèn)為，解決征地補(bǔ)償問(wèn)題的關(guān)鍵在于找到財(cái)產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力的平衡點(diǎn)。Nielsen Kenneth Bo等 (2015)［12］認(rèn)為，由于關(guān)于土地征收的法律沒(méi)有實(shí)現(xiàn)極易受到邊緣化但有一定作用的下層群體及其經(jīng)濟(jì)利益與土地開(kāi)發(fā)密切相關(guān)的主導(dǎo)群體之間的相互妥協(xié)的均衡而導(dǎo)致土地征收的各方面的問(wèn)題。錢(qián)忠好 (2004)［13］提出，征地存在多層困境，即各層中的人們不可避免地發(fā)現(xiàn)自己處于個(gè)人自利與組織效率間的沖突的兩難困境之中 (蓋瑞·J·米勒，2002)［14］，而刺激地方政府對(duì)于征地的欲望，從而導(dǎo)致征地中的非均衡。王暉 (2002)［15］運(yùn)用價(jià)值衡量的不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象將征地中矛盾歸結(jié)于農(nóng)民的主觀感受，即:由于人們對(duì)市區(qū)財(cái)產(chǎn)的索取價(jià)格一般高于獲得等量財(cái)產(chǎn)愿意支付的價(jià)格，且人們對(duì)當(dāng)前擁有的財(cái)產(chǎn)存在偏好，失去當(dāng)前財(cái)產(chǎn)的效用大于取得等量財(cái)產(chǎn)的效用 (Daniel等，1991)［16］，征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格往往低于實(shí)地農(nóng)民的期望。

綜上所述，關(guān)于征地中補(bǔ)償問(wèn)題的根源主要有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為由于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)未得到切實(shí)保護(hù)，公權(quán)力過(guò)大，而導(dǎo)致補(bǔ)償額度較低，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者較多;二是認(rèn)為由于農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償?shù)闹饔^期望往往高于實(shí)際價(jià)值而導(dǎo)致征地補(bǔ)償中的矛盾。

2.3 征地補(bǔ)償問(wèn)題改善的文獻(xiàn)綜述

針對(duì)關(guān)于征地補(bǔ)償問(wèn)題的改善，各界學(xué)者都從不同的角度提出了自己的見(jiàn)解。綜合分析文獻(xiàn)，主要可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

一是認(rèn)為現(xiàn)階段補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，需要提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)何種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才為合理這一問(wèn)題，高勇(2004)［1］提出以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算以城區(qū)最低生活保障金作為參照系，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。周元 (2014)［17］引入馬克思地價(jià)理論，認(rèn)為利用地租的資本化來(lái)估算地價(jià)是合理的，具體為凈利潤(rùn)除以資本化率，其中資本化率取當(dāng)期活期存款利率。張紅等 (2005)［18］提出采用市場(chǎng)化手段推行征地制度改革，比如推行土地股份制、土地年租制、發(fā)行土地債券等，同時(shí)完善留用地政策，將被征地的10%～20%留給被征地農(nóng)民興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，讓農(nóng)民不再是被動(dòng)接受補(bǔ)償，而是通過(guò)市場(chǎng)化將土地作為資本進(jìn)行投資以獲得利潤(rùn)。崔裴 (2003)［19］提出以“等價(jià)交換”的市場(chǎng)原則進(jìn)行征地補(bǔ)償，即以被征地的正常市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，根據(jù)各地的地域差異性確定補(bǔ)償額度，可以使用收益法、市場(chǎng)比較法及假設(shè)開(kāi)發(fā)法。盧海元(2003)［20］提出以被征地承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會(huì)成本為依據(jù)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使失地農(nóng)民具備基本生活保障。

二是關(guān)于補(bǔ)償范圍的問(wèn)題。唐瑩等 (2014)［21］認(rèn)為，耕地的價(jià)值應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值之和，所以，在補(bǔ)償過(guò)程中，各部分的價(jià)值均應(yīng)納入補(bǔ)償范圍之內(nèi)。王暉 (2002)［15］認(rèn)為土地利用具有外部負(fù)效應(yīng)，需要納入補(bǔ)償范圍，并且對(duì)相鄰?fù)恋負(fù)p害的賠償需要區(qū)分個(gè)別損害與公共損害，個(gè)別損害可以直接進(jìn)行賠償，但公共損害由于范圍廣，結(jié)果難以界定，且談判費(fèi)用高，需要政府介入。陳波翀等(2004)［22］引入托達(dá)羅模型，即農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移取決于在城市里獲得較高收入的概率與對(duì)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)成為失業(yè)者風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡，分析當(dāng)人民生活水平處在較低位置時(shí)，理性人大多屬于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者，并由此提出征地補(bǔ)償應(yīng)包括土地持續(xù)性收益、失地農(nóng)民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的成本及人力資本提升的成本3個(gè)方面，且失地農(nóng)民還應(yīng)享受土地的增值收益。劉衛(wèi)東等 (2006)［23］提出具體計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的公式，即:征地補(bǔ)償費(fèi)、土地機(jī)會(huì)成本、城市最低生活保證待遇 (包括補(bǔ)助最低生活費(fèi)，醫(yī)療保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)，事業(yè)保險(xiǎn)等)，失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)費(fèi) (可以根據(jù)征地城市市民各個(gè)年齡段的平均受教育年數(shù)與失地農(nóng)民個(gè)人實(shí)際受教育年數(shù)的差值及目前在讀學(xué)生的教育支出費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)確定)，失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的基本投資差額(城市產(chǎn)業(yè)工人人均固定資產(chǎn)總值減去實(shí)地農(nóng)民征地補(bǔ)償所得)之和，以此反映農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)際損失補(bǔ)償。

三是對(duì)于新增收益如何處理的問(wèn)題。周其仁 (2001)［24］認(rèn)為當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)乃枷雭?lái)源于孫中山先生的“平均地權(quán)”、“漲價(jià)歸公”的理念，而“漲價(jià)歸公”的理念則來(lái)源于“各種資源的市值是由成本決定的”的觀點(diǎn)，但其觀點(diǎn)本身是錯(cuò)誤的，失地農(nóng)民應(yīng)該得到非公共利益性質(zhì)下的對(duì)土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。黃祖輝等(2002)［25］進(jìn)一步闡明了周其仁的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是因限制土地發(fā)展而形成的，所有征地行為都限制了土地發(fā)展，但是公共利益性質(zhì)與非公共利益的征地行為對(duì)土地發(fā)展權(quán)的侵害不同，所以補(bǔ)償也應(yīng)該不同。因?yàn)楣怖嫘再|(zhì)的征地行為是根據(jù)分區(qū)控制規(guī)劃做出的，所以侵犯土地發(fā)展權(quán)的不是征地行為本身，因?yàn)槭钦惺咕鞕?quán)而形成的分區(qū)控制，所以集體土地所有者的補(bǔ)償并不包括新增收益，只能限定于當(dāng)前用途與利用強(qiáng)度下的土地收益，但非公共利益性質(zhì)的征地行為則相反，集體有權(quán)享受新增收益。周誠(chéng) (2005)［6］通過(guò)對(duì)土地增值部分的分析，提出從原則上土地的自然增值完全來(lái)源于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)歸社會(huì)所有而非原土地所有者或者農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，在實(shí)際情況下，應(yīng)首先對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，之后對(duì)自然增值的部分收歸國(guó)家所有，用于支援全國(guó)農(nóng)村建設(shè)。鮑海君等 (2002)［26］提出可以將土地增值收益交由銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)基金的保值增值，同時(shí)引入投資機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

2.4 相關(guān)理論基礎(chǔ)

2．4．1 土地二元價(jià)值論

土地二元價(jià)值論是以馬克思的勞動(dòng)價(jià)值論為基礎(chǔ)，是指將土地分成土地物質(zhì) (自然土地)與土地資本 (人工土地)兩部分來(lái)看，土地二元價(jià)值論者認(rèn)為土地物質(zhì)本身是無(wú)價(jià)值的，只有土地資本部分由于有投入，存在價(jià)值。土地二元價(jià)值論同土地全價(jià)值論與土地?zé)o價(jià)值論一起，成為3種較為主流的土地價(jià)值論。周誠(chéng) (2003)［27］在其書(shū)中詳細(xì)論述了土地二元價(jià)值論:自然土地有使用價(jià)值，沒(méi)有勞動(dòng)價(jià)值，而人工土地兩種價(jià)值都有，二者的地租、地價(jià)在本質(zhì)上是不同的，在經(jīng)濟(jì)上可以單獨(dú)分析，而經(jīng)濟(jì)土地是二者的統(tǒng)一。

該文持土地二元價(jià)值論的觀點(diǎn)，將被征土地分為土地物質(zhì)與土地資本兩部分分析，分別探討二者的補(bǔ)償問(wèn)題。

2．4．2 馬克思級(jí)差地租理論與地價(jià)理論

“級(jí)差地租”的理念的提出早于馬克思的極差地租理論。英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人配第首先從土地位置的差別提出了極差地租的概念，之后安德森論述了級(jí)差地租理論的基本特征，李嘉圖將級(jí)差地租理論與勞動(dòng)價(jià)值論相結(jié)合，馬克思總結(jié)并發(fā)展了前人的分析，確立了級(jí)差地租的理論體系。馬克思將極差地租分為級(jí)差地租I與級(jí)差地租Ⅱ，其中級(jí)差地租I是由自然條件下導(dǎo)致的優(yōu)等地的經(jīng)營(yíng)者享有更高的地租，級(jí)差地租Ⅱ是指連續(xù)追加投資下多出的價(jià)值。由于級(jí)差地租產(chǎn)生的本質(zhì)是由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷而產(chǎn)生的，所以，該文認(rèn)為，在農(nóng)轉(zhuǎn)非過(guò)程中，土地的補(bǔ)償與新增收益的分配是與各經(jīng)營(yíng)者的投入有關(guān)的，單純“漲價(jià)歸公”或“漲價(jià)歸農(nóng)”并不是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

馬克思的地價(jià)理論具有土地二元價(jià)值的特點(diǎn)。馬克思認(rèn)為，自然土地沒(méi)有價(jià)值，但有使用價(jià)值，并且有價(jià)格，該價(jià)格是土地所提供地租的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，實(shí)質(zhì)是地租的資本化，所以，由于已利用土地由土地物質(zhì)與土地資本組成，其價(jià)格具有二元性。該文在分析土地物質(zhì)價(jià)格與土地資本兩部分補(bǔ)償價(jià)格時(shí)，引入馬克思地價(jià)理論，即地價(jià)是地租的資本化，并應(yīng)用建立在此基礎(chǔ)上的收益法進(jìn)行地價(jià)評(píng)估。

2．4．3 科斯定理

科斯定理是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯提出的?？扑固岢觯?dāng)交易費(fèi)用大于0時(shí)，權(quán)利的初始界定對(duì)經(jīng)濟(jì)效率是非常重要的，可以通過(guò)合法權(quán)利的明確界定與自由交換提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化。

由于當(dāng)今社會(huì)幾乎不存在交易費(fèi)用為0的情況，科斯定理所明確的產(chǎn)權(quán)界定的重要性有很大的借鑒意義。在征地的過(guò)程中，農(nóng)轉(zhuǎn)非必定會(huì)存在外部性的問(wèn)題，所以該文認(rèn)為，明確產(chǎn)權(quán)，在補(bǔ)償過(guò)程中納入外部效應(yīng)內(nèi)部化的行為，有利于實(shí)現(xiàn)全社會(huì)效率的最大化。

3 我國(guó)征地補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)完善的分析

3.1 研究思路

該文的研究以土地二元價(jià)值論為前提與基礎(chǔ)。根據(jù)土地二元價(jià)值論的思想，土地可分為土地物質(zhì)與土地資本。其中，土地物質(zhì)是自然土地，即未投入勞動(dòng)等要素的土地;土地資本是指人工土地，即物化的土地 (周誠(chéng)，2003)［27］。在征地過(guò)程中，土地物質(zhì)實(shí)際上是農(nóng)民從集體承包的土地，即未投入種子、勞動(dòng)、設(shè)備等要素的土地;土地資本是農(nóng)民種植后的土地。根據(jù)我國(guó)憲法與土地管理法規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有，享有土地的所有權(quán)，農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)，享有土地的使用權(quán);征地即將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。所以，土地物質(zhì)應(yīng)屬集體所有，土地資本應(yīng)屬農(nóng)民所有。由于被征土地同時(shí)存在土地物質(zhì)與土地資本兩個(gè)部分，而這兩部分的價(jià)值不盡相同，且分別屬于不同的所有者。因此，該文提出農(nóng)民與集體分開(kāi)補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)。征地的補(bǔ)償實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民或者集體放棄被征土地的收益，包括當(dāng)前收益，即土地本身的價(jià)值與農(nóng)作物的價(jià)值;未來(lái)收益，即農(nóng)民或者集體一般情況下未來(lái)無(wú)限期或者在承包到期之前在該土地上應(yīng)該獲得的收益。所以補(bǔ)償所涉及的范圍應(yīng)該包括當(dāng)前收益與未來(lái)收益兩個(gè)部分。根據(jù)馬克思的地租與地價(jià)理論，該文認(rèn)為，“征地補(bǔ)償”在本質(zhì)上實(shí)際符合“價(jià)”的概念，即符合市場(chǎng)性質(zhì)的交易模式，來(lái)源于對(duì)土地所用權(quán)的壟斷，即集體對(duì)土地物質(zhì)所有的壟斷與農(nóng)民對(duì)土地資本所有的壟斷的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是對(duì)農(nóng)民與集體失去所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。所以，對(duì)于農(nóng)民與集體的補(bǔ)償應(yīng)該符合市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作，土地的區(qū)位不同，肥力不同，或者土地物質(zhì)價(jià)值與土地資本價(jià)值的不同，補(bǔ)償發(fā)生的時(shí)間不同，都將對(duì)補(bǔ)償額度產(chǎn)生影響。由此可見(jiàn)，當(dāng)前《土地管理法》中所規(guī)定的“按被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償上限是不超過(guò)土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍”中的“30倍”存在以偏概全的問(wèn)題，并不能充分反映市場(chǎng)機(jī)制的作用。該文認(rèn)為，應(yīng)引入馬克思的地租與地價(jià)論及土地收益論對(duì)該部分作出分析。馬克思認(rèn)為，級(jí)差地租是地租的重要組成部分，其實(shí)際上來(lái)源于土地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷而導(dǎo)致不同的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)剩余價(jià)值的索取，所以，土地的純收益來(lái)源于剩余價(jià)值，而地價(jià)的本質(zhì)是地租的資本化。土地收益論的觀點(diǎn)與此有相似之處，認(rèn)為土地的價(jià)格是土地純收益的體現(xiàn)。根據(jù)這些觀點(diǎn)，在不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)的領(lǐng)域產(chǎn)生了收益法，即不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格等于每年的收益的資本化。該文認(rèn)為，在對(duì)于補(bǔ)償額度的估計(jì)時(shí)，可以運(yùn)用該方法。由于土地的每年收益以及資本化率是根據(jù)土地的不同以及補(bǔ)償進(jìn)行時(shí)的市場(chǎng)情況不同而決定的，所以該方法可以充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的作用，從而保障失地農(nóng)民與失地集體的權(quán)利。

征地補(bǔ)償實(shí)際上是對(duì)所有被損害的權(quán)利的補(bǔ)償，所以，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，補(bǔ)償?shù)姆秶粌H需要包括被征土地，也要包括由于被征土地使用用途的改變而導(dǎo)致權(quán)益受到損害的土地。對(duì)于這些土地，使用收益法進(jìn)行補(bǔ)償額度的估價(jià)也符合市場(chǎng)機(jī)制，是較為恰當(dāng)?shù)淖龇āＯ挛膶⑨槍?duì)不同方面對(duì)補(bǔ)償額度與范圍的確定做出具體闡述。

3.2 具體實(shí)施分析

3．2．1 對(duì)集體的補(bǔ)償

對(duì)集體的補(bǔ)償是針對(duì)未投入人工要素的土地，即素地。由于該部分的土地屬于集體所有，所以，在被征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地后，應(yīng)該對(duì)集體的損失進(jìn)行補(bǔ)償。針對(duì)如何進(jìn)行補(bǔ)償，許多學(xué)者支持引入市場(chǎng)化機(jī)制。該文認(rèn)為，引入市場(chǎng)化機(jī)制不僅有利于提高補(bǔ)償額度，更可以利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。但是，征地并非是完全市場(chǎng)化的過(guò)程，換言之，由于耕地的嚴(yán)格保護(hù)制度與用途管制政策，征地?zé)o法完全通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，政府作為宏觀經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控者，必定會(huì)參與征地過(guò)程。所以，該文提出，針對(duì)集體的補(bǔ)償可以實(shí)行不完全市場(chǎng)化，即以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)的、政府參與的征地補(bǔ)償機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，政府在征地之前充分了解所征地塊的當(dāng)前市價(jià)，并以此作為依據(jù)，結(jié)合被征地集體的實(shí)際情況，適當(dāng)調(diào)整補(bǔ)償價(jià)格，但調(diào)整幅度需被相關(guān)法律或條例限制。該文提出，由于對(duì)集體的補(bǔ)償是對(duì)于素地的補(bǔ)償，即未投入人工要素的土地的補(bǔ)償，而土地物質(zhì)部分的收益無(wú)法直接估計(jì)，所以，可以使用市場(chǎng)比較法進(jìn)行。可以在同一供需圈內(nèi)，具體為同一集體，或者與被征土地較為臨近的區(qū)域選擇一些可比實(shí)例的價(jià)格，再通過(guò)對(duì)區(qū)域情況、日期、作物收益等一系列的修正，可以較為準(zhǔn)確地得到被征土地的素地價(jià)格。具體公式可以表示為:

式中，P1為由第一個(gè)可比實(shí)例得出的待估土地補(bǔ)償價(jià)格，P'1為第一個(gè)可比實(shí)例的價(jià)格，A、B、C、D…為修正系數(shù)，可為其他情況相同時(shí)不同可比實(shí)例價(jià)格之比。

在求出由所有可比實(shí)例得出的待估土地價(jià)格P1、P2、P3…之后，可以對(duì)此求平均，得到被征土地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)價(jià)格。政府可以根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)在調(diào)整幅度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。由于此做法對(duì)于政府有較高的要求，需要政府掌握較專(zhuān)業(yè)的相關(guān)知識(shí)，并且克服各層困境及利益相關(guān)者的尋租行為，所以，需要納入專(zhuān)業(yè)人員以防止估價(jià)出現(xiàn)較大的偏差，以及設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并實(shí)行執(zhí)行權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離的機(jī)制，確保征地補(bǔ)償合理進(jìn)行，避免補(bǔ)償不到位的問(wèn)題。補(bǔ)償過(guò)后，集體可將補(bǔ)償費(fèi)用用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)本集體的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3．2．2 對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償

由于農(nóng)民對(duì)土地享有經(jīng)營(yíng)權(quán)，所以對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償針對(duì)的是農(nóng)民在原土地上的收益。農(nóng)民承包土地后會(huì)在土地上進(jìn)行勞動(dòng)等要素投資，以提高土地的產(chǎn)出，所以，對(duì)于實(shí)地農(nóng)民的補(bǔ)償也應(yīng)包括極差地租，即由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷而產(chǎn)生的額外價(jià)值。該文認(rèn)為，借鑒不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)的收益法進(jìn)行對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償額度的確定是合理的，即不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格等于各年的凈收益除于資本化率。其中，農(nóng)民的凈收益可以通過(guò)對(duì)以往年份的凈收益進(jìn)行回歸或者差值分析估算出來(lái)，資本化率可以以當(dāng)期活期存款利率為基礎(chǔ)，可向上適當(dāng)浮動(dòng)，以保證農(nóng)民從事耕作勞動(dòng)的利益等于或者大于將收益存入銀行的利益，表明該補(bǔ)償符合農(nóng)民選擇耕地而非存入銀行的理性決策。具體公式為:

式中，P為被征土地的補(bǔ)償價(jià)格，R1為原土地凈收益，R2為被征土地征收完成后的凈收益，i為當(dāng)期的活期存款利率，a為存款利率適當(dāng)浮動(dòng)值。i+a為資本化率。

科斯定理表明，在交易費(fèi)用大于0的情況下，即當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，產(chǎn)權(quán)的明確界定有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的最大化。將某塊農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地會(huì)產(chǎn)生負(fù)的外部效應(yīng)，如污染等，對(duì)相鄰?fù)恋禺a(chǎn)生消極影響。所以，征地補(bǔ)償也應(yīng)該包括對(duì)于相鄰?fù)恋氐难a(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化。該文認(rèn)為，對(duì)于相鄰?fù)恋氐难a(bǔ)償也可以借鑒收益法進(jìn)行估算，其中資本化率依舊以當(dāng)期活期存款利率為基礎(chǔ)，可向上適當(dāng)浮動(dòng)，凈收益可為原凈收益與農(nóng)轉(zhuǎn)非后凈收益之差。具體公式為:

式中，P為被征土地的補(bǔ)償價(jià)格，R為農(nóng)民的凈收益估計(jì)，由科學(xué)的統(tǒng)計(jì)分析方法得出，i為當(dāng)期的活期存款利率，a為存款利率適當(dāng)浮動(dòng)值。i+a為資本化率。

為保證估算的準(zhǔn)確性，對(duì)相鄰?fù)恋氐难a(bǔ)償可以先按照政府統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，保證其基本生活，再通過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)非后幾年對(duì)凈收益的觀察與統(tǒng)計(jì)進(jìn)行估算，補(bǔ)齊剩余部分。

3．2．3 土地新增收益的歸屬問(wèn)題

該文認(rèn)為，漲價(jià)歸屬的問(wèn)題并不能單純地支持“漲價(jià)歸公”或者“漲價(jià)歸農(nóng)”，而是應(yīng)該考察漲價(jià)的來(lái)源。如果本土地的漲價(jià)是由于建設(shè)用地使用者的投資，漲價(jià)理應(yīng)歸建設(shè)方，比如公共利益性質(zhì)的征地的新增收益應(yīng)歸國(guó)家，非公共利益性質(zhì)的征地的新增收益應(yīng)歸開(kāi)發(fā)方。如果本土地的漲價(jià)是由于征地前對(duì)于土地的投資，漲價(jià)理應(yīng)歸原所有者或使用者。如果是土地的自然增值，該文認(rèn)為，應(yīng)歸社會(huì)用于支援農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)情況下被征土地的新增利益可能存在多元?dú)w屬，所以需要分清各個(gè)來(lái)源，明晰對(duì)各利益相關(guān)者的補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償額度。

3．2．4 監(jiān)督問(wèn)題

除對(duì)補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行法律政策層面的改善之外，如何明確地落實(shí)到執(zhí)行層面的方面也需要加強(qiáng)與完善。針對(duì)這方面的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善。一是建立獨(dú)立于其他權(quán)力機(jī)關(guān)或者執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，單獨(dú)實(shí)行監(jiān)督職能，確保征地補(bǔ)償?shù)囊婪▓?zhí)行。二是公開(kāi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立與完善外部的監(jiān)督機(jī)制，使補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)透明化，并建立舉報(bào)上訪系統(tǒng)，使利益相關(guān)人明確并積極維護(hù)自己的應(yīng)得利益。

3.3 可操作性分析

對(duì)被征土地及其相關(guān)土地的補(bǔ)償?shù)那疤崤c基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)明晰。由于現(xiàn)階段存在集體與農(nóng)民之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)象，且該現(xiàn)象較為普遍，所以，該方法的實(shí)施需要相關(guān)法律與制度的完善?，F(xiàn)階段相關(guān)部門(mén)比較注重這方面的問(wèn)題，不斷提高農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)于進(jìn)行土地登記并獲得產(chǎn)權(quán)證書(shū)的重要性的認(rèn)識(shí)，并且不斷加強(qiáng)地籍管理，減少登記與管理程序中的漏洞與繁瑣，力求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明確的目標(biāo)。

根據(jù)以上分析，引入收益法與市場(chǎng)比較法進(jìn)行補(bǔ)償額度的估計(jì)，符合市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，有利于維護(hù)失地農(nóng)民與失地集體的利益。在該方法的使用過(guò)程中，所涉及的指標(biāo)包括被征土地原收益、相關(guān)土地的收益變化、可比實(shí)例的地價(jià)及其修正系數(shù)、當(dāng)期的活期存款利率及其調(diào)整值。針對(duì)被征土地與相關(guān)土地的收益，可以組織專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行數(shù)據(jù)的收集與整理，再通過(guò)科學(xué)的統(tǒng)計(jì)分析方法，如回歸等，對(duì)未來(lái)該土地維持用途不變時(shí)的收益作出可靠估計(jì)。針對(duì)可比實(shí)例的地價(jià)，可在同一集體，或者相近區(qū)域內(nèi)收集。修正系數(shù)可以以所收集的可比實(shí)例分析得出或依靠專(zhuān)業(yè)人士的經(jīng)驗(yàn)或普遍認(rèn)同的修正系數(shù)表得出。針對(duì)當(dāng)期的活期存款利率，由于現(xiàn)階段全國(guó)存貸款的基準(zhǔn)利率均對(duì)外公布，所以該部分不難得到。調(diào)整值的確定可以通過(guò)頒布相關(guān)政策條例與專(zhuān)業(yè)人士的調(diào)查分析得出。

由此可以發(fā)現(xiàn)，該方法存在較強(qiáng)的可操作性，但對(duì)執(zhí)行部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求較高。所以，該文認(rèn)為，政府可以引入土地估價(jià)師等專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)入執(zhí)行部門(mén)，并嚴(yán)格完善考核制度，以提高執(zhí)行部門(mén)的專(zhuān)業(yè)水平。同時(shí)，由于調(diào)整值的確定存在一定的主觀性，所以要完善調(diào)整值確定的程序及監(jiān)督機(jī)制，做到各個(gè)環(huán)節(jié)民主公正，符合客觀情況。

4 研究結(jié)論與不足

4.1 研究結(jié)論

根據(jù)以上研究，該文得出以下結(jié)論:

(1)集體與失地農(nóng)民分開(kāi)補(bǔ)償，并適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償所有利益相關(guān)者。根據(jù)土地二元價(jià)值論的思想，土地分為土地物質(zhì)與土地資本兩個(gè)部分。由于這兩部分的所有者不同，所以在對(duì)被征土地的補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)該分開(kāi)進(jìn)行補(bǔ)償。除此之外，相關(guān)利益受到影響的土地也應(yīng)得到補(bǔ)償。

(2)市場(chǎng)機(jī)制與政府作用相結(jié)合進(jìn)行補(bǔ)償，其中政府以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)在補(bǔ)償過(guò)程中起主導(dǎo)作用。為維護(hù)失地農(nóng)民與失地集體的權(quán)益，可以在補(bǔ)償額度的確定時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，借鑒市場(chǎng)比較法與收益法進(jìn)行估計(jì)。然而，由于基本農(nóng)田保護(hù)政策、用途管制政策等一系列相關(guān)政策規(guī)定的約束，征地補(bǔ)償并不能真正做到完全的市場(chǎng)化，仍需政府起到一定的主導(dǎo)作用。

(3)提高政府自身素養(yǎng)與能力，改善相關(guān)部門(mén)的執(zhí)行機(jī)制，增設(shè)監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)征地合理公平地進(jìn)行。政府需要積極引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，提高相關(guān)技能，充分了解客觀實(shí)際，并克服各層困境，增設(shè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，讓政策、規(guī)定的制訂與市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果較為一致。

(4)完善地籍管理，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)明晰。產(chǎn)權(quán)明晰是合理公平地進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)與前提，也是地籍管理工作的重點(diǎn)。要繼續(xù)對(duì)地籍登記與管理不斷進(jìn)行完善，促使產(chǎn)權(quán)明晰化。

(5)新增收益應(yīng)該考察漲價(jià)的來(lái)源。土地的新增收益可能歸國(guó)家、集體、失地農(nóng)民或投資開(kāi)發(fā)部門(mén)，也可能是多方主體的組合。在征地過(guò)程中應(yīng)該明晰各主體的補(bǔ)償額度與范圍，保障各主體的應(yīng)得利益。

4.2 研究不足

該文提出了關(guān)于引入不動(dòng)產(chǎn)估價(jià)的方法對(duì)被征土地以及相關(guān)權(quán)益的土地的補(bǔ)償額度進(jìn)行確定的大體思想，但在細(xì)節(jié)方面沒(méi)有涉及，如利率的調(diào)整值如何根據(jù)客觀情況制定、利率的調(diào)整值的范圍應(yīng)該如何確定等問(wèn)題。除此之外，該方法仍停留著理論層面，雖然根據(jù)上文分析其可操作性較強(qiáng)，但是在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中存在的征地成本、利益相關(guān)人博弈及存在農(nóng)民期望過(guò)高等問(wèn)題并未進(jìn)行系統(tǒng)性分析。希望該文能起到拋磚引玉的作用，為以后的研究提供新的思路。

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［4］ 王雪青，夏妮妮，袁汝華．公益性項(xiàng)目征地征地補(bǔ)償依據(jù)及其測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)研究——以蘇州市為例．資源科學(xué)，2014，36(2):379～388

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