Koen Verhoest,Ole Helby Petersen,Walter Scherrer,Raden Murwantara Soecipto著，張 帆 譯

(1.安特衛(wèi)普大學政策系公共行政和管理研究組，比利時安特衛(wèi)普22000；2.羅斯基勒大學社會和全球化系，丹麥羅斯基勒DK-4000；3.薩爾斯堡大學經(jīng)濟系和薩爾茨堡歐盟研究中心，奧地利薩爾茨堡95010；4.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京100037)

0 引言

過去幾十年，促進公私合營模式(Public Private Partnership,PPP)的政策和制度在全世界范圍內(nèi)推廣[1-2]。與此同時，人們也逐漸意識到PPP因各國制度環(huán)境的不同而存在較大差異[3]，且各國政府對PPP改革趨勢的應(yīng)對方式也非常不同[4-5]。然而，這些國家的差異性在以往的研究中并未得到充分、系統(tǒng)地體現(xiàn)和考量，主要原因是已有的PPP研究往往基于單一國家，鮮有比較研究(少量比較研究包括文獻[3,6-9])。然而學界和政界對PPP及其實施的興趣日益濃厚，顯然有必要進行比較分析，以便厘清不同國家PPP政策和制度的差異以及由此導致的不同結(jié)果。

本文研究國家制度環(huán)境在交通基礎(chǔ)設(shè)施和其他領(lǐng)域PPP發(fā)展中的一些關(guān)鍵因素。重點關(guān)注中央政府如何通過加強制度來支持PPP的發(fā)展，包括明確的政策和政治承諾、合適的法律規(guī)范框架以及專門的PPP配套措施。本文探討以下問題：制度理論基礎(chǔ)文獻和實踐導向文獻認為國家制度環(huán)境的哪個方面有利于PPP的發(fā)展？不同行政制度的國家關(guān)于這些制度存在何種程度的差異？政府對PPP的支持程度不同是否與這些國家的PPP執(zhí)行程度有關(guān)？

為了回答這些問題，針對20個歐洲國家構(gòu)建一個綜合的PPP政府支持指數(shù)(PPP Governmental Support Index,PPP-GSI)： 1)政策和政治環(huán)境鼓勵或限制PPP發(fā)展的程度；2)具體的PPP法律和軟性法規(guī)是否已經(jīng)得到應(yīng)用；3)有無專門PPP支持安排，如專門的PPP單位、標準框架和綠色通道①。本文的分析僅限于公眾支持的基礎(chǔ)設(shè)施PPP。這意味著私人機構(gòu)支持的PPP，例如包括銀行業(yè)、信貸系統(tǒng)和提供私人專業(yè)咨詢，超出本文的研究范圍。后續(xù)PPP研究可以使用從PPP政府支持指數(shù)對比中獲得的知識來研究政策的推廣和轉(zhuǎn)移過程，以便弄清楚PPP的配套政策、規(guī)章制度和其他安排的推廣以及這些因素如何限制基礎(chǔ)設(shè)施PPP的發(fā)展。

本文結(jié)構(gòu)如下：第一章從制度的角度討論國家層面的PPP；第二章建立PPP政府支持指數(shù)表明政府對PPP的支持對交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入和推廣PPP的促進或阻礙程度；第三章通過比較分析20個歐洲國家，歸納并評估這些政府支持PPP的異同；第四章探討不同國家對交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP的政府支持與項目執(zhí)行量之間的聯(lián)系；第五章討論PPP政府支持指數(shù)的實用性和局限性，并得出結(jié)論。

1 從制度視角討探國家層面的PPP環(huán)境

越來越多的學術(shù)文獻認為，各國PPP推廣和實施的不同在相當大的程度上受國家制度和政治環(huán)境的影響，這導致PPP生存土壤的差異[8,29-33]。在經(jīng)濟社會的新制度理論下，制度被視為社會結(jié)構(gòu)框架的象征和來源，能約束和引導社會行為[34-35]。制度從正式到非正式框架包括公共政策、法律程序框架、其他正式機制以及共同的社會認知。制度也可以從規(guī)范或認知框架中產(chǎn)生，包括適當?shù)男袨閮r值標準、信念體系和意識形態(tài)，它潛移默化地影響人的行為。本文關(guān)注正式的制度，以便提供一種標準化的數(shù)據(jù)集，這一數(shù)據(jù)集是從大量的國家樣本中界定和收集得到，學者和從業(yè)者認為這些數(shù)據(jù)與PPP發(fā)展有關(guān)系。但是，我們也承認非正式標準和認知框架的重要性，因為它會對公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的行為產(chǎn)生影響。此外，這些框架也支持和塑造了更加正式的制度[8]。但這樣的非正式標準和認知框架很難系統(tǒng)地從多個國家的研究中反映出來。

但是，哪種正式制度與PPP的發(fā)展有關(guān)呢？文獻[8,36]建立了一個框架并以一定的機制將加強PPP的制度進行分類，這一機制能促進合法性的建立、相互信任和功能的增強，且能與早期研究聯(lián)系起來[29,31]。在這些研究中，合法性源自于有利的政治環(huán)境、明確的政策和透明的執(zhí)行程序，而公共部門和私人部門之間的信任則借助于具體的法規(guī)、標準、公共部門的清晰角色和事前評估。PPP的有效管理源自于不同層面的專業(yè)知識聚集、精密的組織結(jié)構(gòu)、學習和知識拓展體系以及適當?shù)娘L險融資機制。文獻[8]認為這一系列機制是相互聯(lián)系并強化的。

在PPP實踐中這些機制非常重要。國際組織、區(qū)域發(fā)展銀行如亞洲開發(fā)銀行(Asian Development Bank)和歐洲投資銀行(European Investment Bank,EIB)，其附屬機構(gòu)如歐洲PPP專家中心(European PPP Expertise Centre,EPEC)和聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會(United Nations Economic Commission for Europe,UNECE)以及與PPP相關(guān)的私人機構(gòu)[4,37-43]傳播一種PPP的理想制度設(shè)置，包括：1)明確的政策和政治承諾；2)法律法規(guī)條款；3)為加強PPP發(fā)展的支持安排、采購合同管理以及標準化評估。這三種可由政府建立和使用的機制以及不太受政府直接控制的相關(guān)因素(例如一個國家成熟的金融市場、宏觀經(jīng)濟商務(wù)和投資環(huán)境)決定了國家PPP的準備狀態(tài)。

對公共投資的需求、源于國際組織和咨詢公司的規(guī)范壓力等其他因素對國家政府在建立一個理想的政府支持PPP時造成強大的同構(gòu)壓力(isomorphic pressures)[44]。但這些同構(gòu)壓力可能也具有強制性，例如歐盟委員會(European Commission)和歐盟統(tǒng)計局(Eurostat)為公共采購和公共債務(wù)制定法規(guī)[45]。此外，國家政府也存在對PPP運行較好國家進行效仿的同構(gòu)壓力，這會影響將PPP作為公共投資工具的意愿[46]。由于這些同構(gòu)壓力，預(yù)計PPP政策設(shè)計和支持安排的政治主體和行政人員的行為具有相似性。然而，如文獻[31]所述，在政策和政治支持、法律框架以及支持安排等方面不同國家提供政府支持的程度差異很大。

從演變的角度[46-48]，當面對一個特定國家的宏觀制度因素，如政治、社會文化、行政管理歷史和國家經(jīng)濟金融背景等，這些對PPP制度建設(shè)的國際和超國家(Supranational)壓力會發(fā)生轉(zhuǎn)變，這也許會導致各國之間在PPP政府支持方面的不同反應(yīng)和具體行動。這意味著不同政治和文化特征的國家將以不同方式借鑒國際傳播的有關(guān)政府支持PPP的思想。理論上，這種思想的轉(zhuǎn)變部分植根于歷史制度主義[49]：國家政策設(shè)計的變革存在路徑依賴，國際規(guī)則必須結(jié)合過去的行政歷史和政治行政文化才能得到應(yīng)用。盡管關(guān)于PPP的“官方言論”(official rhetoric)可能體現(xiàn)了國際宣揚的教義，然而政策、法規(guī)和支持安排的選擇以及政治家和管理者的行為仍有所不同[50]。因此，不同行政體系的國家在政府支持PPP方面的政策、法規(guī)和支持安排等存在很大差異。

從這個角度看，本文在文獻方面做出以下貢獻：1)通過查閱學術(shù)文獻中實踐資料，界定被國際組織和咨詢公司認為是必要和受歡迎的PPP中政府支持的組成部分。進而可以將這些被列在學術(shù)制度理論文獻中的要素細分為子要素和可量度的指標[8,29,31]。2)建立一個指數(shù)以便對行政制度不同的歐洲國家的PPP政府支持力度進行比較，并從演變的角度評估各國政府支持力度的差異。3)對學術(shù)和實踐文獻均主張的關(guān)于PPP政府支持力度的不同是否確實與該國PPP的執(zhí)行程度有聯(lián)系進行了探索性地評估。

2 從政策、法規(guī)和支持安排層面界定PPP政府支持

本章對學術(shù)文獻中提及的使PPP成為可能的正式制度[31]歸納為3個可證實和測量的層面，以便構(gòu)建PPP政府支持指數(shù)。評估政府支持PPP的發(fā)展主要涉及3個層面：制定政策和表達政治承諾，制定法律和監(jiān)管框架，建立支持安排。針對這幾個層面如何進一步細化和操作，相關(guān)學術(shù)資料僅涉及一般性的論述，因此本文將使用由為政府提供指導的國際組織和咨詢公司所創(chuàng)作的實踐類文獻。

具體的PPP政策和長期政治承諾，即評估政府支持PPP的第一個層面，對確立PPP作為公共投資工具的合法性非常關(guān)鍵[8]，進而促進項目的成長和發(fā)展。文獻中顯示長期的政策和政治承諾是實現(xiàn)項目成功的一個關(guān)鍵變量[29,31,51-52]。其次，PPP政策有助于規(guī)范PPP對其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的采購選擇以及說明采用方案的原因和目標。最后，PPP政策能指導和協(xié)調(diào)利益部門和政府機構(gòu)使之建立良好的合作。根據(jù)更為詳細的實證類文獻，已有和定期更新的PPP詳細政策文件尤為關(guān)鍵，正如特定PPP項目明確的程序一樣。此外，主要政治團體對PPP長期穩(wěn)定的具體政治支持也很關(guān)鍵[37,42,53-55]。建議PPP政策涵蓋以下部分：定義和范圍，項目目標，協(xié)議原則，項目風險分配，組織機構(gòu)建立，執(zhí)行程序和項目審計[56-57]。

PPP的法律和監(jiān)管框架是評估政府支持PPP的第二個層面。研究表明，“硬”、“軟”規(guī)章應(yīng)用于不同國家PPP[58-59]均可能產(chǎn)生促進或抑制其執(zhí)行的作用。此外，文獻顯示，各國PPP采用的法規(guī)差異較大，一些國家推出了專門法律、正規(guī)的融資程序和項目綠色通道，另一些國家則采取不太正式且較為分散的途徑[3,58]。這一層面涉及PPP明確規(guī)定的法律框架的出臺和內(nèi)容，以及與PPP相關(guān)的公共采購法規(guī)的相關(guān)規(guī)定[38,55,60]。關(guān)于PPP法律法規(guī)最為詳細的闡述是歐洲投資銀行[40]和歐洲復興開發(fā)銀行(European Bank for Reconstruction and Development,EBRD)[39]的研究，本文基于此構(gòu)建PPP政府支持指數(shù)的第二層面(見表1)。

評估政府支持PPP的第三個層面是PPP的支持安排，其中專門PPP組織的存在是一個關(guān)鍵因素。PPP支持安排的作用和功能成為近期研究的重點，這些組織被認為是形成國家和地方制度條件的主要參與者[31,36]。因此，PPP政策的實施和項目的發(fā)展可能受到這些機構(gòu)是否存在以及與其職能角色、組織結(jié)構(gòu)、正式授權(quán)、工作程序和制度邏輯相關(guān)工作的影響[7,61]。依據(jù)大量的政策和實證類文獻，支持性制度框架中的相關(guān)要素包括：PPP支持主體的正式組織及其角色，是否存在PPP項目評估優(yōu)化固定程序，標準化的PPP實施合同或流程[43,62-63]。

表1 PPP-GSI指數(shù)中PPP政府支持的運行Tab.1 Operationalisation of PPP governmental support in the PPP-GSI index

表1列出了評估政府支持PPP三個層面的要素，體現(xiàn)了政府直接控制下的PPP政府支持的正式機制。這將PPP政府支持指數(shù)與那些評估一個國家PPP發(fā)展有利環(huán)境的指標區(qū)分開，例如PPP完備度(PPP-readiness)[38,42]，PPP成熟度(PPP maturity level)[37]，PPP立法質(zhì)量(quality of PPP legislation)[39-40]。這 3 個指標[37-38,42]涵蓋范圍很廣，包含許多性質(zhì)非常不同的背景因素。文獻[42]對國家PPP完備度的評估包括非PPP相關(guān)問題的投資環(huán)境、社會環(huán)境和政治支持因素。文獻[38]從金融設(shè)施等6個層面衡量PPP完備度，但不考慮政府承擔的PPP項目的政策和政治承諾。文獻[40]的指數(shù)專注于PPP的立法評估質(zhì)量和實施效果。文獻[37]的指數(shù)使用一組不同的參數(shù)來表示PPP項目發(fā)展的成熟度，包括政治環(huán)境、當?shù)氐乩?、資本市場成熟度和伙伴關(guān)系。

本文表明，一個國家的PPP完備度和成熟度不僅指政府支持，而且指不在政府直接控制下的宏觀制度和非制度因素。這些寬泛的概念也涵蓋了非PPP相關(guān)投資環(huán)境、社會環(huán)境和資本市場可用率。本文對PPP政府支持的關(guān)注顯得太集中和狹窄，但避免了將宏觀經(jīng)濟和金融問題不同性質(zhì)的內(nèi)容混為一談。當然，這些廣泛的因素并非無關(guān)緊要，但是更需要了解政府直接控制的要素與政府很難影響的要素之間的差異。在這方面，既有的4個指數(shù)沒有一個能夠包含PPP政府支持的所有方面，因此政策和政治承諾、監(jiān)管框架和PPP支持安排共同構(gòu)成政府促進PPP最直接的手段。

3 數(shù)據(jù)收集與驗證

針對20個具有不同政治行政傳統(tǒng)和體制的歐洲國家，比較政府對PPP的支持情況，包括北歐、歐洲大陸、拿破侖一世時期的拉丁區(qū)、中東歐前共產(chǎn)主義國家和英美集團國家中的英國[64]。正如本文在第一章采用制度和演變視角所期望的，行政制度的差異能夠反映政府對PPP的支持程度。此外，由于大多數(shù)國家是歐盟成員國，或與歐盟有密切聯(lián)系(瑞士)，因此可以預(yù)見法律和監(jiān)管框架具有協(xié)調(diào)效應(yīng)?；跀?shù)據(jù)收集的局限性，本文未能包括一些PPP方面很重要的國家，例如愛爾蘭、西班牙和波蘭。

指標構(gòu)建、評估和數(shù)據(jù)收集源于歐洲科學技術(shù)合作行動TU1001(COST TU1001 Action)交通領(lǐng)域的PPP項目。數(shù)據(jù)收集工作分配給各國家的團隊，提供基于對立法、政策文件、其他文件和選定訪談分析的國家檔案。國家檔案包括敘述性內(nèi)容[5,65]、標準數(shù)據(jù)包和表1中列出的指標。使用國家工作團隊的優(yōu)勢在于數(shù)據(jù)收集是由具有很深的國家制度和實踐背景知識的研究者執(zhí)行。背景知識在比較研究中起關(guān)鍵作用(同時也是出于語言問題)，有助于確保有效性和可靠性。國家團隊工作的缺點集中在數(shù)據(jù)收集時的變化風險和報告高度個體化國家數(shù)據(jù)的方式差異。本文試圖通過聯(lián)合研討會(joint seminars)解決這一問題，大多數(shù)國家代表參與并解決國家之間觀念上的主要差異，并詳細解釋模板中的每一項，為國家工作團隊提供詳細的指導方針。國家工作團隊交付數(shù)據(jù)的完整性和一致性受到檢查，如果有必要則要求其提供額外數(shù)據(jù)或說明。這一過程產(chǎn)生了20個國家的指標，這些指標最后的編碼由3名成員獨立完成，以避免潛在的偏見造成的解釋與編碼數(shù)據(jù)之間的差異，隨后開展進一步討論以便用于計算PPP政府支持指數(shù)。

政治承諾和建立PPP政府支持的過程隨時間而變化(例如，英國等一些國家原本有成熟的PPP政策和單位卻將其改革甚至撤除)。部分一級指標或二級指標試圖把握隨時間的變化規(guī)律(參見政策和政治承諾指標和是否具備PPP單位)，但是在大多數(shù)層面，PPP政府支持指數(shù)主要是靜態(tài)的且基于2013年4月的情形。盡管權(quán)利的分散決定了國家結(jié)構(gòu)，然而國家數(shù)據(jù)通常是指中央政府層面的情況③。最后，PPP政府支持指數(shù)的3個層面權(quán)重相同，其二級指標也被賦予均等的權(quán)重。國際學術(shù)文獻對“組成”(composed)指數(shù)選擇非加權(quán)計算[66]，鑒于很難估計精確權(quán)重，本文對政府支持PPP不同的方面和指標均衡分配權(quán)重。各國內(nèi)部和各國之間不同的公共和私人機構(gòu)對各自的要素和重要性評估具有顯著區(qū)別。學術(shù)文獻尚未達到一個使我們能夠提取不同層面相對重要性的階段。

為了克服這一問題并測試國家排名和分類的可靠性，本文對所有PPP政府支持指數(shù)的3個層面進行聚類分析。結(jié)果表明，通過非加權(quán)計算結(jié)果得到的PPP政府支持指數(shù)國家排名和分類非?？尚拧?/p>

表2 20個歐洲國家的PPP政府支持指數(shù)Tab.2 PPP-GSI for 20 European Countries

4 20個國家的PPP政府支持情況比較

PPP政府支持指數(shù)涵蓋了第二章提到的評估政府支持的3個層面。各項具體指數(shù)得分和整體指數(shù)得分見表2。

在PPP項目的政策和政治承諾層面，指數(shù)得分最高的是英國、德國、荷蘭(均為3.7)和比利時-弗蘭德斯(為3.0)。中等程度的承諾(＞2.0～2.9)包括瑞士、丹麥、希臘、意大利和葡萄牙，而剩下50%的國家的政策和政治承諾處于較低層次(≤2.0)。比利時、瑞士、捷克共和國、丹麥、荷蘭、英國和德國存在一個總體顯著的PPP政策框架，希臘、荷蘭、英國和德國存在一個總體顯著的PPP程序。隨著時間的推移，比利時、意大利、葡萄牙、德國和荷蘭可以觀察到高水平的政治支持。英國近幾年對PPP的政策支持力度在下降，但相比其他國家仍然很高④。只有荷蘭、英國和德國政策和政治支持層面的3個二級指標得分均高于3.0，而奧地利、愛沙尼亞、法國、塞爾維亞、斯洛文尼亞、瑞典、塞浦路斯、芬蘭3個二級指標得分均不高于2.0。在得分低于捷克共和國的瑞士，已經(jīng)構(gòu)建了一個總體的PPP政策框架，但既沒有PPP程序也沒有對PPP的政治支持。相反，希臘除了沒有一般的PPP政策框架，只有中等程度的PPP政治支持，卻存在一個顯著的PPP程序。

在法律和監(jiān)管框架層面，表2顯示分數(shù)的差異不大，因為國家的法律系統(tǒng)通常將PPP作為一類合同，且已包含在國家民法中；而且樣本中的所有國家都遵循歐盟公共采購標準，因此差異縮小。歐盟在公共采購上的指令確實成為了強制性的同構(gòu)壓力(見第一章)。法國、希臘、葡萄牙和塞爾維亞已經(jīng)起草了一份具體的PPP法律或特許權(quán)法。捷克共和國、塞浦路斯和意大利提供了非常全面的法律框架，規(guī)定程序和私人合營伙伴的選擇標準，以及在特殊情況下的非競爭性程序、審查程序、合同終止事件、賠償條款和政府收費條款[18]。英國得分低也許歸因于其基于普通法的法律體系。PPP和PFI由一般的公眾采購法律框架調(diào)節(jié)，沒有專門的PPP或特許權(quán)法可用。其他規(guī)定，例如程序非應(yīng)標建議書、合同終止、賠償和收取費用，并無法律規(guī)定但出現(xiàn)在各種文件中，不具備英國財政部(HM Treasury)授權(quán)的法律地位。丹麥和愛沙尼亞的法律和監(jiān)管框架可能是發(fā)展最差的。丹麥沒有涵蓋所有行業(yè)的專門的PPP采購法，但丹麥的建筑立法于2004年在國家層面做出改變，要求所有由中央政府機構(gòu)代理的建筑項目必須考慮PPP的渠道。

在PPP支持安排層面，20個國家的指數(shù)差異很大。法國、荷蘭、英國和德國4個國家已開展相當廣泛的PPP支持安排(不低于3.0分)?！坝锇椤?Partnership UK)是最大和最商業(yè)化的全球化PPP支持單位，其為財政部和私人機構(gòu)之間的合資企業(yè)，發(fā)展黃金時期擁有約75名員工；自其2011年關(guān)閉，有另外2個PPP單位產(chǎn)生。葡萄牙和比利時-弗蘭德斯PPP支持安排層面的3個二級指標中2個得分很高。8個國家的得分低于2.0，說明PPP支持安排的薄弱或不具備。奧地利于2007年建立了“PPP評價中心”(PPP Competence Centre)，由于國家層面的政策轉(zhuǎn)變和金融危機2008年便停用(實質(zhì)上等于關(guān)閉)了。丹麥于2004年在中央政府層面成立了一個資源有限的PPP認知中心，由于資金匱乏于2009年關(guān)閉，PPP聯(lián)絡(luò)點于2010年重新啟動。愛沙尼亞、瑞典和芬蘭始終沒有運營專門的PPP單位，也缺失其他支持安排，因此在這一層面得分最低。

由PPP政府支持指數(shù)的整體得分可知(見表2)，英國得分最高(3.0)；荷蘭、德國、比利時-弗蘭德斯、希臘和葡萄牙的得分為2.5～2.9；意大利、捷克共和國、瑞士和法國的得分為2.0～2.4；而奧地利、丹麥、愛沙尼亞、塞爾維亞、斯洛文尼亞、瑞典、塞浦路斯、芬蘭、斯洛伐克共和國和匈牙利得分均低于2.0。這4組國家有著不同程度的政府支持，這似乎與以地理或政治行政文化分類的結(jié)果不相匹配(例如拉丁區(qū)、歐洲大陸和英美集團國家)。唯一例外的是，樣本中北歐國家的PPP政府支持指數(shù)得分均低于2.0。一項運用聚類分析的魯棒性(Robustness)測試支持了PPP政府支持指數(shù)得分的國家排名，結(jié)果顯示：

第一，不同的PPP政府支持行為并非配套出現(xiàn)。英國、荷蘭、德國和比利時-弗蘭德斯等國家在政策和政治支持層面的得分高但不一定在其他層面得分也高。奧地利、愛沙尼亞、芬蘭和瑞典等國家在所有3個層面的得分均相對較低(小于2.0)，這表明這些國家政府對PPP的支持相對有限。包括瑞士、捷克共和國、法國和意大利在內(nèi)的大部分國家似乎已經(jīng)推出了適度的政府機構(gòu)支持PPP制度。不考慮法國長期以來一直擁有特許權(quán)傳統(tǒng)，其雖然在法律和支持安排方面得分較高，但是缺少具體的PPP政策文件。

第二，國家之間在PPP政策和支持安排層面差異最大，而在法規(guī)層面差異卻很小，這是由于受到歐盟采購法規(guī)強制協(xié)調(diào)的影響。

第三，PPP政策層面和支持安排層面往往是正相關(guān)的。有明確的政策框架、PPP程序和強有力政治承諾的政府(例如比利時、荷蘭和英國)相比缺乏明確的政策和政治承諾的政府(例如捷克共和國和瑞典)，往往有更為詳細的支持安排。此外，PPP政府支持指數(shù)表明具有政府明確的政策和政治承諾的PPP無須詳細的法律框架加以促進。指示性的結(jié)論是這20個歐洲國家的具體政策與支持安排或法律框架之間的關(guān)系并不緊密。

5 PPP政府支持指數(shù)與PPP執(zhí)行之間的關(guān)系

PPP政府支持指數(shù)顯示，政府確實對PPP投入了支持，只是程度不同。觀察中發(fā)現(xiàn)一個令人困惑的問題，即政府支持是否有用：相比對PPP政府支持投資較低的國家，對PPP政府支持越大的國家對基礎(chǔ)設(shè)施或PPP交通項目的執(zhí)行量也越大嗎？大量的學術(shù)文獻和實踐文件都做出這樣的假設(shè)。本文進行一項探索性分析來檢驗一個國家對PPP的支持程度(及類型)與其PPP的活躍度之間的協(xié)方差。這些分析為將來的研究提供基礎(chǔ)。然而，PPP研究人員普遍認同不存在對各國長期普適的PPP活躍度(即項目數(shù)量、交易額及投資份額)對比數(shù)據(jù)。

目標數(shù)據(jù)源應(yīng)可以提供PPP項目數(shù)量和交易額的長期數(shù)據(jù)，并向歐洲投資銀行資助的項目分享項目明細。EPEC 2010—2012年最新數(shù)據(jù)庫[67-69]是唯一公開可利用且符合要求的數(shù)據(jù)源。由于PPP活躍度數(shù)據(jù)比本文構(gòu)建的PPP政府支持指數(shù)涵蓋的時間跨度短，所以為了建立二者的關(guān)系，20世紀90年代的PPP活躍度數(shù)據(jù)未被包含在分析范圍內(nèi)。另一個需要注意的是，文獻[67-69]報告的重點是國家層面的PPP項目，而地方項目的統(tǒng)計不夠系統(tǒng)，而且EPEC只提供本文原始樣本中11個國家的數(shù)據(jù)。然而，這組數(shù)據(jù)似乎是歐洲相對最系統(tǒng)的數(shù)據(jù)源，因此盡管意識到這些數(shù)據(jù)的局限性和由此造成的分析的初步性，本文仍然選用該數(shù)據(jù)。

依據(jù)2010—2012年完成的項目(項目數(shù)量和交易額)⑤，本文比較國家層面啟動的PPP項目的政府支持指數(shù)及其分項指數(shù)。表3展示了完成的PPP項目的絕對數(shù)量和交易額(百萬歐元)以及完成的PPP交易額與GDP總額的比值，GDP數(shù)據(jù)來自EPEC提供的2010—2012年11個歐洲國家GDP的(不完全)數(shù)據(jù)。EPEC處理的項目具有以下特點：1)設(shè)計-建設(shè)-融資-運營(Design-Build-Finance-Operate,DBFO)或設(shè)計-建設(shè)-融資-維護(Design-Build-Finance-Maintain,DBFM)或特許權(quán)約定，其特征是公私部門建設(shè)要素、公共服務(wù)過程和真正做到風險共擔；2)2010—2012年通過“項目融資”的交易資金全部到位；3)交易價值至少為1 000萬歐元。

從表3可以看出，英國的PPP政府支持指數(shù)得分很高，2010—2012年英國完成97個PPP交易。完成的PPP交易量占英國GDP的0.22%，與大多數(shù)國家相比這一比例更高，但是相對比利時、法國和葡萄牙所占的比例要低(得分低于3.0)。由于英國的PFI活動始于20世紀80年代，因此所研究的時間段內(nèi)政治上對PFI的懷疑開始上升，同時金融危機對PPP項目完成的數(shù)量和份額造成影響[23]。

表3 PPP政府支持指數(shù)與EPEC的PPP活躍度數(shù)據(jù)之間的關(guān)系Tab.3 Linking the PPP-GSI with EPEC PPP activity data

荷蘭、德國、比利時-弗蘭德斯和葡萄牙的PPP政府支持指數(shù)得分為2.5～2.9。荷蘭政府從英國引入PPP的概念，并于1989年開展2 個項目(Wijkertunnel and Noordtunnel)[19]；盡管有政府大力支持，2010—2012年卻僅完成7個項目，占GDP的0.10%(這接近PPP政府支持指數(shù)得分更低的瑞典)。

德國在21世紀初期開始發(fā)展PPP[27]，2010—2012年共完成36個PPP項目，占GDP的0.02%。比利時-弗蘭德斯2003年才通過PPP法律，2004年政府換屆使得PPP政府支持有所增長[11,71-72]，2010—2012年，完成的14個PPP項目平均份額占GDP的0.24%。葡萄牙鐵道部門自20世紀90年代初便將特許經(jīng)營合同應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第一部關(guān)于PPP的專門立法于2003年通過[20]；雖然很多項目在2010年之前完成，但是2010—2012年僅有4個項目完成，占GDP的0.6%。

法國、意大利和捷克共和國的PPP政府支持指數(shù)得分為2.0～2.4，法國2010—2012年完成60個項目，占GDP的0.27%。雖然20世紀50年代以來，大量高速公路的建設(shè)使用了特許權(quán)，然而1993年P(guān)PP的現(xiàn)代模式(如公共服務(wù)授權(quán))才被引入，合伙制合同的引入則更晚[16]。意大利2010—2012年僅完成6個PPP項目，占GDP的0.03%。在捷克共和國，PPP作為一種擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資的工具于2004年受到社會民主黨政府的歡迎[13]，但整體上政府支持和PPP活躍度仍然表現(xiàn)一般。

最后，丹麥、芬蘭和瑞典的PPP得分低于2.0。在丹麥，PPP概念于1999年被財政部正式引入[14]，但活躍度較低；2010—2012年完成的PPP項目平均份額僅占GDP的0.03%。芬蘭于1990年首次采用PPP作為一種手段解決資本投資缺口[25]；2010—2012年僅有1個PPP項目，占GDP的0.05%。瑞典2010—2012年僅完成一個大型PPP項目(占該時期GDP的0.09%)，表明其在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用PPP作為政府采購計劃或合營模式的經(jīng)驗有限[22]。

綜上所述，根據(jù)EPEC的數(shù)據(jù)，葡萄牙、法國、比利時-弗蘭德斯和英國等國家2010—2012年完成的PPP項目份額占GDP的比例不少于0.20%。有趣的是，這些國家不斷加強PPP的制度環(huán)境建設(shè)，這反映在PPP政府支持指數(shù)的得分上(2.4～3.0)。2010年葡萄牙實施PPP的項目約占GDP的1.75%，但由于金融危機的影響，隨后幾年P(guān)PP活躍度有所下降。PPP項目完成份額與GDP的比值最高的分別為法國2011年0.54%和英國2012年0.28%。并非所有指數(shù)得分高于2.0的國家在這一時期都有相對較高的PPP投資量：德國和荷蘭的PPP政府支持指數(shù)得分為2.9，但是PPP份額分別僅占GDP的0.02%和0.10%；意大利的PPP政府支持指數(shù)得分為2.2，PPP份額僅占GDP的0.03%。PPP政府支持指數(shù)得分低于2.0的國家則如預(yù)期一樣，丹麥、芬蘭和瑞典相比于GDP，僅表現(xiàn)出中等程度的PPP執(zhí)行量。

政府對PPP的支持與PPP項目執(zhí)行量之間似乎是正相關(guān)的，但是聯(lián)系較弱。PPP政府支持指數(shù)作為一個國家PPP強化制度框架的近似表征，與PPP執(zhí)行量之間的統(tǒng)計學聯(lián)系較弱：PPP政府支持指數(shù)與PPP相對GDP的比值之間的相關(guān)系數(shù)是0.31，其與PPP項目數(shù)量之間的相關(guān)系數(shù)是0.58。當解釋這一不夠顯著的關(guān)系時，必須考慮到初步測試工作僅使用3年的不完整EPEC數(shù)據(jù)這一局限性。例如，德國和意大利的EPEC數(shù)據(jù)僅獲取了國家層面的PPP活躍度，可能系統(tǒng)地低估了PPP的活躍度，因為大量的PPP項目發(fā)生在地方層面。

6 結(jié)論

本文為理論和實踐文獻做出了許多貢獻，同時為PPP政策制定者提供見解，本章將提出未來研究的方向。本文首要目標是通過分析20個國家的政府支持指數(shù)來提供一個PPP制度框架的關(guān)鍵因素比較性概覽。研究的出發(fā)點是國際組織和咨詢機構(gòu)對國家政府施以規(guī)范壓力，敦促其創(chuàng)建能促進PPP發(fā)展的適當規(guī)范制度。在有關(guān)制度的文獻中列舉的那些受政府控制的正式制度旨在加強合法性、信任度和能力[8]，被作為PPP政府支持指數(shù)的核心因素。這些因素包括明確的PPP政策、方案和持續(xù)明確的政治支持、合適的法律法規(guī)框架以及一系列PPP支持安排。這些層面的操作基于國際組織發(fā)布的規(guī)范性文件。該指數(shù)還旨在通過嘗試掌握因素長期的演變規(guī)律(例如政治支持的演變)提供一些動態(tài)視角。目前的學術(shù)文獻缺乏這樣可比較的指數(shù)。

相比其他評估PPP強化環(huán)境的指數(shù)，政府支持指數(shù)在深度和廣度上有所不同。當政府在PPP項目中充當支持角色時，政府支持指數(shù)較其他指數(shù)具有更大的包容性。但是它不包括與PPP沒有具體聯(lián)系且僅部分受到國家政府影響的宏觀經(jīng)濟和財政特性。

另一個貢獻是，盡管在國際規(guī)范(或強制)壓力下，本文的分析依據(jù)政府的支持程度將國家劃分為不同組別，正如基于演變的視角所期望的那樣。歐洲國家在政策和PPP支持安排方面有很大不同，但由于受歐盟采購法強制調(diào)和的影響，法律法規(guī)框架差異較小。此外，對PPP發(fā)展具有明確政策和政治支持的政府將會著力制定詳細的支持安排，但在PPP具體法律法規(guī)方面并非如此。

基于演變的視角，可以預(yù)見政府對PPP模式支持的不同受到國家特定的宏觀制度和宏觀經(jīng)濟因素的間接影響。因此，在解釋和理解政府的支持行為時應(yīng)當考慮國家更宏觀的特征。一種可能的途徑是分析擁有特別行政傳統(tǒng)的國家其政府政策、法規(guī)和支持安排的詳細程度[64]。具有英美集團和北歐行政傳統(tǒng)的國家相比具有拿破侖和日耳曼行政傳統(tǒng)的國家更早接受新公共管理(New Public Management,NPM)理念的熏染且程度更深[46]。同樣，公眾管理的研究發(fā)現(xiàn)，具有某些社會特征的國家更易于創(chuàng)新和進行公共服務(wù)的改革[73-74]。

然而，本文對國家的聚類分析表明國家的行政制度傳統(tǒng)與PPP的政府支持間沒有直接聯(lián)系。因此，未來對PPP政府支持的研究應(yīng)著重特定宏觀制度因素相互作用的影響，例如政治[75-76]、文化和行政改革傳統(tǒng)[77](參見文獻[78]關(guān)于另一個領(lǐng)域的研究)。宏觀經(jīng)濟和財政特征也應(yīng)該包括在分析中(包括經(jīng)濟類型學，見文獻[79])。國家為支持PPP的發(fā)展是否應(yīng)該維持高負債率并進行更多的經(jīng)濟增長投資？進一步的研究是必要的，但作者的初步分析表明高水平的政府債務(wù)與PPP的政府支持正相關(guān)。

本文的第三個貢獻是結(jié)合學術(shù)及實踐類文獻的基本假設(shè)陳述了為PPP發(fā)展配備的PPP相關(guān)制度?；诋斍坝邢薜腜PP執(zhí)行量方面的比較數(shù)據(jù)進行分析表明，政府對PPP支持的程度(即PPP政府支持指數(shù))與國家PPP執(zhí)行的程度存在正相關(guān)關(guān)系，但是并不直觀。低水平的政府支持似乎確與較弱的PPP活躍度相關(guān)。然而，2010—2012年，并非所有具有高水平政府支持的國家的PPP活躍度都高。在荷蘭等一些國家，雖然PPP項目受到政府制度、政策及法律框架的大力支持，但是PPP的實際執(zhí)行量卻很低。

然而，本文揭示的結(jié)論可能表明：政府支持對解釋一個國家的PPP活躍度可能是必要因素，而非充分因素。當然，在觀察過程中許多其他因素可能會影響PPP的實施。其中一個原因是正式制度可能因面子工程和適當性(appropriateness)這類原因被接受，這對實際態(tài)度和進程毫無意義。在制度方面，行動者可能采取改革的方式自我合法化，但這些改革與其實際決策行為脫節(jié)[44,80]。事實上，局限性可以解釋分析得到的這些結(jié)論。首先，政府支持高度發(fā)達的一些國家在研究周期內(nèi)顯示出相當弱的PPP活躍度，主要原因很可能是國家的宏觀經(jīng)濟以及投資環(huán)境受2008年金融危機的影響[81]。其次，另一個因素是2010年前的PPP總活躍量，這造成2010—2012年的起點不同。政府支持只是眾多復雜、相互作用的原因中的一個因素，并非政府支持的所有因素都同樣重要。再次，未來對政府支持PPP項目具體因素的研究可能需要尋找一種更精細的方式。例如，引人注目的是有更廣泛政府支持的國家(如英國和荷蘭)，將PPP單位在垂直管理中由中央向下分散。也許，早期的PPP中央單位功能性更強，本質(zhì)上是一個政策推進器。但隨著各國PPP發(fā)展不斷成熟，PPP中央單位的功能從政策推廣向?qū)嵤┻\作轉(zhuǎn)移，這需要能力素質(zhì)更高的直線部門(line departments)。然而，這一理論在荷蘭的應(yīng)用或?qū)⒉煌谄湓谟膽?yīng)用，因為盡管荷蘭有長期政策評估，但PPP項目非常少。

PPP的進一步研究應(yīng)該探索結(jié)合不同國家行政文化的非正式制度及其對不同國家PPP執(zhí)行量的影響。未來的PPP研究還應(yīng)該了解如何在跨國家和地方政府層面為PPP活動共同建立一個在國家、跨國家和各級地方政府下的多層次的管理框架。此外，與銀行業(yè)、信貸系統(tǒng)和專業(yè)咨詢公司相關(guān)的私人機構(gòu)的支持也是國家制度性的PPP支持體系的重要組成部分。審視私營機構(gòu)對PPP項目的貢獻具有重要意義，盡管其已經(jīng)超出本文的研究范圍。最后根據(jù)對PPP支持體系與PPP運作潛在聯(lián)系的理解，同樣有必要分析PPP制度支持與社會相關(guān)利益群體價值創(chuàng)造的數(shù)據(jù)之間的關(guān)系。

聲明：作者不存在潛在利益沖突。

注釋：

①這一分析框架基于COST Action TU 1001項目中的AWG1有關(guān)交通PPP項目的內(nèi)容構(gòu)建。國家信息來源于文獻[10-28]。

②現(xiàn)行立法是否包括以下規(guī)定和程序？通過競爭程序確定私營合作方，特殊情況下的非競爭程序，非應(yīng)標建議書的程序，復查程序，合同終止事件，賠償條款，政府收費或繳費規(guī)定，公共權(quán)威機構(gòu)對借貸方或替換私營合作方具有支持、監(jiān)管和介入權(quán)。

③比利時是一個例外，弗蘭德斯(Flanders)之外的地區(qū)幾乎沒有PPP項目。弗蘭德斯向聯(lián)邦政府和地方傳播其專業(yè)技術(shù)和制度框架，這不同于德國、奧地利等聯(lián)邦制國家仍然有中央政府主持。弗蘭德斯的數(shù)據(jù)將代表比利時，因為多數(shù)機動化政策都不包括地方政府的權(quán)限，自制及財政獨立的地方政府尤其強大。

④在重新評估2012年的民間主動融資(Private Finance Initiative,PFI)、PPP過程之后，新的PPP形式被發(fā)布，旨在使政府成為PPP公共設(shè)施項目的合作投資方。

⑤未考慮尚處于投標或協(xié)商階段的項目。

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