尹曉敏

(浙江樹(shù)人大學(xué) 基礎(chǔ)部，浙江 杭州 310015)

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高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式論析

尹曉敏

(浙江樹(shù)人大學(xué) 基礎(chǔ)部，浙江 杭州 310015)

摘要：高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式是我國(guó)政府對(duì)高校行政管理模式變革的必然走向。該模式具有激發(fā)高校辦學(xué)活力、規(guī)制教育行政公權(quán)力、提升高等教育管理實(shí)效性等價(jià)值意義。高校辦學(xué)負(fù)面清單的制訂主體應(yīng)兼及政府、高校、專(zhuān)家、公眾四方，清單制訂過(guò)程應(yīng)注重充分調(diào)研穩(wěn)步推進(jìn)，清單內(nèi)容應(yīng)契合于國(guó)家現(xiàn)行相關(guān)立法及政策文件。高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式在強(qiáng)調(diào)政府放權(quán)的同時(shí)，還必須同步跟進(jìn)針對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)的有效監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：自主辦學(xué)；負(fù)面清單；管理模式；高校

“負(fù)面清單”(Negative List)是當(dāng)下中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革領(lǐng)域的一個(gè)熱詞，意指通過(guò)清單列舉的方式明確市場(chǎng)主體依法不得進(jìn)入的領(lǐng)域和無(wú)權(quán)實(shí)施的行為，對(duì)于列舉以外的事項(xiàng)，市場(chǎng)主體有自主決策的自由，亦即“非禁即入”“非禁即準(zhǔn)”。作為一項(xiàng)具有標(biāo)桿性意義的制度變革，負(fù)面清單已經(jīng)在全國(guó)范圍落地開(kāi)花，其所涉領(lǐng)域也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了制度設(shè)計(jì)初衷所指向的外商投資，高等教育領(lǐng)域便是其中之一。

一、高等教育負(fù)面清單管理模式的新趨向

當(dāng)前，隨著我國(guó)高等教育改革步入以提高辦學(xué)質(zhì)量為核心、推動(dòng)高校內(nèi)涵式發(fā)展的新階段，現(xiàn)行的政府對(duì)高校的行政管理模式日益凸顯出種種弊端及其與現(xiàn)實(shí)需求的不相適應(yīng)性，例如：政校關(guān)系尚未理順，教育行政部門(mén)職能缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象依然普遍；簡(jiǎn)政放權(quán)力度不足，政府對(duì)高校放權(quán)過(guò)程中避重就輕、消極敷衍、權(quán)力截留現(xiàn)象客觀存在；放管脫節(jié)監(jiān)管缺位，放權(quán)之后政府對(duì)高校的管理仍以行政手段為主，監(jiān)督方式單一，監(jiān)管力量孱弱。上述問(wèn)題的存在相當(dāng)程度地束縛了高校發(fā)展的內(nèi)在生機(jī)活力，制約了高校辦學(xué)功能的充分發(fā)揮。事實(shí)上，當(dāng)下中國(guó)社會(huì)對(duì)高校辦學(xué)的種種不滿(mǎn)與質(zhì)疑，無(wú)論是“錢(qián)學(xué)森之問(wèn)”，還是高校“行政化”之流弊，無(wú)論是高校學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置“千校一面”、特色不明、定位不清，還是高校畢業(yè)生“千生一面”、同質(zhì)化問(wèn)題突出就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力薄弱，高校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)的不充分、不到位是其中最為根本的原因。“我國(guó)高校的現(xiàn)行管理體制依然處于較為封閉的狀態(tài)，屬于垂直型管理體制，中央和地方具有管理高校的絕對(duì)行政權(quán)，從財(cái)政撥款到評(píng)估、職稱(chēng)定級(jí)，從人事管理到專(zhuān)業(yè)設(shè)置，地方行政主管部門(mén)掌控著高校的生存與發(fā)展權(quán)力，雖然提升高校辦學(xué)自主權(quán)的呼聲愈來(lái)愈高，但實(shí)施改革的愿景實(shí)現(xiàn)起來(lái)依然舉步維艱?！盵1]有鑒于此，如何切實(shí)轉(zhuǎn)變教育行政部門(mén)的行政職能，破除高校辦學(xué)的“行政之繭”，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，提升高校辦學(xué)的質(zhì)量與水平，已經(jīng)成為我國(guó)高等教育行政管理體制改革中迫切需要解決的問(wèn)題。

令人欣慰的是，自黨的十八大以來(lái)，依法理順政府與高校之間的關(guān)系，切實(shí)掃除制約高校持續(xù)健康發(fā)展的體制性障礙，全面深化高等教育行政管理體制的改革創(chuàng)新，已經(jīng)成為我國(guó)政府新一輪改革的重要組成部分。黨的十八屆三中全會(huì)提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求：加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)；深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》(教改辦[2014]2號(hào))也明確指出，“探索實(shí)施高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理，清單之外的事項(xiàng)由高校自主行使并依法接受政府、社會(huì)及校內(nèi)監(jiān)督”。探索高校負(fù)面清單管理模式、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)還被列為2014年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作要點(diǎn)中關(guān)于教育領(lǐng)域的九項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。

高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單意指根據(jù)我國(guó)高校辦學(xué)的基本現(xiàn)狀及未來(lái)走向，認(rèn)為確實(shí)需要保留的針對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)的限制性條目，也就是高校依法自主辦學(xué)的“例外公示單”。高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式，則是指以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的一整套具體的教育行政部門(mén)管理高校的理念、方法、制度、工具、程序等的總稱(chēng)。政府對(duì)高校辦學(xué)實(shí)施負(fù)面清單管理旨在亮出政府與高校的權(quán)力邊界，加快教育行政部門(mén)簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐，創(chuàng)新高等教育的行政管理模式，并以此為基點(diǎn)實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)高校依法自主辦學(xué)?！霸诟叩冉逃I(lǐng)域列一個(gè)‘負(fù)面清單’，僅僅規(guī)定高校不能做哪些動(dòng)作，而將除此之外的所有自由權(quán)交給學(xué)校，這就將‘要你做什么’轉(zhuǎn)變?yōu)椤荒茏鍪裁础咝５淖灾鳈?quán)也就相應(yīng)提升了?！盵2]應(yīng)當(dāng)看到，高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式顛覆了現(xiàn)行的高教行政管理模式，是政府和高校關(guān)系的重新定位與調(diào)整，該模式所透射出的是高校作為辦學(xué)主體“法無(wú)禁止即可為”的現(xiàn)代私權(quán)自治法律原則和教育行政部門(mén)作為公權(quán)力主體“法無(wú)授權(quán)不可為”的法理思想，是現(xiàn)代法治的賦權(quán)與限權(quán)思維最直接和典型的表現(xiàn)，也是政府對(duì)高校行政管理模式變革的必然走向。

二、高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式的價(jià)值解析

高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行以賦予高校充分的辦學(xué)自主權(quán)為價(jià)值旨?xì)w，緊扣高教管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，順應(yīng)了高等教育發(fā)展的必然趨勢(shì)，彰顯了規(guī)范和制約教育行政權(quán)的法治理念，其價(jià)值意義可作如下解析：

(一)有效激發(fā)高校辦學(xué)活力

作為高校自主辦學(xué)活動(dòng)的例外公示單，負(fù)面清單恪守“一切都允許，除非法律禁止”的法理邏輯，意味著清單以外領(lǐng)域的充分開(kāi)放，這是對(duì)正面清單管理模式“法律規(guī)定以外即禁止”理念的根本性顛覆。高校辦學(xué)負(fù)面清單以否定性列表的方式明示高校無(wú)權(quán)進(jìn)入的領(lǐng)域，清晰地設(shè)定高?！安荒茏鍪裁础钡男袨檫吔?，而將負(fù)面清單之外的廣闊空間還給高校，由高校根據(jù)我國(guó)高等教育的發(fā)展形勢(shì)和社會(huì)對(duì)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等的需求獨(dú)立自主地做出判斷進(jìn)行決策——“能做什么”、“該做什么”，教育行政部門(mén)非經(jīng)法律授權(quán)不得干涉高校的自主辦學(xué)，以此斬?cái)嗾苯痈深A(yù)和管制高校辦學(xué)的臍帶，有效促使高校實(shí)現(xiàn)作為獨(dú)立辦學(xué)主體的身份回歸，切實(shí)保證高校以高等教育的發(fā)展規(guī)律而非政府部門(mén)的行政意志為指向全力以赴地進(jìn)行有特色、高水平的辦學(xué)活動(dòng)，并在此過(guò)程中不斷增強(qiáng)、煥發(fā)出高校辦學(xué)應(yīng)有的生機(jī)與活力。

(二)有力規(guī)制教育行政公權(quán)力

高校辦學(xué)的“負(fù)面清單”，亦即教育行政部門(mén)的“權(quán)力清單”，兩者是一體兩面的關(guān)系。高校辦學(xué)負(fù)面清單雖然面向的是作為辦學(xué)主體的高校，但是實(shí)際上也同時(shí)框定了教育行政部門(mén)的權(quán)力邊界：凡是被列入負(fù)面清單的條目事項(xiàng)，都是對(duì)教育行政部門(mén)的授權(quán)，而對(duì)于負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，則是公權(quán)力主體不得隨意侵入和干涉的高校自主辦學(xué)空間，以此將教育行政公權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度之籠”并戴上“緊箍咒”。在此問(wèn)題上，國(guó)內(nèi)教育法學(xué)專(zhuān)家周光禮教授曾明確建言引入高校負(fù)面清單管理模式，他指出，“對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)是負(fù)面清單，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是權(quán)力清單，也就是政府列出管制大學(xué)的權(quán)力清單，向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)質(zhì)疑”[3]，而此種公開(kāi)與質(zhì)疑對(duì)公權(quán)規(guī)制有著不可低估的效用。另外，高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式的突出優(yōu)勢(shì)還在于對(duì)現(xiàn)行立法沒(méi)有明確規(guī)定的“法律空白地帶”、“法律沉默空間”中高校辦學(xué)權(quán)的清晰界定。由于高校辦學(xué)活動(dòng)所涉范圍廣泛、內(nèi)容紛繁復(fù)雜，因此法律所能明確規(guī)范的事項(xiàng)是相當(dāng)有限的。例如，《高等教育法》雖然賦予了高校七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但是法律文本的特點(diǎn)決定了此種權(quán)力賦予是高度原則概括的，必然會(huì)產(chǎn)生大量法律無(wú)法企及的空白地帶。以高校的學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)為例，《高等教育法》第33條規(guī)定“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)”，但是由于學(xué)科專(zhuān)業(yè)是高校的核心組織建制，是高校生存與發(fā)展的根基，學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置與調(diào)整所涵括的內(nèi)容非常復(fù)雜，涉及學(xué)科專(zhuān)業(yè)層次類(lèi)型結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)服務(wù)導(dǎo)向的確定、未入專(zhuān)業(yè)目錄的新專(zhuān)業(yè)的布點(diǎn)、社會(huì)需求趨于飽和的專(zhuān)業(yè)點(diǎn)的壓縮、傳統(tǒng)學(xué)科專(zhuān)業(yè)的改造、學(xué)科專(zhuān)業(yè)間的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展等，對(duì)于上述問(wèn)題，法律絕無(wú)可能做出系統(tǒng)明確的規(guī)范而必然留下大量的空白地帶。在正面清單管理模式下，高校能否進(jìn)入以及在多大程度上進(jìn)入這些地帶基本取決于教育行政部門(mén)的自由裁量，如此便極易引發(fā)權(quán)力濫用、設(shè)租尋租等問(wèn)題。而在高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式下，“法律空白地帶”作為非明令禁止性領(lǐng)域?qū)⒈灰暈楦咝＾k學(xué)活動(dòng)的自有空間，高?？梢宰杂蛇M(jìn)入自主決策，教育行政部門(mén)不得設(shè)置額外的準(zhǔn)入規(guī)則，不得變相規(guī)避教育行政許可法定原則，從而能有效削減教育行政部門(mén)的自由裁量權(quán)并有力遏制公權(quán)濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)全面提升高等教育管理的實(shí)效性

在傳統(tǒng)的高等教育行政管理模式下，作為高校管理者的教育行政部門(mén)通常采用審批、核準(zhǔn)等手段，通過(guò)設(shè)置針對(duì)高校辦學(xué)的項(xiàng)目評(píng)審、教育評(píng)估、人才評(píng)價(jià)和檢查事項(xiàng)等，以達(dá)到控制辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)高教秩序的目的。此種管理模式的重心在于事前管理，教育行政部門(mén)往往需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力用于前期各項(xiàng)審核，既增加了管理成本，也容易因繁雜的審批流程給高校辦學(xué)帶來(lái)諸多限制。與之相反，高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式恪守“非禁即準(zhǔn)”的根本理念，降低了辦學(xué)活動(dòng)的準(zhǔn)入門(mén)檻，取消或縮減了前置審批，讓渡了大量的高校辦學(xué)自主權(quán)，并要求教育行政部門(mén)將工作重心轉(zhuǎn)移至準(zhǔn)入之后、過(guò)程之中的監(jiān)管。監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移必然要求教育行政部門(mén)構(gòu)建一套高效而完善的備案體系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息約束等制度，并加強(qiáng)對(duì)高校辦學(xué)的過(guò)程監(jiān)控力度，積極處理備案制度中可能產(chǎn)生的問(wèn)題，以管控高校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、保障高等教育秩序。由于事后監(jiān)管模式更有利于教育行政部門(mén)準(zhǔn)確掌握高校辦學(xué)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行狀況并有針對(duì)性地采取相應(yīng)的管理措施，因此，較之于事前監(jiān)管更有助于提升高教管理的實(shí)效性。

三、高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單制訂的框架性構(gòu)想

由于高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單是一項(xiàng)尚處于理論系統(tǒng)性證成和實(shí)踐嘗試性探索之中的制度設(shè)計(jì)，因而，對(duì)負(fù)面清單制訂主體、制訂規(guī)程、清單內(nèi)容等進(jìn)行框架性構(gòu)想是相當(dāng)有必要的。

(一)清單制訂主體

高校辦學(xué)負(fù)面清單該由誰(shuí)來(lái)制訂？“行政規(guī)則制定是一個(gè)通過(guò)特定法律程序而使不同類(lèi)型知識(shí)得到恰當(dāng)運(yùn)用，為行政規(guī)則提供正當(dāng)性和理性的過(guò)程”[4]。雖然指望教育行政部門(mén)在高校辦學(xué)負(fù)面清單的制訂過(guò)程中徹底地自革其命、自限其權(quán)具有一定程度的理想主義色彩，但是在黨和國(guó)家大力倡導(dǎo)“政府要勇于革自己的命，敢于減自己的權(quán)”的當(dāng)下，教育行政部門(mén)還是會(huì)積極推動(dòng)負(fù)面清單管理模式的建構(gòu)和運(yùn)行的，同時(shí)考慮到行政機(jī)關(guān)所掌握的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)、行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)較之于社會(huì)公眾具有顯著優(yōu)勢(shì)，因此，高校辦學(xué)負(fù)面清單的制訂主體中，教育行政部門(mén)是當(dāng)然的且居于主導(dǎo)地位的參與者。高校作為依法自主辦學(xué)的主體，同時(shí)又是負(fù)面清單管理模式運(yùn)行的核心利益相關(guān)者，自然也是清單制訂的重要參與者。另外，由于通常情況下，“專(zhuān)家理性模式應(yīng)是優(yōu)先適用的規(guī)則制定模式，當(dāng)然，為了防止‘專(zhuān)家專(zhuān)制’和偏離公共利益目標(biāo)的計(jì)算，大眾參與又是一個(gè)制約專(zhuān)家權(quán)力的機(jī)制”[4]，因此，高等教育管理專(zhuān)家和公眾代表也應(yīng)納入清單制訂主體的范疇之列。綜上，高校辦學(xué)負(fù)面清單的制訂應(yīng)由教育行政部門(mén)作為主導(dǎo)方，組織高校、專(zhuān)家、公眾代表等基于各自的價(jià)值取向和知識(shí)立場(chǎng)進(jìn)行充分的溝通與交流，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)形成兼顧當(dāng)下性與前瞻性、兼及理論可證成性與現(xiàn)實(shí)可操作性的高校辦學(xué)負(fù)面清單。

(二)清單制訂規(guī)程

由于高校辦學(xué)負(fù)面清單既有引領(lǐng)高校依法自主辦學(xué)之用，又具規(guī)制政府行政職權(quán)之效，因而，確定清單內(nèi)容的關(guān)鍵是理順政府與高校的關(guān)系，以擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能為核心，開(kāi)展教育行政部門(mén)職權(quán)清理和履職分析，厘清政府與高校在“管學(xué)”和“辦學(xué)”之間的職能定位與權(quán)力邊界。教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)基于廣泛的實(shí)證調(diào)研，在國(guó)家現(xiàn)行的法律框架下，按照“能減則減，該放盡放，應(yīng)管善管”的簡(jiǎn)政放權(quán)原則，對(duì)高等教育行政管理權(quán)展開(kāi)全面系統(tǒng)的梳理、歸并和清理，擬訂一張能讓部門(mén)說(shuō)得清楚、能讓高?？吹妹靼?、能讓公眾覺(jué)得信服的高校行政管理權(quán)力清單，然后，以此權(quán)力清單為基礎(chǔ)確定高校辦學(xué)負(fù)面清單的內(nèi)容。具體而言，教育行政部門(mén)的調(diào)研至少應(yīng)包括如下三個(gè)方面：①高校調(diào)研。即按照《教育部辦公廳關(guān)于報(bào)送高等學(xué)校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理改革相關(guān)材料的通知》(教政法廳函[2014]24號(hào))的指示精神，由省級(jí)教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭對(duì)高校辦學(xué)過(guò)程中涉及的政府管理事項(xiàng)進(jìn)行全面清理。請(qǐng)高校細(xì)致梳理需要教育部門(mén)及其他政府部門(mén)審批、備案、年審、年檢、數(shù)量指標(biāo)控制、限制性規(guī)定等事項(xiàng)，并注明其法律或文件依據(jù)。②專(zhuān)家咨詢(xún)。即依靠高等教育管理專(zhuān)家的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，由專(zhuān)家通過(guò)調(diào)查研究對(duì)制訂高校辦學(xué)負(fù)面清單的相關(guān)事宜作出判斷、評(píng)估和預(yù)測(cè)。③公眾調(diào)查。即通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)如社情民意調(diào)查中心等，面向社會(huì)公眾進(jìn)行關(guān)于高校辦學(xué)負(fù)面清單內(nèi)容的民意征集，對(duì)公眾填寫(xiě)的《高等學(xué)校負(fù)面清單管理摸底核查表》進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析歸納總結(jié)。

(三)負(fù)面清單內(nèi)容

結(jié)合《教育法》《高等教育法》《行政法》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》(教政法[2015]5號(hào))等法律法規(guī)及政府綱要性、規(guī)范性文件，我們嘗試對(duì)高校辦學(xué)負(fù)面清單內(nèi)容作如下框架性構(gòu)想，見(jiàn)表1：

表1　高校辦學(xué)負(fù)面清單內(nèi)容

總之，為了保證國(guó)家對(duì)高等教育事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，教育行政部門(mén)必須掌握對(duì)高校的設(shè)置權(quán)、保障權(quán)、監(jiān)督權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)等行政權(quán)力事項(xiàng)，也就是說(shuō)，“涉及到宏觀規(guī)劃、財(cái)政撥款、考核評(píng)估、立法、行政審批等事宜都應(yīng)該列入負(fù)面清單，大學(xué)在行使辦學(xué)自主權(quán)時(shí)一定避開(kāi)這些事務(wù)”[5]。當(dāng)然，為了充分保證高校自治，“務(wù)必將最能體現(xiàn)大學(xué)本質(zhì)的學(xué)術(shù)自由權(quán)排除在清單之外”[5]。

四、高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理的職責(zé)與監(jiān)督

高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式所要求的政府簡(jiǎn)政放權(quán)絕非意味著教育行政部門(mén)可以當(dāng)“甩手掌柜”，對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)放任不管。為避免重蹈政府簡(jiǎn)政改革中“一放就亂、一亂就收、一收就死”的覆轍，教育行政部門(mén)不僅要做好事前審批許可的“減法”，放下那些對(duì)于高等教育不該管、管不好、管不住的事，同時(shí)也必須做好對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)過(guò)程性監(jiān)管的“加法”，做好應(yīng)該管、管得好、管得住的事，做到“守土有責(zé)”，將“放權(quán)”和“監(jiān)管”兩個(gè)輪子都做圓，力求高等教育行政管理的簡(jiǎn)政放權(quán)蹄疾而步穩(wěn)、勇毅而篤行。

在高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式下，教育行政部門(mén)之于高教管理的職責(zé)重心應(yīng)放在管方向、管政策、管引導(dǎo)、管評(píng)價(jià)等方面，“政府應(yīng)當(dāng)成為教育體系的構(gòu)建者、教育條件的保障者、教育服務(wù)的提供者、教育公平的維護(hù)者、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定者和教育質(zhì)量的監(jiān)管者”[6]。在借助負(fù)面清單加大放權(quán)力度的同時(shí)，教育行政部門(mén)應(yīng)積極探索建立新的高校管理體制和工作機(jī)制，創(chuàng)新高教管理方式，更多地運(yùn)用法律、政策、規(guī)劃、公共財(cái)政、標(biāo)準(zhǔn)、信息服務(wù)等手段加強(qiáng)與改善宏觀管理，并針對(duì)每一條下放給高校的權(quán)力事項(xiàng)建立相應(yīng)的監(jiān)管辦法，確保管放結(jié)合、放而不亂。具體而言，高校辦學(xué)負(fù)面清單管理模式之下的教育行政監(jiān)管應(yīng)著力做好如下兩方面的工作：

一方面，做好對(duì)高校辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)評(píng)估。積極推進(jìn)高校學(xué)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量信息標(biāo)準(zhǔn)的體系化建設(shè)，搭建“高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)信息”平臺(tái)，努力從有效性、完整性和可靠性等方面不斷改進(jìn)正在運(yùn)行之中的“全國(guó)高校教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)項(xiàng)目”。教育行政部門(mén)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由“做評(píng)估”向“管評(píng)估”的轉(zhuǎn)變，以“合格評(píng)估”為基本定位，強(qiáng)化對(duì)高校辦學(xué)的資質(zhì)監(jiān)管，排查不具辦學(xué)資質(zhì)的院校，并在“合格評(píng)估”的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展作為高等教育評(píng)估方向的“專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)”，鼓勵(lì)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校學(xué)科、專(zhuān)業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，加強(qiáng)評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)監(jiān)管，推進(jìn)教育信息公開(kāi)，促進(jìn)“專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)”公正透明。教育行政部門(mén)還要不斷推進(jìn)完善高校教學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告制度、高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量年度報(bào)告制度、高校信息公開(kāi)年度報(bào)告制度等，進(jìn)一步規(guī)范各類(lèi)質(zhì)量報(bào)告的內(nèi)容，健全報(bào)告發(fā)布方式，探索建立質(zhì)量報(bào)告信息核查機(jī)制。

另一方面，健全完善對(duì)高校的依法監(jiān)管機(jī)制。教育行政部門(mén)應(yīng)積極探索建立高等教育行政執(zhí)法體制機(jī)制，綜合運(yùn)用柔性的行政指導(dǎo)，剛性的行政處罰、行政強(qiáng)制等手段，依法糾正高校自主辦學(xué)中的違法、違規(guī)行為，切實(shí)保障教育政策與法規(guī)的實(shí)施到位。教育行政部門(mén)還需建立高效規(guī)范的針對(duì)高校辦學(xué)行為的投訴舉報(bào)機(jī)制，完善教育督導(dǎo)巡視、教師學(xué)生申訴制度等制度設(shè)計(jì)，加大督導(dǎo)巡視監(jiān)督問(wèn)責(zé)效度和師生權(quán)利的救濟(jì)力度。

五、結(jié)語(yǔ)

2014年教育部取消了國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科的行政審批，此舉是具有里程碑意義的“壯士斷腕”式教育簡(jiǎn)政放權(quán)，標(biāo)志著高等教育領(lǐng)域內(nèi)的“管”“辦”“評(píng)”分離進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。在為教育部大刀闊斧的改革舉措鼓與呼的同時(shí)，我們也需要理性思考此項(xiàng)改革背后蘊(yùn)藏的行動(dòng)邏輯，清晰地察覺(jué)到高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理模式與此變革邏輯的高度契合性，敏銳地感知到不久的將來(lái)負(fù)面清單管理模式在高等教育行政管理領(lǐng)域全面推開(kāi)的必然性并為此做好充分準(zhǔn)備。

參考文獻(xiàn)

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An Analysis on the Negative List Management Mode of Self-run Universities

YIN Xiao-min

(Dep.ofBasicCourses，ZhejiangShurenUniversity，HangzhouZhejiang310015，China)

Abstract:The negative list management mode of self-run universities becomes the inevitable trend of the reform of the higher education administrative management， which embodies the value of stimulating university’s running energy， restricting the public power of the educational administration and improving the effectiveness of the higher education management. The negative list makers should include the government， universities， experts and the public. Full investigation and steadily pushing forward are necessary during the list making process. The terms of the list should conform to the relevant national legislation and policy documents. While the negative list management mode demands the government decentralization， it is necessary to follow up the effective supervision of the university’s educational activities．

Key words:self-run school; negative list; management mode; university

中圖分類(lèi)號(hào)：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9146(2015)06-0060-06

作者簡(jiǎn)介:尹曉敏(1974-)，女，浙江桐廬人，教授，教育法學(xué)、高等教育管理．

基金項(xiàng)目：浙江省社科聯(lián)研究課題(2015Z027)

收稿日期：2015-10-21

DOI:10.13954/j.cnki.hduss.2015.06.010