項 皓 張 晨◎

緬甸國際角色的定位與演變趨勢分析

項 皓 張 晨*◎

國際角色是對外決策分析中的一個重要概念，一國的國際角色包含角色認知和角色扮演兩部分。國際角色擁有深刻的國內(nèi)和國際根源，根據(jù)國內(nèi)根源的緊迫性程度和國際根源的限制性層次，可以將國際角色的組合劃分為四種類型。近些年緬甸開始的改革進程，一方面重塑緬甸的身份認同和民族主義，另一方面也在推動緬甸積極融入到國際大環(huán)境中。通過國際角色的定位來認識緬甸，可以得知緬甸將在世界上扮演什么樣的角色，不僅取決于其國內(nèi)的能力和意愿，也受到國際體系如東亞二元格局的影響。緬甸的國際角色在不斷演變當中，其國內(nèi)政策的選擇和調(diào)整給了其轉(zhuǎn)換的潛力和空間。

國際角色 身份認同 國際體系 定位與演變

一個國家所扮演的國際角色受到國內(nèi)外各類因素的影響，不同的國際角色也直接影響著一國在國際舞臺上的地位以及其國內(nèi)政治經(jīng)濟變遷。緬甸從2011年開始了備受矚目的國內(nèi)改革進程，長期把持緬甸政局的軍人集團將政權交給了吳登盛所領導的文人政府。緬甸新政府上臺伊始就推動了一系列政治自由化措施，同時還制定了大力推動經(jīng)濟自由化與促進族群和解的目標。隨著緬甸步入政治改革的軌道，以美國為代表的西方國家對緬政策也經(jīng)歷了從孤立到和解的轉(zhuǎn)變。政治解凍帶來寬松的社會氛圍，但是從2013年開始，緬甸國內(nèi)局勢又持續(xù)動蕩。先是政府軍與克欽獨立軍的武裝沖突，后又有緬甸佛教徒與羅興亞穆斯林的激烈沖突。這一切讓外界對緬甸的改革進程產(chǎn)生質(zhì)疑，昂山素季更是在最近的一次記者會上直言，“我不認為我們的改革進程依然在進行”，昂山素季對媒體表示，“全球領袖正在重新評估對緬甸改革的樂觀態(tài)度。*方曉：《昂山素季：緬甸政治改革已經(jīng)陷于“停滯”》，澎湃新聞，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1276071，2014年11月6日

當前，“一帶一路”倡議作為中國復興歷史上“絲綢之路”貿(mào)易通道的戰(zhàn)略，為國內(nèi)企業(yè)的海外發(fā)展提供了巨大機遇。“一帶一路”戰(zhàn)略能否順利推進與“一帶一路”沿線國家的國內(nèi)政局發(fā)展密切相關。緬甸位于“一帶一路”戰(zhàn)略的重要節(jié)點，大國在緬甸的博弈也非常激烈。緬甸對內(nèi)還面臨鞏固民主政權、化解民族沖突、緩和宗教矛盾等多重挑戰(zhàn)，因此，對緬甸國際角色的定位進行評估應成為當前我國對緬外交的重要課題之一。

一、國內(nèi)因素對緬甸國際角色的影響

國際角色是一個國家在國際生活當中的指代和定位，國際角色產(chǎn)生于國家與外界的互動當中，但是國際角色的根源卻來自于國際、國內(nèi)兩個方面，霍爾斯蒂(K.J.Holsti)是最早將社會學中的“角色”問題引入到國際關系分析當中的學者。根據(jù)霍爾斯蒂的劃分，國際角色包括角色扮演和角色認知兩個方面。*K. J. Holsti, “National Role Conceptions in the Study of Foreign Policy”, International Studies Quarterly, Vol. 14, No. 3, Sep. 1970, p. 245.而在角色認知部分，又包括一國的自我認知和國際社會的評判，國家必須要權衡好自我認知和外部期待之間的關系，進而扮演自己的角色。根據(jù)龐珣在《國際角色的定義和變化——一種動態(tài)分析框架的建立》所給出的歸納，影響國際角色的國內(nèi)根源包括身份認同、民族主義和意識形態(tài)三個方面。“在國際角色的研究中, 它們經(jīng)常被看成是獨立的概念, 但這也并不意味著研究者們忽視它們之間的關聯(lián)和互動?！?龐珣：《國際角色的定義和變化——一種動態(tài)分析框架的建立》，載《國際政治研究》，2006 年第1 期，第133-143頁

(一)身份認同

自1044年形成初步統(tǒng)一的國家之后，緬甸歷經(jīng)了蒲甘、東吁、貢榜三個封建王朝。英國在發(fā)動三次侵略戰(zhàn)爭后于1886年將緬甸納為英屬印度的一個省。1937年緬甸脫離英屬印度直接受英國總督統(tǒng)治。1942年太平洋戰(zhàn)爭中緬甸被日本占領。1945年緬甸獨立運動興起后英國重新控制緬甸。1948年1月4日，緬甸脫離英聯(lián)邦并宣布獨立，成立以吳努為領導人的民主議會制政府。1962年，奈溫將軍發(fā)動軍事政變，成立革命委員會。1974年1月，軍人政權頒布新憲法，成立人民議會，組建“社會主義綱領黨”，奈溫本人出任綱領黨主席。1988年7月，緬甸國內(nèi)爆發(fā)游行示威，以蘇貌將軍為首的軍隊接管政權，宣布廢除憲法，解散人民議會和國家權力機構，并將國名由“緬甸聯(lián)邦社會主義共和國”改名為“緬甸聯(lián)邦”。在1990年舉行的全國大選中，昂山素季領導的“全國民主聯(lián)盟”(以下簡稱民盟)獲勝，但軍政府以應先制憲為由拒絕交出政權。2010年11與，緬甸舉行聯(lián)邦議會的選舉，開始了向民選政府的轉(zhuǎn)型。2011年2月，吳登盛通過大選成為總統(tǒng)。吳登盛領導的新政府很快表達了將全面推進政治民主，克服經(jīng)濟危機的決心。

國家的身份認同是集體身份認同的一種?！斑@種身份認同給政府提供了獨特的行為原則以及國家的社會和經(jīng)濟行為的主要焦點?！?A. D. Smith, National Identity, Reno: University of Nevada Press, 1991, p. 70.緬甸構建國家身份認同的需求十分強烈，這從20世紀末以來緬甸積極推進更改國名和搬遷首都等便可見一斑。緬甸正處于從威權政體向自由民主制的轉(zhuǎn)變當中，其政權構建合法性主要依賴于以下三種途徑：一是選舉的正當性；二是經(jīng)濟的發(fā)展水平；三是意識形態(tài)控制。選舉的正當性贏得部分民眾對國家身份的認同和支持，經(jīng)濟的發(fā)展保障了這種理解，意識形態(tài)則在更廣泛的文化領域強化了民眾對新政府的肯定，潛移默化地影響著人們的觀念。經(jīng)過20多年的軍政府統(tǒng)治，新軍隊集團已經(jīng)建立了一套能夠被許多緬甸人所認同的政權運作模式，盡管飽受西方政府的封鎖和西方媒體的詬病，但是上至軍方代表和在位的緬甸政府官員，下至底層百姓，已經(jīng)對這種體制保持一定的認可。相反，西方國家所宣揚的“民主與自由”與他們的實際利益并沒有多少契合點。

(二)民族主義

緬甸是一個多民族聚居的國家，1948年以來中央政府一直致力于“一種語言、一個民族、一種文化”*〈緬〉連`H`沙空：《緬甸民族武裝沖突的動力根源》，喬實譯，載《國際資料信息》，2012 年第4 期，第11頁。的民族國家構建。緬甸在推動民族國家的建構過程中，采取的是相對保守的族群政策。根據(jù)緬甸官方的數(shù)據(jù)，緬甸的種族和宗教信仰都比較龐雜(見表1)。

表1 緬甸人口種族和宗教信仰*資料來源：Network Myanmar,“The Union of Myanmar-Basic Data”，http://networkmyanmar.org/images/stories/PDF/stats2009.pdf

由于歷史發(fā)展中存留下來的各類原因，緬甸各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟和文化等方面與緬族存在較大差距，加上政府對少數(shù)民族一直沒有特殊的民族傾斜政策，致使單一民族政策平等的表相后隱藏的是巨大的不平等，最終激化緬甸國內(nèi)民族矛盾，導致20世紀60年代以后眾多反政府武裝力量的出現(xiàn)。緬甸的種族紛爭以及對國家認同的不強，影響了緬甸的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展，也對緬甸目前的改革進程產(chǎn)生深遠的影響。

早在1961年10月，緬甸政府將佛教定為國教時，就引起了其他宗教信徒的不滿，不同宗教間流血沖突不斷。緬甸宗教沖突又與民族矛盾相聯(lián)系，導致民族裂痕加深。緬甸許多少數(shù)民族武裝劃地自管，武裝對抗中央政府，國內(nèi)民族問題演化為持久的武裝沖突。奈溫就曾經(jīng)說過，“緬甸有多少個少數(shù)民族就有多少支反政府武裝”。政府對于少數(shù)民族武裝的惟一態(tài)度就是武力鎮(zhèn)壓。由于政府軍主要由緬族人構成，因此民族問題在武裝對抗中愈加不可調(diào)和。

(三)意識形態(tài)

建構主義大師溫特認為，觀念在國際事務中具有建構的作用，權力與利益的意義與內(nèi)容來源于觀念，單純用權力和利益無法解釋國家之間的關系。*亞歷山大·溫特：《國際政治的社會理論》，秦亞青譯，上海：上海人民出版社，2007年版，第31頁意識形態(tài)作為政治文化的一部分，既可以被看作是身份認同的一部分，也是民族主義的一部分。多年來，緬甸的政治認同和政治文化一直是被廣泛關注的研究對象。從社會科學的觀點來看，意識形態(tài)是一套具有內(nèi)在一致性的思想觀念，不管目的是維護、修正還是推翻現(xiàn)存的權力體系，它都提供了有組織政治行動的基礎。*安德魯·海伍德：《政治學》，張立鵬譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第44頁在本研究當中，意識形態(tài)更多地被理解為官方的意識形態(tài)，對社會成員的政治實踐活動起著指導及規(guī)范作用。對于緬甸民眾個體而言，參與政治實踐活動的態(tài)度及傾向總是受特定的意識形態(tài)的影響及制約。

意識形態(tài)對一國國內(nèi)政治和對外政策的正常運行起著某種支撐作用，任何國際角色的扮演都需要與之相適應的意識形態(tài)，一旦這種和諧的關系被破壞，就可能導致政治體系的生存危機，甚至是解體。意識形態(tài)能夠維持和延續(xù)的重要前提是其合法性的存在，這種合法性主要來源于社會成員對政治體系心理上的認同意識。這種認同，意味著社會成員對自己與體系間的歸屬關系以及體系所確立的行為規(guī)則的承認。有了這種認同意識，社會成員才能在政治實踐活動中自愿地為政治體系的正常運轉(zhuǎn)提供必要的支持和資源。意識形態(tài)是影響一國國際角色的內(nèi)在的無形力量，內(nèi)含著對政治發(fā)展前景的向往，并通過其曠日持久、潛移默化的作用制約或推動政治發(fā)展的進程。政治發(fā)展過程中政治價值觀的沖突，將成為政治體系變革和發(fā)展必須面臨和解決的難題。

緬甸民眾大多數(shù)都信仰佛教，這在一定程度上影響了國民對于革命、西方式民主以及國家未來的判斷。民盟作為擁有國內(nèi)和國際聲譽的反對黨，一方面它主要代表的是緬族人的利益，沒有獲得占人口一定比例的緬甸其他少數(shù)民族的支持。另一方面，民盟內(nèi)部也出現(xiàn)了分裂，新成立的全國民主陣線就是一個例子。對于其領袖昂山素季本人來說，她是一位值得尊重的民主精神領袖，但不是親力親為的革命者，在長期的軟禁過程中也沒有得到與其聲望相匹配的執(zhí)政經(jīng)驗。她的家世和教育背景，既讓她在緬甸獲得了很高的威望，同時也有很多緬甸人認為她既不草根，又過于西方化，不能代表緬甸未來的全部希望。緬甸的意識形態(tài)既有昂山素季所帶來的自由民主制的希望，也有軍政府長期執(zhí)政帶來的獨特影響，陷入非此即彼的爭執(zhí)當中。近年來昂山素季和緬甸當局的態(tài)度都有所緩和，體現(xiàn)了他們在尋求解決問題時價值觀的趨同傾向。

二、角色認知的外部根源

國際角色認知的外部根源是國際體系以及國家在國際體系中的位置和對該位置的認知，這種國際體系既是國際角色確立的外部條件，同時也是國家國際角色扮演的場域。一個國家所處的國際和區(qū)域性的格局影響到一國的國際角色認知，這種認知反過來會作用于一個國家的國際角色扮演，從而又對國際體系產(chǎn)生影響。在區(qū)域問題的研究當中，每一個國家都有自己的位置，深受一國的國力大小以及當政者的外交策略和態(tài)度的影響。國際角色的外部根源一定程度上回饋給國內(nèi)改革和變遷的壓力，因而一國國際角色的重新定義也會對地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。對于緬甸所處的東亞地區(qū)，這一地區(qū)呈現(xiàn)出的獨特的二元格局是研究的關鍵。

東亞作為世界上經(jīng)濟政治最為活躍的地區(qū)，廣義上的東亞在地理區(qū)位上涵蓋了東北亞和東南亞地區(qū)兩部分，同時其政治經(jīng)濟在當前又表現(xiàn)出特殊的二元格局狀況，即“經(jīng)濟領域以中國為中心，安全領域以美國為中心”。它表現(xiàn)在東亞國家在經(jīng)濟上與中國互相依賴，聯(lián)系不斷加強。有學者認為中國與許多東亞國家已經(jīng)形成深度經(jīng)濟相互依賴的關系。*周方銀：《東亞地區(qū)的安全關系與經(jīng)濟關系呈二元分離格局》，中國社會科學網(wǎng)，http://niis.cass.cn/news/2012/11/574221.html但是在安全領域，美國在東亞的軍事力量部署目前占有絕對優(yōu)勢地位，尤其是在“重返亞太”的戰(zhàn)略背景之下，美國試圖進一步鞏固同日、韓、澳、菲等盟國的同盟關系，加強與新加坡、印度尼西亞、印度等安全伙伴的軍事安全聯(lián)系，從而在東亞構建出更強大軍事安全網(wǎng)絡，強化其在亞洲的軍事存在。作為東亞一員的緬甸重返國際舞臺，最重要的考慮是如何處理中國和美國的關系，或者說如何在特殊的二元格局中選擇站位還是保持獨立性。

美國是東亞安全領域的主導國和領導者，其各項發(fā)展指標均居于世界前列。根據(jù)中國社會科學院編撰的《全球政治與安全報告(2012)》，“美國作為超級大國，具有多方面的優(yōu)勢，其他國家與它相比，不在一個檔次上。美國除了在社會發(fā)展、可持續(xù)性、安全與國內(nèi)政治三項上得分較低之外，在其他項目上都居于前列。其中，經(jīng)濟、軍事、科技和國際貢獻四項都居第一位，資源居第二位。”*李慎明、王逸舟主編：《全球政治與安全報告(2010)》，北京：社會科學文獻出版社，2009年版，第274頁。綜合考慮美國在東亞地區(qū)的各項影響力，包括其對東亞國際體系以及議程設置的操控能力和強大的主導性，美國超級大國的地位不會動搖。對美國而言，美緬關系是美國全球戰(zhàn)略的重要一環(huán)，奧巴馬上臺后，積極與緬甸當局接觸，緩和關系，使得兩國關系從緊張的局面逐漸走上正?；牡缆贰?/p>

而另一方面，作為東亞經(jīng)濟領域的主導者，中國的實力也是緬甸政府不能忽略的重要因素。作為最大的新興發(fā)展國家，經(jīng)過三十余年的發(fā)展，中國的經(jīng)濟迅速崛起，并保持了較高的增長水平。同時，中國的國際地位明顯上升，影響力不斷增強。國際上新近出現(xiàn)的G2,G4,G20等，無一不包括中國。亞太經(jīng)合組織第二十二次非領導人正式會議在中國的主導下展開，中國的國家戰(zhàn)略部署在此次會議上得到充分凸顯并得到相關國家的支持和參與，這都說明中國已經(jīng)成為一個具有世界影響力的強國。此外，美國重返亞太和戰(zhàn)略重心的東移也是針對中國日益崛起的戰(zhàn)略調(diào)整，鑒于緬甸重要的地緣政治價值，美國積極嘗試將其納入對華戰(zhàn)略圈的一環(huán)。同時中國為了反封鎖也將進一步強化與緬甸的傳統(tǒng)聯(lián)系。這樣，緬甸便成為中美兩國重要的爭奪對象。

總體上，緬甸與中國聯(lián)系緊密，尤其是新軍政府時期，不斷受到以美國為首的國際社會排斥和打壓的緬甸與中國保持長期合作伙伴關系。在這種合作框架下，中國加強對緬投資，提供緬甸必要的軍事物資，同時援助其基礎設施建設。與此同時，中國獲得緬甸豐富的原材料、能源。但這種合作伙伴關系在外界看來是不正常的，尤其是伴隨緬甸民主化進程的推進，具有高度民族主義情緒的緬甸民眾在反對軍政府的同時也反對中國政府，他們認為軍政府的統(tǒng)治得到中國的支持。這樣，從政治領域來看，緬甸民主轉(zhuǎn)型導致中緬傳統(tǒng)合作伙伴關系受到挑戰(zhàn)，尤其是美國等西方國家力量的介入，可能會進一步改變傳統(tǒng)中緬關系的規(guī)范和實踐。而從經(jīng)濟領域來看，目前緬甸政治領域的改革已經(jīng)波及到了經(jīng)濟層面，同時能否贏得民眾支持的關鍵在于能否促進經(jīng)濟發(fā)展并給民眾利益帶來實惠，這為經(jīng)濟增長提供了新的經(jīng)濟機會和潛在的放大鏡的效果。同時東亞經(jīng)濟發(fā)展又是在中國主導之下，這就進一步凸顯了東亞二元格局對緬戰(zhàn)略選擇的影響。

緬甸國際角色的定位還包括緬甸在東盟中的角色和作用。東盟作為東南亞國家處理與主要大國以及有關國際組織關系的最重要區(qū)域組織。東盟的成立和發(fā)展雖然給東南亞各國帶來了經(jīng)濟、政治等各方面實力的大幅提升，但相對而言還是處于較低的水平。并且，東盟的發(fā)展深受二元格局的影響，對中國和美國的依賴都很深，緬甸的國際地位一定程度上與東盟榮辱與共，這需要緬甸在以個體面對中美兩國的同時，還要考慮以東盟成員的角度來進行角色定位。

三、緬甸國際角色的定位與演變趨勢

研究緬甸的內(nèi)外部根源最終是為了了解兩者在怎樣的相互作用中會產(chǎn)生什么類型的不同角色定位。對于國內(nèi)根源的身份認同、族群意識和意識形態(tài)，在緬甸復雜的人文環(huán)境中處于彼此強化的地位。根據(jù)龐珣的定義，內(nèi)部根源的功能性特征將其劃分為“緊迫性”和“非緊迫性”兩類，*龐珣：《國際角色的定義和變化——一種動態(tài)分析框架的建立》，載《國際政治研究》，2006 年第1 期，第133-143頁。雖然更多時候一國的國內(nèi)根源是混合型的。對緬甸各民族成員來說，他們首先自認為是民族和族群成員，其次才是作為緬甸的國民，他們對本民族的認同超越了對國家認同，加劇了政府當局創(chuàng)建民族主義的迫切性。而在意識形態(tài)方面，雖然緬甸最近一段時間進行著令人矚目的，在大方向上似乎符合美國期待的內(nèi)部改革，但這種改革與其說是受到美國施壓的結(jié)果，倒不如說是緬甸國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的邏輯使然。*王偉男：《美國‘重返亞太’戰(zhàn)略的實施路徑及其制約因素》，載《教學與研究》，2013年第1期，第63-70頁。對于西方式的自由民主制，緬甸并未照搬，而是希望通過強調(diào)緬甸國情的特殊性發(fā)展出屬于自己的一套現(xiàn)代政治體系，體現(xiàn)在緬甸憲法中仍然涵蓋了大量保守的因素，比如保留軍隊的絕對權威。

因此根據(jù)國家國際角色定位和轉(zhuǎn)換的內(nèi)部根源，緬甸應當正處于高度緊迫性的位置當中(見表2)。對于影響國家國際角色的外部根源來說，其功能特征也被分為“高度限制”和“低度限制”兩大類型。國家目前所扮演的角色與國際體系的期望值差距越大，那么這種外部根源就成為“高度限制”其發(fā)展的因素。國家角色最終的展示是在國際平臺當中，那么對于緬甸而言，是否要融入東亞既有的二元格局還是另辟出自己的安全道路都與其外交選擇息息相關。按前文分析，緬甸所處的東南亞的地緣政治重要性日益得到關注，東南亞將成為各主要力量角逐的舞臺，如加尼山(Ganesan)所言，“域外大國一直決定著東南亞國際關系發(fā)展的形式和內(nèi)容?！?N·Ganesan, “ASEAN’s Relation with Major External Powers”, Contemporary Southeast Asia, Vol. 22, No. 2, 2000, pp. 258-278.東亞既存的二元格局是緬甸所面臨的最大的外部體系限制，中國和美國的影響力也是緬甸外交考量的重中之重。同時，東南亞國際合作機制與區(qū)域體系呈現(xiàn)復雜性和嵌套化的特征也給緬甸的抉擇帶來影響，緬甸參與大湄公河次區(qū)域合作就是一個例證。20世紀90年代初，以瀾滄江—湄公河為主軸的次區(qū)域經(jīng)濟合作悄然興起，目前已形成了各種合作機制，除由亞洲開發(fā)銀行倡導的“GMS經(jīng)濟合作”之外，還有東盟主導的“東盟—湄公河流域開發(fā)合作”，中、老、緬、泰四國毗鄰地區(qū)的“黃金四角經(jīng)濟合作”以及老、泰、柬、越四國的“湄公河流域持續(xù)發(fā)展合作”等。這些區(qū)域、次區(qū)域合作機制之間層層關聯(lián)和嵌套，也使得緬甸與各方的合作呈現(xiàn)重疊低效的狀態(tài)，因此將外部根源考評為“高度限制”(見表2)。

表2 緬甸國際角色的國內(nèi)根源定位

根據(jù)內(nèi)外根源疊加的綜合考慮，能夠得到國家國際角色定位和轉(zhuǎn)化的四種類型，即“高度體系限制—高緊迫性”、“低度體系限制—低緊迫性”、“低度體系限制—高緊迫性”、“低度體系限制—低緊迫性”。最后一種情形是最溫和也是最難改變的。在這種情形下，國內(nèi)政治體系不能給當局施加太大的壓力，國外主要行為體和國際格局也承認其國際角色和作用，因此是最理想的狀態(tài)。而根據(jù)對緬甸的分析，其正處于第四種即國內(nèi)改革動力強勁，國際角色上者亟需再定義的情形(如圖1所示)。如果處理不好國內(nèi)外各類復雜交織的因素，國際角色定位和轉(zhuǎn)換將表現(xiàn)得相對激烈和富有沖突。

表3 緬甸國際角色的國際根源定位

圖1 緬甸國際角色定位及其趨勢演變

四、緬甸國際角色再定位的展望

緬甸的民主化進程對國內(nèi)和國際都產(chǎn)生影響，緬甸將如何構建國家的身份認同以及其將在東南亞甚至是整個國際舞臺扮演什么樣的角色都是值得研究的問題。從第四區(qū)域到第一區(qū)域的轉(zhuǎn)化是一個十分漫長的過程，其間可能會歷經(jīng)到第二、三區(qū)域的動態(tài)轉(zhuǎn)化。這四大類型并非彼此孤立的，而是處在不斷的運動和變化當中。國家國內(nèi)身份認同的膨脹可能會萌發(fā)國際野心，導致外部體系的限制隨之改變，可能出現(xiàn)類型二。在東南亞，美國已經(jīng)有兩個正式的盟國——菲律賓和泰國。如果緬甸忽視國內(nèi)認同的建設而一味追隨美國的腳步的話，則有可能轉(zhuǎn)換到類型三的區(qū)域。因此，如何處理好國內(nèi)的資源分配，如何在東亞格局中找準自己的定位都是緬甸改革者需要解決的問題。綜合來看，緬甸在尋求國際角色的新定位時可以考慮以下幾個方面。

(一)注重解決中央與地方的關系

緬甸是一個多民族聚居的大拼盤，少數(shù)民族主要居于邊境山川要害，且多數(shù)擁有自己的民族武裝，長期以來對中央政府的向心力不強，緬甸本部與民族地方發(fā)展也極不平衡。緬甸如今面臨的最嚴峻挑戰(zhàn)是：一方面要完成自由民主式政治體制的轉(zhuǎn)變，同時要解決長期積淀下來的民族矛盾。既要保障政治體系核心的民主化，又要在相當大的領土范圍內(nèi)完成民族國家整合，緬甸的改革者必須要在這兩個相互影響的進程中實現(xiàn)權力的重新分配。緬甸政治改革的推進增強了中央政府的合法性，從而有能力對緬甸各民族武裝“軟硬兼施”，如緬甸政府通過談判的方式“收服”了克倫民族聯(lián)盟，而對克欽獨立軍則展開了猛烈的進攻。但是，戰(zhàn)爭或者武力威脅很難建立一種平等的政治秩序，談判與妥協(xié)才是唯一可行的出路。2013年1月16日，民盟主席昂山素季在國會呼吁立即?；?，17日緬甸聯(lián)邦議會發(fā)表公告希望克欽獨立軍放棄戰(zhàn)斗，與政府進行談判。

重視地方不僅體現(xiàn)在對于少數(shù)民族的重視當中，還包括對于民間力量的培育。2008年軍政府在應對納爾吉斯颶風災難的不力，無意中折射出民間社會的潛在能力。仰光和其他地方的個人和團體組織了災區(qū)援助工作，后來他們又和國際非政府組織進行了合作。緬甸民間社會的積極參與源于2010年選舉之前，當時軍政府開始逐步放松對社會的管制?！耙恍┓钦M織例如‘緬甸出路’(Myanmar Egress)、‘仰光政治學校’(the Yangon School of Political Science)、‘班迪達學院’(the Pandita Institute)和一些非正式組織例如‘讀書小組’聯(lián)合起來，為公民教育和能力建設作出了貢獻。民間社會的政治空間急劇擴大，審查制度的結(jié)束和媒體的解放又進一步推動了這一趨勢?！?大衛(wèi)·卡穆盧：《兩個緬甸：精神分裂的轉(zhuǎn)型》，孫微譯， 2014年8月25日 ，http://www.guancha.cn/DaWei-KaMuLu/2014_08_27_260865.shtml只有中央與地方、民間與官方對國家認同都建構起同一的標準和認識，緬甸的發(fā)展戰(zhàn)略和外交策略才能得到國內(nèi)的支持。

對于像緬甸這種多族群、多宗教的國家來說，適度強化中央集權的制度安排是必要的。如果中央政府能力和政治權力弱化，國家可能面臨分裂風險，高度分權的地區(qū)主義安排則又會引發(fā)嚴重的地區(qū)、族群和宗教沖突。

(二)克服憲法危機

肖克將緬甸改革的難點歸結(jié)為國家認同、宗教爭端以及潛在的憲法危機。*肖克：《緬甸改革的難點、走勢與對華影響》，載《東南亞研究》，2013年第1期，第4-9頁這三大難點在實際中互相影響，而憲法授予國家權力，提供政府穩(wěn)定性，保護人民自由以及為政權提供政治合法性成為決定緬甸未來發(fā)展的根基。

盡管一個政體的穩(wěn)定性受到各種因素的影響，最直接的還是在于政權的結(jié)構，也就是它的政權組織架構和它對核心組織的掌控能力。在一國政治體系當中，最重要的是防止政權內(nèi)的精英和反對派結(jié)合，最終破壞政權領導層的權力交接。當然，在任何一個政治體系當中，派系和反對聲音都是存在的，但重要的是它們的影響能力在多大程度上直接決定政權垮臺的可能性。對于這個問題，美國學者芭芭拉·蓋底斯(Barbara Geddes)的三種政權的劃分形式可以有效地進行說明。*Barbara Geddes,“What Do We Know About Democratization After Twenty Years？”, Annual Review of Political Science 2, 1999, pp.115-144.蓋底斯把威權政體劃分為三類，一種是一黨執(zhí)政型，一種是軍政府，還有一種是個人掌權型。這是三種單純的形式，其上還包括彼此之間組合的政權形式。其中，一黨執(zhí)政型是一個政黨控制著政治晉升渠道和公共政策的發(fā)布。軍政府是一部分政軍領導人控制著統(tǒng)治大權向公共政策施加壓力。個人掌權型是在組織中存在一個超凡魅力的個人，國家的主要領導和決策權偏向于個人的類型。近年來，緬甸的軍政府轉(zhuǎn)化為文人政府。以往，領導層的行動是在一種集體的帶領作用下進行，當頭號人物改變策略和方針時，其下的二號人物必須追隨，否則將會面臨失敗的風險。如今，精英的反對聲音在民間容易得到宣傳和支持，政府就也隨時面臨了被“喝倒彩”的局面。按照緬甸政府的改革方案，在威權政體向民主政體的轉(zhuǎn)變過程中，絕大多數(shù)高級領導層都保持了較高的領導地位，這種轉(zhuǎn)變是脆弱的，容易受到國內(nèi)外動蕩的影響，也成為影響緬甸國際角色的不穩(wěn)定因素。

2008年緬甸憲法在很多層面上都受到國內(nèi)外的批評，作為緬甸改革的法律基礎，它保留了軍隊的絕對權威，且在憲法層次上削弱了地方的獨立權。少數(shù)民族武裝代表并沒有獲得選舉資格，地方議會一年也只能召開一次，少數(shù)民族幾乎沒有受益政治民主化進程中帶來的制度優(yōu)勢。一旦少數(shù)民族武裝的獨立思想日漸嚴重，對于緬甸國家的轉(zhuǎn)型將是致命的打擊。

(三)積極開展區(qū)域合作

緬甸國際角色的定位與調(diào)整是全面的、深入的，對地區(qū)乃至國際安全形勢都將產(chǎn)生重要影響。20世紀90年代以來，全球化與區(qū)域一體化趨勢迅速發(fā)展，就區(qū)域合作來講，大多數(shù)國家都參加一個或多個區(qū)域合作組織與安排。全球大部分地區(qū)基本為不同形式、不同宗旨的區(qū)域合作組織所覆蓋，但地區(qū)中各種爭端或敏感問題等也制約著相關區(qū)域內(nèi)國際組織的一體化進程。冷戰(zhàn)時期，東南亞各國只能在大國威懾下各自為營，導致這一地區(qū)國際秩序治理的破碎，生態(tài)安全環(huán)境遭到嚴重的破壞。同時，長期以來，在泰、馬、緬之間因分離主義而產(chǎn)生的矛盾和摩擦也一直不斷，如緬甸一直不滿于泰國為緬甸的少數(shù)民族叛亂分子提供避難所。緬甸若希望能夠重新步入國際舞臺，其第一步就是融入東亞的一體化發(fā)展當中。

(四)重視與中國的經(jīng)濟安全關系

緬甸要想融入東亞格局，就不能不對當下東亞地區(qū)安全上依賴美國，經(jīng)濟上圍繞中國的二元格局做出回應。目前，東南亞的一些國家普遍采取“兩面下注”的策略以最大化自身利益。從地緣政治上講，中國位于緬甸北部，正在崛起的中國對緬甸的安全與穩(wěn)定影響較高，緬甸很可能追隨東盟各國(如越南等)加強與美國的軍事安全議題合作。但事實上，緬甸如果想最大限度利用國際因素發(fā)展自身的政治經(jīng)濟，就應當盡早認識到二元格局的弊端，不僅在經(jīng)濟上積極與中國開展伙伴關系，也在安全上注重與中國的合作。

緬甸曾與中國的王朝政府，存在不定期的朝貢關系，但其儀式性大于實質(zhì)，這種關系也是不連貫的。緬甸清楚中緬實力對比，又不時受到中國周期性政權更迭沖擊之苦，這種由歷史經(jīng)驗帶來的謹慎態(tài)度和平衡技能，奠定了現(xiàn)代緬甸處理對華外交政策的基調(diào)。安全層面，緬甸少數(shù)民族地區(qū)的動蕩給中緬關系帶來一定的影響。邊界的安全除了軍事方面，還涉及到了從緬甸非法走私毒品問題等，*Gobal Witness 2009, “A Disharmonious Trade:China and the Continued Destruction of Burma’s Northern Frontier Forests ”,A Global Witness Review 2006-09, www.globalwitness.org/sites/default/files/import/a_disharmonious_trade_pages_1_15.pdf這些都不時影響著兩國關系。不過，在經(jīng)濟層面，中國投資在緬甸受到挑戰(zhàn)，如密松水電站停建，但中國在緬投資并未完全終止。因為中國也在根據(jù)緬甸國內(nèi)的形勢變化，逐步調(diào)整了外交政策，同時強調(diào)雙邊關系的民間基礎，加大對緬民間以及多邊公共外交的力度，逐漸調(diào)整原來“只跟政府打交道”的方法，廣泛接觸包括昂山素季在內(nèi)的各派力量。在受到西方制裁的艱難時期，緬甸軍政府曾倒向中國，如今緬甸突然重返地緣戰(zhàn)略舞臺，兩國要在更廣闊的國際市場上考慮彼此的戰(zhàn)略關系。

結(jié) 語

從國內(nèi)政治角度研究一個國家角色的定位，是國際制度理論的一個重要方面。在當前的西方國際制度理論研究當中，忽視國內(nèi)政治因素的現(xiàn)象逐步得到扭轉(zhuǎn)，國際制度研究與國際政治因素的互動因素不斷涌現(xiàn)且逐步深入。當前緬甸在外部面臨東亞二元格局的壓力，美國試圖從價值和安全層面對緬甸施加自己的權威，緬甸重返國際舞臺需要重新定義自身的國際角色。在國內(nèi)，緬甸的民族主義和身份認同都處在逐步形成中。綜合內(nèi)外部因素來看，高緊迫性和高體系限制將困擾緬甸國際角色的轉(zhuǎn)變。因此，為了改善國際地位，提升國際影響力，緬甸應當在國內(nèi)注重中央與地方關系的平衡，安撫少數(shù)民族情緒，同時化解潛在的憲法危機。在外交策略當中，緬甸也應積極參與到東盟的事務當中，緩解與周邊國家的關系，同時在面對中國和美國的“示好”時，為了自身利益的最大化，緬甸可以超越東亞二元格局的局限性，在安全和經(jīng)濟問題上積極與中國靠攏，同時注重發(fā)展與美國的合作，進一步消除國際制裁給緬甸帶來的不利影響。

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53-1227(2015)03-0049-15

* 項皓:蘇州大學老撾—大湄公河次區(qū)域國家研究中心兼職研究員，蘇州大學政治與公共管理學院研究生;張晨:蘇州大學政治與公共管理學院副教授