張利國,劉裕斌
(1.大連民族大學,遼寧 大連 116600;2.大連東軟信息學院,遼寧 大連 116600)
《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)明確指出,要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”制度。全國主要省、市在《綱要》的指引下也做出了對民辦學校進行分類管理的規(guī)定。這似乎使得長期以來有關(guān)民辦高校能否進行營利性和非營利性劃分的爭論塵埃落定。然而,由于未能對爭論背后所折射出的觀念分歧和制度困境進行系統(tǒng)的梳理、解構(gòu),在近幾年實踐過程中,我國民辦學校分類管理制度推行仍躑躅不前。因此,有必要對其進行重新的反思、解構(gòu),并以此為基礎,科學、理性的重構(gòu)我國民辦高校的分類管理制度。
(一)民辦高校分類管理不符合教育公益性的目標要求
學界有觀點認為,實行民辦高校分類管理不符合教育公益性的目標要求,現(xiàn)行法律也未對營利性民辦高校的合法存在預留制度空間。根據(jù)《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,“任何組織和個人都不得以營利為目的舉辦學校及其他教育結(jié)構(gòu)”。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)。民辦高校在法人性質(zhì)和地位上屬于教育類“民辦非企業(yè)單位”。所謂“民辦非企業(yè)單位”,根據(jù)中華人民共和國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條的規(guī)定,是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的,從事非營利性社會服務活動的社會組織。其主要的法律特征包括:一是不以營利為目的;二是以進行社會服務為其業(yè)務;三是初始財產(chǎn)來源主要為非國有資產(chǎn);四是舉辦者是企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及個人,不包括黨政機關(guān)。[1]
由此,為體現(xiàn)和維護民辦高校的公益性,要求如下:一方面,堅持以非營利性為目的。另一方面,維護教育的公平性是教育公益性的應有內(nèi)涵。
(二)實行民辦高校分類管理的時機和條件尚不成熟
有學者撰文指出,當前對民辦高校實行分類管理的時機尚不成熟,需要在現(xiàn)有民辦教育框架下繼續(xù)穩(wěn)步推進。[2]文章指出,開放營利性學歷教育的生態(tài)環(huán)境尚未形成。其一,營利性教育帶來的學費上漲等問題恐使普通民眾的財力難以承受。其二,我國《相關(guān)法律》等明確禁止舉辦營利性學歷教育,而法律的剛性特征以及有關(guān)程序修改的規(guī)定使得分類管理制度尋求法律上的突破,短期內(nèi)難以實現(xiàn)。其三,教育公益性觀念深入人心,政府和社會對“教育以營利為目的”的心理抵觸和偏見短期難以消除。同時,普遍推行非營利性教育的條件也不具備。其一,我國缺乏慈善捐贈的傳統(tǒng),捐資助學的社會、經(jīng)濟基礎還很薄弱、投資辦學是我國民辦教育的本質(zhì)特征。其二,促進、鼓勵捐資辦學的法律制度和措施不健全、不完善,難以激發(fā)社會力量和個人的捐資助學熱情。其三,我國民辦教育是在中國教育事業(yè)資金短缺、政府投入不足的背景下產(chǎn)生的,為中國的教育事業(yè)貢獻巨大。政府基于公信力和政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性要求,短期內(nèi)難以改變既有的對民辦高校舉辦者的各項規(guī)定。
(三)制約民辦高校分類管理的制度困境短期內(nèi)難以破解
首先,關(guān)于產(chǎn)權(quán)歸屬問題。明確的產(chǎn)權(quán)歸屬是營利性和非營利性民辦高校區(qū)別的最重要的標準之一,也是民辦高校實現(xiàn)分類管理的邏輯前提?!吨腥A人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定了民辦高校享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán),但對舉辦者原始投入的資產(chǎn)、辦學期間積累的資產(chǎn)歸屬、以及民辦高校終止時,依照法律規(guī)定清算完畢后的剩余資產(chǎn)如何處理,缺乏明確的、可操作性的法律依據(jù)。這使得民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬始終處于一種模棱兩可、模糊不清的狀態(tài),而這種狀態(tài)導源于政府既要尊重民辦教育發(fā)展初期民辦教育做出的貢獻,維護出資者投資辦學的積極性,又避免把民辦高校劃歸營利性組織,消減營利性對教育公益性要求的破壞?!斑@種有意識的模糊實際上是一種無奈?!保?]這也導致民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度改革需要一個比較緩慢的過渡期,需要穩(wěn)步的推進。
其次,關(guān)于合理回報問題。根據(jù)國內(nèi)外對營利性組織和非營利性組織的劃分,機構(gòu)的舉辦者或投資人能否享有利潤分配請求權(quán),剩余財產(chǎn)能否用于分配是區(qū)隔營利性組織和非營利性組織最重要的兩項標準?!吨腥A人民共和國民辦教育促進法》規(guī)定,民辦高校舉辦者或投資人可以獲得一定的“合理回報”,其實質(zhì)是賦予了舉辦者或投資人有限地“分紅”權(quán)和收益權(quán)。據(jù)此,不少學者認為,“合理回報”制度更加模糊了營利與非營利的界限,是政府與民辦教育舉辦者又一次的“妥協(xié)”和“無奈選擇”。因此,要慎重推進民辦高校分類管理制度。
第三,關(guān)于民辦高校的法律地位?!吨腥A人民共和國民法通則》的規(guī)定,法人被劃分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人四種類型,而民辦高校并不屬于任何一種法人類型,最終只能冠以“民辦非企業(yè)單位”這一“中國特色”的名稱。這導致投資、捐資舉辦的不同類型的民辦高校法律地位混同。
因此,不同類型的民辦高校在法律地位上如果無法做到具體化、明確化,就難以實現(xiàn)不同的民辦高校在財政、稅收、人事和行政管理上的有效對接。然而,民辦高校法律地位的確定,需要我國民法、教育法等相關(guān)基本法律的修訂和確認,按照相關(guān)法律程序,這將是一個長期的過程。在各類民辦高校法律地位不明的情況下,推行民辦高校分類管理缺乏法律基礎和前提。
(一)教育公益性與可營利性的非矛盾性
針對實行民辦高校分類管理,允許營利性民辦高校的存在可能會影響教育公益性目標的實現(xiàn)。筆者認為,教育的公益性與可營利性并沒有邏輯上的必然因果聯(lián)系,民辦教育公益性與可營利性之間具有非矛盾性。[4]
首先,教育的公益性更多的是一種昭示性的意義,其不能與非營利性劃等號。公益性與非營利性的區(qū)別主要表現(xiàn)在:其一,法律內(nèi)涵不同。公益性強調(diào)以滿足不特定多數(shù)人的公共利益為目的,非營利性強調(diào)不向團體的成員進行利潤分配;其二,范疇歸屬不同。教育的公益性屬于教育領(lǐng)域的范疇,強調(diào)辦學之后形成的社會影響,營利性與非營利性屬于市場行為的范疇,強調(diào)對經(jīng)濟行為和利潤分配的制度安排;其三,兩者側(cè)重點不同。公益性側(cè)重教育活動的價值指向,營利性與非營利性側(cè)重教育產(chǎn)品與服務的市場要求。營利性與非營利性與公益性沒有必然的邏輯因果關(guān)系。[5]
其次,鼓勵營利性民辦高校的存在并不直接導致教育的不公平。其一,營利性民辦高校并不單純依賴提高學費這種方式來實現(xiàn)收益的最大化。它完全可以通過資源整合、科學管理、節(jié)約成本等方式降低辦學成本,提高效率,增加收益。同時克服公立性學校普遍存在的資源浪費、人浮于事、效率低下等導致的辦學成本上升的壓力。其二,現(xiàn)代的教育公平內(nèi)涵豐富,既包括以平等為傾向的“同一性公平”,也包括以自由為傾向的“多元性公平”。前者側(cè)重教育起點的公平,后者側(cè)重教育方式選擇的公平。[6]營利性民辦高校一般以市場需要為導向,在教育模式、人才培養(yǎng)、教學方法等方面靈活多樣,可以更好地滿足社會對教育多元化的需求。其三,作為公益性事業(yè),政府始終在教育領(lǐng)域居于主導性地位,政府可以通過對營利性教育機構(gòu)在財政、稅收、市場準入等方面合理的干預和科學的制度設計,有效地矯正營利性民辦高校在實踐中的不法行為,保證教育的公益性,促進民辦教育的健康發(fā)展。
(二)營利性與非營利性民辦高校廣泛存在的客觀實際亟需分類管理制度
首先,允許營利性私立學校存在已成為當前教育發(fā)展的趨勢之一,部分國家由此形成了較為完善的制度規(guī)范。例如,美國不僅明確將私立高校劃分為營利性和非營利性兩種,而且還規(guī)定了針對這兩類學校的判定標準、認證制度、權(quán)利和義務、財政稅收等方面的制度。
其次,我國存在著一定數(shù)量的營利性民辦高校。不同于西方國家以捐資助學為主要特征的私立學校,我國的民辦教育是以投資辦學為本質(zhì)特征的,在追求公益性的同時,逐利性成為民辦教育投資者的普遍心理。由于一直沒實行分類管理制度,導致不少營利性學校借助公益性享受與公立學校同樣的在稅收、土地使用、財政支持等方面的優(yōu)惠,破壞了教育的公平。一些營利性教育結(jié)構(gòu),包括部分民辦高校惡性競爭、虛假宣傳,在社會上造成了一定的負面影響。
因此,當前對民辦高校實行分類管理已經(jīng)不是討論“時機成熟不成熟”、“條件具備不具備”的問題,而是應該面對當下,創(chuàng)造條件,如何有效實現(xiàn)民辦高校分類管理的問題了?!毒V要》明確提出要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理制度就是一個有力佐證。
(三)民辦高校諸多制度困境恰恰由于缺乏對民辦高校的分類管理所致
首先,將各類制度困境短期內(nèi)難以破解作為否認民辦高校進行分類管理的想法犯了認識上的因果倒置錯誤。由于我們長期以來未對民辦高校進行科學地分類管理,導致民辦高校產(chǎn)權(quán)歸屬不清、“合理回報”制度“遮遮掩掩”、法律地位模棱兩可、法律程序運行不暢等問題。各類制度困境是果,缺乏分類管理是因。只有建立完善分類管理制度才能根本解決各類制度“瓶頸”。
其次,由于各種制度“瓶頸”而延緩甚至放棄民辦高校分類管理是一種“因噎廢食”的做法,無助于民辦教育快速健康地發(fā)展。這直接導致政府在很多制度上采取了“妥協(xié)”的態(tài)度,典型的如“合理回報”制度。隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,民辦教育的存在環(huán)境和要求都發(fā)生了深刻的變化。一方面,我國教育資金不足的矛盾基本得到了解決;另一方面,民辦教育已由粗放式的以追求規(guī)模擴張為主要特征的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式的以追求質(zhì)量提高為主要特征的發(fā)展模式。
在這種背景下,以往建立在“妥協(xié)”基礎上的制度,如產(chǎn)權(quán)歸屬、利益分配、法律地位等問題必須得到解決。唯有此,方能推進民辦教育體制的根本性變革和各項制度的科學構(gòu)建。
(一)厘清有關(guān)民辦高校分類管理的認識誤區(qū)
當前對于民辦高校能否進行營利性和非營利性的劃分,能否實施分類管理還存在認識上較大的分歧,需要進一步厘清認識誤區(qū),達成共識。
首先,消除營利性民辦高校會影響教育公益性的認識誤區(qū)。誠如前文所述,教育公益性與非營利性沒有必然的因果關(guān)系,民辦教育公益性與可營利性之間具有非矛盾性。政府可以通過政策引導、必要干預、教育消費者理性的選擇很好地矯正營利性可能對教育公益性的沖擊。
其次,消除實施分類管理就是倡導效率優(yōu)先,犧牲公平的認識誤區(qū)。筆者認為,對民辦高校進行分類管理,既是對我國民辦教育以投資辦學為本質(zhì)特征的事實的尊重,也是對長期以來民辦高校產(chǎn)權(quán)制度不清、“合理回報”制度激勵不足等詬病的修正。營利性和非營利性民辦高校應遵循不同的激勵機制和約束機制。營利性民辦高校的激勵機制主要是產(chǎn)權(quán)激勵,通過投資人利潤分配請求權(quán)和剩余財產(chǎn)索取權(quán)等受益機制保護,其約束機制主要通過稅收、消費者權(quán)益保護、社會責任、法律監(jiān)管等機制和手段來調(diào)節(jié)。與之相反,非營利性民辦高校的激勵機制則主要體現(xiàn)在社會認同、稅收優(yōu)惠等,其約束機制主要通過公益性法人治理制度和社會輿論監(jiān)督等來實現(xiàn)。[7]此外,實施民辦高校分類管理也能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的對教育多元化、就業(yè)市場化等方面的需求,體現(xiàn)了教育機會選擇的公平。因此,民辦高校分類管理,既體現(xiàn)了效率原則,也促進了教育公平。
(二)構(gòu)建民辦高校分類管理的制度環(huán)境
首先,修訂和完善我國現(xiàn)有的法律法規(guī),如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》或制定專門的《學校法》,確立營利性和非營利性民辦高校的合法地位。當前《財政部關(guān)于印發(fā)〈民間非營利組織會計制度〉的通知》(財會〔2004〕7號)、《財政部國家稅務總局關(guān)于非營利組織免稅資格認定管理有關(guān)問題的通知》(財稅〔2009〕123號)、《財政部國家稅務總局關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》(財稅〔2009〕122號)對我國的非營利性組織資格認定標準都作出了一定的規(guī)定,建議在修訂和完善相關(guān)教育法律法規(guī)時進行有益的吸收和借鑒。針對當前我國民辦高校法律地位不明的現(xiàn)狀,筆者建議取消“民辦非企業(yè)單位”這個模棱兩可的稱謂,“堅持以公、私法人二元論為基礎,以社團、財團法人兩分法為主體,立足我國的民法傳統(tǒng)以及民辦高校的特殊性,由此確定民辦高校的法人性質(zhì)和地位。”[8]具體來講,在私法層面,將投資辦學型的民辦高校定位為社團法人,營利性民辦高校可參照適用社團法人的相關(guān)制度規(guī)定;將捐資助學或者雖然出資辦學但在章程中明確規(guī)定或以其它方式表明不要求“合理回報”的民辦高校定位為財團法人,非營利性民辦高校可參照財團法人的相關(guān)制度規(guī)定,做出相應的制度安排。
其次,明確民辦高校分類管理相關(guān)程序規(guī)定。一是對不同種類民辦高校進行分類登記管理制度。建議對非營利性民辦高校采取核準主義,登記機構(gòu)為民政部門或勞動保障部門;對營利性民辦高校應視為公司法人,考慮到學校特殊的公益性質(zhì),宜采取核準主義設立原則,其設立須經(jīng)過教育行政部門的審批同意,登記機構(gòu)為工商行政部門。二是建立營利性和非營利性民辦高校市場準入和退出程序。
第三,重構(gòu)我國民辦學校的“合理回報”制度,滿足出資者的收益權(quán)。一是明確合理回報的內(nèi)容。有學者認為我國民辦學校的“合理回報”制度應兼顧獎勵性與收益性回報雙重屬性。筆者認為,獎勵性回報可以參照有關(guān)地方的規(guī)定,如允許出資、捐資舉辦學校的出資人以自己的名義命名學校、校內(nèi)設施和項目,建立個人紀念設施,也可優(yōu)先吸納出資、捐資人或其代表成為學校理事會成員。也可享受由地方政府授予的榮譽稱號等。[9]經(jīng)濟性回報主要是允許出資人或舉辦者根據(jù)有關(guān)法律政策規(guī)定,從可分配辦學結(jié)余中取得合理回報。二是確定合理回報的比例。如重慶根據(jù)企業(yè)平均回報率10%計算,確定民辦學校的合理回報率可設定在3%—5%,并可以免征企業(yè)所得稅。無錫市則規(guī)定每年合理回報額不應超過學校賬面記錄的出資人的實際出資額與當期金融機構(gòu)人民幣一年期貸款基準利率150%的乘積。未提取合理回報部分用于學校發(fā)展的,按規(guī)定驗資后可以出資人股權(quán)比例計入其新增出資額。出資人不要求取得回報的民辦學校,在有辦學結(jié)余的前提下,經(jīng)學校決策機構(gòu)討論,并報審批機關(guān)備案后,可從辦學結(jié)余中提取一定比例的經(jīng)費用于獎勵出資人,每年獎勵額不超過出資人的實際出資額與當期金融機構(gòu)人民幣一年期貸款基準利率的乘積,累計提取總額不得超過出資人的出資數(shù)額與金融機構(gòu)人民幣同期貸款利息1.5倍之和。三是明確合理回報的程序,包括校董事會審議制度、省級相關(guān)主管部門登記備案制度以及信息公開制度等。
第四,建立民辦學校財產(chǎn)權(quán)制度。一是明確民辦學校的法人財產(chǎn)構(gòu)成。即民辦學校的法人財產(chǎn)由舉辦者投入資產(chǎn)、接受國家直接或間接支持形成的資產(chǎn)、接受捐贈形成的資產(chǎn)、學費收入、辦學積累以及其他收入構(gòu)成。二是明確舉辦者或投資人與民辦學校的產(chǎn)權(quán)分離原則,確立民辦學校獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。即不論營利性和非營利性民辦學校,均享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán),在民辦學校存續(xù)期間,不屬于任何投資主體或個人。[10]三是規(guī)定非營利性和營利性民辦學校終止辦學時不同的財產(chǎn)清償順序和剩余財產(chǎn)處理辦法。對于非營利性民辦學校,應按照《民辦教育促進法》第59條之規(guī)定,優(yōu)先償還受教育者和教職工的相關(guān)費用,再清償其他債務。剩余財產(chǎn)可由政府代管,繼續(xù)用于非營利性教育事業(yè)而不得在成員間分配;對于營利性民辦學校,則應參照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》關(guān)于債務清償?shù)捻樞蜻M行清償,剩余財產(chǎn)可由出資人依法自由處分。四是建立民辦教育產(chǎn)權(quán)糾紛替代解決機制,除傳統(tǒng)的司法訴訟解決機制外,要逐漸建立和引入包括調(diào)解機制(主要以民辦教育協(xié)會等中立的第三方介入)、行政調(diào)解、行政仲裁及行政裁決機制(教育行政主管部門介入)等,重點解決好民辦學校起訴難、審時長等問題。
第五,規(guī)定不同種類民辦高校的權(quán)利義務。對于非營利性民辦高校其權(quán)利主要包括:稅收、土地使用等方面的優(yōu)惠權(quán)、人員編制與教師待遇方面的公平對待權(quán)、接受政府資助權(quán)等。其義務主要包括合理性薪酬、禁止利潤分配、禁止個人圖利、禁止非關(guān)聯(lián)性商業(yè)活動以及強制信息披露等內(nèi)容。同時,營利性民辦高校須按照教育法、企業(yè)法等相關(guān)法律規(guī)定,依法履行依法納稅、強化信息披露、接受評估監(jiān)督、承擔社會責任等義務。
(三)發(fā)揮政府在分類管理中的主導作用
1.通過政策引導,逐步推進民辦高校的分類管理
民辦高?!耙⒆銍椤⒄晢栴},積極穩(wěn)妥推進民辦學校分類管理試點”工作[11]。即要結(jié)合我國民辦教育發(fā)展歷史和現(xiàn)實,采取政府推進、政策引導、自愿協(xié)商等原則,穩(wěn)步推進民辦高校分類管理。其一,可以在條件相對成熟的地方開展民辦高校分類管理的試點工作,同時做好政府各部門的協(xié)調(diào)工作,避免一刀切和教育部門的單打獨斗;其二,在發(fā)展規(guī)模和數(shù)量的控制上,堅持總量控制,非營利性民辦高校為主導,營利性民辦高校為輔的原則,合理控制義務教育階段和學歷教育營利性民辦高校的數(shù)量、規(guī)模。
在具體政策方面:一要加大政府對民辦學校的財政支持力度。對于非營利性民辦學校,保證民辦學校教師在職務(職稱)聘任、獎勵表彰、科研資助、培養(yǎng)培訓方面依法享有與公辦學校教師同等的權(quán)利。對于營利性民辦學校政府可通過政府購買服務、訂立核心性服務契約[12]、委托管理等方式,委托其承擔有關(guān)教育與培訓工作,并支付相應的費用。在對待民辦高校學生問題上,應不分營利性與非營利學校,規(guī)定所有學生在困難資助、獎學金、醫(yī)療保險、就業(yè)指導、伙食補貼、就業(yè)分配等方面享有與公辦高校同等的待遇。因為“分類管理所針對的是學校而非學生”[13]。政府也可通過經(jīng)費資助、出租轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施,對民辦學校予以扶持。二要完善稅收相關(guān)政策。對非營利性民辦高校,應享受與公立高校同等的稅收優(yōu)惠政策。同時,對營利性民辦學校,應對其營業(yè)稅進行減征,對企業(yè)所得稅實行優(yōu)惠。為鼓勵民辦高校及時完成資產(chǎn)過戶,可對資產(chǎn)過戶過程中涉及的契稅以及交易手續(xù)費等實行減免。
2.積極發(fā)展捐資助學型民辦高校
不同于西方非營利性私立學校主要以捐資助學為主要特征,我國長期以來缺乏慈善捐贈的傳統(tǒng),加上鼓勵捐資助學的法律制度不健全,導致我國真正意義上以捐資助學培育起來的民辦高校少之又少。在我國經(jīng)濟社會高度發(fā)展的今天,政府應下大力氣培育捐資助學型非營利性民辦高校的生長環(huán)境。具體包括:一是放寬非營利性民辦高校的準入門檻,建立明確的法人財產(chǎn)權(quán),并通過政府財政補貼、稅收優(yōu)惠、土地政策傾斜、教師身份認同等方式鼓勵社會各界捐資辦學;二是盡快建立和完善我國相關(guān)公益性慈善捐贈方面的相關(guān)立法,實行教育類捐贈資金籌集、使用、管理的專門帳戶管理,規(guī)范相關(guān)公益性組織管理行為,積極探索學校接受社會捐贈的基本制度。三是對捐資助學的企業(yè)、社會組織和個人,準予其在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅時,按國家相關(guān)規(guī)定在計算應納稅所得額中扣除。
3.充分發(fā)揮政府相關(guān)部門的監(jiān)管和服務功能
為維護民辦教育的健康有序,著重做好以下工作:其一,建立規(guī)范的財務、審計制度。對兩類學校分別適用非營利組織財務制度和商業(yè)組織財務審計制度,由有資質(zhì)的專門機構(gòu)和人員審計,并定期向社會公布審計結(jié)果。其二,建立完善督導、認證制度??山梃b美國、日本的做法,通過官方或獨立的第三方機構(gòu)進行教育質(zhì)量的認證和評估,保證民辦高校的教育教學質(zhì)量。其三,建立民辦高校風險防范以及退出機制。為防止營利性民辦高??赡軒淼慕?jīng)營失敗甚至破產(chǎn)退出等對學生和教師利益造成的損害,有必要通過建立專門立法或補充規(guī)定的形式進一步規(guī)范民辦學校的退出行為,并通過設立學校風險補償儲備金、建立學生保險制度等維護師生權(quán)益。[14]
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