馮曉敏

（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

現(xiàn)代學(xué)校治理體系的理念框架與內(nèi)容建構(gòu)①

馮曉敏

（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

社會轉(zhuǎn)型與教育改革呼應(yīng)現(xiàn)代學(xué)校治理體系的建構(gòu)。文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界主要是基于教育治理和學(xué)校治理的理論視角較為宏觀地理解現(xiàn)代學(xué)校治理體系。現(xiàn)代學(xué)校治理體系的建構(gòu)實質(zhì)是探究優(yōu)質(zhì)學(xué)校的過程，具體體現(xiàn)在四個層面。觀念層面，要為師生個體發(fā)展給予真正的關(guān)注；制度層面，建立適合本校發(fā)展的制度體系，同時在制度形成過程中做到民主參與；行動層面，建立包括校長、教師、學(xué)生、家長的合作伙伴關(guān)系；監(jiān)督層面，為學(xué)校發(fā)展提供建設(shè)性意見。

現(xiàn)代學(xué)校治理體系；理念框架；內(nèi)容建構(gòu)

一、社會轉(zhuǎn)型與教育改革：建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校治理體系的時代挑戰(zhàn)

首先，社會轉(zhuǎn)型對建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校治理提出要求。我國整體社會制度的轉(zhuǎn)變，促使教育體制也在進(jìn)行著相應(yīng)變革，而其中一個重要內(nèi)容便是探索權(quán)力的合理化分配。當(dāng)前，在社會各領(lǐng)域中，分權(quán)化已成為一種大趨勢，而整個社會制度也正在向此方向進(jìn)行改革，具體到教育領(lǐng)域，我國教育體制中正進(jìn)行的管辦評分離、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等政策調(diào)整與理念實踐，便是這一社會轉(zhuǎn)型的具體體現(xiàn)。學(xué)校作為教育體系中最為核心的組成部分，一直以來都是教育改革的重點(diǎn)。因此，宏觀教育體制的一系列變革最終都必然落實到學(xué)校層面，使其擺脫由政府單一主體來管理，轉(zhuǎn)而與社會、市場發(fā)生更為密切的聯(lián)系。社會轉(zhuǎn)型所帶來的多主力量（特別是社會組織、私人部門）的增長在給學(xué)校變革帶來新動力的同時，也為其提供了新的發(fā)展要求。與此同時，伴隨民主化進(jìn)程的加快，民主管理已成為政府、教育行政部門以及學(xué)校內(nèi)部管理部門管理學(xué)校具體事務(wù)的準(zhǔn)則，這都要求學(xué)校管理向著更加開放的方向發(fā)展。

其次，教育治理體系的推行為建構(gòu)現(xiàn)代學(xué)校治理體系提供思路。由于西方福利國家的政府管理和市場的調(diào)節(jié)機(jī)制出現(xiàn)危機(jī)，治理理念隨即在西方國家興起，而教育中的政府單一管理與市場化改革帶來的問題，亦即教育管理中政府和市場“雙重失靈”［1］，也使教育治理成為教育改革的探索方向，其中學(xué)校作為重要的教育場所，也隨之需要進(jìn)行新的治理性變革。因此，從教育治理的角度，我國教育部部長袁貴仁提出，當(dāng)前我國推行教育治理的目標(biāo)之一就是要形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的格局，更好地調(diào)動中央政府和地方政府的積極性，更好地激發(fā)每個學(xué)校的活力，更好地發(fā)揮全社會的作用。［2］由此可見，學(xué)校治理是教育治理的重要組成部分，學(xué)校治理體系的合理化程度和發(fā)展水平將直接影響我國整個教育治理目標(biāo)能否達(dá)成。

第三，學(xué)校的變革需求對建構(gòu)學(xué)校治理體系提出期望。我國基礎(chǔ)教育學(xué)校正面臨著從傳統(tǒng)的科層制管理、依附管理向現(xiàn)代治理的發(fā)展任務(wù)與需求轉(zhuǎn)

變。受到社會組織結(jié)構(gòu)及管理理論的影響，傳統(tǒng)的學(xué)校管理也明顯呈現(xiàn)科層制特征，雖然科層制本身對理性、效率、規(guī)章制度等高度重視，以及對管理結(jié)構(gòu)的層層設(shè)置等都為學(xué)校提供了一個看似科學(xué)有效的管理模式，但隨著其在學(xué)校管理中的不斷運(yùn)用，學(xué)界對科層制在教育場域中所顯現(xiàn)出的弊端也開始了批判性反思。傳統(tǒng)科層制管理模式所帶來的學(xué)校管理的僵化與民主性的缺失，以及逐漸顯現(xiàn)的學(xué)校教育與科層制內(nèi)涵存在本質(zhì)區(qū)別等問題，都束縛了學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展。如何突破傳統(tǒng)科層制管理模式已成為我國基礎(chǔ)教育學(xué)校變革的內(nèi)在訴求。治理對于合作、對話、協(xié)商等的強(qiáng)調(diào)，則是對傳統(tǒng)科層制管理所無法克服的弊端的一種正視。因此在教育體制的變革要求學(xué)校教育教學(xué)生活更加民主、公開和透明，而傳統(tǒng)學(xué)校管理模式受到的批評聲音日益增多的情況下，治理不僅為學(xué)校變革提供了新的探索視角，也在學(xué)校層面為管理模式的改革提出了新任務(wù)。

二、仍需加以明晰的理念框架：已有研究的理解

對“治理體系”的理解首先取決于對“治理”內(nèi)涵的把握。梳理發(fā)展歷史，可知“治理（governance）”最初的含義是操縱或控制，與其同根詞“政府（government）”內(nèi)涵相同。這兩個詞相互交叉的用法在一般用語中延續(xù)了很久。直到20世紀(jì)末，“治理”才以一種新的內(nèi)涵出現(xiàn)在公共行政與管理的研究與實踐領(lǐng)域，此時其更強(qiáng)調(diào)“權(quán)力應(yīng)該由不同的機(jī)構(gòu)根據(jù)他們在公共服務(wù)中的相對作用來分享”［3］。雖有關(guān)治理的確切含義一直在理論界存有爭議，但對其相關(guān)應(yīng)用已在實踐層面逐步展開。并且隨著全球化時代的到來，治理已越來越成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域的熱門詞匯。為此，全球治理委員會更是在1995年《我們的全球伙伴關(guān)系》中明確闡釋了治理的內(nèi)涵，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。［4］

基于對治理的認(rèn)識，作為一項重要的公共事務(wù)，教育治理也隨著治理理論的研究熱潮而受到學(xué)界關(guān)注。然而，通過對相關(guān)研究內(nèi)容的整理發(fā)現(xiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)有關(guān)基礎(chǔ)教育學(xué)校治理體系還沒有一個明確而權(quán)威的界定。

就“教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化”而言，總結(jié)學(xué)者的主要觀點(diǎn)，可將其分為以下三類：首先，持“制度說”的學(xué)者認(rèn)為教育治理體系，主要是指國家的教育制度［5］，是規(guī)范政府、學(xué)校、市場、社會等多元治理主體的權(quán)利與行為，維護(hù)公共教育事務(wù)的秩序和提供優(yōu)質(zhì)教育公共服務(wù)的一系列制度和程序。［6］因此，教育治理能力就是國家教育制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。［7］其次，持“制度安排—權(quán)力互構(gòu)說”的學(xué)者認(rèn)為教育治理體系不僅包括相關(guān)靜態(tài)的教育制度，還包括出于協(xié)調(diào)目的的制度間的搭配與排列，以及從中所體現(xiàn)出的不同主體間的權(quán)力制約。因此，教育治理體系是協(xié)調(diào)教育系統(tǒng)中的學(xué)校及其相關(guān)的各組織、各利益主體間關(guān)系的一系列制度安排，包括學(xué)校外部治理體系和學(xué)校內(nèi)部治理體系。教育治理體系主要涉及政府與學(xué)校，以及學(xué)校內(nèi)部成員，包括校長、教師、學(xué)生等關(guān)系，其核心是權(quán)力的制衡。而與此相對應(yīng)的教育治理能力也就表現(xiàn)在面對新的教育發(fā)展要求，能夠突破以往有關(guān)教育行政管理權(quán)力及學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)力濫用的困境，不斷建立合理、完善的制度體系的能力。最后，持“權(quán)利關(guān)系說”的學(xué)者則認(rèn)為教育治理體系要回答兩個基本問題：教育主體是誰？教育治理主體之間是什么關(guān)系？……教育治理體系是一個非常復(fù)雜的管理體系，既涉及縱向和橫向，也涉及宏觀與微觀。［8］因此，教育治理能力現(xiàn)代化就是能夠不斷促進(jìn)教育治理主體權(quán)利關(guān)系的明晰化、有序化、合理化的過程。

就“學(xué)校治理”的內(nèi)涵而言，主要研究則可分為以下四個方面：首先從治理理論的角度出發(fā)，認(rèn)為學(xué)校治理不僅是一組制度安排，同時也是一個有關(guān)激勵和約束過程。學(xué)校治理本質(zhì)上就是學(xué)校各主體對在辦學(xué)過程中所表現(xiàn)出的教學(xué)與管理等行為的引導(dǎo)、肯定與匡正的過程。其次從公民社會的角度出發(fā)，認(rèn)為學(xué)校治理是由公民社會引領(lǐng)的學(xué)校變革［9］，是為了使學(xué)校成為一個更具民主品格和公共精神的組織機(jī)構(gòu)［10］，因此，在具體實踐中，學(xué)校治理則體現(xiàn)出治理主體多元性、治理對象公共性、治理過程對話性與合作性，以及治理目標(biāo)的促進(jìn)學(xué)校公共管理的改進(jìn)和發(fā)展等特征。第三從利益相關(guān)者的角度，認(rèn)為要分析現(xiàn)代學(xué)校治理體系，就必須引出一

個概念，即學(xué)校利益相關(guān)者。只有處理好與學(xué)校教育資源利益相關(guān)的個人與團(tuán)體之間的關(guān)系，學(xué)校治理體系才能得到充分彰顯，才能處理好教育與人的關(guān)系。最后從對學(xué)校治理自身結(jié)構(gòu)出發(fā)，認(rèn)為學(xué)校治理具體分為學(xué)校外部治理和學(xué)校內(nèi)部治理。雖然我國頒布實施的《教育法》、《教師法》等法律法規(guī)規(guī)定了“二會二權(quán)”（即教職工代表大會、工會和教育行政機(jī)構(gòu)、督導(dǎo)機(jī)構(gòu)）的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，但仍有部分學(xué)者認(rèn)為依然有必要從學(xué)理層面對學(xué)校治理及其治理結(jié)構(gòu)做出分析。此外，也有學(xué)者從法律的角度，特別提出公立學(xué)校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的治理，關(guān)鍵是要厘清和調(diào)整好學(xué)校內(nèi)部各主體之間的法律關(guān)系。［11］

三、觀念、制度、行動與監(jiān)督：現(xiàn)代學(xué)校治理體系的內(nèi)容建構(gòu)

事實上，縱觀現(xiàn)在有關(guān)此問題的國內(nèi)相關(guān)研究成果，無論是“教育治理”還是“學(xué)校治理”，都大致可分為兩類：一類是宏觀層面的研究，即受到來自國家社會政治經(jīng)濟(jì)生活等方面的轉(zhuǎn)型，及宏觀政策中所提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的影響，教育和學(xué)校領(lǐng)域也提出了要從“管理”走向“治理”，并提出要逐步發(fā)展教育和學(xué)校的治理體系和治理能力；另一類是微觀層面的研究，即通過對教育治理和學(xué)校治理中主體關(guān)系及外部結(jié)構(gòu)體系等的分析來闡釋理論與實踐上有關(guān)學(xué)校治理的改革思路與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。概要而言，當(dāng)前關(guān)于學(xué)校治理體系的討論，又呈現(xiàn)出兩種問題：一是對宏觀教育治理理念研究較多，但對學(xué)校治理、學(xué)校治理體系究竟具體指的是什么則缺少直接回應(yīng)；二是在已有的研究中，一方面對某個具體問題解決方案的探討，如對擇校治理、減負(fù)治理等的研究，而其中所談到的“治理”與本文所關(guān)注的“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”雖有關(guān)聯(lián)，但筆者認(rèn)為并不屬于同一范疇，因此，這些對具體問題治理方式的研究雖然會對“學(xué)校治理”帶來啟示，但對于明確和建構(gòu)“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”則相對顯得力量不足，另一方面雖然學(xué)者已針對“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”提出了建構(gòu)和完善的建議，但多數(shù)仍停留在理念層面，因此，要落實到具體學(xué)校治理實踐層面還需要一定的操作性檢驗。

因此，基于上述對“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”研究文獻(xiàn)的評述，筆者認(rèn)為雖然現(xiàn)代學(xué)校治理體系的提出受到了來自社會轉(zhuǎn)型與教育改革的影響，但其本身更是在對當(dāng)下學(xué)校發(fā)展變革反思基礎(chǔ)上的一種新的思路探索與模式建構(gòu)?，F(xiàn)代學(xué)校治理體系的構(gòu)建其實質(zhì)是探索使學(xué)校如何成為優(yōu)質(zhì)學(xué)校的過程，其應(yīng)立足學(xué)校層面，具體可分為以下四個層面：

首先，在觀念層面，要為師生個體發(fā)展給予真正的關(guān)注。建構(gòu)“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”的目的究竟是什么？因為只有首先明白了這一點(diǎn)，才能明確學(xué)校治理的方向以及更好地實現(xiàn)學(xué)校治理的本來價值。當(dāng)下的學(xué)校管理滲透著以人為本、尊重特色和差異等教育理念，以及由此而帶來的對學(xué)校自主發(fā)展的認(rèn)同和重視，但在具體的學(xué)校管理中仍呈現(xiàn)以學(xué)校管理者為主體的權(quán)力取向的組織管理，體現(xiàn)著的是一種物性的存在，即不僅人本身的發(fā)展遭到忽視，而且將社會附加在教育上的額外價值當(dāng)作學(xué)校必須重視，乃至不得不追求的教育目標(biāo)。因此，學(xué)校管理中缺乏一種對教師成長和學(xué)生個體發(fā)展的教育關(guān)懷。現(xiàn)代學(xué)校治理的目標(biāo)終究是要實現(xiàn)教師和學(xué)生的發(fā)展，因此，“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”的建構(gòu)應(yīng)立足于此進(jìn)行，且此目標(biāo)的實現(xiàn)并不在“現(xiàn)代學(xué)校治理體系”的建構(gòu)之外，而是形成這一體系的首要環(huán)節(jié)或基本組成部分。

其次，在制度層面，不僅能夠建立適合本校發(fā)展的制度體系，而且在制度形成過程中能夠充分做到民主參與。不可否認(rèn)，治理體系非常重要的就是趨向于一個共同目標(biāo)的制度集合，并且各個制度之間相互作用以此形成一個體系。俞可平針對國家治理體系是否現(xiàn)代化提出了至少五個標(biāo)準(zhǔn)，即公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，公用治理和制度安排的民主化，治理過程中的法治、效率，以及制度體系間的協(xié)調(diào)。［12］受此啟發(fā)，在建構(gòu)學(xué)校治理體系的過程中，學(xué)校都應(yīng)有適合本校發(fā)展的較為完善的制度安排和規(guī)范的教育教學(xué)秩序。而對于學(xué)校內(nèi)部制度應(yīng)該如何建立，則學(xué)校治理模式又不同于傳統(tǒng)學(xué)校管理模式。由于在如今急速變化的多元世界中，僅憑領(lǐng)導(dǎo)者的一己之力，幾乎無法做到鼓舞人心、深謀遠(yuǎn)慮或洞悉秋毫。［13］因此，在學(xué)校這個范圍較小的組織中，應(yīng)盡可能做到全員參與。因為只有這樣對于學(xué)校和在其中生活學(xué)習(xí)的師生來說，所有的學(xué)校規(guī)章制度才是具有合法性和可操作性的，才是真正屬于他們的，也才是能夠真正被認(rèn)同和執(zhí)

行的。

第三，在行動層面，要建立包括校長、教師、學(xué)生、家長的合作伙伴關(guān)系。正如美國學(xué)者艾利森認(rèn)為：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，（政策）方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！保?4］學(xué)校的制度規(guī)定能否起到規(guī)范、約束、激勵、保障等作用，關(guān)鍵要看能夠落實到人們的行動中。治理理論要求治理主體能夠多元化、治理過程體現(xiàn)民主化、具體方式能夠采用合作對話式。因此，學(xué)校治理體系中人們的行為模式也應(yīng)該體現(xiàn)治理理論的上述基本特征。具體而言，在學(xué)校治理體系中，學(xué)校組織管理不是單方面的行政指令，而是“以協(xié)商為基本的教育決策機(jī)制”［15］。并且在具體對話過程中，校長與教師之間、教師與學(xué)生之間、學(xué)校與家長之間都是基于學(xué)校教育和學(xué)生發(fā)展出發(fā)而共同合作的“伙伴關(guān)系”，而這種關(guān)系不僅是學(xué)校治理體系的組成部分，同時也正是學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

第四，在監(jiān)督層面，應(yīng)為學(xué)校提供建設(shè)性意見。治理本身除了制度層面外，還有一個重要的內(nèi)容便是一種權(quán)力的分配與運(yùn)行，而無論是哪個方面，必要的監(jiān)督都不可缺少。現(xiàn)代學(xué)校治理體系是一個包括理念、制度、行動的系統(tǒng)，因此，為保證其合理運(yùn)行，促進(jìn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化的提升，在建構(gòu)學(xué)校治理體系時，針對其制定與實施的整個過程都需要一定的監(jiān)督。但需要注意的是，學(xué)校治理模式下的監(jiān)督應(yīng)該突破原來問題聚焦式監(jiān)督，而應(yīng)更多采用發(fā)展建議式監(jiān)督，這樣才能使監(jiān)督成為優(yōu)化學(xué)校治理體系和完善學(xué)校治理能力的動力與保障。

［1］褚宏啟.我們需要什么樣的現(xiàn)代學(xué)校制度［J］.教育研究，2004，（12）：32-38.

［2］袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革，加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化——在2014年全國教育工作會議上的講話［Z］.2014.

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［9］張?zhí)煅焐?公民社會理念下的學(xué)校治理與校長權(quán)力［J］.教育研究，2006，（5）：55-58.

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（責(zé)任編輯：楊 玉；責(zé)任校對：趙曉梅）

Framework and Content Construction of the School Governance System

FENG Xiaomin

（Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210097）

The construction of the school governance system echoes the social transformation and education reform.Relevant literatures indicate that educational circles research the school governance system from the perspective of the education governance and the school governance.The essence of the construction of the school governance system is to explore the process of the high-quality school.It is specific in four dimensions.Giving real concern for the development of the teachers and the students is the conceptual level.Establishing the fit development of the school system and doing democratic participation in the process of system formed at the same time are the institutional level. Setting up cooperation relationship among the principals，teachers，students and parents is the action level.Providing constructive suggestions for the development of the school is the supervision level.

the school governance system；the framework；the content construction

G640

A

1674-5485（2015）08-0013-04

無錫市北塘區(qū)教育局與南師大教育領(lǐng)導(dǎo)與管理所合作項目“優(yōu)質(zhì)學(xué)校建設(shè)行動”（1411022）。

馮曉敏（1987-），女，山西陽泉人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士生，主要從事教育領(lǐng)導(dǎo)與管理研究。