石智雷，朱明寶

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢　430073)

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究

石智雷，朱明寶

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢430073)

摘要：在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)成為一種新推力。目前存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本巨大、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制不健全、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理、省對(duì)省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后、地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配等一系列問(wèn)題阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民的轉(zhuǎn)變。為了促進(jìn)這一問(wèn)題的化解，需要建立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍，同時(shí)通過(guò)優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、建立轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)督機(jī)制、探索基本公共服務(wù)供給主體多元化、統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付支出的優(yōu)先順序等措施，以加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)；農(nóng)民工市民化

一、引言

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”；《2014年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》更是明確提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。由此，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)成為政府和社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題。讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市定居生活是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，也直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，還有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變[1]。然而，現(xiàn)有的研究表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平并不高[2]，他們中絕大多數(shù)過(guò)著在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)的“候鳥(niǎo)式”生活[3]。《2013年城市藍(lán)皮書(shū)》也指出，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化狀況不容樂(lè)觀，2011年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅為40.7%。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程緩慢，究其原因，學(xué)術(shù)界主要從“農(nóng)民工市民化”展開(kāi)研究的。其一是研究人力資本對(duì)農(nóng)民工市民化的影響。農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變，會(huì)受到自身素質(zhì)和自我發(fā)展能力的影響[4]。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工教育水平低、技能匱乏、綜合素質(zhì)不高[5]，人力資本存量低是阻礙其市民化的一個(gè)重要因素。其二是研究社會(huì)資本對(duì)農(nóng)民工市民化的影響。農(nóng)民工社會(huì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小、結(jié)構(gòu)單一、同質(zhì)性高[6]，經(jīng)濟(jì)地位提升困難，這構(gòu)成了其市民化過(guò)程的又一障礙。王竹林(2010)[7]也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的市民化面臨著人力資本和社會(huì)資本短缺的困境。其三是研究戶籍制度對(duì)農(nóng)民工市民化的影響。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元體制是阻礙農(nóng)民工市民化的根本因素[8]，這一制度導(dǎo)致他們就業(yè)、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障的缺失，弱化了市民化預(yù)期、降低了市民化能力，制約了向城市市民的轉(zhuǎn)變[9]。當(dāng)前，雖然我國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了戶籍制度的弊端，也在一直推行戶籍制度改革，但取得的成效并不明顯，一個(gè)重要原因就在于地方政府的財(cái)力不足。這是因?yàn)槿绻胤秸畬⑥D(zhuǎn)移人口納入城市戶籍范圍，那么他們就必須增加財(cái)力以保障覆蓋到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)的供給。然而，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工市民化成本高昂，資金缺口大，政府缺乏推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)力。與此同時(shí)，在當(dāng)前政績(jī)考核體制下，地方政府沒(méi)有因促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而帶來(lái)的政治壓力，加上基本公共服務(wù)外溢性的存在，他們也缺乏加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的本質(zhì)是基本公共服務(wù)的均等化[10]，要想加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，就必須做好基本公共服務(wù)的供給。在基本公共服務(wù)的供給上，中央政府有責(zé)任來(lái)分?jǐn)傄徊糠?，中央?cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該成為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的重要力量。但當(dāng)前，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只以戶籍人口為依據(jù)，尚沒(méi)有把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入進(jìn)來(lái)。因此，需要建立其與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相掛鉤的機(jī)制，這樣既可以調(diào)動(dòng)地方政府吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極性，同時(shí)也可以為地方政府提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)力，從而加快我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

二、基于戶籍人口的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題分析

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本巨大

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的核算主要以“農(nóng)民工市民化成本”展開(kāi)研究的。農(nóng)民工市民化成本是指使現(xiàn)有農(nóng)民工在身份、地位、價(jià)值觀、社會(huì)權(quán)利以及生產(chǎn)、生活方式等方面向城市市民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)所必須投入的最低資金量[11]。在成本核算上，不同年份、不同地區(qū)、不同群體的市民化成本也不同，但資金量始終都很巨大。以2005年價(jià)格水平估算，農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的人均成本約為2.5萬(wàn)元，2億農(nóng)民工及其子女市民化需要的總成本約為5萬(wàn)億元[12]。以2011年價(jià)格水平計(jì)算，將現(xiàn)有15 863萬(wàn)已在城市居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，財(cái)政將新增支出18 091.58億元；如果將計(jì)算范圍擴(kuò)大到現(xiàn)有的2.6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，財(cái)政新增支出將增加到29 651.76億元[13]。還有學(xué)者把農(nóng)民工市民化成本進(jìn)行歸類(lèi)劃分：辜勝阻(2014)把農(nóng)民工市民化支出歸為隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本、民政部門(mén)的其他社會(huì)保障支出、社會(huì)管理費(fèi)用、保障性住房支出，由此計(jì)算出農(nóng)民工市民化人均成本約為10萬(wàn)元*數(shù)據(jù)來(lái)源：辜勝阻：《農(nóng)民工市民化人均成本約10萬(wàn)元》，人民網(wǎng)，2014年3月3日。。此外，按地區(qū)和類(lèi)型劃分，東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工、第二代農(nóng)民工市民化人均成本分別為10萬(wàn)元和9萬(wàn)元；內(nèi)陸地區(qū)第一代農(nóng)民工、第二代農(nóng)民工市民化人均成本分別為6萬(wàn)元和5萬(wàn)元[11]。從農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的現(xiàn)實(shí)分布看，如果中央不做調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，東部地區(qū)政府可能承擔(dān)9 115.94億元，中部地區(qū)政府可能承擔(dān)2 453.22億元，西部地區(qū)政府可能承擔(dān)2 327.77億元；直轄市可能承擔(dān)1 435.69億元，省會(huì)城市可能承擔(dān)2 857.44億元，地級(jí)市可能承擔(dān)4 725.24億元，地級(jí)以下城市(鎮(zhèn))可能承擔(dān)4 920.38億元[13]。

根據(jù)上述的研究可以看出，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本巨大[14]，無(wú)形之中產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政短缺的困難；同時(shí)地方政府在官員晉升競(jìng)標(biāo)賽下，偏好政績(jī)工程，更愿意把有限的財(cái)政資源投入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效較快的領(lǐng)域，這進(jìn)一步惡化了基本公共服務(wù)建設(shè)資金短缺的狀況。

(二)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主旨而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制改革后逐步建立起來(lái)的，目前主要包括稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。稅收返還主要有中央對(duì)地方政府的增值稅和消費(fèi)稅返還、所得稅返還；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)以及委托地方政府代理行政事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的資金，目前覆蓋了一般公共服務(wù)、國(guó)防、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障等領(lǐng)域的支出；一般性轉(zhuǎn)移支付主要有均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付等10多個(gè)項(xiàng)目。

近年來(lái)，我國(guó)實(shí)施的轉(zhuǎn)移支付主要有：1998年，為了應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，調(diào)整社會(huì)不同群體之間的公共服務(wù)不均等，中央出臺(tái)了“調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付”；2000年，為了支持民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央設(shè)立了“民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”；2000年、2003年和2004年，為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央設(shè)立了“農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”；2005年，為了緩解縣級(jí)財(cái)政困難，中央設(shè)立了“緩解縣級(jí)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付”；2007年，為了促進(jìn)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型，設(shè)立了“資源枯竭轉(zhuǎn)移支付”；2008年，為了提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力，設(shè)立了“國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付”；同一年，由于個(gè)體工商戶管理費(fèi)和集貿(mào)市場(chǎng)管理費(fèi)的停征，中央設(shè)立了“工商部門(mén)停征兩費(fèi)轉(zhuǎn)移支付”；2009年，在成品油稅費(fèi)改革中，中央取消公路養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)，為了彌補(bǔ)地方政府因此帶來(lái)的收支缺口，設(shè)立了“成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”；2010年，中央又新增了村級(jí)公益事業(yè)“一事一議”獎(jiǎng)勵(lì)資金支出、一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付支出、公共安全轉(zhuǎn)移支付支出、社會(huì)保障和就業(yè)轉(zhuǎn)移支付支出等。此外，為了改善地方教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、農(nóng)林水等狀況，中央還設(shè)立了“教育轉(zhuǎn)移支付”、“醫(yī)療衛(wèi)生轉(zhuǎn)移支付”和“農(nóng)林水轉(zhuǎn)移支付”。從當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施情況來(lái)看，雖然中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付覆蓋領(lǐng)域較廣，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一直是個(gè)盲點(diǎn)，中央轉(zhuǎn)移支付忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，造成了當(dāng)前中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相脫節(jié)的現(xiàn)狀。

(三)現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的諸多問(wèn)題阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。除了上文論述的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付忽視了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的問(wèn)題之外，還存在以下主要問(wèn)題。

第一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制不健全。在國(guó)外，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都有明確的法律依據(jù)。例如，日本的《地方財(cái)政法》、德國(guó)的《基本法》。而我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)規(guī)定一般都來(lái)自不同時(shí)期的部門(mén)規(guī)章，立法層次較低，權(quán)威性差，缺乏對(duì)轉(zhuǎn)移支付立項(xiàng)、分配、審批、撥付、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的法定制約，不利于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一管理。這些法律的缺失造成了當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性較大、使用效率低、監(jiān)督不嚴(yán)等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的發(fā)揮，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金保障和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還規(guī)模過(guò)大[15]。首先，真正起到公共服務(wù)均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重過(guò)小。2000—2010年，一般性轉(zhuǎn)移支付占中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額的比重均在20%以下[16]，雖然這些年一般性轉(zhuǎn)移支付的比重有所增加，但總體上依然很低。其次，稅收返還基數(shù)的問(wèn)題，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)返還額度較少，發(fā)達(dá)地區(qū)返還額度較多，造成了窮者越窮、富者越富的馬太效應(yīng)，不具有調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政不平衡的功能。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付覆蓋面太寬，幾乎涵蓋了所有的預(yù)算支出科目，且缺乏嚴(yán)格的制度約束，不僅起不到促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用，反而加大了基本公共服務(wù)的區(qū)域差距。因此，當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)不利于基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第三，省對(duì)省以下政府轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。省以下轉(zhuǎn)移支付制度是解決基本公共服務(wù)橫向與縱向失衡問(wèn)題的主要手段，也是提供基本公共服務(wù)的主要手段。現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度只規(guī)定了中央對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付方法，缺少省對(duì)市、縣以及市、縣對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一安排，沒(méi)有建立一套科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)算公式和測(cè)算方法，具體的指標(biāo)體系和實(shí)施程序也不夠規(guī)范。而實(shí)際執(zhí)行中，基本公共服務(wù)的提供者還是地方政府，省以下轉(zhuǎn)移支付體制建設(shè)的滯后，弱化了地方政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務(wù)的自主性和能力，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

第四，地方政府事權(quán)與財(cái)力的不匹配。中國(guó)分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比例大幅度提高，而地方財(cái)政收入所占比例則大幅度下降。與此同時(shí)，很多事權(quán)仍然分配到各級(jí)地方政府，財(cái)力與事權(quán)的不匹配對(duì)基本公共服務(wù)供給造成了負(fù)面影響[17]。

三、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)均等化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是基本公共服務(wù)均等化

一般來(lái)說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本的條件的均等。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市里的生活狀況并不樂(lè)觀。隨遷子女教育方面，截止到2013年底，全國(guó)義務(wù)教育階段隨遷子女共1 277萬(wàn)人，占到義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的9.3%*數(shù)據(jù)來(lái)源于2014年2月20日國(guó)務(wù)院新聞辦新聞發(fā)布會(huì)。。然而隨遷子女在流入地教育卻處于邊緣化狀態(tài)，他們大多就讀在教學(xué)條件差、師資水平低的民辦學(xué)校[18]。以珠三角地區(qū)為例，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中有85.6%的人需要為子女入學(xué)繳納借讀費(fèi)，隨遷子女中有72.15%就讀在民辦學(xué)校，且失學(xué)率高[19]。勞動(dòng)就業(yè)方面，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取工作信息以非正式途徑為主[20]；正規(guī)的勞動(dòng)合同缺失，雇傭關(guān)系不規(guī)范，勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)權(quán)益難以保護(hù)[21]；同時(shí)就業(yè)培訓(xùn)少，失業(yè)后很難獲得政府救助[22]。住房方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中租住政府廉住房的僅占0.08%，居住在工棚、單位集體宿舍和租住私房的占90.34%*數(shù)據(jù)來(lái)源于2010年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。。他們無(wú)論居住工棚、集體宿舍還是自租房，居住條件都普遍惡劣，存在著居住擁擠、設(shè)施簡(jiǎn)陋，居住環(huán)境臟、亂、差等問(wèn)題[23]。此外，他們的精神文化生活也非常匱乏，文化活動(dòng)范圍窄，活動(dòng)內(nèi)容單一，“孤島化”現(xiàn)象十分明顯[24]。在醫(yī)療衛(wèi)生條件、社會(huì)保險(xiǎn)參與等其他方面同樣也比較落后。

享受與城市居民相同的基本公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化的關(guān)鍵[25]，當(dāng)前他們?cè)诔鞘猩顮顩r較差，自身市民化能力又弱[26]，如果再?zèng)]有基本公共服務(wù)的保障，實(shí)現(xiàn)市民化的夢(mèng)想只能是空想。在長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元體制下，絕大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)能享受到城市中的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等基本公共服務(wù)。因此，要想把更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)市民，關(guān)鍵在于基本公共服務(wù)的供給。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用機(jī)制

中央政府通過(guò)稅收等手段集中部分財(cái)力，然后通過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)之間的財(cái)力不平衡，以達(dá)到地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，這是設(shè)置轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標(biāo)。為了促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就需要完善當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制?；竟卜?wù)均等化可以通過(guò)以下作用機(jī)制實(shí)現(xiàn)。

第一，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也被納入到基本公共服務(wù)覆蓋范圍，他們不再是基本公共服務(wù)的盲區(qū)。這樣，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以享有與戶籍人口相同的市民待遇。與此同時(shí)，這一機(jī)制還會(huì)使得地方政府得到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)力支持，緩解了地方政府基本公共服務(wù)建設(shè)資金短缺的困境，進(jìn)而促進(jìn)了基本公共服務(wù)的均等化。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)建設(shè)與政績(jī)考核掛鉤后，地方政府會(huì)提高對(duì)基本公共服務(wù)建設(shè)的重視程度。一方面有助于激發(fā)基本公共服務(wù)建設(shè)的動(dòng)力；另一方面也有助于避免農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化建設(shè)資金被挪用等不良問(wèn)題。地方政府甚至還可能把規(guī)定以外的財(cái)力投入到基本公共服務(wù)的建設(shè)中來(lái)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本公共服務(wù)提供強(qiáng)有力的支撐。

第三，如果建立轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付到各地級(jí)市的轉(zhuǎn)移支付制度，一方面可以減少中間環(huán)節(jié)，有利于基本公共服務(wù)建設(shè)資金的及時(shí)到位，提高中央轉(zhuǎn)移支付的時(shí)效性；另一方面還有助于減少省級(jí)政府對(duì)資金的截流，提高中央轉(zhuǎn)移支付的利用效率，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更好地獲得基本公共服務(wù)。

第四，調(diào)整財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重之后，具有均等化效應(yīng)的基本公共服務(wù)建設(shè)資金的比例就會(huì)上升。與結(jié)構(gòu)調(diào)整前相比，同等規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付所產(chǎn)生的基本公共服務(wù)均等化效應(yīng)更加明顯，有助于縮小農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與戶籍人口之間基本公共服務(wù)的差距，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

四、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的制度設(shè)計(jì)

第一，改革過(guò)去以戶籍人口為依據(jù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立以常住人口為依據(jù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上，短期內(nèi)，關(guān)鍵是要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務(wù)，讓他們享有與城鎮(zhèn)居民相同的市民權(quán)利。過(guò)去在城市公共服務(wù)的供給上，中央政府根據(jù)戶籍人口下?lián)茇?cái)政轉(zhuǎn)移支付，沒(méi)有考慮到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，這不利于激發(fā)地方政府提供基本公共服務(wù)的積極性，無(wú)形之中阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。今后，中央政府應(yīng)該把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入轉(zhuǎn)移支付的范圍，根據(jù)常住人口數(shù)量和城市價(jià)格水平確定轉(zhuǎn)移支付金額。與此同時(shí)，中央可以規(guī)定地方政府撥付配套資金，一方面是為了保障基本公共服務(wù)的財(cái)力；另一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，流入地政府有責(zé)任為轉(zhuǎn)移人口提供基本公共服務(wù)。在配套比例上，從地方轉(zhuǎn)移支付與中央轉(zhuǎn)移支付的比值來(lái)說(shuō)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于財(cái)政能力本身較弱，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量也較少，可以按照一個(gè)較低的比值撥付配套資金；而對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，可以按照一個(gè)較高的比值撥付配套資金。

第二，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高市民化效應(yīng)明顯的轉(zhuǎn)移支付比重。由于稅收返還具有明顯的逆均等化效應(yīng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)不強(qiáng)，一般轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)明顯，因此，要適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中的比重，逐步建立以一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為輔的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，不僅有助于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，而且還有助于解決地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上的財(cái)力與事權(quán)不匹配的問(wèn)題。

第三，監(jiān)督農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用過(guò)程，確保資金真正用到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身上。為了提高資金使用效率，中央政府可以將用于基本公共服務(wù)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付資金直接劃撥到各地級(jí)市政府，減少撥付的中間環(huán)節(jié)，同時(shí)賦予市級(jí)政府把轉(zhuǎn)移支付資金分配到各項(xiàng)基本公共服務(wù)上的更大自主權(quán)。為遏制地方政府濫用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化資金，可以建立內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督體系。在內(nèi)部監(jiān)督上，中央可以建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)建設(shè)評(píng)價(jià)體系，對(duì)資金的使用去向及效率加以監(jiān)督考核。一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果與地方政府政績(jī)考核掛鉤，這樣有助于約束地方政府挪用資金等財(cái)政不端行為；另一方面將評(píng)價(jià)結(jié)果與下年度轉(zhuǎn)移支付的安排掛鉤，中央可制定以上年度轉(zhuǎn)移支付數(shù)額為依據(jù)的基本公共服務(wù)完成目標(biāo)，評(píng)估各地實(shí)際完成情況，對(duì)吸納轉(zhuǎn)移人口較多的地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)金額可通過(guò)下年度的轉(zhuǎn)移支付一同撥付；反之，對(duì)于不達(dá)標(biāo)、資金濫用、玩忽職守的地方政府給予行政問(wèn)責(zé)。在外部監(jiān)督上，可以鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和媒體等參與進(jìn)來(lái)，內(nèi)外監(jiān)督共同確保轉(zhuǎn)移支付資金使用在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化上。

第四，探索基本公共服務(wù)供給主體多元化，分擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付壓力，提高基本公共服務(wù)質(zhì)量。過(guò)去，基本公共服務(wù)都是政府獨(dú)家提供的，這不僅會(huì)占用大量的財(cái)政資源，而且還會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)質(zhì)量與效率的低下。當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與非盈利性組織的發(fā)展，使得基本公共服務(wù)提供主體多元化成為了可能[27]，因而要逐步實(shí)現(xiàn)由政府一元供給主體向多元供給主體的轉(zhuǎn)變。地方政府可積極引入企業(yè)、社會(huì)組織等參與基本公共服務(wù)的供給，打開(kāi)民間資金的進(jìn)入通道。

第五，針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本公共服務(wù)，統(tǒng)籌好財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出的優(yōu)先順序。地方政府要結(jié)合本地基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，因地制宜地制定轉(zhuǎn)移支付在各項(xiàng)基本公共服務(wù)支出的分配方案。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出的優(yōu)先順序上，可以從以下角度考慮：一是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)需求迫切度的角度，優(yōu)先支出在他們當(dāng)前最需要的基本公共服務(wù)上，再支出在其他類(lèi)型的基本公共服務(wù)上。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，如果找不到工作就無(wú)法在城市生存；生病后能順利得到醫(yī)治是他們得以正常生活的基本保障；義務(wù)教育也是隨遷子女不容錯(cuò)失的階段。因此，地方政府可以優(yōu)先提供勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、隨遷子女教育等方面的基本服務(wù)，然后再提供保障性住房、文化體育等服務(wù)。二是從政策執(zhí)行效果或者農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與基本公共服務(wù)意愿度的角度來(lái)講，轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先支出在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主動(dòng)參與意愿比較低的基本公共服務(wù)，比如計(jì)劃生育服務(wù)等，因?yàn)槿绻惶峁┻@類(lèi)服務(wù)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就可能不會(huì)主動(dòng)參加。

第六，加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和基本公共服務(wù)法制化的同步推進(jìn)。一方面，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范和約束轉(zhuǎn)移支付行為，保證轉(zhuǎn)移支付政策的嚴(yán)肅性、高效性；另一方面，推進(jìn)《基本公共服務(wù)法》的研究和制定，確保各級(jí)政府在基本公共產(chǎn)品供給上，責(zé)權(quán)分明。轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)法制化同步推進(jìn)，共破難題。

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(責(zé)任編輯：任燕)

收稿日期：2014-12-25

基金項(xiàng)目：國(guó)家衛(wèi)計(jì)委重點(diǎn)項(xiàng)目“促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤機(jī)制研究”(201401)

作者簡(jiǎn)介：石智雷(1984-)，男，山東濟(jì)寧人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)槿丝诮?jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)；朱明寶(1988-)，男，河南信陽(yáng)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槿丝诮?jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)。

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.6∶F812

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2817(2015)02-0005-06

Research on Fiscal Transferring Payment and Citizenization of the
Transferring Agricatural People

SHIZhi-lei，ZHUMing-bao

(School of Public Administration， Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China )

Abstract:The central fiscal transferring payment should be a new power to promote the citizenization of transferring rural population. However, current central fiscal transferring payment hinders the development of the process of citizenization of transferring rural population because of some problems, such as the huge cost,the lack of sound legal system,the unreasonable structure,the lag of instruction of system in provincial transfer payment and the unmatching situation between local government power and financial resource. In order to solve it, it is necessary to establish the mechanism where fiscal transferring payment has close relation with transferring rural population by including transferring rural population into the scope of fiscal transferring payment. Meanwhile, that optimization of fiscal transferring payment structure, establishing institution to supervise the transferring payment, exploration diversification of subject of basic public service supply, establishing legal system of transferring payment and reasonable arrangement of priority sequence of basic public service, aims at accelerating the process of citizenization of transferring rural population.

Keywords:transferring agricaltural population；fiscal transferring payment；basic public service；citizenization of transferring agricatural people