周軍利

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部分扶貧資金使用績效不高原因與績效提升

周軍利

（石家莊市審計局，河北 石家莊 050011）

為解決貧困問題，我國每年投入大量扶貧專項資金，但扶貧專項資金并非全部被高效使用。本文結(jié)合審計實踐分析總結(jié)了扶貧資金使用績效差的一些原因，并提出幾點提高扶貧資金使用績效的建議。

扶貧資金；項目；績效

一、背景

我國每年投入大量財政資金用于扶貧工作，旨在改善扶貧對象的基本生產(chǎn)、生活條件，增強其自我發(fā)展能力，幫助其提高收入水平，促進消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象。經(jīng)過多年持續(xù)的扶貧資金投入，扶貧工作取得了很多成績，貧困地區(qū)經(jīng)濟得到發(fā)展，貧困人口越來越少，貧困地區(qū)基礎設施明顯改善，群眾收入水平穩(wěn)步提高。但扶貧工作在具體實施中也存在一些問題，有些扶貧資金存在使用績效較差的情況。本文結(jié)合審計實踐分析總結(jié)了扶貧資金使用績效差的一些原因，并提出幾點提高扶貧資金使用績效的建議。

二、扶貧資金使用績效差的主要原因

在審計中，發(fā)現(xiàn)部分扶貧資金的使用績效較差，未達到預期效果。通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)造成扶貧資金使用績效差的主要原因存在于以下幾個方面。

（一）項目不符合實際情況導致項目失敗

例如，某縣的茶樹種植項目，該項目投入包括整治土地、修建大棚、新上灌溉設施、購買茶樹苗、請南方有經(jīng)驗的師傅及田間管理等，投入資金不小，種植茶樹已有兩年以上，但審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)茶樹苗還是很小，期間死苗也不少，尚未產(chǎn)生任何效益。究其原因，是項目不符合當?shù)貙嶋H情況所致。該縣地處冀中丘陵地區(qū)，冬季寒冷，降水較少，雖然土質(zhì)與南方種植茶樹土質(zhì)相似，但氣溫、地溫、降水等都達不到茶樹生長的要求，所以，茶樹生長艱難、生長緩慢，難以產(chǎn)生較好的經(jīng)濟效益，達不到扶貧的目的。再比如說，勞動力轉(zhuǎn)移培訓所培訓的內(nèi)容陳舊、書本化，不符合實際需要，學了用不上，達不到培訓的目的。

（二）未充分調(diào)動起被扶助戶積極性，后期管護不利導致項目失敗

例如，某縣的核桃種植項目，該項目主要工作是：在山上平整出土地，挖坑種植核桃苗，相配套的水利工程為修建蓄水池以供灌溉。核桃苗種上了，由于天旱，需人工挑水澆樹，但被扶助戶認為，有澆樹的工夫，還不如進城打工掙錢多，所以，核桃苗能否長大產(chǎn)生經(jīng)濟效益，全靠老天，審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，核桃苗的成活率最多達到十分之一，前期投入打了水漂，使本就緊張的扶貧資金白白浪費了。同樣是種植核桃，距離該縣不遠的另一個縣，種植核桃歷史悠久，老百姓對種植核桃有經(jīng)驗也很重視，審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，他們種的核桃苗成活率很高，早期的核桃種植已成規(guī)模，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟效益。

（三）項目管理粗放導致扶貧效果不明顯

例如，某縣的某個養(yǎng)羊項目，該項目的最初設想是通過政府給予貧困村一定的扶貧資金，貧困戶利用這筆資金購買良種羊，通過科學飼養(yǎng)，羊生羊，良性循環(huán)，達到脫貧致富目的。審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村的羊所剩無幾。原來，該項目利用扶貧資金買來羊之后，按照建檔的貧困戶，把羊發(fā)下去，各戶自己去養(yǎng)，項目就算完成。而各戶領了羊之后，或直接賣掉，或養(yǎng)一段時間賣掉，飼養(yǎng)方法還是傳統(tǒng)的方法。該項目的扶貧效果與把扶貧資金直接按戶發(fā)給貧困戶一樣，每戶得到幾百元錢，用完就算完了，貧困接著貧困，扶貧效果不明顯。該縣的另外一個養(yǎng)雞項目就比較成功，該項目以養(yǎng)殖合作社為平臺，扶貧資金作為股份投進去，每個建檔貧困戶都享有扶貧資金帶來的股權。該養(yǎng)殖合作社整合扶貧資金和其他股權投資，上馬現(xiàn)代化養(yǎng)雞設施，聘請有經(jīng)驗的技術人員，雇傭本村的貧困戶并為其進行培訓，實施規(guī)模養(yǎng)殖和現(xiàn)代化管理，合作社取得了較好的經(jīng)濟效益并且可持續(xù)發(fā)展，相應的貧困戶也有了持續(xù)不錯的收入，有效的項目管理使得扶貧資金取得了較好的效益。

（四）項目論證存在漏洞，導致項目實施遇阻

例如，某縣某村的整村搬遷項目，該項目的最初設計是選擇合適地址，修建村舍，使得距離很遠、條件較差的幾個自然村集中到一起，做一些簡單的基礎設施建設，方便村民的生產(chǎn)生活。審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，房屋早已蓋好，但沒有村民入住。直接原因是開發(fā)商墊資建房，房屋建設竣工后，該村遲遲不按合同付款，拖欠工程款，所以開發(fā)商拒絕移交所建房屋。為什么籌集不到資金？根據(jù)該項目的項目建議書，項目的資金來源為自籌資金和財政的扶貧資金，而自籌資金是“畫餅”，該報告認為該村河邊的土地極具開發(fā)價值，將其賣給開發(fā)商，可獲得足夠資金用于項目建設，這部分資金就是自籌資金。在后來的實際操作中，由于水務部門認為該村擬轉(zhuǎn)讓河邊地若進行房產(chǎn)開發(fā)會影響行洪，所以土地賣不出去，建議書中的自籌資金就成了鏡花水月，村民自然沒錢支付工程款。另外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，新建房屋面積都很大，如果讓村民自己承擔財政補助資金外的價款，遠遠超出了村民的承受能力。財政補助的資金已通過支付工程款的方式進入到項目中，但村民住不進新建房屋，財政資金未發(fā)揮其作用，未達到扶貧目的。項目論證不嚴謹，造成財政資金的浪費。

（五）財政資源整合不夠，導致浪費

例如，在某村審計調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村的一個修路項目按計劃早該竣工驗收了，可實際上其中有一段尚未開始施工，探究原因，該路段緊鄰河道，該村在另一政府部門申報的河堤修復項目批復較晚，資金尚未下達，不能施工。因為修路項目和修堤項目相隔時間不是很長，為避免將來修堤時破壞修好的道路，暫時先不修路，待河堤項目完工后再修路，因此造成修路項目延期。不同政府主管部門之間條塊分割，資源不能共享，所批復項目在路徑上易存在沖突，由此造成資金浪費，降低使用績效。

（六）項目實施過程中的違法、違規(guī)行為導致扶貧資金不能高效服務于扶貧目標

這些行為主要有：（1）套取扶貧資金，比如在勞動力轉(zhuǎn)移培訓中通過編造虛假的培訓人員名單來套取培訓費，在種植項目中多報種植數(shù)量以套取資金、開假發(fā)票、虛列工程量等；（2）不依法進行招投標，隨意指定供貨方、工程承包方等，得到的貨物或服務不經(jīng)濟；（3）擠占挪用專項資金，比如提取管理費、項目前期費等過多，將扶貧資金專戶利息繳入國庫用于一般預算支出，以考察項目名義公款旅游等；（4）結(jié)余滯留扶貧資金；（5）改變扶貧項目資金用途等。

三、提升扶貧資金使用績效的建議

（一）整合扶貧資源、統(tǒng)籌安排扶貧資金、使扶貧資金效益最大化

扶貧資金分散在不同部門，扶貧資金項目涉及到財政、扶貧辦、發(fā)改委、民政、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)發(fā)、土地等部門，由于涉及的部門多，各部門間資源不共享，極易產(chǎn)生各自為政、重復申報、項目割裂等現(xiàn)象。對此，應加強部門間的橫向合作，建立總體規(guī)劃、各部門信息相互溝通的機制，在資金分配、項目安排、項目實施驗收等各環(huán)節(jié)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使項目管理科學化和規(guī)范化，使有限的資金能發(fā)揮最大的作用，提高資金使用績效。

（二）把好項目申報立項關，選擇切實可行的好項目

財政扶貧專項資金發(fā)揮效益需以財政專項扶貧項目為載體，通過精準選擇扶貧項目，并保證扶貧項目順利實施，取得效益，提高貧困人口的收入，從而達到扶貧目的。選擇一個正確的項目是扶貧工作的第一步，也是非常關鍵的一步，第一步錯了，以后的工作就不可能有效率地進行下去。所以，在立項階段要認真審核扶貧項目建議報告書等立項資料，對報告中的立項依據(jù)、建設內(nèi)容、投入規(guī)模、實施期限、經(jīng)濟效益、扶貧效益、組織管理、措施保障等進行分析。關注立項項目是否符合項目所在貧困地區(qū)的實際情況，包括貧困地區(qū)的地理位置、氣候情況、耕作特點、勞動力特點及歷史人文習慣等；項目是否具有針對性、合理性、可行性、實效性、可持續(xù)性。擇優(yōu)選擇資金投入規(guī)模適度、所在區(qū)域貧困發(fā)生率高、能幫助扶貧對象顯著增收并可持續(xù)發(fā)展的項目等。

（三）從全面質(zhì)量管理角度對扶貧項目進行管理

全面質(zhì)量管理所應遵循的科學程序為PDCA循環(huán)，PDCA循環(huán)就是按照計劃、執(zhí)行、檢查、處理的順序進行質(zhì)量管理，并且循環(huán)不止地進行下去的科學程序。扶貧項目管理按照PDCA循環(huán)科學管理有助于提高工作績效。項目實施時，首先要制定工作計劃（P），明確各部門、各人員的工作職責，確定工作內(nèi)容及獎懲辦法，工作內(nèi)容的制定應符合“SMART”原則，即工作內(nèi)容是“具體的（S）”、“可度量的（M）”、“可實現(xiàn)的（A）”、“現(xiàn)實的（R）”、“有截止期限的（T）”，只有制定明確詳盡的計劃，才利于后續(xù)工作的高效進行和考核。其次，必須按照批準的項目計劃組織實施（D），不得擅自變更建設地點、規(guī)模、標準和主要建設內(nèi)容，如遇特殊情況，必須變更的，應嚴格履行相應程序。在項目實施中，還應當加強監(jiān)督檢查，嚴把質(zhì)量關。第三，把好驗收關（C），項目完工后，以計劃確定的標準為依據(jù)進行驗收，驗收不能走形式。在審計調(diào)查中曾發(fā)現(xiàn)這樣的情況，一個工程項目的驗收人員均為政府相關部門非專業(yè)的公務人員，其驗收很大程度上是形式上的驗收，很難保證工程質(zhì)量。要實打?qū)嵉剡M行驗收，符合工作要求的合格，不符合要求的不能蒙混過關。第四，總結(jié)與提高（A），對扶貧項目的實施情況進行總結(jié)，獎優(yōu)罰劣：對按期完成，建設質(zhì)量好，效益明顯的項目實行獎勵；對存在問題較多、建設質(zhì)量較差、建設任務沒有按期完成、效益較低的項目進行處罰；獎懲之外還要總結(jié)經(jīng)驗教訓、征詢?nèi)罕娨庖?，并根?jù)反饋情況對接下來的扶貧工作進行調(diào)整，使之不斷得到改善和提高，從而進入下一輪更為有效的PDCA循環(huán)。

總之，要在不斷的扶貧實踐中總結(jié)經(jīng)驗，查找不足，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，管好用好財政扶貧資金，提高資金使用績效，使扶貧資金高效地用于強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)工作之中。

[1]楊陽，朱莉，戴嘉鑫.多渠道扶貧資金來源方式及使用效率的回歸分析[J].商業(yè)時代，2013（27）.

[2]江紋.政府審計案例[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2009.

（責任編輯 鮑東杰）

Analysis of the Poor Using Efficiency of Some Anti-poverty Funds and Suggestions on the Performance Improvement

ZHOU Jun-li

（Audit Bureau of Shijiazhuang city, Shijiazhuang, Hebei 050011, China）

To solve the problem of poverty, our country spends a lot of special funds for poverty alleviation every year, but some anti-poverty funds is not efficiently used. Based on the audit practice, the author analyzes why the using efficiency of some anti-poverty funds is poor and gives some suggestions on the performance improvement.

anti-poverty funds；project；performance

F124；F224

A

1008—6129（2015）02—0086—03

2015—01—06

周軍利（1970—），女，河北欒城人，石家莊市審計局，審計師。