畢　霞,邢熙超

(河海大學 馬克思主義學院,江蘇 南京　210098)

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人民政協(xié)智庫功能及其實現(xiàn)路徑研究

畢霞,邢熙超

(河海大學 馬克思主義學院,江蘇 南京210098)

摘要：中國人民政治協(xié)商會議是具有中國特色的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，在中國共產(chǎn)黨領導下發(fā)揮著政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的重要作用。這也是人民政協(xié)發(fā)揮智庫功能、進行咨詢決策的依據(jù)。人民政協(xié)智庫功能與人民政協(xié)獨特的地位、組織形式密切相關(guān)，使人民政協(xié)在進行政府決策專家咨詢過程中，與其他決策咨詢機構(gòu)相比，具備獨特的優(yōu)勢，同時人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮也有著現(xiàn)實的限度。完善人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮的法律依據(jù)、制度建設，加強人民政協(xié)自身建設，提高決策咨詢水平，是人民政協(xié)智庫功能更好發(fā)揮的現(xiàn)實路徑選擇。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)；智庫；功能；實現(xiàn)路徑

隨著2014年《中國智庫報告》以及中國首份智庫影響力排名的發(fā)布，智庫在推動政府決策科學化、提高國家治理能力等方面的研究，已經(jīng)成為中國學術(shù)界關(guān)注的熱點之一。相對于現(xiàn)實需要而言，決策咨詢機構(gòu)的研究能力、決策咨詢產(chǎn)品的研究水平，決策咨詢產(chǎn)品的剛性采納機制建設等是中國特色智庫研究的內(nèi)容。習近平總書記在2014年經(jīng)濟形勢專家座談會上再次強調(diào)了建設中國特色新型智庫的重要性。人民政協(xié)是中國人民政治協(xié)商會議的簡稱，是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式。“人民政協(xié)植根于中國歷史文化，產(chǎn)生于近代以后中國人民革命的偉大斗爭，發(fā)展于中國特色社會主義光輝實踐，具有鮮明中國特色，是實現(xiàn)國家富強、民族振興、人民幸福的重要力量。”[1]正因為如此，人民政協(xié)蘊藏著有待于進一步開發(fā)的巨大民主價值與能量，人民政協(xié)要“堅持緊扣改革發(fā)展獻計出力”其背后凸顯的智庫功能不容忽視。

一、人民政協(xié)智庫功能研究的必要性

“智庫”又稱為“思想庫”，來源于英語的“think tank”，根據(jù)Thomas Medvetz在“Think tanks”一文中的語義學歷史考察，在19世紀晚期的美國，“think tank”是對人大腦或者智力一種通俗的、謙虛的指稱①參見Medvetz,Thomas. "Think tanks." Blackwell Encyclopedia of Sociology.Ritzer,George(ed).Blackwell Publishing,2007.Blackwell Reference Online. 16 September 2011英文表達：The term“think tank” originated in the United States of the late nineteenth century as a colloquial and often vaguely condescending expression for a person's head or brain.Playful references to think tanks can be found in novels,advertisements,and newspaper articles from the1890s to the 1960s.For instance,among the OED's samplesentences is a passage from a 1964 newspaper article in which former President Harry Truman jokes about the onset of senility:“Truman … said he hoped to live to be 90 but only‘if the old think-tank is working.2’”國內(nèi)學者在涉及“think tank”一詞的詞源時多引用丁煌在美國的思想庫及其在政府決策中的作用一文中的描述，“‘think tank’是美國前總統(tǒng)哈里·杜魯門在1964年慶祝他80歲生日的講話中明確提出的， 以取代‘智囊’(brain power)”,筆者認為不準確，有必要更正。。在1860—1964年間，這種幽默的使用大多出現(xiàn)在小說、廣告、報紙的文章中，美國前總統(tǒng)哈里·杜魯門對于“think tank”一詞的使用只是說明上述事實的一個舉例?！皌hink tank”作為現(xiàn)代涵義“智庫”或者“思想庫”使用是用來描述著名的蘭德公司(RAND Corporation)，源于“研究和發(fā)展”(“research and development”)[2]。對于思想庫的定義，西方研究者主要從其社會功能及其組織地位入手，“對于思想庫作為從事政策研究機構(gòu)的社會功能是有高度共識的”[3]。

中國學術(shù)界對智庫的關(guān)注開始于20世紀80年代初。迄今為止形成了三條研究路線。一是自20世紀80年代夏禹龍、耿光、郟喜臨、紀南、寧力、郁曉宇等學者開始了以美國為首的西方發(fā)達國家智庫現(xiàn)象的研究，張燁編譯、發(fā)表了美國學者帕特里克·利登《美國思想庫指南》(上、下)(1987)，系統(tǒng)地介紹了美國思想庫的起源、發(fā)展、功能以及種類。二是20世紀90年代中后期，薛瀾、丁煌等學者對以美國為首的西方發(fā)達國家智庫的研究，逐步引向國內(nèi)智庫研究。三是自2005年起張國慶、薛瀾、朱旭峰、王紹光、王榮華等學者對中國思想庫的內(nèi)涵、類型、社會職能、影響力等領域展開了研究?！拔覈闹菐旖ㄔO和智庫研究取得較大的進展”[4]，但是目前學術(shù)界對中國智庫研究明顯存在“西方智庫研究的路徑依賴”，“以西方智庫為標桿”，導致“中國智庫發(fā)展的對策建議經(jīng)常面臨水土不服的局面”[5]。具體表現(xiàn)在以下幾點。一是在宏觀層面上缺少中國智庫建設、發(fā)展的政治生態(tài)以及文化背景研究。對智庫的迫切需要和重視是我國各級政府公共政策決策的科學化、民主化程度發(fā)展的結(jié)果，同樣，對智庫成果的使用也離不開民主政治的環(huán)境，如果沒有民主政治發(fā)展的宏觀政治生態(tài)，智庫首先缺少了制度需求，智庫的建設、發(fā)展也就沒有了最初動力。中西文化差異對智庫建設、發(fā)展具有影響作用，目前研究缺少中國傳統(tǒng)文化對智庫建設、發(fā)展作用的分析。二是中觀層面忽視了中國決策咨詢制度、中國政策決策體制、中國行政管理體制與智庫的相關(guān)性研究。對政策研究咨詢機構(gòu)與決策機構(gòu)的地位分析不足，對政策咨詢產(chǎn)品剛性采納的機制研究缺乏。三是微觀層面缺少中國特色智庫類型的個案研究。學術(shù)界對中國思想庫分類存在分歧，有學者基于國家與社會關(guān)系視角對中國民間思想庫提出了法律、制度以及民間道路分析(錢再見 2013)，但還沒有對官辦、半官辦智庫的研究及功能開展研究。

全國政協(xié)十屆二次會議修改通過的政協(xié)章程明確界定人民政協(xié)的主要職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”，中國特色智庫建設為政協(xié)職能實現(xiàn)提供了新的路徑，開展人民政協(xié)智庫功能研究對于中國智庫建設與發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

智庫作為提高國家決策質(zhì)量的重要手段，其政治背景是民主決策體制的改革，是中國民主政治發(fā)展的一種方式。中國民主政治發(fā)展的進程直接決定了對智庫的需求以及智庫研究成果的使用，人民政協(xié)65年“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”歷史經(jīng)驗總結(jié)，是中國智庫發(fā)展可資借鑒的寶貴財富。人民政協(xié)深深根植于中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的土壤中，深刻體現(xiàn)了中華傳統(tǒng)文化“和而不同”精神理念，同時也帶有中國幾千年來決策體制下“幕僚文化”的歷史痕跡，具有強烈的中國特色，通過人民政協(xié)智庫功能研究既可以探索政治生態(tài)對中國智庫建設的影響，還可以揭示中華傳統(tǒng)文化對對現(xiàn)代智庫發(fā)展的影響。

我國政治體制的基本架構(gòu)是：在中國共產(chǎn)黨的領導下，通過人民政協(xié)對國計民生的重大問題進行協(xié)商，人民代表大會決策，由人民政府執(zhí)行實施。黨委、人大、政府、政協(xié)領導班子，在中國政治體制中權(quán)力和地位、職能和責任不同，運作方式、組織特征也不同。通過人民政協(xié)智庫功能研究，探索中國智庫與中國決策體系的關(guān)系，不僅可以解讀中國智庫發(fā)展與中國政治、經(jīng)濟體制關(guān)系，尋找民主決策的剛性機制，還可以探索中國智庫影響力的實現(xiàn)路徑。既可以在中觀層面研究中國智庫的政治、經(jīng)濟體制環(huán)境，也可以為不同類型智庫提供發(fā)展、成長的經(jīng)驗。

界別是對不同社會階層、不同社會群體按黨派、社會團體、行業(yè)、系統(tǒng)等作出的一種區(qū)分方式，是構(gòu)成人民政協(xié)的基本組織單元，是人民政協(xié)協(xié)商議政、開展活動的基本單位，在人民政協(xié)中，專家個體特質(zhì)的政策參與模式較為突出，通過研究專家個體特質(zhì)的政策參與模式為中國特色智庫的政策參與提供多路徑選擇。

二、人民政協(xié)智庫功能的依據(jù)

盡管國內(nèi)外學者對于智庫的理解和劃分存在很多爭議，但這些爭議統(tǒng)一于智庫的功能：政策研究和咨詢。帕特里克·利登認為，“思想庫的功能在于：研究和分析全國關(guān)注的問題，對解決現(xiàn)狀提出切實可行的建議，預見可能發(fā)生的情況并將情況公諸于眾”[6]。薛瀾等認為，智庫“最重要的目標就是實現(xiàn)其在政策過程中的影響力”[3]。2004年3月全國政協(xié)十屆二次會議修改通過的政協(xié)章程明確界定人民政協(xié)“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”。并規(guī)定人民政協(xié)的主要職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。據(jù)此，人民政協(xié)具有明確的智庫功能。首先，中國人民政治協(xié)商制度就是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的政治制度，目的就是保證執(zhí)政黨發(fā)揚民主、決策科學的重要制度設計，這種制度設計能夠最大限度地聽取民意、集中民智，實現(xiàn)科學決策。其次，團結(jié)與民主是人民政協(xié)的兩大主題，也是人民政協(xié)的主要任務，表現(xiàn)在智庫功能上就是政策制定過程以及執(zhí)行過程中的影響力。通過政治協(xié)商，首先是在決策之前對國家或地方的大政方針，政治、經(jīng)濟、社會生活等方面存在的重要問題進行協(xié)商；其次是對在決策執(zhí)行中出現(xiàn)的重要問題進行溝通、協(xié)調(diào)。通過民主監(jiān)督改變政策過程壟斷帶來的非“合法性”、“非理性”以及“尋租”行為，以及決策的低效。通過參政議政，調(diào)查研究向黨和國家機關(guān)反映社情民意并提出解決問題的意見和建議，以促進國家政策制定乃至行政體制的改革。

《中華人民共和國憲法》為人民政協(xié)智庫功能合法存在和作為提供了根本法律依據(jù)。我國憲法明確規(guī)定“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用”，“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”，規(guī)定了人民政協(xié)可以在國家政治、經(jīng)濟、對外友好活動等領域中持續(xù)地合法地發(fā)揮重要作用。

人民政協(xié)制度是我國政治體制的重要組成部分，中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，作為國家決策的參與者，自成立以來，在我國社會主義革命、建設和改革開放的各個歷史時期，人民政協(xié)都做出了不可磨滅的貢獻，這是人民政協(xié)智庫功能的現(xiàn)實依據(jù)。

三、人民政協(xié)智庫功能優(yōu)勢及其現(xiàn)實限度

人民政協(xié)的智庫功能與人民政協(xié)的獨特地位、組織形式密切相關(guān)。人民政協(xié)以委員為主要的構(gòu)成方式，而委員又由不同的界別所構(gòu)成，與其他決策咨詢機構(gòu)相比，人民政協(xié)具有各方面人才聚集、聯(lián)系廣泛等優(yōu)勢。同時，人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮也有著現(xiàn)實的限度。

首先是人才優(yōu)勢，使人民政協(xié)具有較高水平的公共政策研究研究能力。美國智庫的“旋轉(zhuǎn)門”(revolving door)機制，即學界與政界之間的人才交流互動機制為美國智庫高水平研究能力的形成發(fā)揮了重要作用。人民政協(xié)是一個匯集思想、創(chuàng)造思想的場所。人才薈萃，智力密集，政協(xié)委員來自社會各界具有較為廣泛的代表性，其中有曾在政府部門就職的前政府官員，有成功的企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)者，有高等院校、研究機構(gòu)的專家學者，這些人才研究能力強、研究水平高。不同的觀點與思想就某一領域的問題形成碰撞產(chǎn)生高水平的咨詢產(chǎn)品，為政策制定提供支撐。

其次是地位優(yōu)勢，使得人民政協(xié)具有較強的決策參與能力。這是因為人民政協(xié)地位超脫，一方面便于從不同側(cè)面與層面上對問題進行全面、深入觀察、分析與判斷，形成意見和建議；同時，形成的意見和建議可以直接進入決策程序。地位優(yōu)勢，使人民政協(xié)能夠在更高層次上參與國是，并對國家或地區(qū)的重要決策發(fā)揮積極而有效的智庫作用。

第三，信息獲取優(yōu)勢。智庫參與決策咨詢的前提是需要掌握大量準確客觀的信息，要有大型的信息資料庫，實現(xiàn)信息資源的分類和共享。就目前我國政府的行政效能來看，還不具備信息公開的基本條件。對于人民政協(xié)而言，上至國家，下到縣鄉(xiāng)級的黨委、人大和政府的重大決策與大政方針，都要拿到政協(xié)去通報、去協(xié)商。因此人民政協(xié)從政府部門中獲得信息相對要容易得多，同時人民政協(xié)是一個覆蓋所在區(qū)域多層次、多領域的立體網(wǎng)絡，具有相互交流，獲取信息優(yōu)勢，可以為決策咨詢提供充分、科學、準確的信息。

第四，委員與基層的廣泛聯(lián)系，使人民政協(xié)具有強大的輿論引導能力。人民政協(xié)的界別設置，使其成為聯(lián)系各方面人民群眾的紐帶，為社會各界的利益表達提供制度保障。國家政策通過人民政協(xié)界別優(yōu)勢宣傳到基層群眾，成為輿論引導的強大助力。

現(xiàn)實中，由于缺乏制度保障，人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮不足。人民政協(xié)是我國政治體制中一個重要而又獨特的機構(gòu)，履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的權(quán)利，形成研究成果、提出議案交與決策機構(gòu)；人民政協(xié)履行民主監(jiān)督提出批評建議時，由于缺少制度的剛性約束，政策建議的采納會受到?jīng)Q策者主觀因素的影響，受到黨政領導干部民主素質(zhì)高低以及統(tǒng)戰(zhàn)觀念強弱的影響。公共政策制定不經(jīng)過民主、政治協(xié)商，公共政策執(zhí)行不接受監(jiān)督，既不違紀也不違法，不受任何約束和處罰。人民政協(xié)由于自身地位的限制，其功能受到嚴重影響。由于自身建設不足，例如“現(xiàn)有的界別設置，未能有效地反映日益變遷的社會結(jié)構(gòu)的分化。很多群體，如農(nóng)民工，因缺乏表達自己利益的組織而失去參加政協(xié)的資格”，從而導致人民政協(xié)“包容分歧、尊重差異、轉(zhuǎn)化沖突、達成共識”的目的難以充分實現(xiàn)，政策研究的科學性、針對性大打折扣，研究能力和研究成果的水平受到影響[7]。沒有搭建利益表達、政治溝通的平臺，導致由于利益表達渠道不夠通暢，人民政協(xié)的政策宣傳能力、輿論引導能力受到影響。

四、人民政協(xié)智庫功能的路徑選擇

人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的一種重要形式。強調(diào)其智庫功能，作為提升政府治理能力重要智力支撐的中國特色智庫建設，為人民政協(xié)履職，開拓了新的發(fā)展路徑。非官非民的超脫性和亦官亦民的融合性，使人民政協(xié)具有全面而客觀地考慮問題的天然獨立性，使政協(xié)提供的決策咨詢更加全面、客觀與準確，提出的建議更具可行性和操作性。人民政協(xié)在政府決策咨詢中的智庫作用愈發(fā)明顯。另一方面，人民政協(xié)不能完全等同于智庫，人民政協(xié)作為政治組織，應發(fā)揮政治民主和社會民主的功能為中國智庫能力與功能的發(fā)揮開辟道路。

1.完善人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮的法律依據(jù)

人民政協(xié)是中國獨特的一種政治制度,雖然它的地位已經(jīng)在1993年憲法修正案中有所體現(xiàn)，但是《憲法》中關(guān)于人民政協(xié)的規(guī)定十分簡單、籠統(tǒng)。例如人民政協(xié)怎樣進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的細則，現(xiàn)今中國沒有一部法律來進行專門的規(guī)定。那么如果要人民政協(xié)發(fā)揮智庫作用，則更是沒有完備的法律制度來進行保障。所以，我國應當借鑒其他法治國家的經(jīng)驗，盡快建立健全有關(guān)人民政協(xié)發(fā)揮公共決策智庫咨詢的專門性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國決策機制，使之常態(tài)化、制度化和法制化[8]。

2.建立人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮的制度保障

以保障人民政協(xié)智庫功能發(fā)揮的制度建設為先導，將中國智庫功能發(fā)揮納入剛性的決策程序。首先，規(guī)范化設計公共決策，特別是重大決策過程必須通過人民政協(xié)進行決策和咨詢理性而科學的程序?！巴ㄟ^法治來構(gòu)建人民政協(xié)‘謀’、決策機關(guān)‘斷’的合理分工與決策平臺，運用法律、法規(guī)將人民政協(xié)咨詢成為重大決策程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)?！盵9]為中國智庫作用發(fā)揮提供制度保障。其次，建立決策咨詢的招標和采納制度?？茖W規(guī)范各級決策部門決策咨詢的招標流程和采納標準，建立各級決策機構(gòu)對咨詢建議的回復機制，對于人民政協(xié)提供的決策方案不能被決策機關(guān)采納的情況，決策機關(guān)應向人民政協(xié)提供書面說明。最后，建立政策實施的監(jiān)督和調(diào)整機制。發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督功能，在決策部門作出政策決策和政策執(zhí)行后，由人民政協(xié)提供評估報告給各級決策機關(guān)，并將評估報告在符合法律規(guī)定的情況下向社會公眾公開。通過監(jiān)督實現(xiàn)公共政策效益的最大化，從而提高國家治理能力，實現(xiàn)社會的長治久安。

3.強化自身能力

加強組織建設。專家個體特質(zhì)的政策參與模式有專業(yè)特色突出、分析問題準確的優(yōu)勢，也有意見分散、利益分析廣泛的劣勢。成立專門的咨詢機構(gòu)，建立權(quán)威的民意調(diào)查機構(gòu)，可以發(fā)揮優(yōu)勢、避免劣勢，有利于將最廣泛的意見集中在主要問題上來，集中在國家重大問題上，形成政策研究成果，實現(xiàn)專家個體特質(zhì)的政策參與模式與集體政策參與模式的結(jié)合。將委員中和社會各界的知名專家整合起來，承擔起聯(lián)結(jié)黨委、人大和政府決策與專家學者研究咨詢的職責?！皩业闹卮鬀Q策和重大政策出臺提供咨詢和論證；對關(guān)系社會發(fā)展的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重大決策和重大問題設立專項課題，組織委員和專家進行相關(guān)的分析和研究，協(xié)調(diào)開展與政府決策相關(guān)的研究?！盵10]提高政策的研究水平。

加強人才隊伍建設。發(fā)揮人民政協(xié)委員界別以及意見、建議多元性的特點，提高政策的研究能力。擁有高層次、多學科、綜合性和密集型的人才同時能夠包容不同見解是人民政協(xié)的一大優(yōu)勢。兼聽則明，只有最廣泛地聽取不同意見和建議才能保證研究成果的科學性和針對性。加強人才建設，將委員們自身的學識和長處同現(xiàn)代科學技術(shù)緊密相連，并且能夠深入人民群眾之中，進行廣泛調(diào)研，發(fā)揮政協(xié)委員高層次、高水平和聯(lián)系面廣的獨特優(yōu)勢，不斷提高咨詢能力和建言獻策的水平。在借鑒西方智庫人才建設經(jīng)驗的同時，繼承中國傳統(tǒng)文化中知識分子獨立人格的優(yōu)良傳統(tǒng)，在具有中國特色的同時兼具國際水平的研究能力。

加強信息平臺建設。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，為決策者與政協(xié)委員搭建智政互動的平臺。通過這個平臺，決策機構(gòu)可以便捷快速地獲取各專家和委員的研究成果，專家和委員可以了解決策者的決策需求，并獲得比較全面的基礎資料和研究數(shù)據(jù)支持[11]。提高了人民政協(xié)發(fā)揮智庫功能的效率和準確性。

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(責任編輯孔凡濤)

Research of Think Tank Oriented Function of CPPCC

and Its Implementation Path

BI Xia,XING Xi-chao

(School of Marxism, Hehai University, Nanjing 210098, Jiangsu, China)

Abstract：Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) is a patriotic united front with Chinese characteristics.Led by the Chinese Communist Party,it plays an important role in political consultation,democratic supervision and political participation,which is the basis of CPPCC acting as the think tank and making decisions.Think tank oriented function of CPPCC,due to the advantages of the exclusive status and organizational form,has the absolute superiority in the process of consultation from the experts of government policy-making,comparing with the other policy-making consulting organizations.Meanwhile, its function to serve has the realistic limitation.Improving the legal basis and system construction,reinforcing the self-building,elevating the level of policy-making consulting are the practical choices for think tank oriented function of CPPCC to bring its ability into full play.

Key words：Chinese People's Political Consultative Conference; Think Tank; Function; Implementation path

基金項目：2014年度國家社會科學基金資助一般項目“中國共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設思想的演進、實踐要求與實現(xiàn)美麗中國夢路徑研究”(14BKS056)

收稿日期：2015-05-28

中圖分類號：D62

文獻標志碼：A

文章編號：1674-3571(2015)04-0014-05

作者簡介：畢霞(1964- )，女，山東德州人，河海大學馬克思主義學院教授，碩士生導師，主要從事政治學與行政管理研究；邢熙超(1990- )，男，山西大同人，河海大學馬克思主義學院馬克思主義中國化方向碩士研究生，主要從事馬克思主義民主思想研究。