(1.四川師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 四川成都 610101；2. 西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 611130)

我國農(nóng)村宅基地使用過程中存在的問題及對策建議

黃 敏1丁 娟2

(1.四川師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院 四川成都 610101；2. 西南財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 四川成都 611130)

深入推進農(nóng)村宅基地使用管理制度改革是盤活農(nóng)村閑置土地資源、提高農(nóng)村土地利用效率的有效途徑。根據(jù)近幾年學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村宅基地使用管理問題的研究成果，文章針對農(nóng)村宅基地使用管理創(chuàng)新實踐中出現(xiàn)的諸多問題，指出必須從創(chuàng)新資金循環(huán)機制、增強制度條例可操作性、構(gòu)建激勵約束機制三方面不斷推進農(nóng)村宅基地使用管理制度改革，從而實現(xiàn)國土資源利用效率的帕累托改進。

農(nóng)村宅基地；使用管理；理論研究；實踐改革

一、問題的提出

“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”，“全面促進資源節(jié)約”，“依法維護農(nóng)民宅基地使用權(quán)”是黨的十八大精神的重要內(nèi)容。深入推進農(nóng)村宅基地使用制度的意義重大：一方面可以盤活農(nóng)村閑置土地資源，提高農(nóng)村土地利用效率，有效緩解土地供需矛盾，破解耕地占補平衡難題；另一方面，有利于認(rèn)真落實黨的十八大報告所提出的“依法維護農(nóng)民宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”，“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，切實保障和維護農(nóng)民的居住權(quán)益和土地權(quán)益。

近年來關(guān)于我國農(nóng)村宅基地問題的研究成果越來越豐富，對推進農(nóng)村宅基地制度改革具有重要的參考價值。然而，隨著農(nóng)村土地改革的深入推進和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加速，宅基地使用的改革實踐不斷涌現(xiàn)出了一些新問題。因此，需要了解學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村宅基地使用問題的最新研究成果，掌握新形勢下宅基地使用過程中出現(xiàn)的新問題，根據(jù)十八大精神對農(nóng)村土地改革的新要求，對農(nóng)村宅基地使用問題進行更為系統(tǒng)全面的深入研究。

二、理論界關(guān)于農(nóng)村宅基地使用問題的研究進展

(一)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用制度的主要觀點

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度主要表現(xiàn)出以下特點：(1)取得主體特定性；(2)權(quán)益的福利性；(3)使用的無限期性；(4)權(quán)能的限制性；(5)非市場性；(6)非資產(chǎn)性；(7)產(chǎn)權(quán)主體虛設(shè)等(郭冠男，2013；張振勇，2014)[1-2]。在制度設(shè)計上，農(nóng)村宅基地制度存在如下缺陷：(1)審批職權(quán)重疊；(2)村委會權(quán)利過大，越權(quán)劃撥現(xiàn)象嚴(yán)重；(3)村民會議功能缺失；(4)地方政府宅基地壟斷征收權(quán)和城市建設(shè)用地供給權(quán)，損害了農(nóng)戶的經(jīng)濟利益等(王崇敏，2013；孫秋鵬，2013)[3-4]。這些問題和矛盾集中體現(xiàn)于宅基地管制制度本身效力的低下，以及宅基地管制制度與財產(chǎn)權(quán)利規(guī)則及司法的沖突(楊一介，2007)[5]。改革農(nóng)村宅基地使用制度，應(yīng)該確定國有宅基地使用無償續(xù)期的基本思想(蔡繼明，2013)[6]，正確處理農(nóng)村宅基地的福利性和財產(chǎn)性的關(guān)系，厘清宅基地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)之間的關(guān)系(魏敏，2008；張國華，2013)[7-8]。具體做法上，學(xué)者提出：完善農(nóng)村宅基地退出補償機制，加強退出制度的操作性(劉慧芳、郭青霞，2014)[9]，支持農(nóng)民利益集團的形成與發(fā)展，抑制強勢利益集團對公共政策的過度滲透(朱新華，2012)[10]，同時，限制政府的行政滲透，縣級土地行政管理部門對宅基地使用權(quán)審批行為應(yīng)當(dāng)是依職權(quán)確認(rèn)為主，依申請確認(rèn)為輔的行政確認(rèn)(申欣欣，2006)[11]。

(二)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用過程中存在問題的主要觀點

學(xué)術(shù)屆關(guān)于農(nóng)村宅基地使用中存在問題的研究成果較為豐富?？偨Y(jié)眾多研究成果，我國農(nóng)村宅基地使用過程中主要存在以下問題：一方面，農(nóng)村居民點用地存在嚴(yán)重的不合理利用現(xiàn)象：(1)村莊數(shù)量多、規(guī)模小；(2)用地粗放，空心村、閑置宅基地大量存在；(3)用地超標(biāo)，人均用地量偏大，“一戶多宅”普遍；(4)村莊缺乏規(guī)劃，布局凌亂，用地混亂；(5)人居環(huán)境差；(6)占用耕地建房現(xiàn)象嚴(yán)重等(胡進安等，2004；劉慶等，2004；朱紅波，2005；劉志玲等，2006)[12-15]。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進程的加速進行和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地使用凸顯出許多新的問題：(1)戶籍制度的松動在一定程度上擴大了農(nóng)村宅基地使用權(quán)人的范圍(黃彤，2013)[16]；(2)實踐中“一戶一宅”規(guī)定難落實；(3)宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)與宅基地之上房屋所有權(quán)允許流轉(zhuǎn)之間相互矛盾；(4)宅基地使用權(quán)“無償、無期限、無流動”的缺陷與宅基地使用權(quán)退出、流轉(zhuǎn)機制缺失之間存在矛盾(趙榮俊、王立興等，2013)[17]。

(三)關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革的主要觀點

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)不斷崛起，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員和城鎮(zhèn)居民產(chǎn)生了參與農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的需求，宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)合乎經(jīng)濟理性，農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、入股、出租、抵押，農(nóng)民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農(nóng)村集體所有制成員以外的人員(馬智，2013；張國華，2013；蔡繼明，2013)[6,8,18]?？偨Y(jié)現(xiàn)階段各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的參與主體包括地方政府、普通農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體(李勇、楊衛(wèi)忠，2014)[19]。從不同的研究視角，學(xué)者將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)概括為：(1)繼承流轉(zhuǎn)方式和買賣流轉(zhuǎn)方式(周奧杰，2014)[20]；(2)實物流轉(zhuǎn)方式和指標(biāo)流轉(zhuǎn)方式(張夢琳，2014)[21]；(3)物權(quán)流轉(zhuǎn)和債權(quán)流轉(zhuǎn)(陳明，2006)[22]；(4)環(huán)狀蔓延式流轉(zhuǎn)、蛙跳式侵占式流轉(zhuǎn)、軸式擴展流轉(zhuǎn)等(張安錄、毛泓，2000)[23]。影響農(nóng)民參與宅基地流轉(zhuǎn)的因素包括：(1)土地流轉(zhuǎn)收入；(2)土地流轉(zhuǎn)的時間成本；(3)市民化能力；(4)權(quán)益認(rèn)知(胡方芳、蒲春玲等，2014；劉同山、張云華等，2013)[24-25]。

(四)關(guān)于農(nóng)村宅基地征收補償問題的主要觀點

學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地征收的研究主要集中在城中村宅基地征收和農(nóng)村宅基地征收兩方面。城中村改造中，征收農(nóng)民宅基地的實際操作通常是不予補償，附條件補償，或是低于法定標(biāo)準(zhǔn)補償(崔藝紅，2007)[26]。農(nóng)村宅基地征收過程中存在政策宣傳不到位、征收程序不規(guī)范、補償標(biāo)準(zhǔn)混亂不統(tǒng)一、宅基地使用權(quán)及其上房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)缺失、官員道德責(zé)任意識淡薄等問題(陳小紅，2013；韋麗林，2010)[27-28]。

關(guān)于宅基地征收補償?shù)膯栴}，現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地參照耕地的征收按照統(tǒng)一的年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行補償。而宅基地的用途與耕地不同，按“產(chǎn)值倍數(shù)法”來確定補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，考慮到宅基地自身的特性，其補償應(yīng)作單獨的規(guī)定(郭蘭英、劉麗萍，2013；梁亞榮、高海燕，2014)[30-31]。具體的做法包括以下幾方面：(1)明確受償主體。當(dāng)征收對象僅限于宅基地所有權(quán)和其上住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)的情形時，受償主體相應(yīng)的分別是宅基地的所有權(quán)人——集體全體成員、其上住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)人。當(dāng)征收對象是宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和其上住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)時，受償主體相應(yīng)的分別是宅基地的所有權(quán)人——集體全體成員、宅基地使用權(quán)人和其上住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)人(孫春德，2010)[31]。(2)制度改革方面。根據(jù)農(nóng)地和建設(shè)用地的不同性質(zhì)、功能、價值，對宅基地征收補償進行類型化立法，重點明確宅基地征收補償?shù)姆秶?、制定公平合理的宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)，并完善宅基地補償分配制度(梁亞榮、高海燕，2014)[30]。(3)規(guī)范征收補償范圍。對宅基地所有權(quán)消失進行市價補償，并進行少數(shù)殘存地、相關(guān)損害補償；明確農(nóng)民應(yīng)獲得宅基地使用權(quán)補償；房屋拆遷補償應(yīng)包括房屋建筑物自身價值、安置補助、其他經(jīng)濟損失；加強補償程序正當(dāng)性(張夢琳、陳利根，2009)[32]。(4)轉(zhuǎn)變政府職能。政府應(yīng)該樹立服務(wù)理念，找準(zhǔn)政府角色定位，轉(zhuǎn)變政府職能(張軍利，2012)[33]。

三、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地使用過程中涌現(xiàn)的新問題

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在諸多傳統(tǒng)問題：使用規(guī)劃機制缺位導(dǎo)致宅基地低效利用，激勵約束機制的缺失導(dǎo)致違規(guī)占地、一戶多宅的現(xiàn)象頻出，過度保障導(dǎo)致宅基地“共有私產(chǎn)”等。但隨著農(nóng)村土地改革的深入推進和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加速，農(nóng)村宅基地使用管理的實踐不斷涌現(xiàn)出新的難題。

(一)農(nóng)村宅基地使用管理工作的運作存在資金瓶頸

農(nóng)村宅基地使用監(jiān)管工作的運作資金主要來源于財政支付。財政撥款具有無償性、無風(fēng)險等顯著優(yōu)越性，但同時也具有資金不確定、數(shù)量有限、撥款時間和使用時間錯位等弊端。特別是在國家取消了基層政府對農(nóng)村建設(shè)用地使用的各種費用后，基層政府財政來源非常有限。對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)而言，政府可以通過籌集和安排其他資金彌補中央財政支付的不足，但是對于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地方政府而言，捉襟見肘的地方財政難以分配足夠的資金用于農(nóng)村宅基地的使用監(jiān)管工作。農(nóng)村宅基地使用監(jiān)管處于“有心無力無錢”的窘境。

(二)制度缺陷導(dǎo)致地方政府的政策執(zhí)行成本增加

國內(nèi)現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村宅基地使用監(jiān)管的制度條款過于原則、籠統(tǒng)，增加了地方政府的監(jiān)管成本。首先，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，但具體到每一處宅基地的產(chǎn)權(quán)形式則比較模糊，權(quán)利界定模糊導(dǎo)致地方政府執(zhí)行政策和農(nóng)民維權(quán)缺乏法律依據(jù)；其次，對宅基地的長期無償使用使許多農(nóng)民將宅基地看作是祖輩傳承的私有財產(chǎn)，他人無權(quán)過問，村干部要落實對違規(guī)、閑置宅基地回收的政策非常困難，即便是強迫收回，還需支付建筑物的拆除成本；再次，對在非法占用的土地上修建建筑物和其他設(shè)施的行為政府有權(quán)制止，但對制止手段、行使權(quán)利期限等現(xiàn)實操作問題都未有明確規(guī)定。制度實施指令的不明確極易引發(fā)地方政府落實相關(guān)政策的消極情緒，進一步導(dǎo)致政策效應(yīng)大打折扣，資源配置效率下降，政策失靈。

(三)土地垂直管理制度的弊端引致地方政府監(jiān)管動力不足

2006年，國家土地督察制度正式實施，通過派駐督察的方式在全國形成土地使用的垂直監(jiān)督管理體系，緩解了中央政府在監(jiān)督信息獲取方面的劣勢，同時一些操作弊端也逐步凸顯。首先，土地垂直管理制度加強了對地方政府用地行為的監(jiān)管，有效遏制了土地違法案件高發(fā)的勢頭，同時也導(dǎo)致地方土地管理投入和經(jīng)濟發(fā)展因建設(shè)用地投入減少而受到影響。其次，國家土地督察機構(gòu)雖然具有調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)和建議權(quán)，卻不具有配套的績效評估和獎懲機制。評估機制和獎懲機制的缺失難以實現(xiàn)宅基地使用監(jiān)管的外部效應(yīng)內(nèi)部化的政策目標(biāo)，地方政府監(jiān)管動力缺乏，進而滋生機會主義，導(dǎo)致國土督察制度的低效率。

四、進一步改革農(nóng)村宅基地使用管理制度的對策建議

在各地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)快速推進的背景下，土地財政愈發(fā)不可持續(xù)，必須尋找新的融資途徑為農(nóng)村宅基地使用制度的改革提供資金支持，在此基礎(chǔ)上，借助宅基地登記制度、退出與補償機制、規(guī)范申請使用條例等配套制度促進各地形成宅基地使用監(jiān)管的行政執(zhí)行激勵，并通過構(gòu)建績效評估機制、制定嚴(yán)格的獎懲機制、設(shè)置土地市場國家調(diào)節(jié)機構(gòu)和組織社會監(jiān)管體系促進宅基地使用監(jiān)管工作績效的提高。

(一)建立土地監(jiān)管融資的長效機制克服土地財政的不可持續(xù)性

在土地財政不可持續(xù)的背景下，必須尋找新的融資途徑為土地監(jiān)管工作提供資金支持。建立土地管理資金融資的長效機制，關(guān)鍵在于財稅體制和投融資體制改革，打破資金自由流通的障礙。

1.深化稅制改革。一是開征物業(yè)稅(需要研究房產(chǎn)所有權(quán)與土地使用權(quán)的協(xié)調(diào)以及房產(chǎn)續(xù)存期與土地使用權(quán)年期的協(xié)調(diào))，擴大房產(chǎn)稅的征收范圍，尤其應(yīng)該增加對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收；二是改革耕地占用稅，將耕地占用稅擴大到農(nóng)地占用稅，增加土地取得環(huán)節(jié)的稅收；三是改革土地增值稅，完善土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收。

2.允許地方政府自主發(fā)債，籌集管理資金。相比現(xiàn)有“土地財政”，市政債更為透明和規(guī)范，也更符合市場化的要求。不僅有利于規(guī)范地方政府的融資行為，有利于健全和完善中國的資本市場體系，而且可為社會閑置資金找到一條具有穩(wěn)定收益的投資渠道。

3.鼓勵民間資本參與農(nóng)村違規(guī)建設(shè)用地的再利用。通過政策引導(dǎo)，更多利用社會資金，更加鼓勵民間資本采取獨資、控股、參股或者以BT、BOT、PPP 等市場化模式參與新農(nóng)村建設(shè)的投資和運營，既可減少土地財政的依賴，也可以提高閑置宅基地的利用效率。

(二)明確宅基地使用監(jiān)管的實施細(xì)則降低地方政府的執(zhí)行成本

明確農(nóng)村宅基地使用監(jiān)管的實施細(xì)則應(yīng)該針對目前全國普遍存在的一戶多宅、宅基地面積超標(biāo)、宅基地閑置、新建宅基地占用農(nóng)地等亟待解決的問題。

1.構(gòu)建完善的宅基地登記制度。宅基地登記制度是實現(xiàn)對政府有效監(jiān)管的前提，也是農(nóng)民維護其居住權(quán)利的重要法律依據(jù)，因此，對宅基地的取得、變更等登記內(nèi)容必須規(guī)范化、透明化，方便法律部門和公民查閱。

2.提高宅基地的申請門檻，嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地用地的流出。建議規(guī)定新宅基地申請人與政府簽訂放棄親屬現(xiàn)有宅基地繼承權(quán)的相關(guān)合同，從源頭上抑制“一戶多宅”。

3.對閑置和超標(biāo)使用的宅基地實施引導(dǎo)性的退出機制。建議采取經(jīng)濟手段的引導(dǎo)退出方式，對宅基地的超標(biāo)部分采取收費政策，并對宅基地使用面積不足的農(nóng)民家庭給予合理補貼，既能體現(xiàn)用地公平又能有效遏制超標(biāo)占用宅基地的現(xiàn)象。

4.明確農(nóng)村宅基地使用制度的相關(guān)實施細(xì)則。對于占用農(nóng)地修建住房的現(xiàn)象，應(yīng)該賦予地方政府絕對的監(jiān)管權(quán)威，賦予政府對違規(guī)宅基地附屬建筑物強制拆除的權(quán)利和對當(dāng)事人罰款權(quán)，并對阻礙政府實施監(jiān)管者追究法律責(zé)任。

(三)完善土地督察體系促進宅基地使用監(jiān)管績效的提高

土地督察體系是針對土地監(jiān)管者實施以外部監(jiān)管為核心運作機制的監(jiān)督管理與制衡，以此來提高土地管理透明度，保證土地權(quán)利運用的規(guī)范與統(tǒng)一。進一步完善土地督察體系的關(guān)鍵在于以下幾方面：

1.構(gòu)建績效評估機制。由于土地監(jiān)管政策實施的收益和成本無法用貨幣單位準(zhǔn)確估價，建議以專業(yè)報告方式，對政府的行政價值進行合理性分析與解釋，來鑒定非量化因素的收益區(qū)間，為決策者提供一個極值分析，為獎懲決策提供依據(jù)。

2.設(shè)置土地市場國家調(diào)節(jié)機構(gòu)。土地市場國家調(diào)節(jié)機構(gòu)的功能在于替代地方政府行使土地資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，在政府行政權(quán)和土地市場利益之間形成一道“隔離墻”，切斷政府與土地之間的收益鏈條，從而強化政府的公共管理職能。

3.建立社會監(jiān)管體系。國家權(quán)力向社會分散以及由此而來的權(quán)力多元化是現(xiàn)代社會發(fā)展的重要趨勢。在農(nóng)村宅基地的管理方面，社會監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)獨立于政府、開發(fā)商、農(nóng)民等利益相關(guān)者之外，嚴(yán)格保持中立，并與國家土地督察局的體制相協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。

4.制定嚴(yán)格的獎懲機制。由于農(nóng)村宅基地的常規(guī)使用過程難以產(chǎn)生經(jīng)濟價值，履行宅基地使用監(jiān)管職能無法對地方政府形成有效激勵，責(zé)任人獎勵與問責(zé)機制的設(shè)計對糾正和規(guī)范地方政府的監(jiān)管行為至關(guān)重要。

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[責(zé)任編輯 譚金蓉]

2014-11-22

國家社科基金項目“農(nóng)村宅基地退出與補償機制的研究”(13BJY094)；四川省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“四川省農(nóng)村宅基地集約利用機制的研究”(SC12017)。

黃敏(1983—)，女，講師，經(jīng)濟學(xué)碩士，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟問題的研究。

F301.2

A

2095-1124(2015)02-0039-04