李 海 金　　　羅 憶 源

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連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略創(chuàng)新*
——以武陵山區(qū)為例

李 海 金羅 憶 源

摘要：在農(nóng)村反貧困事業(yè)取得巨大成就的同時(shí)，農(nóng)村貧困的分布、成因、特點(diǎn)、類型等也發(fā)生著顯著變化，連片特困地區(qū)成為新時(shí)期扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，這預(yù)示著我國(guó)扶貧開發(fā)工作進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。為此，有必要從我國(guó)扶貧開發(fā)工作所面臨的新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇出發(fā)，立足于連片特困地區(qū)的新問題和新特征，根據(jù)武陵山區(qū)實(shí)施區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃以來存在的突出問題和關(guān)鍵難題，從宏觀和整體層面對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行反思與創(chuàng)新，尋求更加切實(shí)有效的發(fā)展策略和路徑。應(yīng)把“開放、開發(fā)、統(tǒng)籌”作為連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新的基本思路。 新生代農(nóng)民工是我國(guó)城市化進(jìn)程中的產(chǎn)物，也是我國(guó)城市化建設(shè)不斷深入的重要推動(dòng)力量。我國(guó)現(xiàn)有同質(zhì)化的農(nóng)民工住房保障模式難以滿足新生代農(nóng)民工的特殊住房需求，存在政策落空的潛在風(fēng)險(xiǎn)。未來的政策設(shè)計(jì)要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，基于新生代農(nóng)民工住房保障的多元化需求，以城市融入為價(jià)值目標(biāo)，構(gòu)建差異化、多元、分層的新生代農(nóng)民工住房保障體系。這需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方協(xié)同、合作，創(chuàng)新公共政策，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，合理設(shè)計(jì)居住空間和就業(yè)地域，拓寬資金來源渠道，促進(jìn)新生代農(nóng)民工住房保障體系常規(guī)化、制度化運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：連片特困地區(qū)；扶貧開發(fā)；戰(zhàn)略創(chuàng)新；武陵山區(qū) 新生代農(nóng)民工；住房需求；制度保障

羅憶源，女，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師(廣州510006)。

基于農(nóng)村貧困的分布、成因、特點(diǎn)和類型的變化，農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略和政策體系也做出了適應(yīng)性調(diào)整。2007年，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展“縣為單位、整合資金、整村推進(jìn)、連片開發(fā)”試點(diǎn)的通知》，其政策導(dǎo)向是立足于整村推進(jìn)，通過政策統(tǒng)籌、資金整合和治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)整村推進(jìn)與連片開發(fā)、扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)動(dòng)，。2011年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，明確提出逐步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，把集中連片特殊困難地區(qū)(以下簡(jiǎn)稱連片特困地區(qū))作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。這標(biāo)志著中國(guó)扶貧開發(fā)工作進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期。

新時(shí)期的扶貧開發(fā)工作在戰(zhàn)略和政策體系上自然要有新的思路。以武陵山脈為中心、橫跨渝鄂湘黔四省市的武陵山區(qū)是連片特困地區(qū)的典型代表，也是14個(gè)連片特困地區(qū)中第一個(gè)啟動(dòng)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃編制和實(shí)施工作的地區(qū)?！段淞晟狡瑓^(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011—2020年)》實(shí)施以來，武陵山區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供、貧困人口生活水平提高及數(shù)量減少等方面取得了明顯成效，但是仍有一些突出問題和關(guān)鍵難題沒有得到有效解決。片區(qū)發(fā)展環(huán)境脆弱加大了扶貧開發(fā)難度，區(qū)位“發(fā)展塌陷”削弱了扶貧開發(fā)力度，扶貧開發(fā)體制機(jī)制不健全影響了扶貧開發(fā)效率。③為此，有必要從我國(guó)扶貧開發(fā)工作所面臨的新挑戰(zhàn)與新機(jī)遇出發(fā)，立足于以武陵山區(qū)為代表的連片特困地區(qū)的新問題和新特征，從宏觀和整體層面對(duì)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行反思與創(chuàng)新，尋求更加切實(shí)有效的發(fā)展策略和路徑。本文試圖以武陵山區(qū)為例，對(duì)新時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略進(jìn)行探索性分析，將其基本思路定位為“開放、開發(fā)、統(tǒng)籌”，同時(shí)，提出多元化、綜合性的連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施路徑。

二、開放：連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的起點(diǎn)

開放是中國(guó)三十多年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的靈魂之一，新時(shí)期中國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略也應(yīng)以開放作為基本起點(diǎn)。

第一，連片特困地區(qū)在自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困狀況等方面的同質(zhì)性，是將開放作為扶貧開發(fā)戰(zhàn)略起點(diǎn)的內(nèi)在動(dòng)因。據(jù)中國(guó)國(guó)際扶貧中心、華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院聯(lián)合課題組在2011年完成的《集中連片特殊困難地區(qū)(武陵山區(qū))扶貧開發(fā)研究基線調(diào)查報(bào)告》顯示，以武陵山區(qū)為代表的連片特困地區(qū)之所以形成，很大程度上在于這類地區(qū)在地理區(qū)位、自然條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困狀況等方面具有高度的同質(zhì)性。在地理區(qū)位上，武陵山區(qū)地處渝、鄂、湘、黔四省市邊境交界地帶，遠(yuǎn)離中心城市和行政中心，位置偏僻，交通不便。在自然條件上，武陵山區(qū)自然資源豐富、集中，擁有豐富的礦產(chǎn)資源、動(dòng)植物資源、水能資源、旅游資源等。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，武陵山各區(qū)域三次產(chǎn)業(yè)尤其是二、三產(chǎn)業(yè)比例均等程度高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局重復(fù)性也較高，各區(qū)域基本上都將水電、礦產(chǎn)、建材和旅游作為支柱產(chǎn)業(yè)。在基礎(chǔ)設(shè)施上，由于地方財(cái)力有限和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大、成本高，武陵山各區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施均相當(dāng)薄弱，集中體現(xiàn)在道路設(shè)施和水利設(shè)施上，這成為武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫貧致富的主要障礙。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，武陵山各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入水平、城鎮(zhèn)化率均低于全國(guó)平均水平且增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、不合理，二、三產(chǎn)業(yè)比重較小，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色不明顯。在貧困狀況上，武陵山區(qū)具有貧困面廣、貧困程度深、致貧因素復(fù)雜、脫貧難度大等特點(diǎn)，其貧困發(fā)生率在20%左右，同時(shí)貧困人口缺乏最基本的生產(chǎn)生活資料，絕對(duì)貧困程度較深，而且致貧因素既有自然地理、體制、政策等因素，又有個(gè)人、家庭、心理、社會(huì)文化等因素，常規(guī)的扶貧手段效果有限，脫貧難度很大。因此，應(yīng)把開放作為連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的起點(diǎn)。

第二，沿海地區(qū)率先發(fā)展與貧困地區(qū)發(fā)展滯后的歸因比較，是將開放作為扶貧開發(fā)戰(zhàn)略起點(diǎn)的歷史必然?；谫Y源稟賦、發(fā)展條件的差異以及“讓一部分人先富起來，先富帶動(dòng)后富”發(fā)展觀的影響，沿海地區(qū)與中西部相對(duì)貧困落后地區(qū)在發(fā)展水平和速度上存在著顯著差異，這種差異從發(fā)展方式上看是開放程度和力度的差異。沿海地區(qū)在開放政策的大力推動(dòng)下大刀闊斧地進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)了率先發(fā)展，而中西部地區(qū)尤其是貧困地區(qū)在理念、政策、實(shí)踐等方面的開放認(rèn)知程度和力度都比較有限，沒有實(shí)現(xiàn)開放與發(fā)展之間的有機(jī)銜接與良性互動(dòng)，從而形成發(fā)展的“塌陷區(qū)”。上述兩類區(qū)域發(fā)展歷史的對(duì)比顯示了開放對(duì)于發(fā)展的重要性，這也意味著連片特困地區(qū)應(yīng)將開放作為扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略起點(diǎn)。

第三，改革開放以來“三波發(fā)展浪潮”所預(yù)示的國(guó)家區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向和格局調(diào)整，是將開放作為扶貧開發(fā)戰(zhàn)略起點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。區(qū)域發(fā)展學(xué)中梯度理論認(rèn)為，在國(guó)家或大地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)中，基于各地區(qū)在自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人力、生態(tài)、制度等要素的梯度分布中存在空間和層次的差異性，應(yīng)采取由高到低、依次逐步分期開發(fā)的發(fā)展方式。改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和格局經(jīng)歷了三次大的轉(zhuǎn)變，形成了“三波發(fā)展浪潮”④：第一波浪潮是“沿海突破”。以在沿海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)為標(biāo)志，以政策松動(dòng)和支持為契機(jī)，沿海地區(qū)在運(yùn)用外來資本、外國(guó)技術(shù)和市場(chǎng)機(jī)制方面先行一步，率先發(fā)展，其標(biāo)志是工業(yè)化。第二波浪潮是“內(nèi)地重點(diǎn)發(fā)展”。進(jìn)入21世紀(jì)以后，以在成都、重慶、武漢、長(zhǎng)沙設(shè)立試驗(yàn)區(qū)為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動(dòng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其標(biāo)志是城市化。第三波浪潮是“貧困地區(qū)開發(fā)”。改革開放以后，持續(xù)、快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作使我國(guó)貧困問題得到了極大緩解。但是，大量貧困地區(qū)尤其是連片特困地區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后、緩慢，工業(yè)化和城市化程度較低，扶貧開發(fā)任務(wù)仍十分艱巨，因此國(guó)家應(yīng)適度調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域重點(diǎn)，將連片特困地區(qū)納入國(guó)家發(fā)展總體規(guī)劃，實(shí)施整體連片扶貧開發(fā)，促進(jìn)共同富裕。

三、開發(fā)：連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的支點(diǎn)

改革開放尤其是“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施以來，開發(fā)一直是扶貧工作的靈魂，開發(fā)式扶貧是扶貧工作的基本方針。我國(guó)扶貧事業(yè)巨大成就的取得很大程度上也得益于開發(fā)式扶貧方針，即堅(jiān)持“以開發(fā)促扶貧”“以開發(fā)促發(fā)展”工作思路，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)要素的主導(dǎo)性和帶動(dòng)性。這一思路在我國(guó)扶貧工作中經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)。

開發(fā)式扶貧的基本思路是，調(diào)整以直接的生活救濟(jì)為導(dǎo)向的扶貧方式，實(shí)現(xiàn)扶貧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的有效連接，以利益為紐帶，增強(qiáng)貧困人口的主動(dòng)性，通過發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大就業(yè)和增加收入來緩解或消除貧困，提升貧困人口的自我發(fā)展能力。開發(fā)式扶貧的基本做法是，通過以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進(jìn)、整村推進(jìn)等專項(xiàng)扶貧政策，提高貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)水平，改善貧困人口的生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困人口增加收入并脫貧致富，推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在政策區(qū)分和協(xié)調(diào)上，扶貧開發(fā)與社會(huì)保障之間的功能分化與工作銜接應(yīng)引起關(guān)注。農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度是當(dāng)前解決農(nóng)村貧困問題的兩個(gè)重要制度。不過，兩項(xiàng)制度在人群瞄準(zhǔn)和功能定位等方面存在一定差異。⑤農(nóng)村扶貧開發(fā)著重促進(jìn)發(fā)展，側(cè)重能力提升，重點(diǎn)針對(duì)有勞動(dòng)能力、能夠接受市場(chǎng)扶持并通過自己勞動(dòng)脫貧致富的農(nóng)村貧困人口；農(nóng)村最低生活保障制度維持基本生活，帶有救助特性，重點(diǎn)針對(duì)因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村貧困人口。以農(nóng)村最低生活保障制度為主的農(nóng)村生活保障體系為開發(fā)式扶貧提供了良好的外部保障和實(shí)施環(huán)境，從而有利于扶貧開發(fā)的大力推行。

就連片特困地區(qū)扶貧工作而言，其扶貧開發(fā)戰(zhàn)略必須以開發(fā)為支點(diǎn)。由于連片特困地區(qū)在貧困范圍、程度、原因、類型等方面與一般貧困地區(qū)之間存在著顯著差異，現(xiàn)有的扶貧理念、方式和政策都難以有效應(yīng)對(duì)，因此，針對(duì)連片特困地區(qū)這一特殊區(qū)域的特殊貧困，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套系統(tǒng)性、全局性的新型扶貧戰(zhàn)略和政策體系，以有效對(duì)接這一貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。這套新型扶貧戰(zhàn)略和政策體系的關(guān)節(jié)點(diǎn)在于：政策傾斜、重點(diǎn)扶持、區(qū)域協(xié)作、省際聯(lián)動(dòng)。

第一，由于貧困地區(qū)和人口自我發(fā)展能力不足，外部的政策支持和傾斜至關(guān)重要，而且這種特殊政策不能局限于扶貧，而應(yīng)當(dāng)是綜合性政策，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、文化創(chuàng)新、政治改革等多個(gè)領(lǐng)域和層面。

第二，我國(guó)要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，主要取決于連片特困地區(qū)等貧困地區(qū)，而不是發(fā)達(dá)地區(qū)。而連片特困地區(qū)何時(shí)以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)小康，直接決定著全面小康社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程，因此必須將發(fā)展重心轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)尤其是連片特困地區(qū)，實(shí)施重點(diǎn)扶持政策，加大中央層面的支持力度。

第三，與國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣不同，連片特困地區(qū)的貧困實(shí)際上是一種區(qū)域性貧困，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》確定的11個(gè)連片特困地區(qū)都是占據(jù)較大的土地面積、跨越多個(gè)行政單位、覆蓋大量貧困人口的特殊區(qū)域，在這些地區(qū)實(shí)施扶貧開發(fā)自然牽涉到各個(gè)子區(qū)域或行政單位之間的協(xié)作和合作。

第四，區(qū)域協(xié)作在實(shí)際操作層面就是省際聯(lián)動(dòng)，以省(自治區(qū)、直轄市)為基本責(zé)任單位開展連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)。省際聯(lián)動(dòng)包含理念、認(rèn)知、體制、機(jī)制、政策、措施等多個(gè)層面。武陵山區(qū)在國(guó)家政策安排下先行進(jìn)行了一些探索。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào))，國(guó)家協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立了“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，共同協(xié)調(diào)推進(jìn)扶貧開發(fā)工作。

四、統(tǒng)籌：連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的落腳點(diǎn)

以開放為起點(diǎn)、以開發(fā)為支點(diǎn)的武陵山區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，應(yīng)以統(tǒng)籌為落腳點(diǎn)。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，制定了“多予少取放活”和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，這對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)域的統(tǒng)籌發(fā)展具有啟發(fā)效應(yīng)。當(dāng)前，我國(guó)絕對(duì)貧困人口逐漸減少，相對(duì)貧困問題十分突出。這標(biāo)志著扶貧開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，由主要解決絕對(duì)貧困人口的溫飽問題轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口、低收入人口全面提供扶持和幫助。這就需要構(gòu)建具有更強(qiáng)包容性的扶貧開發(fā)新格局，其實(shí)施主體更多、政策范圍更廣，不僅僅是就扶貧而論扶貧，不局限于專項(xiàng)扶貧工作，不局限于專門針對(duì)貧困人口和貧困地區(qū)的扶持政策和措施。因此，以統(tǒng)籌為落腳點(diǎn)構(gòu)建連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，具有現(xiàn)實(shí)必然性。

第一，在主體層面，建立以政府及其職能部門、企業(yè)組織、社會(huì)組織、貧困人口自身為主體的多層次、網(wǎng)狀化的扶貧開發(fā)支持體系。扶貧開發(fā)工作不只是扶貧部門的一項(xiàng)專門工作，也是牽涉到各級(jí)各類政府職能部門的一項(xiàng)系統(tǒng)工程；扶貧開發(fā)事業(yè)不僅是國(guó)家和政府的一項(xiàng)政治任務(wù)，也是企業(yè)組織、社會(huì)組織等共同參與和支持的一項(xiàng)全社會(huì)的大事業(yè)⑥，更是關(guān)系到貧困人口的切身利益并使其主動(dòng)性和積極性得到極大發(fā)揮的事務(wù)。這種認(rèn)識(shí)的形成主要基于三點(diǎn)：一是國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員是扶貧開發(fā)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，它包括國(guó)務(wù)院辦公廳等28個(gè)部門的負(fù)責(zé)同志，這些部門包括了政府機(jī)構(gòu)的主要職能部門。二是扶貧開發(fā)工作在屬性上不僅具有政治性，而且具有經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性，政府之外的市場(chǎng)和社會(huì)要素必然會(huì)介入其中。三是與社會(huì)保障體系的理念和方法不同，開發(fā)式扶貧內(nèi)在地需要扶貧對(duì)象脫貧致富意愿的表達(dá)，勞動(dòng)力、技能等生產(chǎn)要素的積極投入以及自我發(fā)展能力的提升。

第二，在內(nèi)容層面，圍繞基本公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域和不同方面，構(gòu)筑多元、廣泛、系統(tǒng)的扶貧開發(fā)內(nèi)容框架。在深層意義上，貧困及貧困問題不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)社會(huì)、政治乃至文化問題；貧困的存在與產(chǎn)生不是單純的自然因素造成的，更多地與一個(gè)社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制有關(guān)。與此相適應(yīng)，扶貧開發(fā)工作就不能僅僅滿足于改善不利于人生存的自然環(huán)境或解決溫飽問題，還應(yīng)關(guān)注人的發(fā)展權(quán)和社會(huì)公平正義⑦。在操作層面，扶貧開發(fā)內(nèi)容框架應(yīng)當(dāng)囊括基本公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域和不同方面，即貧困人口最關(guān)心、最迫切需要的并與其生產(chǎn)生活尤其是脫貧致富密切相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，至少應(yīng)包括農(nóng)田水利、產(chǎn)業(yè)、飲水、用電、交通、房屋、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化等。

第三，在資源層面，探索以財(cái)政專項(xiàng)資金、部門資金、對(duì)口支援資金和社會(huì)幫扶資金等為核心的多元化、多渠道的扶貧開發(fā)資源籌集機(jī)制。與扶貧開發(fā)主體的網(wǎng)狀化和扶貧開發(fā)內(nèi)容的多元化格局相適應(yīng)，扶貧開發(fā)資源也應(yīng)是多元化和多渠道的，在扶貧開發(fā)涉及的各項(xiàng)公共事務(wù)中以及在扶貧開發(fā)主體的組織和支持下獲取的各種不同性質(zhì)和類型的資源都是扶貧開發(fā)資源的來源?；诖?，當(dāng)前扶貧開發(fā)的形式主要有專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧、東西協(xié)作扶貧和對(duì)口支援扶貧等，扶貧開發(fā)資源籌集機(jī)制則包括財(cái)政專項(xiàng)資金、部門資金、對(duì)口支援資金和社會(huì)幫扶資金等。

第四，在手段層面，實(shí)現(xiàn)(片區(qū))扶貧與(區(qū)域)發(fā)展、開發(fā)扶貧與保障扶貧以及專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧與社會(huì)扶貧之間的有效銜接與良性互動(dòng)。一是連片特困地區(qū)扶貧應(yīng)納入一定區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。雖然連片特困地區(qū)扶貧是一項(xiàng)特殊性或?qū)ｍ?xiàng)性事務(wù)，有其獨(dú)特的工作理念、方式、方法和措施，但是將其納入一定區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃，可以將片區(qū)扶貧與區(qū)域發(fā)展有機(jī)連接起來，這既夯實(shí)了扶貧工作的支持系統(tǒng)，拓展了扶貧事業(yè)的實(shí)施空間，又為貧困地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開辟了一條因地制宜、可持續(xù)的實(shí)現(xiàn)路徑。⑧二是開發(fā)扶貧與保障扶貧成為解決貧困問題的兩項(xiàng)基本制度形式與政策措施。當(dāng)前扶貧工作已“形成了開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧兩輪驅(qū)動(dòng)的新格局”，開發(fā)式扶貧與救濟(jì)式扶貧這兩者在目標(biāo)設(shè)定、功能定位、人群瞄準(zhǔn)、實(shí)施方式等方面有適當(dāng)?shù)膮^(qū)分，可以促進(jìn)政策的針對(duì)性和有效性。不過，正是由于這兩項(xiàng)政策之間的目標(biāo)不同、功能分化、對(duì)象有別、方式各異，才使得它們形成了相輔相成、互為補(bǔ)充、并行不悖的緊密關(guān)系，開發(fā)式扶貧重點(diǎn)滿足相對(duì)貧困人口的發(fā)展需求，農(nóng)村社會(huì)保障側(cè)重解決絕對(duì)貧困人口的基本生活需要。三是伴隨著《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》的頒布實(shí)施及有效推進(jìn)，以專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧與社會(huì)扶貧為基本架構(gòu)的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略格局逐漸形成并將構(gòu)成新十年扶貧開發(fā)“三位一體”的戰(zhàn)略支撐體系。專項(xiàng)扶貧是指專門針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口，以財(cái)政扶貧資金為支撐，設(shè)計(jì)、選擇、組織實(shí)施專門扶貧項(xiàng)目的扶貧方式。行業(yè)扶貧是指教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、交通、農(nóng)業(yè)等行業(yè)主管部門在制定相關(guān)政策和提供公共服務(wù)時(shí)將貧困人口擺在優(yōu)先位置，制定實(shí)施有利于貧困人口和減貧事業(yè)的行業(yè)政策的扶貧方式。社會(huì)扶貧是指通過體制機(jī)制安排推進(jìn)非政府組織、企事業(yè)單位和公民個(gè)人等社會(huì)力量參與農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)的扶貧方式。以這三種扶貧結(jié)構(gòu)力量為支撐的扶貧開發(fā)格局是將中國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思路之一——“統(tǒng)籌”落到實(shí)處的關(guān)鍵所在。

五、連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新的基本路徑

以“開放、開發(fā)、統(tǒng)籌”為基本思路的連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上預(yù)示著當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村貧困在形態(tài)和特征上的轉(zhuǎn)變，即個(gè)體性貧困在相當(dāng)程度上取代整體性貧困成為當(dāng)前農(nóng)民貧困的主要類型，絕對(duì)貧困現(xiàn)象弱化而相對(duì)貧困現(xiàn)象凸顯。因此，今后我國(guó)扶貧開發(fā)工作面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力以及消除絕對(duì)貧困與減少相對(duì)貧困的雙重任務(wù)。一方面，農(nóng)村地區(qū)仍然存在為數(shù)不少的絕對(duì)貧困人口，他們往往居住在自然條件惡劣地區(qū)，沒有勞動(dòng)力或者主要家庭成員喪失勞動(dòng)能力。從全國(guó)層面來看，這些絕對(duì)貧困人口的分散化趨勢(shì)較為明顯。這就需要尋找一種比區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略更加精確的瞄準(zhǔn)機(jī)制、比開發(fā)式扶貧更加直接的救助方式來解決他們的基本生存問題。其政策取向是：完善貧困人口的識(shí)別和分類機(jī)制，對(duì)不同的貧困群體實(shí)行不同的政策，提高脫貧政策的瞄準(zhǔn)度，建立健全農(nóng)村五保制度、農(nóng)村低保制度、農(nóng)村社會(huì)救助制度等“兜底性”制度體系。另一方面，隨著農(nóng)村生活水平的提高和農(nóng)民收入差距的擴(kuò)大，反映收入差距和發(fā)展不平衡的相對(duì)貧困日益凸顯，這部分貧困農(nóng)民處于相對(duì)的弱勢(shì)狀態(tài)。這就需要關(guān)注脫貧政策和其他社會(huì)政策的公平性、統(tǒng)一性與綜合性。其政策取向是：提高脫貧政策與其他普惠性農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的配套性、協(xié)同性，提升其他具有脫貧效應(yīng)的社會(huì)政策的公平性、統(tǒng)一性與綜合性，并注重這些政策的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展導(dǎo)向。

對(duì)于連片特困地區(qū)，它與國(guó)家貧困縣有所不同，其貧困程度、廣度和深度都更為凸顯，集中體現(xiàn)在地理位置偏僻、生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)水平低、少數(shù)民族集聚、民俗文化多樣。同時(shí)，貧困人口素質(zhì)低、貧困面廣、貧困程度深、扶貧開發(fā)成本高、扶貧開發(fā)難度大以及扶貧投入不足等問題在這些地區(qū)也比較突出。對(duì)此，一般的發(fā)展模式無法有效帶動(dòng)這些地區(qū)的發(fā)展，常規(guī)的扶貧手段也難以奏效。因此，對(duì)連片特困地區(qū)必須采取“特殊政策、特殊手段、特殊措施”，創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制、機(jī)制和模式，調(diào)整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略、政策和措施，實(shí)施多元化、綜合性的扶貧攻堅(jiān)工程。新時(shí)期連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新可從以下幾條路徑入手。

第一，調(diào)整以貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村為扶持對(duì)象的區(qū)域扶貧方式，更加注重以貧困農(nóng)戶和農(nóng)民為中心的群體脫貧方式，實(shí)施“一手抓貧困區(qū)域發(fā)展、一手抓扶貧到村入戶”的“兩手抓”扶貧開發(fā)方式。改革以來，我國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與政策體系基本上以開發(fā)式扶貧為主，以貧困地區(qū)、貧困縣、貧困村為扶持對(duì)象，貧困農(nóng)民本身并不是扶貧的直接對(duì)象。這與當(dāng)前的形勢(shì)十分不符。因此，目前應(yīng)更加突出人的要素，更加重視貧困農(nóng)民的主體地位，充分發(fā)掘貧困農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。區(qū)域扶貧(發(fā)展)與群體脫貧同步推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧勢(shì)在必行，其實(shí)施單元有兩類：一是以某類群體為單元，如符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困農(nóng)戶；二是以某類區(qū)域?yàn)閱卧?，如貧困縣、連片特困地區(qū)或貧困村。其具體實(shí)施路徑有三：一是將扶貧項(xiàng)目區(qū)分為區(qū)域扶貧(發(fā)展)項(xiàng)目和群體脫貧項(xiàng)目?jī)深?。前者包括整村推進(jìn)以及在其基礎(chǔ)上的片區(qū)開發(fā)等；后者包括扶貧搬遷、雨露計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目等。二是嚴(yán)格規(guī)定兩類項(xiàng)目的實(shí)施范圍。區(qū)域扶貧(發(fā)展)項(xiàng)目重點(diǎn)在貧困縣、革命老區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施，主要選擇那些貧困面廣、貧困發(fā)生率高、貧困程度深的地方實(shí)施；群體脫貧項(xiàng)目應(yīng)按照有貧必扶的原則，選擇那些脫貧愿望迫切、有勞動(dòng)能力的貧困群體實(shí)施。三是明確兩類項(xiàng)目的投入來源。區(qū)域扶貧(發(fā)展)項(xiàng)目主要使用部門扶貧資金，專項(xiàng)扶貧資金則重點(diǎn)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)且部門資金難以惠及的產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。群體脫貧項(xiàng)目主要使用專項(xiàng)扶貧資金，并逐步取消貧困農(nóng)民自籌部分。

第二，關(guān)注農(nóng)村扶貧、發(fā)展與各項(xiàng)政策體系之間的協(xié)同問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村扶貧開發(fā)政策與惠農(nóng)政策、農(nóng)村社會(huì)保障制度尤其是最低生活保障制度的有效銜接與良性互動(dòng)。由于惠農(nóng)政策和社會(huì)保障制度的目標(biāo)與績(jī)效的復(fù)雜性、多樣性和差異性，各項(xiàng)政策和制度之間可能會(huì)出現(xiàn)不一致的情況。而在連片特困地區(qū)，它們與扶貧開發(fā)政策之間的政策不協(xié)調(diào)問題可能就更為突出，因此處理好它們之間的協(xié)同問題十分關(guān)鍵。其中，農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策之間的銜接與互動(dòng)問題需要高度關(guān)注。在扶貧開發(fā)的新階段，基于貧困特征的變化和扶貧政策的區(qū)分，一些新問題逐漸出現(xiàn)，如絕對(duì)貧困人口在通過農(nóng)村最低生活保障制度解決了基本生活問題并初步獲得發(fā)展能力后開發(fā)式扶貧政策能否及時(shí)跟進(jìn)、農(nóng)村最低生活保障制度無法解決的貧困人口能否被有效納入開發(fā)式扶貧政策中等問題。具體而言，雖然農(nóng)村最低生活保障制度可以使貧困人口的基本生活得到保障，但那些有勞動(dòng)能力的貧困人口，不會(huì)也不應(yīng)當(dāng)滿足于長(zhǎng)期享受低保政策，國(guó)家有責(zé)任通過開放式扶貧幫助他們?cè)黾邮杖?、走上致富道路；由于?dāng)前農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低、覆蓋面窄，在農(nóng)村絕對(duì)貧困人口之外還有大量剛剛越過溫飽線、基礎(chǔ)很不牢固的低收入人口，他們無法被納入農(nóng)村最低生活保障范圍，開放式扶貧必須彌補(bǔ)這一制度空缺。為此，應(yīng)把開發(fā)扶貧與社會(huì)保障有效銜接起來，把有勞動(dòng)能力的貧困人口作為扶貧開發(fā)的基本對(duì)象，把沒有勞動(dòng)能力的貧困人口作為社會(huì)保障的重點(diǎn)對(duì)象，做到識(shí)別程序銜接、扶持政策銜接、信息管理銜接，實(shí)現(xiàn)貧困人口應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶。

第三，突出政府之外的市場(chǎng)、社會(huì)在新時(shí)期扶貧開發(fā)中的功能和價(jià)值，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三位一體和政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局。扶貧開發(fā)大格局是進(jìn)入21世紀(jì)后我國(guó)逐步形成的扶貧開發(fā)新格局。與以往以政府力量為主體的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略不同，大扶貧戰(zhàn)略格局強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三種扶貧類型和政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方扶貧力量在扶貧戰(zhàn)略、策略、政策等多個(gè)層面上的相向而行、協(xié)同推進(jìn)。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，制定了“多予少取放活”和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針，在扶貧開發(fā)領(lǐng)域逐步形成了集行業(yè)、區(qū)域和社會(huì)政策于一體，政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種力量共同推進(jìn)的大扶貧格局。大扶貧格局的基本結(jié)構(gòu)是專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧以及政府、市場(chǎng)、社會(huì)的銜接與互相促進(jìn)。在觀察視角和關(guān)注重點(diǎn)上，“大扶貧觀”意味著以綜合市場(chǎng)視角和公共治理視角看待貧困問題和減貧工作。市場(chǎng)視角關(guān)注以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和初次分配對(duì)貧困問題和減貧事業(yè)的影響。公共治理視角關(guān)注以政府力量和公民社會(huì)為基礎(chǔ)的權(quán)利與機(jī)會(huì)安排、公共財(cái)政支出、社會(huì)慈善支出對(duì)貧困問題和減貧事業(yè)的影響。當(dāng)然，市場(chǎng)機(jī)制和公共治理是相互影響并交織在一起的。由此，我國(guó)扶貧開發(fā)工作應(yīng)向政府主導(dǎo)型扶貧、市場(chǎng)導(dǎo)向型扶貧和社會(huì)參與型扶貧三種扶貧機(jī)制的多元協(xié)同架構(gòu)方向發(fā)展。在實(shí)施路徑上，應(yīng)通過政府扶持、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、扶貧擔(dān)保、金融支持、公司參與，促進(jìn)貧困農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等多方共贏、持續(xù)發(fā)展，用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置產(chǎn)業(yè)扶貧資源，把政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，兼顧扶貧開發(fā)與企業(yè)發(fā)展，幫助企業(yè)和農(nóng)戶真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、共同發(fā)展。鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人通過多種方式參與扶貧開發(fā)，注重扶貧基金會(huì)、扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)、慈善總會(huì)等社團(tuán)組織及其他NGO、NPO組織對(duì)扶貧開發(fā)的支持作用，倡導(dǎo)扶貧志愿者行動(dòng)。

注釋

①《中國(guó)扶貧開發(fā)年鑒》編委會(huì)：《中國(guó)扶貧開發(fā)年鑒2014》，團(tuán)結(jié)出版社，2014年，第10—15頁(yè)。②陸漢文、李海金、蔡志海：《貧困農(nóng)民的代際更替與脫貧機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第5頁(yè)。③青覺、孔晗：《武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)問題與對(duì)策研究》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2014年第2期。④徐勇：《農(nóng)民與現(xiàn)代化：平等參與和共同分享——國(guó)際比較與中國(guó)進(jìn)程》，《河北學(xué)刊》2013年第3期。⑤李海金、湯玉權(quán)、黃加成：《惠農(nóng)和社會(huì)保障政策：運(yùn)行邏輯與減貧效應(yīng)——以農(nóng)村最低生活保障制度為例》，《求實(shí)》2012年第6期。⑥蔡科云：《政府與社會(huì)組織合作扶貧的權(quán)力模式與推進(jìn)方式》，《中國(guó)行政管理》2014年第9期。⑦孫柏瑛：《開放性、社會(huì)建構(gòu)與基層政府社會(huì)治理創(chuàng)新》，《行政科學(xué)論壇》2014年第4期。⑧黃承偉、沈洋：《完善我國(guó)新型農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的思考——論“三維資本”協(xié)同下的反貧困機(jī)制》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。

責(zé)任編輯：海玉

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問題研究】

新生代農(nóng)民工住房保障問題探析

李 宜 馨

截至2014年，新生代農(nóng)民工已占到農(nóng)民工總量的70%以上，成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。①新生代農(nóng)民工對(duì)融入城市有強(qiáng)烈的愿望，但受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面因素影響，目前大部分城市的住房保障體系都無法接納新生代農(nóng)民工，住房問題成為新生代農(nóng)民工在城市定居的一大障礙?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。在此背景下，新生代農(nóng)民工的住房保障問題已成為事關(guān)民生及社會(huì)發(fā)展的重要理論和實(shí)踐問題。本文從新生代農(nóng)民工住房保障的特殊需求入手，探討保障模式創(chuàng)新及其實(shí)現(xiàn)路徑。

一、新生代農(nóng)民工住房保障的特殊性

新生代農(nóng)民工是一個(gè)從代際角度進(jìn)行界定的概念，首次出現(xiàn)在2010年中央一號(hào)文件中，目前普遍采用的是全國(guó)總工會(huì)的定義，指出生于20世紀(jì)80年代以后、年齡在16歲以上、在異地以非農(nóng)就業(yè)為主的農(nóng)業(yè)戶籍人口。②一般說來，新生代農(nóng)民工按組成結(jié)構(gòu)可分為兩類：一是出生地為農(nóng)村，從學(xué)校(以中學(xué)為主)畢業(yè)后進(jìn)入城市就業(yè)的人群；二是出生在城市、在城市長(zhǎng)大的農(nóng)民工子女。新生代農(nóng)民工出生在改革開放以后，不僅在物質(zhì)條件上比父輩優(yōu)厚，而且在就業(yè)觀念、生活方式等方面也表現(xiàn)出與父輩不盡相同的特征，相應(yīng)地，他們的住房保障需求也不同于父輩。③

一方面，新生代農(nóng)民工定居于城市的需求非常強(qiáng)烈，渴望融入城市社會(huì)。絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工都是直接從校門走向工廠，鮮有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，不習(xí)慣也不喜歡農(nóng)村生活，他們的受教育程度和擇業(yè)期望值較高，高度認(rèn)可城市生活方式，市民化意愿強(qiáng)烈。據(jù)中國(guó)青少年研究中心的調(diào)查，被調(diào)查人群中不同年齡段的農(nóng)民工的城市定居意愿差別很大：50歲以上的農(nóng)民工中只有15%想在城市定居，40—50歲的為21%，30—40歲的為37%，20—30歲的為45%，20歲以下的高達(dá)61%；在未來歸屬和自我身份認(rèn)同方面，69.9%的新生代農(nóng)民工傾向于“自己是城市中的一員”。④

另一方面，新生代農(nóng)民工的住房保障需求對(duì)城市住房保障政策提出了新挑戰(zhàn)。新生代農(nóng)民工是距離市民化最近的農(nóng)民工群體，但他們中的大多數(shù)在城市入不了戶口、買不起房子、成不了市民，成為游走于城市邊緣的“漂著的群體”，不僅會(huì)產(chǎn)生漂泊感和無歸屬感，而且會(huì)因與市民生活差距較大而產(chǎn)生被歧視感和被剝奪感。新生代農(nóng)民工行為失范的可能性較大，容易成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，完善的住房保障體系有利于促進(jìn)其融入城市，逐步實(shí)現(xiàn)市民化。

二、新生代農(nóng)民工的住房保障現(xiàn)狀及存在的問題

我國(guó)現(xiàn)行的公共住房政策主要表現(xiàn)為以城市戶口為基礎(chǔ)建立起來的住房分配機(jī)制，無論是申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房還是限價(jià)房，前提都是必須具有房屋所在城市的戶口。新生代農(nóng)民工由于不具有城市戶口，所以往往被現(xiàn)行公共住房政策排除在外，由此引發(fā)了許多社會(huì)問題。

目前，新生代農(nóng)民工主要居住在城中村、棚戶區(qū)或員工集體宿舍。一些新生代農(nóng)民工選擇居住在城中村、棚戶區(qū)，主要是為了規(guī)避城中心逐漸攀升的房屋租金、水電暖氣費(fèi)等，但這些地方的基礎(chǔ)設(shè)施往往比較落后或短缺，衛(wèi)生狀況惡劣，人員復(fù)雜，有些地方甚至是城市公共衛(wèi)生和社會(huì)治安管理的盲區(qū)。⑤新生代農(nóng)民工的員工集體宿舍一般都在其單位附近或者單位用地范圍內(nèi)，多為臨時(shí)性建筑或者棚屋(單位為解決員工住宿問題而修建的簡(jiǎn)易房)，有些甚至是建筑工地的地下車庫(kù)，住宿人數(shù)多，公共配套設(shè)施不足，環(huán)境質(zhì)量低下，管理無序，員工缺乏私密空間。

新生代農(nóng)民工居住的強(qiáng)同質(zhì)性造成“居住隔離”。絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工雖然身處城市，但聚居在城鄉(xiāng)接合部或城中村，這不僅使其在空間上與城市居民住宅區(qū)相對(duì)隔絕，而且使其在心理上產(chǎn)生了與城市居民的隔閡感。新生代農(nóng)民工很少和城市居民打交道，經(jīng)常交往的對(duì)象都是與自己同質(zhì)性非常強(qiáng)的人，而同質(zhì)性太強(qiáng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)新生代農(nóng)民工融入城市有限制、阻滯作用，不利于新生代農(nóng)民工市民化，影響和諧社會(huì)的構(gòu)建。⑥另外，新生代農(nóng)民工的聚居地與城市居民區(qū)相對(duì)隔離，在外來人口膨脹的背景下，會(huì)由于管理無序等而引發(fā)社會(huì)治安問題。

三、農(nóng)民工住房保障的典型模式分析

農(nóng)民工住房保障是我國(guó)各個(gè)城市普遍面臨的難題，理論界與實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為目前形成了5種相對(duì)成熟的農(nóng)民工住房保障模式，即上海模式、長(zhǎng)沙模式、重慶模式、蘇南模式和湖州模式。⑦比較分析這五種模式，有助于我們尋求對(duì)新生代農(nóng)民工住房保障模式進(jìn)行創(chuàng)新的路徑。

1.上海模式：在工業(yè)區(qū)集中建設(shè)公寓式宿舍

上海模式的發(fā)源地是上海市嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)，主要做法是在企業(yè)集中的工業(yè)園內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃土地，集中建設(shè)公寓式宿舍，對(duì)住宿區(qū)配備餐飲、醫(yī)療、衛(wèi)生、商業(yè)等方面的基本生活、服務(wù)設(shè)施，并構(gòu)建相對(duì)正規(guī)的社區(qū)治理組織機(jī)構(gòu)，對(duì)每個(gè)宿舍的住宿人數(shù)進(jìn)行限制(最多8人)，租金相對(duì)低廉(每人每月70元)。在這種模式下，農(nóng)民工的生活質(zhì)量較高，人身安全等得到了有效保障。⑧

2.長(zhǎng)沙模式：在城鄉(xiāng)接合部建設(shè)廉租房

長(zhǎng)沙模式的主要做法是：在城鄉(xiāng)接合部利用農(nóng)村集體土地建設(shè)集中的農(nóng)民工公寓，該公寓以集體宿舍為主，并有部分小面積的成套公寓用來滿足以家庭為單位的農(nóng)民工的居住需要，配有健身設(shè)施、園林綠化以及閱覽、影視等方面的配套設(shè)施，房屋租金一般為每人每月50—70元(包括物業(yè)管理費(fèi)，水電費(fèi)另計(jì))。這種城鄉(xiāng)接合部的廉租房不具有地理位置優(yōu)勢(shì)，受歡迎程度不高。

3.重慶模式：改造城市閑置樓房

重慶模式是將既有存量用房(空置樓房和爛尾樓)改造為“陽(yáng)光公寓”，提供給農(nóng)民工租用。盡管租金相對(duì)低廉(每張床每天一元)，但生活配套設(shè)施以及安保、衛(wèi)生等公共服務(wù)比較齊全。這種模式下農(nóng)民工的居住質(zhì)量有所提高，居住環(huán)境相對(duì)改善，大部分農(nóng)民工的基本住房需求得以滿足，農(nóng)民工的認(rèn)可度較高。

4.蘇南模式：綜合性多途徑保障

蘇南模式發(fā)源于江蘇省蘇州、無錫兩地，是政府、社會(huì)和企業(yè)三方合作、協(xié)力保障農(nóng)民工居住權(quán)的典范。這種模式以聚居點(diǎn)的形式配置休閑娛樂、公共服務(wù)等設(shè)施，同時(shí)針對(duì)農(nóng)民工的特點(diǎn)，不僅有完善的公共管理措施，還設(shè)立了法律援助服務(wù)站、維權(quán)會(huì)等機(jī)構(gòu)，治安秩序較好，特別是方便農(nóng)民工子女入學(xué)，受到農(nóng)民工、企業(yè)和社會(huì)的好評(píng)。

5.湖州模式：公積金覆蓋

湖州模式最早在浙江省湖州、南通等地創(chuàng)立，基本做法是通過降低建立住房公積金賬戶的門檻，把農(nóng)民工納入住房公積金制度的保障范圍。這種模式相當(dāng)于給予農(nóng)民工初步的市民待遇，提高了農(nóng)民工的歸屬感，但由于農(nóng)民工的流動(dòng)性較強(qiáng)，加上住房公積金的使用存在諸多限制，因而實(shí)踐效果并不明顯。

上述模式是各地結(jié)合具體實(shí)際，對(duì)農(nóng)民工住房保障路徑進(jìn)行的多樣化探索，體現(xiàn)了一定的區(qū)域特色。上述模式各有一定的優(yōu)勢(shì)與不足：上海模式、長(zhǎng)沙模式、重慶模式異曲同工，共同指向廉租公寓。廉租公寓的優(yōu)點(diǎn)是價(jià)格低廉、財(cái)政開支少、節(jié)約土地，適應(yīng)了農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，不足是數(shù)量有限且封閉、獨(dú)立，只能作為暫時(shí)性住所，不利于新生代農(nóng)民工真正市民化。湖州模式將農(nóng)民工納入住房公積金制度，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城市居民的公平對(duì)待，但由于農(nóng)民工的工資較低且時(shí)有拖欠，以及住房公積金的使用程序煩瑣、條件嚴(yán)苛，致使該模式只是看上去很美。蘇南模式下形成了公共品提供與住房、戶籍、就業(yè)、社保等保障措施的多方面合力，有助于徹底解決農(nóng)民工住房保障問題，但在健全地方政府管理體系、增強(qiáng)財(cái)政支持和政策執(zhí)行能力等方面仍需完善。⑨上述模式的啟示是：農(nóng)民工住房保障是一個(gè)系統(tǒng)化、制度化的工程，由于農(nóng)民工群體內(nèi)部存在分層，所以需要因地制宜地形成多元化的農(nóng)民工住房保障模式。

四、新生代農(nóng)民工住房保障的模式創(chuàng)新及實(shí)現(xiàn)路徑

從實(shí)然層面來看，以城市融入為價(jià)值目標(biāo)構(gòu)建多層次、分類別的新生代農(nóng)民工住房保障體系，需要突破制約新生代農(nóng)民工居住狀況優(yōu)化的各種因素，綜合考慮國(guó)家(政府)、企業(yè)和個(gè)人三個(gè)層面的利益，進(jìn)行以下制度、機(jī)制和措施創(chuàng)新。

1.進(jìn)一步改革戶籍制度

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)剝離戶籍制度的福利分配功能，恢復(fù)其人權(quán)保障功能。戶籍制度改革與住房保障密切相關(guān)，它直接影響新生代農(nóng)民工申請(qǐng)保障性住房的資格。改進(jìn)以戶口為基礎(chǔ)的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)福利制度，有助于降低新生代農(nóng)民工的生活成本，提高其住房消費(fèi)能力。當(dāng)然，戶籍制度改革應(yīng)分步進(jìn)行、循序漸進(jìn)，當(dāng)前保持一定的經(jīng)濟(jì)或素質(zhì)門檻是必要的，可以避免大城市過度膨脹，但設(shè)置門檻的同時(shí)應(yīng)規(guī)定“居住或工作年限”，即允許居住或工作滿一定年限者申請(qǐng)居住地戶籍。

2.完善新生代農(nóng)民工住房保障監(jiān)督管理體系

3.完善新生代農(nóng)民工住房利益代表與保障機(jī)制

在城市規(guī)劃、城郊村莊改造和住房配套設(shè)施建設(shè)中，要引入新生代農(nóng)民工利益代表與保障機(jī)制，通過制度化、常規(guī)化的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，注重農(nóng)民工的工作與居住之間的聯(lián)系，合理設(shè)計(jì)居住空間和就業(yè)地域，形成新生代農(nóng)民工住房保障與市民化的協(xié)調(diào)共進(jìn)。

4.拓展為新生代農(nóng)民工提供住房服務(wù)的渠道

理想化的新生代農(nóng)民工住房保障模式是，政府以低于市場(chǎng)價(jià)的房?jī)r(jià)向新生代農(nóng)民工提供生活設(shè)施齊全、公共服務(wù)周到的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公寓，但目前各級(jí)地方政府的財(cái)政壓力較大，這一理想模式的實(shí)現(xiàn)面臨資金不足等困難。鑒于此，可以考慮引入新生代農(nóng)民工住房保障的PPP模式，即鼓勵(lì)政府與企業(yè)、社會(huì)各方以特許權(quán)協(xié)議(內(nèi)容主要是實(shí)施法律允許的激勵(lì)措施如土地使用方面的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策)為基礎(chǔ)進(jìn)行合作，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房或公寓，促進(jìn)新生代農(nóng)民工住房問題的多元化解決。

5.強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任

在新生代農(nóng)民工住房保障問題上，政府要扭轉(zhuǎn)思路，調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，通過信息引導(dǎo)、平臺(tái)建設(shè)、稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等措施，培育和管理住房保障市場(chǎng)，建立“政府支持、市場(chǎng)主導(dǎo)”的新生代農(nóng)民工住房保障體系。這一方面是因?yàn)檎馁Y金有限，另一方面是基于政府宏觀指導(dǎo)與政策引導(dǎo)應(yīng)“有所為，有所不為”的考慮。

6.提高新生代農(nóng)民工的住房消費(fèi)能力

新生代農(nóng)民工無論是購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、集資房還是普通商品房，購(gòu)買力都是關(guān)鍵因素。為此，要提高新生代農(nóng)民工的工資收入，嚴(yán)格執(zhí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)，治理拖欠農(nóng)民工工資的問題，徹底改變農(nóng)民工與市民之間同工不同酬的局面。要加強(qiáng)新生代農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提升其可持續(xù)發(fā)展能力，使新生代農(nóng)民工不僅有“錢途”，還要有“前途”。新生代農(nóng)民工住房消費(fèi)能力的提升依賴于其就業(yè)力的提高，可以考慮在輸入地職業(yè)教育體系中通過政策激勵(lì)和引導(dǎo)或者市場(chǎng)化的方式，激發(fā)民間職業(yè)技能培訓(xùn)主體的活力，創(chuàng)設(shè)體現(xiàn)職業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的務(wù)工檔案，使新生代農(nóng)民工在企業(yè)間可持續(xù)、在城市間可轉(zhuǎn)移；根據(jù)新生代農(nóng)民工的居住需求和職業(yè)意向，提供差異化的就業(yè)質(zhì)量提升方案。另外，要促使新生代農(nóng)民工轉(zhuǎn)變不正確的消費(fèi)觀念和習(xí)慣，引導(dǎo)他們建立合理的住房?jī)?chǔ)蓄計(jì)劃，注重開源節(jié)流。

注釋

責(zé)任編輯：林墨

作者簡(jiǎn)介：李海金，男，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副教授，碩士生導(dǎo)師，中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院研究員(武漢430079)。 李宜馨，女，就讀于浙江大學(xué)公共管理學(xué)院(杭州310058)。

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共治理及其啟示”(13JJD810002)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“在社會(huì)管理體制創(chuàng)新中推動(dòng)基層民主發(fā)展”(11&ZD029)；廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“生存與發(fā)展：個(gè)體視角下新生代農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)研究”(GD11YSH05)。

收稿日期：2015-06-08 2015-11-20

中圖分類號(hào)：F323.8 C913
一、引言
改革開放以來，我國(guó)反貧困事業(yè)取得了巨大成就，貧困問題得到極大程度的緩解。農(nóng)村貧困人口從改革初期的2.5億減少到2013年的8249萬(wàn)，貧困發(fā)生率從30.7%下降到5.0%，遠(yuǎn)低于世界水平(2010年為20.58%)`(①)，絕對(duì)貧困基本消除。然而，隨著改革向縱深推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，貧困人口的特性、成因、分布逐漸呈現(xiàn)更加復(fù)雜多變的狀態(tài)，反貧困工作也不斷遇到新的問題和挑戰(zhàn)。尤其在絕對(duì)貧困人口逐漸減少的同時(shí)，相對(duì)貧困問題更為突出。`(②)其主要表現(xiàn)在：貧困面逐步縮小，地理分布相對(duì)集中；從普遍性貧困轉(zhuǎn)為區(qū)域性貧困；特殊類型貧困問題凸顯，生態(tài)脆弱、經(jīng)濟(jì)脆弱和社會(huì)脆弱高度疊加的脆弱性成為重要的致貧返貧因素；特殊群體貧困凸顯，自然災(zāi)害、重大疾病、子女就學(xué)等個(gè)體和家庭因素導(dǎo)致大量新型貧困群體產(chǎn)生。其發(fā)展后果是農(nóng)村絕對(duì)貧困人口在區(qū)域分布上呈現(xiàn)出大分散、小集中的態(tài)勢(shì)。小集中主要是指國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中若干貧困鄉(xiāng)村連片形成的貧困集中帶、若干國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣或以某一山脈為中心連片形成的特殊困難地區(qū)。

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A A

文章編號(hào)：1003-0751(2015)12-0078-06 1003-0751(2015)12-0084-03

【社會(huì)現(xiàn)象與社會(huì)問題研究】