蘇 貴 斌

(福建師范大學公共管理學院,福建 福州 350007)

國有資本經營預算支出民生化：理論依據與路徑選擇

蘇 貴 斌

(福建師范大學公共管理學院,福建 福州 350007)

[摘要]隨著我國經濟和社會的快速發(fā)展，國有資本經營預算收入逐年增加。但從2007年國有資本經營預算試行以來，其預算支出主要用于資本性支出和費用性支出，而用于社會保障等民生性支出較少，這不利于體現我國國有企業(yè)公有制屬性和公平正義原則。通過對現行國有資本經營預算支出的非民生傾向進行剖析，指出其存在的問題。在對國有資本經營預算支出民生化的理論依據詮釋的基礎上，提出提高和擴大國有資本收益上繳比例及范圍，加大國有資本經營預算民生支出比例，拓寬國有資本經營預算民生支出范圍，建立國有資本經營預算民生支出的配套機制等對策，實現國有資本經營預算支出向民生傾斜。

[關鍵詞]國有資本經營預算；民生化；公有制；公平正義

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2015.03.011

2007年，財政部頒布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，結束了國有企業(yè)13年未向國家上繳利潤的歷史。但制度實施以來，預算主要用于資本性支出和費用性支出，用于社保等民生性支出比重較少。黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出國有企業(yè)未來改革的目標及任務，完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生[1]。為落實這一要求，財政部在《關于2014年中央國有資本經營預算的說明》中提出，從2014年起中央企業(yè)國有資本收益收取比例再提高5個百分點，并繼續(xù)加大調入公共財政預算用于保障和改善民生支出力度[2]。

關于國有資本經營預算支出的重點一直以來都是關注和爭論的焦點。文宗瑜認為，國有資本經營預算支出應向民生傾斜，在其支出中應著眼于構建和諧社會，體現民生政策導向[3]。陳少強則認為，國有資本經營預算應重點支持國有經濟布局和結構調整，可適當用于支持國有企業(yè)履行各種社會責任[4]。這兩類觀點都沒有否認民生支出的必要性，只是側重點不同。隨著我國經濟的不斷發(fā)展，國有資本收入不斷增加，已經具備了民生性支出的條件。筆者認為，國有資本經營預算支出應以民生為導向，即國有資本經營預算支出民生化，提高教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會管理、環(huán)境保護、社會保障和公共安全等民生性支出，使民生支出總額占預算支出總額的較大比例乃至居于主導地位[5]。

一、現行國有資本經營預算支出的非民生傾向

隨著我國國有企業(yè)改革的不斷深化，國有企業(yè)的利潤總額不斷增長。從2007年中央實施國有資本經營預算制度以來，國有企業(yè)的利潤總額從16200億元提高到24050.5億元(圖1)。然而，根據財政部有關數據顯示，2013年，中央國有企業(yè)利潤總額達到16224.2億元，凈利潤達到11690.9億元，但國有資本經營預算收入卻只有1058.3億元，只占凈利潤的9.05%。從國外來看，歐美國家國企利潤向政府分紅的比例一般保持在42%~65%的高水平[6]。我國國有資本經營預算制度實施以來，雖然國有資本收益收取比例不斷提高，由2007的5%~15%提高到2014年的10%~25%，但與國際水平相比，我國國有資本收益收取比例仍然較低。

圖1　2007-2013年國有企業(yè)利潤總額變化圖

(一)實踐執(zhí)行中國有資本經營預算民生支出比例偏低

國有資本經營預算支出是否合理是判斷國有資本經營預算制度是否成功施行的重要標志[7]。國務院辦公廳2007年頒布《關于試行國有資本經營預算的意見》(以下簡稱《經營預算意見》)，明確了國有資本預算支出的范圍分為資本性支出、費用性支出和其他支出。根據財政部網站顯示，2011-2014年國有資本經營預算中資本性支出和費用性支出之和分別占當年支出總額的89%、91%、90%和75%，而用于社保等民生的其他支出只有11%、9%、10%、25%?？梢?，目前國有資本收入主要用于資本性支出和費用性支出，用于社保等民生的其他支出較少。在民生支出項目上，真正惠及全民的民生支出主要有兩項，即調入公共預算用于社保等民生支出與國有股減持收入補充養(yǎng)老保險基金支出，但從近年的國有資本經營預算來看，這兩項民生支出所占比例都偏低(表1)。

數據來源：根據財政部網站整理所得。

(二)國有資本經營預算未確立專項的民生支出預算制度

國有企業(yè)作為全民所有制企業(yè)，兼具營利性和公益性，不僅追求國有資產的保值增值，還在優(yōu)化經濟結構、創(chuàng)造社會效益、承擔社會責任等方面發(fā)揮著重要作用[8]?，F行國有資本經營預算的民生支出未形成剛性約束，《經營預算意見》只對民生支出作了簡單的界定：“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。且現行國有資本經營預算沒有一個明確的專項預算制度規(guī)定國有資本投入民生賬戶的比例。只有制定明確的專項預算制度，才能保證社保等民生支出的實際使用。

二、國有資本經營預算支出民生化的理論依據

(一)國有企業(yè)公有制屬性要求國有資本經營預算支出民生化

馬克思主義認為收入分配制度是由所有制形式決定的，堅持生產資料公有制，有利于建立公平的分配制度，縮小貧富差距，實現共同富裕[9]。我國是社會主義國家，以公有制為主體，國有資產歸全民所有。我國《憲法》規(guī)定國有企業(yè)的所有權屬于人民，作為國有企業(yè)最大股東的全體國民，理應成為國有資產收益的受益者。然而，現實情況是國有企業(yè)紅利上繳國家財政的比例偏低，且在國有資本經營預算支出上實際用于民生性的支出偏少?，F行國有資本經營預算支出主要用于資本性支出和費用性支出。這無法體現國有資產全民所有的屬性，也不利于體現社會公平。因此，將國有資本經營預算更多用于民生領域方面的支出，更能體現我國國有企業(yè)的公有制屬性，讓全體國民共享改革發(fā)展帶來的成果，體現社會主義公有制的優(yōu)越性。

(二)國有資本經營預算支出民生化有利于建設社會主義和諧社會

實現社會和諧，構建美好社會，始終是人類社會孜孜以求的美好愿望。改革開放以來，我國經濟高速增長，生產力水平不斷提高，綜合國力不斷增強。然而，居民收入的增長明顯滯后于政府與企業(yè)收入的增長，這種分配格局直接影響到和諧社會的建設。同時，我國社會仍存在許多亟待解決的問題，如就業(yè)難、城鄉(xiāng)貧富差距較大、養(yǎng)老、環(huán)境保護等問題。按照世界銀行的研究結果，在現在的人口結構演變趨勢和制度模式下，到2075年，我國養(yǎng)老金缺口將會達到9.15萬億元[10]。且我國的公共事業(yè)支出也存在較大的資金缺口，用于基礎設施建設的資金嚴重不足，教育、醫(yī)療整體水平偏低，對于資金的需求相當迫切。因此，作為公共財政重要組成部分的國有資本經營預算，應重點用于民生領域方面的支出，以助于更好解決當前存在的各類緊迫性民生問題，貫徹科學發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展，尋求經濟和社會的協調發(fā)展，建設更加富裕、更加公平的社會主義和諧社會。

(三)公平正義原則要求國有資本經營預算支出民生化

公平正義是一個國家和社會發(fā)展文明進步的標志，也是我國建設社會主義和諧社會的基本特征之一。公平的內涵包括機會公平、過程公平與結果分配公平，正義的內涵包括政治正義與法律正義。其中，所謂結果分配公平，就是指在結果分配上兼顧全體公民的利益，防止過于懸殊的兩極分化，以利于實現共同富裕。改革開放以來，我國經濟和社會發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但同時也存在諸多問題，如城鄉(xiāng)收入差距明顯，貧富差距懸殊，城鄉(xiāng)戶籍制度不合理，公共資源分配不均等。這些問題嚴重影響了我國共同富裕目標的實現。因此，加大國有資本經營預算對民生領域的支出，有利于縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的貧富差距。將國有資本預算重點投入到教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障和社會管理上，使廣大民眾真正感受到機會、過程、結果上的公平。這同時也是構建中國特色社會主義社會，維護公平正義原則的體現。

(四)國有資本經營預算支出民生化有利于促進經濟發(fā)展

凱恩斯的有效需求理論認為，經濟危機和大量的非自愿性失業(yè)現象主要是由有效需求不足造成的。社會保障的支出增加將會自發(fā)地作用于社會總需求，具有調節(jié)和緩和經濟波動的自動穩(wěn)定器的作用。雖然我國經濟發(fā)展快速，總體經濟實力逐漸增強，但也面臨著諸多問題，如消費需求疲軟、國內需求不足、預防性儲蓄過多、通貨膨脹壓力過大等。在國有企業(yè)已有的巨額利潤前提下，把國有資本預算支出的重點以民生為導向，更多地投入到就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等民生領域，可以有效提升公眾就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面的服務水平，為公眾提供更好的保障，從而促使公眾減少儲蓄進行消費，拉動國內的有效需求。這就使得國有資本轉化成更多的有效需求消費，從而促進經濟的快速發(fā)展。此外，國內消費需求的擴大，有利于增強國內市場發(fā)展的信心，促使企業(yè)增加投資，調整產業(yè)結構，帶動社會勞動力需求的增加，從而增加就業(yè)機會和國民收入，這反過來又有利于促進經濟發(fā)展。

三、國有資本經營預算支出民生化的路徑選擇

(一)提高和擴大國有資本收益上繳比例及范圍

我國現行國有資本收益上繳比例在10%~25%。從國外來看，法國國有企業(yè)上繳50%的稅后利潤給政府，瑞典、丹麥等國家的國有企業(yè)也達到了1/3甚至2/3的上繳比例[11]。與國際水平相比，我國國有資本收益收取比例偏低。因此，應該在現有基礎上適當提高上繳比例。由于我國國有企業(yè)在國民經濟中占有重要的經濟地位以及承載著眾多政策目標，因此，政府既要依法取得國有資本收益，也要考慮企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，處理好企業(yè)自身長遠發(fā)展和國民經濟持續(xù)發(fā)展的關系。同時，應進一步擴大納入國有資本經營預算實施范圍的企業(yè)，逐步向金融類等國有企業(yè)擴展。這樣做一方面可以避免國有企業(yè)利潤大部分留存企業(yè)形成“體內循環(huán)”而導致國有資本過度投資，社會資源利用效率低，公共利益受損等問題，另一方面也有利于政府進行宏觀調控，讓更多的人共享改革發(fā)展帶來的成果。

(二)加大國有資本經營預算民生支出比例

我國政府承擔著國有企業(yè)改革和提供公共服務的雙重任務，隨著社會發(fā)展，公共財政的支出需求越來越大，僅靠稅收收入難以化解支出壓力。因此，必須加大國有資本預算民生支出，彌補公共財政的支出不足。當前我國國有資本經營預算支出主要為優(yōu)化產業(yè)結構，擴大生產規(guī)模等資本性支出和費用性支出，而民生領域支出較少。然而，我國民生領域支出需求壓力巨大，如社會保障存在體系不夠健全、覆蓋面不廣、保障水平低、保障基金缺口大等問題。因此，國有資本經營預算應以民生為導向，更多地充實社會保障金，加大教育、醫(yī)療等民生支出比例。這樣做不僅可以讓廣大民眾共享改革發(fā)展帶來的成果，還能有效防止壟斷的產生和擴張，調節(jié)財富的分配失衡狀態(tài)，提高社會整體保障水平，增加人民福祉。

(三)拓寬國有資本經營預算民生支出范圍

民生包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、收入分配、社會管理等諸多范疇，現行國有資本經營預算民生支出主要集中在社會保障領域，民生的其他領域支出偏少。與試行初期相比，我國國有資本收益上繳比例有所提高，從2007年5%~10%的比例提高到2014年10%~25%的比例，國有資本收入總量逐年增長。筆者認為，隨著國有資本經營預算收入的逐步增長，應使民生支出范圍由社會保障領域推廣至其他方面，如加大投入教育這一有助于增進經濟和社會發(fā)展的領域。當前我國由于社會經濟發(fā)展的不平衡等因素，導致教育資源分布不均衡，如教育資源存在地區(qū)與城鄉(xiāng)差異，不同地區(qū)與城鄉(xiāng)之間存在教育條件和環(huán)境差異、師資水平差異、教學質量差異等，無法滿足大眾需要。通過增加教育投入可以減輕教育資源分布不均等問題，使更多的人獲得教育服務，從而進一步提升國民的教育水平和知識水平，滿足社會經濟發(fā)展和個人發(fā)展的需要。同時，隨著國有資本收入的逐步提高，國有資本經營預算民生支出范圍還應進一步擴大到就業(yè)、醫(yī)療、收入分配、社會管理等領域。

(四)建立國有資本經營預算民生支出的配套機制

任何一項制度安排都要與其他制度安排實現制度耦合才能發(fā)揮作用。因此，政府必須建立國有資本經營預算民生支出的相關配套機制，使得各項制度安排相互配合，相互協調，以此來保障制度作用的正常發(fā)揮。應建立明確的國有資本收益專項預算制度，既能保證民生支出的規(guī)模，又能監(jiān)督國有資本收益的使用是否落到實處。審計部門應重點審計國有資本經營預算的編制情況和執(zhí)行情況，保證國有資本經營預算支出以民生為導向。通過建立透明公開的信息披露機制，及時向社會公示，接受社會監(jiān)督，使國有資本經營預算公開、公正、公平，以獲得公眾的理解和支持。此外，還應建立國有資本經營預算與政府公共預算適度互通的銜接制度，以助于防范公共財政風險和加強部門間資金融通的監(jiān)督制衡。

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(責任編輯： 林安紅)

Livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure: theory and feasible path

SU Gui-bin

(SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：With the continuous development of China′s economy and society, the state-owned capital management budget revenue has increased year by year. However, since the implementation of state-owned capital management budget in 2007, the budget expenditure is mainly used for capital and expenses, spending less for the social security and people′s livelihood. This can not reflect the state-owned enterprise the public property and the principles of fairness and justice. The current state-owned capital management budget expenditure of non livelihood-oriented is analyzed, and the existing problems are discovered. According to interpretation of theory basis of livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure, it is proposed to improve the proportion and expand the scope of state-owned capital income to pay to the state, increase the proportion of state-owned capital management budget expenditure on people′s livelihood, broaden people′s livelihood expenditure scope, establish relevant supporting mechanism and so on to realize the livelihood-oriented state-owned capital management budget expenditure.

Key words：state-owned capital management budget; livelihood-oriented; public ownership; fairness and justice

[中圖分類號]F810.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-6922(2015)03-0058-04

[作者簡介]蘇貴斌(1990-)，男，碩士研究生。研究方向：國有資本與社會保障。

[基金項目]國家社科基金重點項目(14AGL007)；教育部人文社科基金項目(13YJA630007)；國家社科基金青年項目(13CGL024)。

[收稿日期]2015-03-30