倪偉俊

(中共杭州市委政策研究室，杭州 310026)

·政治發(fā)展研究·

社區(qū)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)形式
——基于杭州市社區(qū)制度創(chuàng)新的案例分析

倪偉俊

(中共杭州市委政策研究室，杭州 310026)

社區(qū)公共性和公眾參與性對(duì)于改善社區(qū)治理具有積極意義。因此，提高社區(qū)公共性和公眾參與性水平一直是中國(guó)社區(qū)治理改革的努力方向。但到目前為止，在許多地方的社區(qū)制度創(chuàng)新案例中，政府仍然在“單獨(dú)唱戲”，即使與社區(qū)居民和社區(qū)組織有所互動(dòng)，但因政府過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致社區(qū)居民參與度不高，因而也難以形成持續(xù)性的制度安排。要擺脫這種困境，必須按照協(xié)同治理的要求，培育社區(qū)多元主體，提升社區(qū)自治能力，形成社會(huì)和政府的理性和良性互動(dòng)，并使之上升至制度化層面。

社區(qū)建設(shè)；社區(qū)協(xié)同治理；制度創(chuàng)新；杭州市

當(dāng)前，擴(kuò)大社區(qū)治理的公共性、公眾參與性已經(jīng)成為中國(guó)社區(qū)建設(shè)的基本共識(shí)。近年來(lái)，地方政府在社區(qū)建設(shè)中扮演著推手角色，在社區(qū)治理的制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極探索。然而，在這些實(shí)踐探索當(dāng)中，往往存在不少誤區(qū)。例如，有的地方把社會(huì)治理理解為“社會(huì)管理”，進(jìn)而異化為“對(duì)社會(huì)的控制”[1]，甚至有些地方將這種注重技術(shù)管控的做法標(biāo)榜為社會(huì)管理創(chuàng)新。實(shí)際上，這種政府“自導(dǎo)自演”的所謂創(chuàng)新，只不過(guò)是傳統(tǒng)治理模式的翻版而已。雖然有的地方政府邀請(qǐng)社會(huì)“同臺(tái)唱戲”，在社區(qū)治理創(chuàng)新上體現(xiàn)出協(xié)同治理的元素，但卻沒(méi)有固化為可持續(xù)的制度，以至于“人走政息”，這也是許多地方社區(qū)治理創(chuàng)新的結(jié)局。

本文嘗試以案例分析的方法，選擇杭州——這個(gè)在社區(qū)合作共治上有較多探索的地方為藍(lán)本，對(duì)社區(qū)中的公眾參與和協(xié)商對(duì)話的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行探討，以尋求社區(qū)治理具有共性的完善之道和改革方案。本文的基本假設(shè)是：(1)政府要改善社區(qū)治理，必須走出管控思維誤區(qū)，謀求與社會(huì)力量“同臺(tái)唱戲”；(2)在政府推進(jìn)的社區(qū)治理制度創(chuàng)新中，政府應(yīng)該扮演“第一推動(dòng)力”而不是“絕對(duì)主導(dǎo)力”的角色；(3)唱好社區(qū)協(xié)同治理“這臺(tái)戲”，保持社會(huì)和政府的理性和良性互動(dòng)，必須注重培育社會(huì)治理的多元主體，增強(qiáng)社區(qū)的自治性、參與性和公共性；(4)要保持社區(qū)治理的可持續(xù)性，必須要將好的做法上升至制度化層面，從而形成路徑依賴。

一、杭州社區(qū)協(xié)同治理的特征

選擇杭州作為觀察藍(lán)本，原因在于杭州是國(guó)內(nèi)較早也是較好踐行社區(qū)“共管共治”的城市。從1986年國(guó)家民政部提出社區(qū)服務(wù)概念以后，杭州的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展體制幾經(jīng)調(diào)整完善，至2012年末城市社區(qū)已增加至966個(gè)。從改革軌跡看，大致可分三個(gè)階段：一是起步成長(zhǎng)階段，時(shí)間跨度為20世紀(jì)80年代中期至90年代中后期，主要是提出了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”和“條塊結(jié)合、以塊為主”的模式，明確街道是社區(qū)管理的主體，推動(dòng)涉及社區(qū)的管理權(quán)限向街道下放；同時(shí)明確居委會(huì)作為基層群眾自治組織的職責(zé)，并將大量未建居委會(huì)的居住區(qū)改為社區(qū)，推動(dòng)城郊村莊轉(zhuǎn)變?yōu)楦闹粕鐓^(qū)。這一時(shí)期的改革具有加強(qiáng)街道功能和增強(qiáng)社區(qū)自治的雙重特點(diǎn)。二是逐步完善階段，時(shí)間跨度為2000年前后至2008年，主要是加大街居工作社區(qū)化、社區(qū)工作社會(huì)化力度，在社區(qū)實(shí)行居委會(huì)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，開展民情懇談、事務(wù)協(xié)調(diào)、工作聽證、居民評(píng)議等居民自治工作，形成“社區(qū)建黨委、樓道建支部、小組創(chuàng)特色”的基層黨建工作新格局。這個(gè)階段已經(jīng)呈現(xiàn)出政府、居委會(huì)、社區(qū)居民聯(lián)動(dòng)合作的跡象和特征。三是深化發(fā)展階段，時(shí)間為2008年至今，主要標(biāo)志是2008年杭州市委市政府提出了建設(shè)和諧社區(qū)的目標(biāo)，加大了各級(jí)政府對(duì)社區(qū)的改革和投入力度，在社區(qū)普遍建立起公共服務(wù)工作站，引入社會(huì)和市場(chǎng)力量服務(wù)社區(qū)，讓更多資源惠及社區(qū)群眾，提高社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。此時(shí)，在公眾參與、協(xié)商民主、合作治理等實(shí)踐方面，社區(qū)多元主體間的聯(lián)動(dòng)合作更加明顯，公眾對(duì)社區(qū)事務(wù)參與更加頻繁，部分出現(xiàn)制度化趨向。

1.演進(jìn)脈絡(luò)：權(quán)力向社會(huì)回歸

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深運(yùn)行，政府權(quán)力逐漸向社會(huì)回歸，杭州市委市政府把民生民主問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，實(shí)施了一系列的探索和實(shí)驗(yàn)。它在初期表現(xiàn)為通過(guò)創(chuàng)新“12345”市長(zhǎng)公開電話、市人民建議征集辦公室等各類載體形式，形成了自上而下的信息匯聚渠道。在后期逐步發(fā)展成為公眾與政府之間的雙向互動(dòng)，例如，實(shí)行開放式?jīng)Q策，組織社會(huì)公眾和人大政協(xié)代表、專家學(xué)者參與決策等。

在社區(qū)層面，政府開始嘗試運(yùn)用新的定位、新的方法去控制、指引和介入社區(qū)事務(wù)。例如，在角色定位上，在突出政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)居委會(huì)的主體地位，鼓勵(lì)其他社區(qū)組織和社區(qū)公眾的參與。在目標(biāo)方向上，政府的角色從管理更多地向服務(wù)轉(zhuǎn)變，注重打造“服務(wù)型政府”，由政府出面整合各類服務(wù)資源，提升社區(qū)服務(wù)的手段和水平；在技術(shù)手段上，引入社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化制度、政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政資助等手段以及提供教育、培訓(xùn)、文化交流機(jī)會(huì)等各種新的機(jī)制。

由此，市民對(duì)公共事務(wù)的態(tài)度逐漸由“事不關(guān)己”向關(guān)心支持轉(zhuǎn)變，公眾開始通過(guò)各種制度渠道與政府合作互動(dòng)，社會(huì)組織成長(zhǎng)的空間也得到擴(kuò)大，各種慈善、治安、文娛、健身、調(diào)解、青少年教育、婦女兒童維權(quán)等社會(huì)組織和團(tuán)體得以組建，這在相當(dāng)程度上滿足了人們各種各樣的公共需求。在政府和社會(huì)雙重推力的作用下，這些組織化的力量得到了較好的集聚和有效發(fā)揮作用。

2.運(yùn)作形態(tài)：在合作中互動(dòng)

這種政府和社會(huì)力量的合作互動(dòng)，突出表現(xiàn)在政府推進(jìn)涉及社區(qū)重大工程或者與社區(qū)公眾關(guān)系密切的公共服務(wù)設(shè)施時(shí)，堅(jiān)持問(wèn)情于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)績(jī)于民，落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，通過(guò)各種制度設(shè)計(jì)讓公眾參與社區(qū)公共決策和管理監(jiān)督。

“湖濱晴雨”工作室是杭州在溝通社情民意、實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)方面做的一個(gè)比較成功的嘗試。它在街道層面建立“民情氣象臺(tái)”，在社區(qū)層面建立“民情氣象站”，由有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者擔(dān)任“民情預(yù)報(bào)員”，社區(qū)居民組成“民情氣象員”隊(duì)伍，形成了政府自上而下的主動(dòng)例行協(xié)商機(jī)制和涉及居民切實(shí)利益的決策共同協(xié)商機(jī)制。在前種機(jī)制中，政府主要是通過(guò)社情民意報(bào)送渠道、召開民情懇談會(huì)等方式，促進(jìn)決策科學(xué)化、合理化。在后種機(jī)制中，居民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)參與到?jīng)Q策過(guò)程中，與政府面對(duì)面地進(jìn)行討論、溝通、協(xié)商。

除參與決策以外，在部分涉及社區(qū)公民的重大工程中，政府也嘗試著讓公民參與管理和監(jiān)督。例如，在庭院改善工程中，項(xiàng)目指揮部和街道與社區(qū)合作，成立“民間庭改辦”等項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)構(gòu)，讓社區(qū)公民直接參與到庭院改善工程的具體工作中。在后續(xù)的物業(yè)管理改善中，許多社區(qū)成立“民間物改辦”來(lái)監(jiān)督和管理該項(xiàng)工作。

3.制度重點(diǎn)：社區(qū)共管共治

為促進(jìn)政府和公眾的合作互動(dòng)，杭州市委市政府進(jìn)行了一些制度設(shè)計(jì)，這些制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于培育社區(qū)的多元主體和自治能力。例如，在社區(qū)居委會(huì)換屆中推行“公推直選”，以直接選舉的方式給予社區(qū)成員最大的權(quán)利實(shí)現(xiàn)空間。在社區(qū)日常運(yùn)行中，全面推廣民主聽證會(huì)、民情懇談會(huì)、事務(wù)協(xié)商會(huì)、成效評(píng)議會(huì)的“四會(huì)制度”和政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、服務(wù)公開的“四公開制度”，從制度層面保證社區(qū)成員對(duì)社區(qū)公共生活的參與和管理，為社區(qū)成員提供平等協(xié)商、討論、審議社區(qū)事務(wù)的平臺(tái)。

針對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾較多的現(xiàn)狀，杭州市委市政府嘗試讓社會(huì)力量去協(xié)調(diào)社區(qū)利益、化解矛盾糾紛。諸如在各個(gè)社區(qū)設(shè)立的“和事佬協(xié)會(huì)”，由社區(qū)內(nèi)有威望和經(jīng)驗(yàn)的人士組成，他們依托傳統(tǒng)習(xí)俗和道德規(guī)范等力量發(fā)揮居中調(diào)解社區(qū)矛盾的功能。類似的還有“律師進(jìn)社區(qū)”“警民聯(lián)調(diào)工作室”“矛盾糾紛會(huì)診室”“網(wǎng)上道德評(píng)判庭”以及住宅小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作機(jī)制等，這些機(jī)制的共同特征就是政府不再單獨(dú)站在矛盾一線，社區(qū)力量開始介入其中。

此外，還將政府的某些職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)組織，推進(jìn)公共服務(wù)的社區(qū)化，讓這些社會(huì)組織在公共文化、體育、養(yǎng)老、幫扶救助等公共產(chǎn)品提供方面發(fā)揮作用。政府則通過(guò)“培育+補(bǔ)貼+獎(jiǎng)勵(lì)+購(gòu)買”等方式，將這些社會(huì)組織的服務(wù)輸送給社區(qū)和公民，間接地促進(jìn)社區(qū)組織的成長(zhǎng)和發(fā)育。

4.支撐系統(tǒng)：改革評(píng)價(jià)體系

在社區(qū)公眾參與和協(xié)商合作架構(gòu)中，需要解決“為什么讓你參與”和“聽不聽你意見”的問(wèn)題，也就是說(shuō)要有讓社區(qū)公眾和社區(qū)團(tuán)體去制約政府以及社區(qū)居委會(huì)的手段。以居民滿意度為核心標(biāo)準(zhǔn)且讓各方參與進(jìn)來(lái)的社區(qū)工作評(píng)價(jià)體系建設(shè)，就是杭州市委市政府在破解這個(gè)問(wèn)題上做出的嘗試和探索。例如，杭州市上城區(qū)的“四評(píng)一結(jié)合”社區(qū)評(píng)價(jià)體系，就是以社區(qū)居民滿意度為核心標(biāo)準(zhǔn)，引入政府部門、相關(guān)專家、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社區(qū)居民以及社區(qū)組織等評(píng)價(jià)主體，對(duì)社區(qū)居民滿意度等五項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)，每項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容都制定了相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核依據(jù)。在居民滿意度測(cè)評(píng)中引入第三方組織測(cè)評(píng)，部門考核權(quán)重占30%，居民評(píng)議和多元化的民意溝通、參與體系權(quán)重占70%。評(píng)估指標(biāo)辦法的統(tǒng)一，保證了評(píng)估的起點(diǎn)規(guī)范性；評(píng)估流程的分段實(shí)施，保證了評(píng)估過(guò)程的科學(xué)性；評(píng)估主體的多元，保證了評(píng)估結(jié)果的公平性。

二、杭州社區(qū)協(xié)同治理的局限

杭州的社區(qū)制度創(chuàng)新，在公眾參與、多元合作、相互聯(lián)動(dòng)方面的趨向日漸明顯，技術(shù)手段漸漸形成。但是通過(guò)深層次觀察依然可以發(fā)現(xiàn)，政府在社區(qū)治理的合作互動(dòng)中有明顯的主導(dǎo)性強(qiáng)勢(shì)地位，是“導(dǎo)演”和“主角”，社區(qū)居民和社會(huì)組織是被動(dòng)的“配角”甚至是“龍?zhí)住?。雖然政府主導(dǎo)有其合理性，但從實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好治理角度看，如果社會(huì)力量長(zhǎng)期滯留在“龍?zhí)住彪A段，社會(huì)需求沒(méi)有很好地建立起來(lái)，那么這個(gè)制度創(chuàng)新依然有需要反思和改進(jìn)的地方。

1.政府的邊界

從杭州的社區(qū)治理實(shí)踐來(lái)看，政府的角色依然模糊，似乎又在“掌舵”又在“劃槳”，或者有時(shí)在“掌舵”，有時(shí)在“劃槳”。不少正在推廣的社區(qū)創(chuàng)新措施，既有注重社會(huì)和市場(chǎng)力量的元素，又可以看到濃重的社會(huì)管控色彩。例如，杭州社區(qū)實(shí)行的黨組織、居委會(huì)、公共服務(wù)工作站“三位一體”模式就表現(xiàn)出職能交叉的問(wèn)題。在中國(guó)的黨政關(guān)系下，這種社區(qū)管理體制往往是只有“一體”沒(méi)有“三位”，實(shí)際上意味著政府已深度介入到社區(qū)具體事務(wù)中。再如，政府在管理重心下移過(guò)程中，有意無(wú)意地把許多本該由政府職能部門承擔(dān)的行政和社會(huì)事務(wù)交由社區(qū)居委會(huì)來(lái)承擔(dān)。盡管政府在試圖采取措施控制和減少社區(qū)負(fù)擔(dān)，但由于沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變政府包攬的治理方式，總是陷入“社區(qū)減負(fù)——負(fù)擔(dān)漸增——再減負(fù)——再增加”的怪圈。2014年西湖區(qū)對(duì)35個(gè)樣本社區(qū)的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，單個(gè)社區(qū)需承擔(dān)61項(xiàng)工作任務(wù)、537項(xiàng)工作臺(tái)賬。

“當(dāng)國(guó)家開始從事那些本該由民間組織和公眾社會(huì)承擔(dān)的活動(dòng)時(shí)，國(guó)家將會(huì)給社會(huì)資本帶來(lái)嚴(yán)重的消極影響?！盵2]政府邊界的模糊盡管有其務(wù)實(shí)性的特點(diǎn)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，它壓抑了社區(qū)公眾和社區(qū)組織參與社區(qū)公共生活的積極性，壓縮了社區(qū)自治力量成長(zhǎng)的空間。當(dāng)政府過(guò)多介入社區(qū)公共事務(wù)之后，人們會(huì)對(duì)它產(chǎn)生依賴而不是合作或自治。即便有公眾或有社會(huì)組織愿意參與，也會(huì)因?yàn)樽约鹤饔每臻g不大而對(duì)所謂的民主參與產(chǎn)生懷疑甚至對(duì)抗情緒。同樣，政府亦可能因?yàn)樨?cái)政能力和資源不足，使自己陷入無(wú)法為社區(qū)提供良好公共產(chǎn)品、而其他公共產(chǎn)品供應(yīng)方又缺乏的困境。此外，政府的這種做法還可能導(dǎo)致“懶政”行為，將本該承擔(dān)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，自己只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任，而社區(qū)自治組織也覺(jué)得這些事務(wù)與己無(wú)關(guān)，從而產(chǎn)生無(wú)人負(fù)責(zé)的流弊。

2.居民參與性

雖然杭州社區(qū)居民參與的制度設(shè)計(jì)有不少創(chuàng)新，居民參與的主動(dòng)性較以前也有長(zhǎng)足的進(jìn)步，但如前面所言，這種參與仍然是有限的。在社區(qū)公眾參與的設(shè)計(jì)上，許多成功的做法和案例，往往是由基層政府的行政力量推動(dòng)的，較少有社區(qū)公眾自行設(shè)計(jì)推進(jìn)的案例；在社區(qū)公眾參與的形式上，很多參與活動(dòng)是居民被動(dòng)參與的，比如在“迎奧運(yùn)”“文明城市創(chuàng)建”等活動(dòng)上，基本靠行政力量動(dòng)員，且形式大于成效；在社區(qū)公眾參與的程度上，居民參與的多為文體類、政治色彩少的活動(dòng)，決策性、管理性、監(jiān)督性參與的成分相對(duì)較少。

這種狀況的原因可從多方面分析：第一，從博弈理論的角度看，可以把公眾參與社區(qū)事務(wù)視作公共產(chǎn)品生產(chǎn)，生產(chǎn)出來(lái)的社區(qū)公共產(chǎn)品是惠及全體社區(qū)成員的，但生產(chǎn)社區(qū)公共產(chǎn)品的成本是要由個(gè)人承擔(dān)的，因此存在個(gè)人“搭便車”的心態(tài)。第二，從社會(huì)資本的角度看，在城市化和城市改造更新的背景下，傳統(tǒng)的社區(qū)結(jié)構(gòu)被打破，人們從熟人社會(huì)走向陌生社區(qū)，對(duì)社區(qū)的歸屬感、榮譽(yù)感不強(qiáng)，沒(méi)有參加社區(qū)公共事務(wù)的動(dòng)力。第三，從特定的政治角度看，亦有相當(dāng)程度的社區(qū)公眾參與并不是為了讓公眾通過(guò)參與決策來(lái)監(jiān)督和制約政府，而是為了動(dòng)員公眾支持政府對(duì)社會(huì)的控制治理[3]，這種所謂的假性參與可能造成公眾失望甚至反感。

3.社會(huì)組織及公共空間

社區(qū)居委會(huì)作為法定的群眾自治組織，在社區(qū)社會(huì)組織體系中處于核心位置。但從實(shí)際情況看，“三合一”的社區(qū)管理體制、社區(qū)行政化趨向、政府對(duì)社區(qū)人財(cái)物的控制，使得社區(qū)居委會(huì)成為介乎于政府與社區(qū)公眾之間的一級(jí)管理層，實(shí)現(xiàn)了政府的觸角向社區(qū)角落的延伸，這偏離了社區(qū)居委會(huì)作為政府與社區(qū)公眾之間橋梁的宗旨。同時(shí)，其他多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)起、設(shè)立是自上而下的，具有濃厚的“官辦”色彩。這些具有“官辦”色彩的社區(qū)社會(huì)組織，其負(fù)責(zé)人通常由社區(qū)黨組織、居委會(huì)成員兼任，或者由某些具有官方色彩的人如離退休官員擔(dān)任，工作經(jīng)費(fèi)也多來(lái)源于社區(qū)經(jīng)費(fèi)劃撥，而不是來(lái)自于建立在平等關(guān)系之上的政府購(gòu)買或項(xiàng)目合作等。對(duì)于純草根的社區(qū)民間組織，政府由于受根深蒂固的傳統(tǒng)執(zhí)政思維影響，對(duì)其抱有不信任和疑慮的態(tài)度，因此，它們要平等地獲得資金資助相對(duì)較難，因而發(fā)展的持續(xù)性、穩(wěn)定性也相對(duì)較差。

4.社區(qū)的經(jīng)濟(jì)自主性

社區(qū)組織只有獲得一定的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立基礎(chǔ)，才能擺脫政府的附庸地位，增強(qiáng)自己發(fā)展的獨(dú)立性和作為一種自治參與力量的砝碼。杭州市除由原來(lái)村莊演變成社區(qū)的“撤村建居”社區(qū)因其在城市擴(kuò)張過(guò)程中土地升值、物業(yè)升值而有較多集體性資產(chǎn)外，城市社區(qū)的主體基本沒(méi)有自有的資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源一般是少量社區(qū)配套用房出租等，經(jīng)費(fèi)主要依靠政府財(cái)政資金的撥付和資助。杭州市的政策規(guī)定，社區(qū)各項(xiàng)工作活動(dòng)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算并保持自然增長(zhǎng)，每?jī)赡赀f增15%，并每年安排1 000萬(wàn)元社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展資金、1 500萬(wàn)元社區(qū)居家服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)助資金、2 000萬(wàn)元養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金等。2013年，杭州市區(qū)兩級(jí)財(cái)政下?lián)苌鐓^(qū)經(jīng)費(fèi)達(dá)8.8億元。在現(xiàn)實(shí)中，社區(qū)工作人員的工資福利、社區(qū)運(yùn)作的基本經(jīng)費(fèi)、各種志愿服務(wù)經(jīng)費(fèi)等等，離開政府根本無(wú)法運(yùn)作，甚至有的社區(qū)財(cái)務(wù)支出要上收到街道。當(dāng)一個(gè)所謂的自治組織人事受制于人、財(cái)務(wù)使用需得到他人的許可時(shí)，何談“自治”二字？

三、完善社區(qū)協(xié)同治理的建議

從以上分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管杭州以極大的改革決心推進(jìn)社區(qū)協(xié)同治理，但在很多情況下政府依然在唱“獨(dú)角戲”，社區(qū)“戲份”依然不多，原因在于自治性和制度性缺失。自治性缺失導(dǎo)致新的管理創(chuàng)新形式無(wú)法變成“社會(huì)互動(dòng)”的普遍規(guī)則，無(wú)法讓“相關(guān)團(tuán)體和成員”充分了解這些規(guī)則，進(jìn)而也無(wú)法形成制度依賴[4]。制度性缺失導(dǎo)致社區(qū)力量無(wú)法快速有效發(fā)育成長(zhǎng)，使得社區(qū)公眾的“社會(huì)需求”與政府的“政治需求”達(dá)不成高度契合，從而使“人走政息”問(wèn)題依然存在。

要彌補(bǔ)自治性和制度性的缺失，我們就須在制度設(shè)計(jì)時(shí)，突出社區(qū)協(xié)同治理的要素：(1)合作。把公眾作為政府的合伙人，以多種形式共同滿足社區(qū)對(duì)公共產(chǎn)品的需求。(2)對(duì)話。政府和公眾建立良好的對(duì)話溝通機(jī)制，以共同管理社區(qū)公共事務(wù)。(3)參與。公眾必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，才能促使政府、并與政府一道形成公共權(quán)威和公共秩序[5]。(4)自治。只有相應(yīng)的自治能力，社區(qū)才能與政府實(shí)現(xiàn)良好的合作與協(xié)調(diào)。(5)網(wǎng)絡(luò)。必須重拾社區(qū)歷史傳統(tǒng)和社會(huì)生態(tài)，完善社區(qū)人際關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體系?；诖?，本文提出如下建議。

1.基于民主的多元合作治理

觀察杭州社區(qū)中政府與公眾、社會(huì)組織的合作軌跡，發(fā)現(xiàn)其有個(gè)鮮明的特點(diǎn)，就是在涉及社區(qū)的重大民生事項(xiàng)上民主分量不斷加強(qiáng)，在制度創(chuàng)新中越來(lái)越注重安排民眾的反饋途徑。要更好地激發(fā)社區(qū)公眾的“社會(huì)需求”，提高社區(qū)治理的公共性和參與性，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)需求”與政府“政治需求”的對(duì)接，最好的辦法就是引入民主機(jī)制，將其作為社區(qū)多元合作治理的有效平臺(tái)，讓各個(gè)治理主體彼此參與互動(dòng)、相互協(xié)調(diào)配合，政府在實(shí)施關(guān)乎社區(qū)利益的重大事項(xiàng)或決策時(shí)都應(yīng)向公眾開放，公眾有權(quán)就其認(rèn)為的重要事項(xiàng)提出要求，使社區(qū)成員有充分機(jī)會(huì)表達(dá)意愿、參與決策、監(jiān)督評(píng)估，并吸納公眾、市場(chǎng)、第三方力量參與到社區(qū)事務(wù)治理中，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效率最大化、治理方式最優(yōu)化。

2.社區(qū)精英和社區(qū)組織的培育

社區(qū)精英往往具有知識(shí)、人格魅力、特定資源和某種程度的影響力；社會(huì)組織則聯(lián)系著關(guān)心公共事務(wù)的公眾。社區(qū)精英、社會(huì)組織與政府的合作是影響社區(qū)治理效果的重要因素。讓社區(qū)精英和社會(huì)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮作用，一方面，要構(gòu)建和完善發(fā)揮其作用的機(jī)制，激發(fā)公眾參與的積極性。如前所言，引入社區(qū)民主機(jī)制后，要以更大的力量推動(dòng)社區(qū)精英及社會(huì)組織通過(guò)各種制度內(nèi)外渠道與政府互動(dòng)，大量復(fù)制和引入目前在做的群眾性監(jiān)督和管理平臺(tái)，完善由上而下與由下而上的雙向傳導(dǎo)機(jī)制，與政府在決策層面形成最大公約數(shù)。另一方面，要通過(guò)社區(qū)精英和社會(huì)組織作用的發(fā)揮推動(dòng)社區(qū)自治機(jī)制構(gòu)建，如社區(qū)精英組織社區(qū)公共活動(dòng)，調(diào)解社區(qū)內(nèi)部矛盾；支持社區(qū)草根自組織發(fā)展，逐步讓“官辦”社會(huì)組織與官方脫鉤；引入市場(chǎng)力量提供更多的公共服務(wù)，以增強(qiáng)社區(qū)自治活力。

3.變“陌生人社區(qū)”為“熟人社區(qū)”

“在一個(gè)熟悉的社會(huì)中，我們會(huì)從中得到從心所欲不逾矩的自由……社會(huì)和個(gè)人在這里通了家?！盵6]因?yàn)樵谑烊松鐣?huì)中，彼此相互親近、信任，同時(shí)又有制約規(guī)范。因此，社區(qū)治理中必須注重投資社會(huì)資本，增強(qiáng)集體行動(dòng)的能力。例如，通過(guò)“村規(guī)民約”等共同行為準(zhǔn)則的制定、文化習(xí)俗的遵守，來(lái)培育共同的社區(qū)意識(shí)和社區(qū)文化，讓人們對(duì)社區(qū)產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感；建設(shè)公共性文化設(shè)施，組織公共性志愿活動(dòng)，在興趣愛好、互惠互助中增進(jìn)鄰里間的交往，讓城市新興居民更好地融入社區(qū)集體中，擺脫異鄉(xiāng)孤獨(dú)感；在城市更新改造過(guò)程中，注重保護(hù)和維系傳統(tǒng)里弄、院落、街巷等社會(huì)生態(tài)，在城市拆遷中盡可能回遷，用改善老舊街區(qū)設(shè)施取代大拆大建，讓人們“記得住鄉(xiāng)愁”。

4.完善社區(qū)的民主協(xié)商及制度化渠道

社區(qū)可以說(shuō)是協(xié)商民主的天然空間，人們?cè)谏鐓^(qū)的小范圍內(nèi)，更容易相互妥協(xié)換取彼此利益最大化。因此，協(xié)商民主的制度安排是必須考慮的選項(xiàng)。這里給出的建議是：在沒(méi)有政府特殊利益的某些社區(qū)事務(wù)上，政府可以充當(dāng)獨(dú)立“第三方”或仲裁者的角色，為當(dāng)事各方提供討論的空間，并可適當(dāng)引入外部力量參與討論，通過(guò)坦率討論和適當(dāng)引入外部壓力，讓當(dāng)事雙方在協(xié)商中修正自己的偏見、達(dá)成妥協(xié)；在有政府自身利益的社區(qū)事務(wù)中，沒(méi)有誰(shuí)是必然的“王者”，政府只是平等的參與者，所有社區(qū)主體及利益相關(guān)者都可以提出各種不同的方案或修改意見，并且經(jīng)過(guò)共同協(xié)商達(dá)成最終方案。這種長(zhǎng)期而反復(fù)的博弈，有助于政府、公眾和社區(qū)團(tuán)體更加信任合作，形成良好的交易基礎(chǔ)。

5.社區(qū)發(fā)展與市場(chǎng)的結(jié)合

社區(qū)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性是保持其獨(dú)立人格和自治特征的重要前提，也是解決社區(qū)內(nèi)部發(fā)展問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從杭州和其他城市的情況看，社區(qū)持有的物業(yè)是社區(qū)經(jīng)濟(jì)的主要來(lái)源，政府應(yīng)創(chuàng)造條件鼓勵(lì)和扶持此類經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但畢竟不是每個(gè)社區(qū)都有條件發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)，因此也要注重探索新的社區(qū)經(jīng)濟(jì)形式，如借鑒北美社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織根據(jù)社區(qū)利益和居民需求開展就業(yè)安置協(xié)助、地方商業(yè)合作、商業(yè)技術(shù)協(xié)作等活動(dòng)[7]。類似的杭州也有，如“在水一方”互助會(huì)在社區(qū)居民互助中，將有余力的服務(wù)拓展到周邊社區(qū)進(jìn)行有償服務(wù)，進(jìn)而發(fā)展成居家養(yǎng)老、物業(yè)管理等公益性經(jīng)濟(jì)組織。而對(duì)政府來(lái)說(shuō)，要更多地通過(guò)項(xiàng)目合作、政府購(gòu)買、財(cái)政資助等，來(lái)保證社區(qū)居民所需公共產(chǎn)品的供應(yīng)；同時(shí)也應(yīng)放棄“上收財(cái)務(wù)權(quán)限”的直接干預(yù)做法，讓社區(qū)公眾來(lái)監(jiān)督社區(qū)居委會(huì)的財(cái)務(wù)支出情況。

結(jié) 語(yǔ)

杭州的社區(qū)治理探索是國(guó)內(nèi)地方政府創(chuàng)新的諸多案例之一，主要是以合作共治、協(xié)商對(duì)話等形式在現(xiàn)行的政治和行政體制框架內(nèi)、涉及基層民眾切身利益的范圍內(nèi)進(jìn)行的制度創(chuàng)新。政府在這種制度創(chuàng)新中扮演著“第一推動(dòng)力”的角色，這種動(dòng)力也是社區(qū)治理演進(jìn)的必然前提。但是，“第一推動(dòng)力”決不能異化為“絕對(duì)主導(dǎo)力”，這就要求我們更加注重社區(qū)的自治性和制度性建設(shè)，使通過(guò)強(qiáng)化自治推動(dòng)制度創(chuàng)新的做法，成為社會(huì)互動(dòng)的普遍規(guī)則，使其更加具有可持續(xù)性；通過(guò)健全制度讓社區(qū)力量更好地發(fā)育成長(zhǎng)，讓社區(qū)公眾的“社會(huì)需求”與政府的“政治需求”走向一致。建立和維系這種良性循環(huán)，關(guān)鍵是在制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)更加突出和豐富協(xié)同治理元素，引入民主機(jī)制和培育自治力量，壯大社區(qū)治理的多元主體，讓其盡快脫離政府羽翼成長(zhǎng)，彌補(bǔ)政府權(quán)力收縮后的空隙，并形成路徑依賴將制度化的措施固定下來(lái)，保持和規(guī)范政府這種制度創(chuàng)新。有理由相信，沿著這樣的社區(qū)治理演進(jìn)軌跡，絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府主導(dǎo)現(xiàn)象將成為歷史，取而代之的是公眾參與的興起和良好的多元合作。我們要做的是，如何更好地讓社區(qū)治理沿著這樣的軌跡行進(jìn)。

[1] 燕繼榮.協(xié)同治理：公共事務(wù)治理新趨向[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2012，(12).

[2] 福山 弗.社會(huì)資本、公民社會(huì)與發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2003，(2).

[3] 楊敏.公民參與、群眾參與與社區(qū)參與[J].社會(huì)，2005，(5).

[4] 燕繼榮.社區(qū)治理與社會(huì)資本投資——中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋[J].天津社會(huì)科學(xué)，2010，(3).

[5] 俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999，(5).

[6] 費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)[M].江蘇:江蘇文藝出版社，2007：77.

[7] 姜芃.社區(qū)在西方：歷史、理論與現(xiàn)狀[J].史學(xué)理論研究，2000，(1).

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-07-20

倪偉俊(1979—)，男，處長(zhǎng)，助理研究員，從事政府管理研究。

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