○劉士林

(上海交通大學(xué) 城市科學(xué)研究院，上海 200240)

一、人文城市:從哲學(xué)意義上探尋

時(shí)間和空間是人類發(fā)展的兩大基本問題和永恒困境。時(shí)間問題的本質(zhì)是“來不來得及做”或“有沒有時(shí)間去完成某件事”?空間問題的本質(zhì)是“有沒有條件和資源做”或“具備不具備做某件事的歷史條件或社會(huì)土壤”?我們?cè)岢?，中國式城市化在深層結(jié)構(gòu)上是一種巨國型城市化?！?〕“巨國”不同于“大國”。所謂大國，一般是指一個(gè)國家在“國土面積”或“人口規(guī)?！被颉敖?jīng)濟(jì)體量”等某一方面具有突出優(yōu)勢(shì)，而“巨國”則特指像中國這樣“人口多”“面積大”“經(jīng)濟(jì)體量大”等多重“巨量因素”疊加在一起的城市化國家。對(duì)于前者而言，或是由于發(fā)展空間大而人口數(shù)量有限，或是由于人口多但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，所以它們的很多問題處理起來相對(duì)比較容易。對(duì)于中國則不同，由于它的每一個(gè)問題都會(huì)因同時(shí)加入人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參數(shù)而被無限放大，結(jié)果往往是每一個(gè)簡單的問題都會(huì)變得無比復(fù)雜，這就是基于中國國情特有的“巨國效應(yīng)”。巨大的國土面積、龐大的人口規(guī)模及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的復(fù)雜作用機(jī)制，是我國城市化進(jìn)程異常復(fù)雜和分外曲折的根源。與以“地廣人稀”為主要特征的其他大國相比，空間資源的不足和配置的不均衡，已成為影響我國城市化進(jìn)程最直接的客觀條件和現(xiàn)實(shí)背景。這也是中國式城市化在當(dāng)下面臨的主要問題〔3〕。就此而言，中國城市的可持續(xù)發(fā)展與前景，主要基于在機(jī)遇期內(nèi)能否獲得所需的空間資源與環(huán)境條件。但時(shí)間因素同樣不可忽視。如同百年來的中國現(xiàn)代化進(jìn)程一樣，中國的城市化從一開始也是在西方挾裹和脅迫下的產(chǎn)物，很多內(nèi)在條件和客觀積累都不成熟、不充分，而過快的發(fā)展速度又大大超出了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，甚至也超過了城市自然環(huán)境和城市人的精神心理承受能力〔4〕，再加上在全球化背景下過于復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境，所以有沒有充足的時(shí)間、會(huì)不會(huì)被各種突發(fā)事件(如自然環(huán)境破壞與資源缺乏、戰(zhàn)爭陰影、社會(huì)矛盾與沖突)打斷或打亂，同樣是影響我國城市化進(jìn)程的一個(gè)舉足輕重的問題。

二、空間層面:資源不足已成為當(dāng)下的突出矛盾

在當(dāng)下，空間與土地資源已成為影響我國城鎮(zhèn)化的主要矛盾，同時(shí)這也是一個(gè)在特殊時(shí)空條件制約下的兩難問題。首先，空間與土地是城市發(fā)展的基本需求之一。無論是容納新增人口、發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，還是解決人口密集、房價(jià)昂貴、交通擁堵等“城市病”，都需要獲得更多的土地與空間。但問題在于，一方面，近年來的“城市大躍進(jìn)”已嚴(yán)重威脅到國土開發(fā)的“底線”，國家對(duì)土地與空間資源的管控正變得越來越嚴(yán)厲。如針對(duì)我國城市開發(fā)建設(shè)中的無序和失控日趨嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，《國家十二五規(guī)劃綱要》提出“合理確定城市開發(fā)邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)”，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》則明確劃定了2020年“城市空間控制在10．65萬平方公里以內(nèi)”的上限。另一方面，“發(fā)展缺空間”“用地缺指標(biāo)”已成為各城市普遍面臨的發(fā)展難題。以浙江嘉興為例，在“十二五”時(shí)期，每年建設(shè)用地需求在3萬畝以上，但省內(nèi)下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)僅為1萬多畝〔5〕，如果這近2/3的缺口不能妥善解決，勢(shì)必嚴(yán)重影響到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并帶來一系列的連鎖反應(yīng)。

其次，由此引發(fā)的各種矛盾與風(fēng)險(xiǎn)不斷升級(jí)、積小成大。一方面，為了彌補(bǔ)用地缺口，各地都在想方設(shè)法“鉆空子”“打擦邊球”，其中最典型的是利用國土資源部2008年的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”(所謂的“占補(bǔ)平衡”)做文章，如前兩年以山東部分城市為代表的“農(nóng)民上樓”，還有近日鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的河南周口“平墳”事件，結(jié)果都是弄巧成拙，影響很壞。另一方面，還有一些地方政府不惜鋌而走險(xiǎn)。據(jù)今年3月發(fā)布的《國家土地督察公告》稱，在2012年國家對(duì)460個(gè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃及用地情況的督察中，查出不符合土地利用總體規(guī)劃的有361．95萬畝，占比超過三分之一。未納入《中國開發(fā)區(qū)四至范圍公告目錄(2006年版)》的園區(qū)為255個(gè)，不符合土地利用總體規(guī)劃的有305．55萬畝〔6〕，表明各地違規(guī)非法的“圈占”問題仍十分突出。

這是我國城鎮(zhèn)化面臨的兩難選擇:不強(qiáng)化土地與空間管控，18億畝土地紅線很快會(huì)被突破，城鎮(zhèn)土地資源的粗放開發(fā)與生態(tài)環(huán)境將進(jìn)一步惡化;在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上繼續(xù)加大管控力度，被“掐緊脖子”的地方政府則會(huì)以“道高一尺，魔高一丈”的方式，繼續(xù)將“上有政策下有對(duì)策”的惡性循環(huán)常態(tài)化。由于其手段不外乎“侵占農(nóng)業(yè)用地”和“利用舊城改造”，直接損害農(nóng)民或市民的切身利益，所以極易引發(fā)群體性事件，城市化風(fēng)險(xiǎn)越來越高。而目前最嚴(yán)峻的是，對(duì)此并沒有更好的解決辦法和應(yīng)對(duì)措施。

三、時(shí)間要素:一種更深層的作用機(jī)制

正如時(shí)空不可能分割一樣，時(shí)間要素也是一個(gè)制約我國城市發(fā)展的深層機(jī)制。關(guān)于這一點(diǎn)，可以當(dāng)下最大的城市空間——城市群的中西差異來了解。

城市群是當(dāng)今世界城市和區(qū)域發(fā)展的主流和大趨勢(shì)?！?〕從國家“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》最終明確“把城市群作為主體形態(tài)”，我國新型城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)模式得以塵埃落定。但中國城市群并不能走西方城市群的道路。根據(jù)我們的研究，中西城市群的基本差異可以“空間因素”和“時(shí)間因素”的對(duì)立來概括。西方城市群緣于戈特曼的地理學(xué)及其對(duì)自然空間如何演化為城市空間、城市空間又如何演化為城市群空間的調(diào)查與跟蹤。受其影響，西方城市群最重視的是自然空間演化、城市形態(tài)蔓延、空間距離改變等，包括戈特曼特別重視的交通和信息，包括城市群理論的內(nèi)部分歧，如大都市區(qū)強(qiáng)調(diào)的是空間中有農(nóng)村和低城市化地區(qū)，如超級(jí)都市群概念強(qiáng)調(diào)的是幾個(gè)城市群由于邊界消失而結(jié)成一個(gè)等。由此可以得出，西方城市群理論起源于對(duì)“空間”變化的觀察和研究，其在實(shí)踐中遭遇的很多問題也可歸結(jié)為“空間”問題，并傾向于從空間角度尋求解決問題的方案和路徑。

與西方城市群不同，中國城市群在理論和現(xiàn)實(shí)中主要受制于“時(shí)間”要素。首先，與戈特曼的調(diào)查研究和理論總結(jié)不同，我國城市群研究主要是西方理論傳播和影響的產(chǎn)物;其次，與西方城市群主要是城市地理與經(jīng)濟(jì)自然演化的結(jié)果不同，我國城市群規(guī)劃與建設(shè)的主要?jiǎng)恿κ侨斯さ囊?guī)劃、設(shè)計(jì)和推動(dòng)。因而，在我國的城市群理論和實(shí)踐中，必然更多地加入了時(shí)代特征、當(dāng)下訴求等“時(shí)間性因素”，或者說，很多緊迫性、當(dāng)下性的需要和愿望很容易混入并主宰我國的城市群發(fā)展。這些時(shí)間性的因素，有些符合城市群發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制與規(guī)律，但毋庸諱言，更多的是在違背城市群“自然歷史進(jìn)程”的前提下，揠苗助長、人工催化甚至是過度刺激的結(jié)果。就此而言，在我國城市群的快速發(fā)展中，如何充分照顧城市群自然成長和演化的內(nèi)在規(guī)律，順應(yīng)全球都市化進(jìn)程的主流趨勢(shì)和基本原理，既是我國城市群研究特別需要注意的問題，也是決定我國城市群建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展水平的關(guān)鍵所在。由于城市群代表了當(dāng)今城市化的主流與趨勢(shì)，這個(gè)問題與矛盾也同樣存在于其他層次的城市化進(jìn)程中。

四、中國城市化:華麗的“窯變”與大量的“次品”

在空間資源不足和時(shí)間因素不確定的交互作用下，中國城市發(fā)展既有華麗的“窯變”，但更多的是大量的“次品”“半成品”甚至是“怪胎”，城市化的成本問題空前突出，未來的更新與重建任務(wù)艱巨。

(1)地震。該區(qū)所在的沙灣縣區(qū)域上地處北天山地震帶邊緣，屬多震區(qū)。多年來，一直被國家地震局列為重點(diǎn)地震監(jiān)測區(qū)。據(jù)記錄，該地區(qū)發(fā)生了12次以上的Ms4.0級(jí)地震，造成了塌方、滑坡、泥石流和地面塌陷等災(zāi)害。

首先，中國城市化的成績不小。具體說來，一是傳統(tǒng)農(nóng)村在生產(chǎn)生活方式上的“城鎮(zhèn)化”。以小城鎮(zhèn)為例，1978年全國小城鎮(zhèn)僅2176座，至2000年則猛增至20312座，有近90%的小城鎮(zhèn)是在1978年之后出現(xiàn)的，平均每年增加820個(gè)以上〔8〕。二是傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)在空間規(guī)模上的“都市化”。以中、大、特大城市為例，從1978年至2003年，全國20萬至50萬人的中等城市從59個(gè)增加到213個(gè)，50萬至100萬人的大城市從27個(gè)增加到78個(gè)，100萬人以上的特大城市從13個(gè)增加到49個(gè)?！?〕三是城市發(fā)展理念和方式的深層變革，即由傳統(tǒng)政治型城市轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、?jīng)濟(jì)、文化功能全面發(fā)展的現(xiàn)代化大都市。特別是2005年以來，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和探索城市科學(xué)規(guī)劃的巨大壓力下，大多數(shù)以“國際大都市”為發(fā)展目標(biāo)的城市改弦更張，如北京率先提出建設(shè)“宜居城市”、上海率先提出建設(shè)“文化大都市”，也包括更多的城市紛紛提出“生態(tài)城市”“旅游城市”“文化城市”“創(chuàng)新城市”等發(fā)展目標(biāo)，可以看作是對(duì)全球城市發(fā)展主流和先進(jìn)城市化模式的殊途同歸。中國城市在改革開放30年來的高速與持續(xù)發(fā)展，極大推動(dòng)了中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向其現(xiàn)代形態(tài)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與本體創(chuàng)新。

其次，城市病問題日益突出。城市病的根源是城市發(fā)展過快，中國更是如此。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年兩會(huì)代表有關(guān)城鎮(zhèn)化的建議和提案超過了500件，內(nèi)容涉及到環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)層面。但從深層結(jié)構(gòu)看，都可以歸結(jié)為時(shí)間要素和空間要素相互沖突、相互扭曲的結(jié)果。以城市規(guī)劃為例，“規(guī)劃缺乏”“亂規(guī)劃”和“無規(guī)劃”曾是影響中國城市發(fā)展的主要矛盾，“規(guī)劃圍著領(lǐng)導(dǎo)意志轉(zhuǎn)”“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”和“根據(jù)投資需要修編”，對(duì)很多城市已造成無法挽回的破壞與損失。新世紀(jì)以來，盡管城市規(guī)劃意識(shí)逐漸強(qiáng)化，加大規(guī)劃編制力度、提升規(guī)劃質(zhì)量成為推動(dòng)城市發(fā)展的基本策略和手段，但由于在實(shí)際操作中“做得太快、操之過急”，以“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”和各種“雷人規(guī)劃”的頻繁出臺(tái)為代表，中國城市規(guī)劃正由“規(guī)劃不足”迅速走向“規(guī)劃過度”的另一極端。不僅未能解決過去由于“無規(guī)劃”或“粗放規(guī)劃”的后遺癥，相反還進(jìn)一步加重了城市發(fā)展在理念上的混亂、在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)上的“同質(zhì)化”，并為城市的可持續(xù)發(fā)展埋下更深的危機(jī)。以“鬼城”鄂爾多斯為例，因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)了煤礦，有了錢，就把新城區(qū)做得非常豪華，且美其名曰“超前規(guī)劃”，其設(shè)計(jì)者曾希望以此避免交通、住房等“城市病”。但實(shí)際上，鄂爾多斯市組建于2001年，當(dāng)時(shí)的城市化率已達(dá)到68．79%。按照一般規(guī)律，該市的城市化已開始進(jìn)入慢車道，并應(yīng)適當(dāng)調(diào)整城市建設(shè)的規(guī)模等。但鄂爾多斯恰好相反。從2007年到2009年，該市的城市化率從70%左右提升到99．05%，總?cè)丝谝恢碧幱谄骄徳鲩L狀態(tài)，但其建成區(qū)面積卻由30平方公里左右飆升至100平方公里，增長了2．33倍。從人口密度的角度看，鄂爾多斯最高峰值僅為102．85人/平方公里，與北京的1195人/平方公里〔10〕、上海的 3631 人/平方公里〔11〕相比，可以說根本沒有建設(shè)新城新區(qū)的必要，所以鄂爾多斯成為中國鬼城毫不奇怪，也是任何辯護(hù)都掩蓋不了的。〔12〕中國城市大躍進(jìn)中的很多次品和廢品，大都是在時(shí)間因素作用下產(chǎn)生的“扭曲的空間”。

針對(duì)華麗“窯變”與大量“次品”“半成品”“怪胎”并存的現(xiàn)實(shí)，我們認(rèn)為，中國城市化在戰(zhàn)略上應(yīng)認(rèn)真考慮的一個(gè)重大的原則性問題是，如何通過政策機(jī)制創(chuàng)新和規(guī)劃布局創(chuàng)意，協(xié)調(diào)華麗的“少數(shù)城市”與灰頭土面的“大多數(shù)”的不均衡問題，把中國大多數(shù)城市培育成具有“中產(chǎn)階級(jí)”特征與功能的生產(chǎn)生活空間，只有這樣，才能避免人口的都市化、中小城市人才流失及村鎮(zhèn)空心化問題。目前最嚴(yán)峻的是，如何改造、升級(jí)數(shù)量過多的城市“次品”或各種“城市瑕疵”，這個(gè)問題也不是短期內(nèi)可以解決好的。

注釋:

〔1〕劉士林:《關(guān)于人文城市的幾個(gè)基本問題》，《學(xué)術(shù)界》2014年第5期。

〔2〕劉士林:《關(guān)于中國式城市化的若干問題與啟蒙思考》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2013年第5期。

〔3〕劉士林主編:《中國都市化進(jìn)程報(bào)告2012》，北京大學(xué)出版社，2013年，第6－7頁。

〔4〕劉士林等:《城市科學(xué)理論建構(gòu)與中國都市化進(jìn)程》，《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。

〔5〕《城鎮(zhèn)化地囧調(diào)研:嘉興兩退兩進(jìn)一年騰退萬畝工業(yè)用地》，《東方早報(bào)》，2013年3月4日A24－A25版。

〔6〕陳仁澤:《違規(guī)圈地面積近三成》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月23日第7版。

〔7〕盛蓉、劉士林:《當(dāng)代世界城市群理論的主要形態(tài)與評(píng)價(jià)》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。

〔8〕中國社會(huì)科學(xué)院青年人文社會(huì)科學(xué)研究中心:《中國百姓藍(lán)皮書》，《北京青年報(bào)》，2002年9月2日。

〔9〕杜宇、劉媛媛:《建設(shè)部公布我國城市發(fā)展“成績單”城市總數(shù)達(dá)661個(gè)》，新華網(wǎng)，2005年11月11日。

〔10〕《北京人口分布極不均衡核心區(qū)密度是涵養(yǎng)區(qū)109倍》，中國新聞網(wǎng)，2011年5月5日。

〔11〕楊群:《上海人口密度:3631人/平方公里》，《解放日?qǐng)?bào)》，2011年9月24日。

〔12〕劉新靜:《警惕中西部新城新區(qū)建設(shè)中的“鄂爾多斯”現(xiàn)象》，載于《交大城市科學(xué)內(nèi)部文稿》，2013年第1期(總第7期)。