莫 紀(jì) 宏

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

·法治文明與法律發(fā)展·

建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制

莫 紀(jì) 宏

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

考察《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中所確立的黨內(nèi)法規(guī)制度特征，并結(jié)合中國(guó)共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)目前包括四個(gè)層次的內(nèi)涵：黨章是具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)；黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。而要建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，就必須對(duì)目前存在的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行必要的監(jiān)督，從而保證黨內(nèi)法規(guī)符合黨章與國(guó)家憲法和法律的規(guī)定。當(dāng)前，在保證黨內(nèi)法規(guī)“一致性”方面還存在許多問題，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的清理，保證黨內(nèi)法規(guī)自身具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。此外，還應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制，從而在源頭上解決正當(dāng)性前提不一致的問題，在制度和實(shí)踐層面真正有效地解決黨的政策與國(guó)家法律之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)規(guī)范性文件；黨章；憲法；法規(guī)聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制；依法執(zhí)政

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)在明確“依法執(zhí)政”的內(nèi)涵時(shí)，將“執(zhí)政黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”作為一項(xiàng)重要內(nèi)容對(duì)待。與此同時(shí)，《決定》還把黨內(nèi)法規(guī)體系作為“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的一個(gè)重要組成部分予以高度重視?！稕Q定》對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)、通過黨規(guī)嚴(yán)格治黨以及充分發(fā)揮黨規(guī)在反對(duì)黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象中的作用做出了明確的要求?！稕Q定》規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律[1]，黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)。對(duì)違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理，對(duì)苗頭性、傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯(cuò)釀成大錯(cuò)、違紀(jì)走向違法。依紀(jì)依法反對(duì)和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，形成嚴(yán)密的長(zhǎng)效機(jī)制。完善和嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部政治、工作、生活待遇方面各項(xiàng)制度規(guī)定，著力整治各種特權(quán)行為。深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，對(duì)任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀(jì)依法予以堅(jiān)決懲處，決不手軟。

根據(jù)《決定》的上述規(guī)定，加強(qiáng)黨對(duì)依法治國(guó)的全面領(lǐng)導(dǎo)也包含了加強(qiáng)黨對(duì)自身的依法治理，即依照黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善至關(guān)重要。而要完善黨內(nèi)法規(guī)體系，關(guān)鍵是要建立科學(xué)和完善的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)自身正當(dāng)性的監(jiān)督。

2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)公開發(fā)布。這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和發(fā)布，對(duì)于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，具有十分重要的意義。

根據(jù)《條例》《規(guī)定》的規(guī)定，黨建立了正式和規(guī)范意義上的“黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制”。其與國(guó)家的法規(guī)規(guī)章備案機(jī)制一樣，主要是要解決法律的統(tǒng)一性和立法監(jiān)督問題。由于黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制剛剛運(yùn)行不久，相比國(guó)家的法規(guī)規(guī)章備案機(jī)制來說，還有許多制度尚未建立，在備案主體、備案方式、備案程序和備案審查、備案效力等諸多方面還有許多理論和實(shí)踐問題需要進(jìn)一步加以研究。

一、黨內(nèi)法規(guī)的制度特征

根據(jù)《規(guī)定》的規(guī)定，屬于其所要求的“備案對(duì)象”范圍是比較清楚的。其第2條規(guī)定：本規(guī)定適用于中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作。本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。下列文件不屬于備案范圍：(一)人事調(diào)整、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、表彰決定方面的文件；(二)請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話、情況通報(bào)、工作要點(diǎn)、工作總結(jié)；(三)機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度和工作方案；(四)其他不具有普遍約束力、不可反復(fù)適用的文件。

根據(jù)上述規(guī)定，屬于《規(guī)定》所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)“備案”的“黨內(nèi)法規(guī)”是指不包括“規(guī)范性文件”在內(nèi)的狹義上的“黨內(nèi)法規(guī)”，其“法”的特點(diǎn)有三個(gè)方面：其一是在實(shí)踐中具有普遍的約束力，不是針對(duì)個(gè)別問題形成的規(guī)定，具有針對(duì)不特定“黨員或黨組織”的適用特征；其二是可以反復(fù)適用，即在沒有通過相應(yīng)的修改或廢止程序予以變更之前，“黨內(nèi)法規(guī)”的適用效力是連續(xù)有效的；其三是“黨內(nèi)法規(guī)”相對(duì)于“規(guī)范性文件”來說具有更加完備的表現(xiàn)形式，通常以條款形式來表述黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，對(duì)于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為設(shè)定一定的黨紀(jì)責(zé)任。當(dāng)然，《規(guī)定》對(duì)備案對(duì)象還做了一點(diǎn)限制。也就是說，必須是“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。如果不是上述黨的機(jī)構(gòu)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，雖然也具有約束黨員或黨組織的普遍約束力，但不屬于《規(guī)定》所規(guī)定的備案對(duì)象的范圍。那么，不屬于《規(guī)定》規(guī)定的備案對(duì)象范圍的其他性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件是否也要“備案”？從黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制的功能來看，應(yīng)當(dāng)涵蓋所有的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，但在實(shí)踐中如何操作，還需要認(rèn)真加以研究。根據(jù)黨章、《條例》《規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，中國(guó)目前黨內(nèi)法規(guī)主要分為四個(gè)層次：黨章是具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)；黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門制定的黨內(nèi)法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。不過目前黨內(nèi)法規(guī)體系四個(gè)層次的理論還沒有正式文件來系統(tǒng)加以表述，只是從相關(guān)規(guī)定中可以推導(dǎo)出來，這種狀況必須在完善黨內(nèi)法規(guī)體系過程中不斷加以解決。

《規(guī)定》使用了狹義上的黨內(nèi)法規(guī)的概念，并且與規(guī)范性文件相并列，但到底哪些規(guī)范性文件屬于“黨內(nèi)法規(guī)”，《規(guī)定》并沒有予以明確，故無法從制度意義上來給出嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延。但是，從《規(guī)定》相關(guān)條文來看，黨內(nèi)法規(guī)作為特殊形式的黨內(nèi)規(guī)范性文件有以下兩個(gè)基本特性。

第一，黨內(nèi)法規(guī)有“上位和同位”之分?！兑?guī)定》第7條規(guī)定：“中央辦公廳對(duì)報(bào)送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查。主要審查以下內(nèi)容……(三)是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；(四)是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突?！鄙鲜鲆?guī)定雖確立了黨內(nèi)法規(guī)的效力層次，但沒有說明具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式。根據(jù)《規(guī)定》第7條第(一)項(xiàng)規(guī)定，黨的理論、路線、方針、政策不屬于具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)，但在效力上應(yīng)當(dāng)高于黨內(nèi)法規(guī)，是審查黨內(nèi)法規(guī)的上位法依據(jù)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)有“聯(lián)合發(fā)布”和“單獨(dú)發(fā)布”之別?！兑?guī)定》第4條規(guī)定：依照本規(guī)定應(yīng)當(dāng)備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案，聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件由主辦機(jī)關(guān)報(bào)送中央備案。具體工作由制定機(jī)關(guān)或者主辦機(jī)關(guān)所屬負(fù)責(zé)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。《規(guī)定》第14條規(guī)定：建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。結(jié)合《規(guī)定》第4條和第14條規(guī)定，“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)涵蓋聯(lián)合發(fā)布主體一方應(yīng)是有權(quán)發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)。由此可見，“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)就其內(nèi)容和事項(xiàng)來說也分為兩種情形：一是“聯(lián)合發(fā)布”的“黨內(nèi)法規(guī)”僅僅涉及黨內(nèi)事務(wù)，不具有對(duì)黨外事務(wù)的約束力；二是“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)也具有約束黨外行為的效力。在“聯(lián)合發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)中，是否存在著中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨與參加人民政協(xié)的八個(gè)民主黨派聯(lián)合發(fā)文的問題，《規(guī)定》中并沒有涉及，需要深入加以研究。

二、完善黨內(nèi)法規(guī)備案機(jī)制應(yīng)當(dāng)解決的幾個(gè)理論問題

由于黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制剛剛建立，如何根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)自身的規(guī)范特征來確立上下一體、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的備案審查制度，建立和完善黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督機(jī)制，在理論上還有很多值得認(rèn)真研究的問題。這些理論問題在《規(guī)定》中所設(shè)計(jì)的黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)制中也能夠反映出來，主要的理論問題包括以下五個(gè)方面。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體需要在制度上明確化?！兑?guī)定》對(duì)受備案審查的黨內(nèi)法規(guī)的制定主體規(guī)定得相對(duì)較為明確，主要包括“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部委和省、自治區(qū)、直轄市黨委”。但是，由于《規(guī)定》采用了“上位黨內(nèi)法規(guī)”的提法，故需要在理論上明確的是，權(quán)威在“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”之上的黨的機(jī)構(gòu)，哪些有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)這些黨內(nèi)法規(guī)誰來進(jìn)行備案審查。從目前的《規(guī)定》來看，似乎只有“中央”這個(gè)概念。但根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，“中央”是一個(gè)含義很廣的概念，涉及中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)等中央機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，明確“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委”之上黨的機(jī)構(gòu)作為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，涉及黨內(nèi)法規(guī)的最高法規(guī)地位問題。只有具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)地位明確，才有可能建立起適應(yīng)黨規(guī)備案審查的“下位黨規(guī)不得抵觸上位黨規(guī)”的備案審查原則。

第二，法規(guī)備案審查，不論是國(guó)家性質(zhì)的、還是黨內(nèi)性質(zhì)的，設(shè)立備案審查機(jī)制的制度目標(biāo)都在于應(yīng)當(dāng)保證上下位法規(guī)之間遵循相同的原則。為確保上下位法規(guī)之間的“一致性”，對(duì)上位法規(guī)的解釋是法規(guī)備案審查必不可少的制度工具。例如，為保證國(guó)家法律法規(guī)的統(tǒng)一性和便于法律法規(guī)備案審查工作的開展，現(xiàn)行《憲法》第67條就規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法和法律。正因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法和法律，所以當(dāng)接受備案審查的法律法規(guī)是否與作為具有最高法律效力的憲法相抵觸時(shí)，對(duì)相關(guān)憲法條文的憲法解釋就顯得非常重要。同理，接受備案審查的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件是否與法律相抵觸，也需要全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行解釋。因此，黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度要真正發(fā)揮自身的監(jiān)督作用和保證黨規(guī)自身的統(tǒng)一性，就需要對(duì)審查黨內(nèi)法規(guī)的“合規(guī)性依據(jù)”或“正當(dāng)性前提”做出解釋。從《規(guī)定》現(xiàn)有的規(guī)定來看，“黨章和黨的理論、路線、方針、政策”是黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高效力的正當(dāng)性依據(jù)，故需要建立對(duì)“黨章和黨的理論、路線、方針、政策”的解釋制度。與此同時(shí)，在明確黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力的法規(guī)形式基礎(chǔ)之上，對(duì)“最高黨內(nèi)法規(guī)”也應(yīng)當(dāng)建立起必要的法規(guī)解釋制度?？梢源_定，黨章是具有最高效力的黨內(nèi)法規(guī)。但現(xiàn)行的黨章并沒有對(duì)黨章如何解釋加以明確規(guī)定。故要建立和完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，只有黨規(guī)解釋制度跟進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查機(jī)制才能發(fā)揮真正的監(jiān)督作用。

第三，《規(guī)定》第14條確立了“法規(guī)聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制”。該條規(guī)定：“建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。將黨內(nèi)法規(guī)備案審查與國(guó)家法規(guī)備案審查結(jié)合在一起，確立相互銜接、相互補(bǔ)充的備案審查制度，完全符合中國(guó)的政治和法律國(guó)情，也是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的重要形式，是正確處理黨的政策與國(guó)家法律一致性的必要保障機(jī)制。但要在制度上保證“法規(guī)聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制”的有效運(yùn)行[2]，實(shí)際上關(guān)鍵還在于確立法規(guī)效力層級(jí)體系。雖然在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位層面，黨的政策高于國(guó)家法律，但具體到黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法規(guī)之間的關(guān)系時(shí)，就必須進(jìn)行法規(guī)層次上的效力分類。否則，就會(huì)出現(xiàn)備案審查依據(jù)相互之間的矛盾和沖突。從中國(guó)目前的政治體制來看，中國(guó)共產(chǎn)黨的黨章和國(guó)家憲法毫無疑義應(yīng)當(dāng)作為黨內(nèi)法規(guī)備案審查的最高依據(jù)。而一般性的黨內(nèi)政策或者文件，不僅不得與黨章矛盾，也不得與憲法相抵觸。對(duì)于黨的中央組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)與作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)制定的國(guó)家法律，如果相互之間出現(xiàn)不一致的，也要盡量采取法規(guī)解釋的手段，避免相互矛盾和沖突現(xiàn)象的產(chǎn)生。在這一方面，需要相關(guān)部門通力合作，制定出確實(shí)可行的“法規(guī)聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制規(guī)則”。

第四，要解決黨內(nèi)法規(guī)“合規(guī)性”的監(jiān)督問題，從根本上來看，需要對(duì)“黨的中央組織”制定的黨內(nèi)法規(guī)建立必要的備案審查和監(jiān)督制度，特別是黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)如果與黨章規(guī)定不一致或者是相抵觸，如何在制度上建立一套有效的備案審查機(jī)制來對(duì)違反黨章的黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行必要的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)通過黨內(nèi)立法的形式加以明確。否則就可能出現(xiàn)如現(xiàn)行《立法法》存在的全國(guó)人大及其常委會(huì)自身制定的法律與憲法相抵觸或不一致時(shí)無法在制度上確立有效的機(jī)制來糾正違憲的法律。黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)如果違背了黨章的規(guī)定或者與黨章規(guī)定不一致的，目前在合規(guī)性監(jiān)督制度設(shè)計(jì)方面還存在一定的真空。如果要真正做到不同層次的“黨內(nèi)法規(guī)”都能遵守“下位黨規(guī)”服從“上位黨規(guī)”的原則、所有黨內(nèi)法規(guī)都必須服從黨章的規(guī)定，就必須要樹立黨章的最高權(quán)威。只要是違反黨章的黨內(nèi)法規(guī)，都要通過合規(guī)性審查機(jī)制來加以糾正。

第五，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的及時(shí)清理工作，通過清理來發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的問題，并及時(shí)予以糾正。2013年8月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。根據(jù)該決定，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改[3]。

這次集中清理工作是中共中央于2012年部署開展的。根據(jù)2012年6月中共中央批準(zhǔn)印發(fā)的《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，這次清理工作分兩個(gè)階段進(jìn)行：第一階段(2012年7月至2013年9月)，清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件；第二階段(2013年10月至2014年12月)，清理新中國(guó)成立至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。中共中央發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，就是第一階段清理工作的重要成果。這次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理在我們黨的歷史上還是第一次，是黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。在這次清理工作中，中央辦公廳會(huì)同有關(guān)部門對(duì)1978年至2012年6月期間發(fā)布的767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，逐件予以研究、論證、審核，并充分征求了有關(guān)方面的意見。在此基礎(chǔ)上，中央研究決定，對(duì)162件部分內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要、已被新規(guī)定涵蓋或替代的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，予以廢止；對(duì)138件調(diào)整對(duì)象已消失、適用期已過的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，宣布失效；其余467件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件繼續(xù)有效，其中42件需作修改。

通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的集中清理，廢止了一些過時(shí)失效的黨內(nèi)法規(guī)，補(bǔ)充和完善了一些已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)要求的黨內(nèi)法規(guī)，依據(jù)符合黨章要求和國(guó)家憲法法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)[4]重新對(duì)清理后的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面審查，比較有效地維護(hù)了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，為建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系提供了法理和法律依據(jù)。

三、嚴(yán)格界定黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍有利于提高黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督工作的效率

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《決定》首次明確地提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，并且把“黨內(nèi)法規(guī)體系”視為“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之列完全符合中國(guó)的政治國(guó)情，具有鮮明的中國(guó)特色，也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的制度升華，其使得依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的治國(guó)方略具有了更加豐富的理論內(nèi)涵和實(shí)踐價(jià)值。要從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的高度來“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，最關(guān)鍵的問題是要保證黨內(nèi)法規(guī)自成體系，這一體系不僅具有下位黨規(guī)服從上位黨規(guī)的層次效力要求，而且屬于同一黨內(nèi)法規(guī)體系中的各種黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范對(duì)象也必須具有內(nèi)在的一致性。否則，就很難形成理論上自圓其說、實(shí)踐中行之有效的黨內(nèi)法規(guī)體系。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)提出“體系化”要求，通過完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制是一條重要的制度途徑。但從本質(zhì)上來看，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系關(guān)鍵在于要在制度上保證黨內(nèi)法規(guī)之間的“同質(zhì)性”。

事實(shí)上，盡管目前在制度上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件做了名稱上的區(qū)分，把黨內(nèi)法規(guī)作為一種形式要件要求比較高的黨內(nèi)規(guī)范性文件，但就除了黨章之外的其他三種形式的黨內(nèi)法規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象仍然是不太統(tǒng)一的。以中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室及中共中央組織部辦公廳編撰的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001—2007)》為例，*本文參考的是法律出版社的2009年10月版。該《黨內(nèi)法規(guī)選編》中甚至收錄了中共中央組織部、人事部、最高人民法院關(guān)于印發(fā)《人民法院書記員管理辦法(試行)》的通知(2003年10月20日)，中共中央組織部、中共中央金融工作委員會(huì)、中共中央企業(yè)工作委員會(huì)、公安部、人事部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家工作人員因私事出國(guó)(境)管理的暫行規(guī)定》的通知(2003年1月14日)，還有中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)部、中共中央組織部、財(cái)政部關(guān)于易地調(diào)動(dòng)干部住房管理暫行規(guī)定》的通知(2003年7月30日)等“黨內(nèi)法規(guī)”文件。很顯然，這些“黨內(nèi)法規(guī)”的調(diào)整對(duì)象不限于黨內(nèi)事務(wù)，與國(guó)家法律法規(guī)的調(diào)整對(duì)象存在著部分交叉和重疊。由此可見，要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系首先要對(duì)目前已經(jīng)存在的各種各樣的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范化的分類，把那些與國(guó)家法律法規(guī)調(diào)整對(duì)象相互交叉和重疊的事務(wù)從黨內(nèi)法規(guī)體系中分離出來作為獨(dú)立的規(guī)范性文件，或者納入法律體系的范圍，或者是另行建立“黨的政策體系”。

從《決定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“任務(wù)”要求來看，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象只限于黨內(nèi)事務(wù)。《決定》在明確“依法執(zhí)政”內(nèi)涵時(shí)指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！币虼?，根據(jù)《決定》的精神，黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)是“管黨治黨”。此外，《決定》在強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”時(shí)也明確指出了黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)限于“管黨治黨”，即“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)”。

從黨內(nèi)法規(guī)的歷史淵源來看，黨內(nèi)法規(guī)概念的提出也是為了“管黨治黨”、專門用來規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)的。黨內(nèi)法規(guī)概念是由毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上首次提出、*在1938年10月黨的六屆六中全會(huì)上，毛澤東在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》的報(bào)告中指出：“除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。參見《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，528頁。并在1945年召開的黨的七大上由劉少奇所做的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中明確加以闡述的。劉少奇在《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！盵5]中國(guó)共產(chǎn)黨取得政權(quán)成為執(zhí)政黨后，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)高度重視，1978年鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》重要講話中明確指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵6]黨內(nèi)法規(guī)隨著20世紀(jì)90年代初《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》的出臺(tái)而不斷制度化。當(dāng)然，值得注意的是，由于在執(zhí)政黨如何執(zhí)政、黨的政策與國(guó)家法律之間的關(guān)系等基本理論問題上還缺少深入細(xì)致的研究，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象還比較龐雜，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的情形比較多，黨內(nèi)法規(guī)“管黨治黨”的特征沒有充分體現(xiàn)出來。因此，《決定》非常明確地提出了“黨要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”的價(jià)值要求，這就為形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系提供了制度上的保障。當(dāng)下，必須要將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能聚焦在“管黨治黨”上。只有如此，才能在制度上真正有效地解決不同的黨內(nèi)法規(guī)之間存在的矛盾和不一致，才能保證黨內(nèi)法規(guī)在“管黨治黨”中有效地發(fā)揮自身的規(guī)范功能。從理論上來看，也只有把黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象限定在黨內(nèi)事務(wù)上，黨內(nèi)法規(guī)體系才能科學(xué)地建立起來，才能在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系過程中保持自身的獨(dú)立性。從實(shí)踐角度來看，也只有將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能限定在“管黨治黨”上，才能在不同類型的黨內(nèi)法規(guī)之間建立起相互一致的邏輯關(guān)系，也才能建立起對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的有效監(jiān)督機(jī)制，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

總之，黨內(nèi)法規(guī)合規(guī)性監(jiān)督機(jī)制的建立意義非常重大。一方面，解決了執(zhí)政黨自身黨規(guī)建設(shè)的問題；另一方面，又可以在黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策與國(guó)家法律法規(guī)之間建立起保證相互一致性的具體備案審查制度。該制度的建立和運(yùn)行必然會(huì)給執(zhí)政黨依法執(zhí)政帶來全新的思路，為法治中國(guó)的建設(shè)營(yíng)造一個(gè)良好的法律和制度環(huán)境。

[1] 王岐山.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè) 依規(guī)管黨治黨[N].人民日?qǐng)?bào),2014-11-03.

[2] 杜江茜，徐霄桐.專家：黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法規(guī)體系要銜接起來[N].中國(guó)青年報(bào)，2014-11-10.

[3] 王比學(xué)，姜業(yè)宏.新觀察：依黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-11-26.

[4] 方世榮.以黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)依憲治國(guó)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-12-04.

[5] 劉少奇選集：上卷[M].北京：人民出版社，1981：316.

[6] 鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：147.

[責(zé)任編輯：朱 磊]

2015-07-20

莫紀(jì)宏(1965—)，男，研究員，博士生導(dǎo)師，從事憲法學(xué)研究。

D921

A

1002-462X(2015)10-0057-05